ASPECTOS DE LA LEGISLACIÓN FISCAL FEDERAL APLICABLES

CAPÍTULO III
Asistentes al taller
TALLER DE TÉCNICA LEGISLATIVA
MTRA. YOLANDA LEGORRETA CARRANZA
PONENTE
LA APLICACIÓN DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA
EN LA LEGISLACIÓN UNIVERSITARIA
Mtra. Yolanda Legorreta Carranza
Buenos días a todos porque no tuve el gusto de saludarles a cada uno. Antes de
empezar sólo quiero hacer ciertas aclaraciones. Este es un taller que normalmente
resulta tedioso, por lo que se tiene previsto hacer varios recesos. Por otro lado, veo
que están presentes la mayoría de los abogados generales, lo cual me compromete
aún más, aunque lo que yo vengo a exponer no es nada nuevo para ustedes, de
hecho algunos han tomado antes otros talleres de técnica legislativa que han sido
un poco más teóricos.
Mi aportación se basará fundamentalmente en aspectos prácticos, es decir, todos
los días en su actividad cotidiana como abogados de las distintas universidades se
encuentran con la solicitud o con la exigencia de elaborar algún reglamento para
sus instituciones, para lo cual, por la premura siempre se acude a la copia de los de
otras instituciones.
Lo que vamos a hacer aquí es precisamente adoptar una serie de principios y de
reglas mínimas que nos sirvan para el trabajo cotidiano en nuestra actividad como
abogados generales (me incluyo porque antes yo fui abogada general). En algunos
casos la figura del abogado es relegada en este sentido y quienes hacen los
reglamentos son personas de otras disciplinas, pero también se pueden dar los
extremos, desde el abogado o el grupo de profesores que se encarga de ello;
cuando los formulan funcionarios de la administración o cuando se elaboran de
manera externa.
Siempre les digo que hacer un reglamento es como hacerse un vestido, por
ejemplo, ahorita que están aquí, todas las universidades autónomas se pueden
comprar un vestido igual en algún lugar y todas las universidades tecnológicas otro
pues aunque aparentemente son iguales, el problema está en que cuando nos
compramos un vestido hecho para otras personas, aún cuando nos guste
difícilmente nos ajusta, por ello, es mejor que nos hagamos un vestido propio
según nuestro gusto y necesidades. Entonces vuelvo a insistir en que lo que vamos
a ver aquí es por todos ustedes conocido, no quiero descubrir el hilo negro,
solamente dar algunos tips y sobre todo puntos importantes que sirvan para que

Asesora del Subsecretario de Educación Superior e Investigación Científica de la Secretaría de Educación
Pública y asociado fundador de la ANAIPES.
no se cometan errores. No tanto el cómo hacer los reglamentos, pues para ello se
requiere práctica sino más bien qué es lo que hay que evitar para que nuestros
reglamentos queden consistentes y completos.
En general, los objetivos que hemos planteado son el que se conozcan los
principios básicos de la técnica legislativa y su aplicación en la elaboración de la
legislación universitaria, no vamos a entrar al campo teórico, sino más bien al
práctico, se van a proporcionar conocimientos técnico-jurídicos que permitan
elaborar o mejorar los documentos normativos. En nuestra actividad cotidiana
hacemos muchos documentos normativos, desde contratos, convenios, acuerdos,
reglamentos y muchas veces también participamos en los proyectos de ley, cuando
se toma la decisión de modificarla internamente.
Pretendemos también facilitar la labor de los abogados de las instituciones de
educación superior, incluyendo a los de las universidades tecnológicas.
En principio, a mí me gusta llamar la atención sobre la siguiente frase, aunque no
debemos tomarla tan literalmente, se dice que “de la misma manera, que nadie en
su sano juicio volaría en un avión diseñado por un jurista, nadie en su sano juicio
debería ser regido o protegido en su derecho por normas elaboradas por un
arquitecto, ingeniero o biólogo”. Esta frase es indicativa de lo que sucede en la
realidad, es decir, a veces hacemos los reglamentos porque somos los abogados,
pero hay ocasiones en que esta actividad es absorbida por un grupo de biólogos o
de veterinarios o de economistas y no participa el abogado, cuando en realidad no
es adecuado ni lo uno ni lo otro; lo ideal es que dicha tarea se realice de manera
conjunta, es decir, compatibilizar en los trabajos reglamentarios las opiniones y las
experiencias de las demás personas miembros de la comunidad universitaria que
forman parte de las diversas disciplinas y que el abogado participe como redactor,
cuidando la técnica legislativa.
Ustedes habrán visto varios conceptos, pero en general la técnica legislativa es la
que “se ocupa de la composición y redacción de las leyes, disposiciones jurídicas y
documentos jurídicos no normativos como las sentencias judiciales y contratos”;
“es la ciencia que se ocupa del conjunto de recursos y procedimientos dispuestos
en orden a la composición y redacción de las normas que posteriormente tienen
que ser aprobadas por algún órgano legislativo”. En el caso de las leyes, por los
congresos; en el caso de las universidades , por los órganos colegiados. Si nosotros
hacemos una comparación entre lo que ocurre en un congreso con el proceso
legislativo en la Universidad, veríamos muchas similitudes, es decir, se trabaja como
los diputados o como los senadores que reciben una iniciativa; en el caso de las
universidades la iniciativa proviene muchas veces del Rector, aunque hay
universidades en donde proviene de cualquier miembro de la comunidad y esto es
algo que es necesario cuidar, porque a veces recibimos una iniciativa de alguien y
después nos viene un cúmulo de 20 ó 30 iniciativas y, ¿qué es lo que hacemos ahí?,
prácticamente ponemos una licuadora, las mezclamos todas y sacamos una; o nos
pasan un documento que alguien hizo y nosotros lo revisamos y para no herir
susceptibilidades simplemente le ponemos, le ajustamos que esto no choque con
esto otro y lo entregamos y así se aprueba, otras veces se encargan a otros y
nosotros lo presentamos, nos reunimos como en la Cámara de Diputados y en las
comisiones, llevamos nuestro documento y ahí saca todo mundo sus tijeritas,
muchas veces sin haberlo leído previamente, se adiciona, modifica o se suprime en
algunas partes y lo que se obtiene al final es un documento totalmente distinto al
original, que después se pone en vigor.
¿Qué pasa con estos documentos?, se aprueban, se incorporan a una compilación
de legislación universitaria, adornan los estantes de los rectores, de los directores y
del abogado pero no sirven, muy pronto caen en desuso, nadie los observa, porque
el procedimiento para su elaboración se hizo en forma inversa y sin observar
ninguna técnica.
En técnica legislativa existen dos corrientes principales , la “anglosajona”, en donde
la redacción de las leyes se centraliza, es decir, se encomienda a un órgano
dependiente del gobierno compuesto por funcionarios especializados en la
redacción de leyes; y la “germánica” en donde los anteproyectos de ley no se
encargan a una oficina central, sino más bien se descentralizan a funcionarios de
cada ministerio responsable de hacer un proyecto.
En las universidades nosotros seguimos cualquier corriente o la centralizamos en la
rectoría a través de la oficina del abogado o muchas veces no hacemos nada y
esperamos que dos o tres profesores de biología o veterinaria o incluso personal
de la administración, sean los que elaboren los anteproyectos conforme a lo que
consideran más adecuado.
Hace rato hice énfasis en la especialización de la gente que redacta las leyes. En
México, difícilmente vamos a encontrar planes de estudio en donde se incorpore la
técnica legislativa como una materia del currículo en las universidades en las
carreras de derecho, es decir, más bien lo que nosotros conocemos son los
principios generales de derecho, las leyes, los reglamentos y luego en forma similar
los hacemos, pero realmente los elaboramos por imitación, pues no existen
lugares, instituciones ni planes de estudio en donde se especialice a los abogados
en este trabajo.
Comentaba hace rato que esto tiene varias razones pero una de ellas es que la
formación de abogados en general en la República Mexicana está más orientada al
litigio y poco a la investigación, o sea, un alumno en la carrera de Derecho lo
primero que aprende es cómo hacer y cómo contestar una demanda. Existen
formatos o prontuarios de donde se toma y se va haciendo por imitación este tipo
de documentos, pero difícilmente hay abogados, sobre todo abogados que ya han
sido litigantes y que tienen una carrera más avanzada que se dediquen a redactar
normas, porque es un trabajo de escritorio y de estudio continuo, el alumno o el
egresado o mejor dicho el recién egresado que ingresa a una institución para estar
en un despacho jurídico o en la oficina del abogado general, generalmente piensa
que va a desarrollar su trabajo en los juzgados, que va a tener que ir a sacar a
alguien de la cárcel y que estará en el litigio pero muy difícilmente se encuentran
personas que estén habituadas al trabajo de la investigación, porque el trabajo de
legislación es tedioso. Si nos sentamos a hacer efectivamente un reglamento,
elaborando todos los estudios previos para ello, la tarea nos puede llevar hasta un
año, hay quienes los hacen en 15, 8 o en 2 días, yo siempre les digo que en mi
sistema de trabajo, para que el trabajo salga bien, sea aplicable y efectivo y no
tenga que modificarse a los 10 ó 20 días, hay que elaborar previamente dichos
estudios y llevar a cabo todo el proceso que es muy cansado, por eso les decía no
hay especialización, pues difícilmente en la Universidad se cursa la técnica
legislativa, en otros países como España el tema es mucho más estudiado , pero
aquí en México poco se aplica y poco se advierte en los planes y programas de
estudio de las carreras de Derecho
Para elaborar y mejorar la legislación, siempre que se aborda la tarea reglamentaria
en principio, hay que saber si tenemos recursos y si es así, hay que organizarlos, la
puesta en práctica de la técnica legislativa requiere de recursos humanos y
materiales organizados, así como sujetar su realización a un calendario concreto. En
las universidades autónomas no tienen mucho problema por eso, porque tienen
personal para ello, las oficinas de los abogados generales muy comúnmente están
integradas por el abogado y por otras personas, en las tecnológicas sí hay una
carencia de personal pues a veces es sólo el abogado el que anda litigando, lo que
no le permite sentarse a estudiar e investigar , entonces eso es importante, que
ustedes lo vean en sus universidades sí se quiere emprender la tarea de
reglamentar tienen que tener recursos humanos y materiales para hacerlo, para
obtener resultados positivos el trabajo en conjunto es imprescindible, es decir, la
técnica legislativa no es tarea individual, no va a estar uno sentado ahí solo
haciendo su reglamento, es más, yo me puedo sentar a hacerlo y al final creer que
me quedó muy bien, pero los sujetos a los que se les vaya a aplicar dicho
reglamento van a cuestionar ¿quién hizo esto?, ¿cómo lo hicieron?, ¿a quién le
preguntaron?” y eso es lo que nos encontramos por ejemplo, cuando el abogado
hace un reglamento y se presenta a una comisión con profesores y los asistentes
preguntan ¿porque no preguntaron esto?, ó como no me preguntaron me
abstengo de hacer comentarios, no me consideraron; por qué voy a estar opinando
de un documento que yo no hice ni participé, de tal forma que cada profesor llega
con su propuesta alterna, entonces ¿qué se hace cuando recibimos 4, 5, 6, 7 ó 10
propuestas y entonces, dónde quedó nuestro trabajo?. Hay que evitar estas
situaciones y evitar conflictos, por ello es imprescindible la formación en otras
ciencias y para eso los biólogos, los arquitectos, los físicos, los químicos, los
economistas, los sociólogos, los historiadores y todos aquellos que participan en
los trabajos de las comisiones o en los trabajos reglamentarios deben aportar
todas las ideas que permitan al abogado redactar sobre las mismas, entonces la
formación alterna de ciencias sociales permitirá a quienes redactan las normas
conocer los condicionamientos y consecuencias materiales, económicas, sociales y
políticas de cualquier decisión normativa, porque una vez que llega al Consejo, no
se puede aprobar porque no se tomó la opinión de cierta persona o del grupo tal,
o de los directores tales y retrocede todo el procedimiento, entonces hay que
cuidar estos detalles desde el principio.
Hay una cuestión muy importante pero además muy difícil de separar en las
universidades ; no soy muy afecta a las cuestiones políticas y andar conociendo de
los partidos políticos, es más, soy apolítica y en general prefiero no ver esos temas,
pero yo creo que por lo general, las universidades se ven inmersas en procesos
políticos muy fuertes, por ejemplo, los procesos de designación de rector y de
directores, en donde la mitad del tiempo se consume en campañas para los
candidatos, sin embargo, el que redacta las normas tiene que estar separado de
esos aspectos políticos, a nosotros nos corresponde propiamente el trabajo
técnico, a los rectores les tocan las decisiones políticas, por eso nosotros tenemos
que desligarnos de esas cuestiones, para que esto no trascienda a nuestro trabajo a
la hora de elaborar las normas, pero como yo decía, es algo muy difícil.
Hay causas frecuentes para que se elabore legislación sin la técnica adecuada ,
pero la que ocupa el número uno en todas las universidades es la premura, de tal
forma que es frecuente que se diga ¿puedes tener para mañana un reglamento de
profesores o puede ser que surgió un problema a una profesora porque le dieron
la beca y el reglamento no lo permite y se debe realizar una modificación al
reglamento. En este sentido, es una práctica común que se atienda a casos
particulares o problemas específicos y a la premura, pero es como si nosotros le
decimos a un doctor “oiga doctor a mi hermana ya se le anda reventando la
vesícula quiero que la opere ahorita en 10 minutos” entonces el doctor nos va a
decir, “usted necesita saber que hay que hacer análisis previos y todos los estudios
necesarios para determinar cuándo la voy a operar y cuánto me voy a tardar, en
principio es muy sencillo, usted no me va a decir mi trabajo”. Asimismo, muchas
veces se ignora la tarea que implica elaborar legislación y nos dicen ¿puedes hacer
un reglamento? y yo respondo algunas veces sí, sí puedo más no de aquí a
mañana. De la otra forma, en media hora lo bajo de alguna página de otra
institución, le pego, le pongo, le quito el nombre nada más para que no se vea el
cambio, algunas palabritas y lo saco y lo entrego, ¿qué pasó? que quedamos como
los expertos, como aquellos que atienden con prontitud las solicitudes de los
funcionarios y quedamos muy bien aparentemente en el momento, pero con el
transcurso del tiempo cuando estos reglamentos no operan o pronto requieren de
una modificación, nos damos cuenta que no hemos hecho bien las cosas porque
atendemos a la premura, sin embargo, tenemos que ser conscientes de que no es
un trabajo ligero, que se pueda hacer en media hora o en 2 días, entonces ¿como
hacemos un reglamento u otro documento normativo?, generalmente seguimos
aquél procedimiento, nos avisan hoy en la tarde para mañana en la mañana ya
tenerlo, porque va a haber consejo y se tiene que aprobar, entonces alguien
elabora un proyecto a la medida pero lo copia de otra institución y ese alguien
generalmente no es el abogado, sino otra persona que lo pasa rápidamente a
aquél, éste hace una revisión superficial y se lleva a una comisión porque hay que
oír la opinión de la comunidad universitaria y se critica al abogado o a quien lo
hizo; se reformula y todo mundo quedó contento porque el artículo que propuso
ya quedó ahí para al final aprobarlo.
Toda la actividad reglamentaria se afecta ante una falta en capacitación en técnica
legislativa, no pensemos que con tomar este taller, de aquí nos lanzamos a ser
legisladores, pues hay que capacitarse y dicho proceso requiere de un tiempo más
o menos largo pues como se señaló, la materia no se incluye en los planes de
estudio y a esto se agrega la escasa participación o la poca relevancia de la
participación del abogado.
Muy difícilmente el abogado tiene concentrada en su área la elaboración de la
legislación, casi siempre está en otras áreas y las consecuencias son que no se
atiende al interés general, se atiende al caso de la profesora Gómez o del profesor
o del director Pérez; se produce exceso y dispersión de la legislación. Existen
muchas universidades que se ufanan de tener 60 reglamentos o reglamentos de
300 artículos, yo les digo: “ la obesidad en ningún lado nos favorece”; si tuviéramos
una institución con 60 u 80 reglamentos, difícilmente los conoceríamos sobre todo
si se hacen bajo ese procedimiento, que hace que la legislación sea ineficaz y más
aún cuando nadie la observa por lo que se dan casos frecuentes de interpretación
por conflictos. Como los reglamentos se hacen de forma aislada, el que debe
interpretar es el que lo hizo, porqué se puso tal coma antes del verbo o por qué se
puso esto y no lo otro Lo ideal es acompañar la exposición de motivos para que
cuando nos surja un conflicto se sepa con qué propósito se hizo cada artículo. Si
no están los propósitos a la vista , la interpretación se da en forma literal. En este
sentido, lo conveniente es que la interpretación sea sistemática a partir de todo el
contexto, pero si nada mas tenemos el documento y la persona que lo hizo no está,
ya se fue o simplemente lo reserva para ella, se ignora qué estuvo de fondo en la
elaboración del reglamento.
Lo más grave de la interpretación arbitraria es que la estabilidad institucional se
pone en riesgo en caso de conflicto pues la interpretación sobre documentos
normativos conocidos o mal elaborados, puede dar lugar a inequidades o a la
explicación de criterios personales más que institucionales, se interpreta bajo el
criterio personal del que le tocó interpretar, pero no sobre los propósitos que
estuvieron de fondo en la elaboración de un reglamento. En los comités de
evaluación para la educación superior se han establecido una serie de elementos
mínimos que no deben faltar en las legislaciones de una Universidad y el conjunto
normativo idóneo que debe tener, en un documento que se llama “Contribuciones
a un Diagnóstico de la Educación Superior” publicado en la página de los CIEES
para quien lo quiera ver, viene toda la parte que se considera en la evaluación de
las universidades en el rubro legislación y gobierno, pero en general las
características son éstas: la legislación debe contar con un cuerpo normativo que
sustente su naturaleza jurídica y se oriente de acuerdo al ejercicio de sus funciones,
debe estar integrada por ordenamientos adecuados y suficientes y cuando digo
suficientes no es que sean excesivos y esto también aplica para las universidades
tecnológicas, casualmente las instituciones más pequeñas por lo general tienen
mas legislación que las autónomas, me parece que cuentan con 36 conjuntos de
lineamientos bajo los cuales hacen su legislación y prácticamente los trasladan así,
los lineamientos en general que se establecen para las tecnológicas son excesivos o
provocan exceso en las legislaciones y deben reducirse. Asimismo, la legislación
debe estar integrada por ordenamientos adecuados y suficientes que permitan el
desarrollo armónico de la institución y sirvan para dirimir conflictos internos y no
para que provoquen otros.
La legislación tiene que ser independiente, consistente, completa y estar
actualizada; es muy común que los reglamentos interiores lo sean de todo y de
nada, comprenden disposiciones sobre alumnos, revalidación, personal académico,
equivalencias, evaluación y otros temas. Para que un reglamento sea independiente
debe contener una sola materia, si se está hablando de profesores, todo lo que
tenga que ver con éstos; si se está hablando de estudios de posgrado, debe
comprender toda la trayectoria de los alumnos de posgrado, desde que ingresan
hasta que la Universidad les entrega su grado académico. Cuando tenemos
reglamentos mezclados ni siquiera sabemos de qué es uno, y de qué el otro
porque además las disposiciones se repiten en unos y otros; también debe estar
libre de omisiones y lagunas; y debe ser una guía para la toma de decisiones. Los
reglamentos deben contener los elementos suficientes para tomar decisiones en la
Universidad cualquiera que esta sea y que permita fundamentar la conducción, la
gestión y la organización.
Es importante además que la legislación establezca claramente las competencias
de rectores, directores secretarios, jefes de departamento y de los órganos
colegiados, consejos académicos, o técnicos, de tal forma que no haya problemas
ni invasión de competencias y esto es importante que se cheque en la legislación.
Por otra parte, la legislación debe reflejar las condiciones de creación y los grandes
cambios o ajustes asumidos por la Institución.
Por ejemplo, de unos años a la fecha se han instrumentado en la Subsecretaría de
Educación Superior, una serie de programas con distinta denominación como
PROMEP y PIFI y demás, entonces todos estos programas han motivado una serie
de cambios en las universidades , incluso en la mayoría se induce ya al cambio del
proceso de enseñanza-aprendizaje, ahora ese proceso se entiende más a partir del
aprendizaje centrado en el alumno y el profesor como el facilitador, cuando antes
era al contrario; todos estos cambios generados por dichos programas tienen que
reflejarse en la legislación, por eso ahora también a la par de estos programas
muchas universidades se han iniciado en el proceso de la reforma de la legislación,
pero ¿cómo y con qué empezar?.
Cuando en nuestras instituciones nos digan que vamos a hacer un reglamento lo
primero que escuchamos es “ve a tu oficina y hazte un reglamento” y yo digo “no”,
vamos a reunirnos y todo mundo va a llegar con hojas blancas y con su lápiz, no
vamos a tener nada porque es como si nos pusiéramos los zapatos y después el
pantalón y todo lo demás, que es lo que normalmente hacemos, hacemos un
proceso al revés, llegamos con un documento o una serie de personas se pone a
redactar un día antes o llegan otros con una propuesta distinta que arreglamos. El
procedimiento es totalmente a la inversa, quieren hacer un reglamento hay que
empezar sin nada, sin nada absolutamente, para esto existe una metodología que
es donde les decía empieza lo tedioso, o sea, se puede prescindir de la
metodología y hacer lo otro, hacer el reglamento y presentarlo, si utilizan la
metodología lo que va a pasar es que van a requerir recursos, tiempo, horas de
sueño, horas de estar sentados, pero eso va a garantizar la eficacia en los
reglamentos.
Mucha gente omite la metodología y dicen “hay no que flojera, cómo voy a hacer
todos estos pasos, no”, bueno ya después por la práctica se facilita, pero si no se
hace, lo más probable es que los reglamentos resulten ineficaces, entonces por eso
yo insisto, hay que llevar a cabo la metodología y no nada más para sus
reglamentos, verán que les sirve para cualquier otro documento, pero ¿qué
tenemos que hacer primero?
Primero tenemos que determinar si existe o no una situación problemática,
tenemos que ver si se trata del caso de Juanito Pérez o de Chuchita González o de
Pedro Ramírez, aunque sean 2, 3, 4, 5, se trata de casos particulares y no de una
cuestión generalizada. Para que proceda la legislación, se requiere como condición
que exista una situación problemática generalizada que esté afectando a la
institución y que no exista otra solución más que la normativa, porque lo primero
que pensamos es “que haya un reglamento” y eso lo podemos ver no solamente en
las universidades , sino a nivel nacional; puede advertirse por ejemplo, con la
marcha que va a haber para protestar en contra de la inseguridad, y todo lo que
tiene que ver con los secuestros. Algunos opinan que hay que aumentar las penas
a los secuestradotes, otros pugnan por la pena de muerte y siempre surge la idea
de hacer una ley y nos jactamos de que México es un país que tiene muchas leyes a
lo que habría que preguntar cuál ha sido la eficacia de estas leyes y no vamos a ir
tan lejos, en 1994 aquí en Chiapas con una diferencia de 2 meses se expidió una ley
en enero de 1994 y otra en marzo, una fue sobre la reconciliación en Chiapas y la
otra la Ley de Amnistía, de dichos sucesos han transcurrido 10 años, aunque no
resolvieron la situación problemática, las dos leyes son un ejemplo muy claro de las
leyes que pronto caen en desuso, porque nadie las observó o porque nadie se
quiso acoger a ellas, es la práctica inadecuada de que todo problema que surge lo
queremos arreglar con una ley y a veces la ley no resuelve nada, pueden aumentar
años a las penas; pueden establecer la cadena perpetua y de todas maneras puede
ser que no se reduzca la delincuencia en México, para disminuir los secuestros y los
homicidios es necesario hacer el estudio para poder determinar qué se requiere y
cómo reducir esa situación, pero obviamente una cosa que debemos tener
presente es que las situaciones problemáticas no necesariamente se resuelven con
leyes y tendríamos que preguntarnos cuáles han sido efectivamente eficaces.
Podemos ver que hay muchas leyes repetidas y temas repetidos en leyes distintas,
por ejemplo, los estados tienen la facultad de emitir sus leyes en materia de
profesiones, sin embargo, la práctica ha sido transcribir la del Distrito Federal, la
cual se reproduce en los estados con pequeñas variaciones, lo cual sólo engrosa el
marco normativo y realmente no aporta mucho porque son leyes sobre la misma
materia y lo mismo pasa con las leyes de educación.
Por lo anterior, no siempre una situación problemática se resuelve con una ley o
con un reglamento, entonces para que proceda la elaboración de un reglamento
debe existir una problemática generalizada que esté impactando en la Universidad,
pero es importante para esto oír las opiniones de los interesados, oír a todo aquél
que tenga algo que decir sobre algún próximo reglamento o una próxima ley, hay
que oír y tienen que ser los doctores, los físicos, los químicos, todos aquellos que
tengan injerencia en la Universidad para facilitar su aprobación, dar la oportunidad
de participar, pero para que detectemos si hay una situación problemática que
requiera alguna medida normativa, tenemos que hacer un diagnóstico integral, por
eso hace rato les decía que cuando se hace reglamentación no se debe partir del
reglamento aislado, hay que tener a la vista toda la legislación que existe en la
Universidad, la revisión tiene que ser integral, por ejemplo, si se hace un
reglamento, de alumnos, hay que verificar si no se están repitiendo disposiciones
que ya existen en el de posgrado y si está impactando en el estatuto general,
primero tendríamos que ver si existe o no legislación, si es insuficiente, si hay
lagunas, si es excesiva, si existe y es eficaz pero nadie la aplica, por qué no se aplica
en la práctica, si se hacen excepciones. El diagnóstico nos reflejará si está fallando
dicha legislación.
Cuando se presentan problemas de interpretación de forma continua, quiere decir
que está fallando la legislación, si es redundante y confusa, si encontramos
disposiciones parecidas y están repetidas o resultan contradictorias, si están en un
lado y en otro puede darse la contradicción porque en un lado están diciendo una
cosa y en el otro otra; puede ser que la legislación no esté adecuada a la realidad,
incluso hay casos en que me dicen: “esta es la legislación, pero no es para esta
Universidad, quién sabe quién la hizo, porque aquí eso no opera ”, es más hay
legislaciones que tienen figuras que no existen en la Universidad, se habla por
ejemplo, de coordinadores de estudio de posgrado, cuando no tienen posgrado en
la Universidad, entonces eso revela que las copiaron de otro lugar,
Esto nos indica que en el diagnóstico tenemos que hacer una revisión de todos los
reglamentos, de todos los documentos de carácter normativo de la Universidad
incluyendo acuerdos, manuales de funciones y otro tipo de documentos, de tal
manera que tengamos todo para saber en dónde vamos a encontrar ese tipo de
normas y detectarlas, si son confusas, contradictorias, repetitivas, exhaustivas,
insuficientes, incongruentes, incompletas o si simplemente no existen, cuando una
norma que debe regular una conducta no existe, tenemos una laguna. Por tanto,
un diagnóstico para detectar todos estos defectos, por ejemplo en las
universidades tecnológicas que vamos a suponer que tienen 26 reglamentos aparte
del decreto de creación y el convenio, se requiere tiempo; algunos lo podríamos
hacer en 15 días o un mes, pero cuando no hay que ir de artículo por artículo, de
reglamento por reglamento y revisar todos los reglamentos, solamente así
podemos tener una radiografía del estado que guarda la legislación, por eso les
recomiendo siempre hacer el diagnóstico previo, si no lo hacen entonces caemos
en la otra situación. Tener ese diagnóstico es fundamental, una vez que lo
formulamos, tenemos que verificar qué costos ha producido en la Universidad y si
esos costos se hacen evidentes en falta de certeza jurídica, cuando el funcionario
no sabe qué hacer en tal caso porque la legislación no lo dice; un alumno no sabe
si puede inconformarse porque en una evaluación salió mal y nadie le puede
informar por desconocimiento o tiene que acudir a preguntar al de Control Escolar
y éste le puede o no decir. Luego entonces, dichas cuestiones no se deben dejar a
la interpretación, cuando la legislación presenta estas ausencias hay falta de certeza
jurídica y existe el riesgo de afectar derechos de los alumnos y de los profesores o
de cualquier otro miembro de la comunidad universitaria, entonces aunque estos
costos pueden ser individuales y afectar a una persona también pueden
presentarse en forma generalizada.
La metodología, implica la elaboración del diagnóstico y ponerlo por escrito, es
decir, describir lo que se encontró en cada reglamento, qué ausencias existen o si
existen contradicciones, para obtener al final la radiografía de cómo está su
legislación y si propicia conflictos de interpretación o casos sin solución.
Los problemas de interpretación propician que se hagan excepciones, como nadie
sabe qué hacer, a alguien se le ocurre una idea buena y con eso se resuelve, pero
entonces hay una invasión de competencias y conflictos, inequidad; falta de certeza
jurídica cuando se hacen excepciones y se desvirtúa el sistema reglamentario,
entonces es muy importante que en las universidades se cuide mucho el no hacer
excepciones, porque el mismo derecho que le dieron a una persona de presentar
un documento cuando ya había vencido el plazo sólo porque es amigo del director,
me lo tienen que dar a mí y se lo tienen que dar a ella y a él, entonces cuando esto
sucede, la norma ya no sirvió, se hizo totalmente ineficaz, hay problemas de
interpretación.
Hecho el diagnóstico, tenemos que señalar todos los costos que nos ha producido;
y qué es lo que pretendemos en función de los mismos, si queremos lograr certeza
jurídica; definir los ámbitos de competencia; regular conductas de todos los sujetos
que intervienen; garantizar equidad e imparcialidad en la aplicación de las normas
sin que alguien tenga que hacerlo por concesión graciosa, ¿qué vamos a lograr?,
un reconocimiento social, en la vida del abogado hay una profunda falta de
reconocimiento social dentro de su propia institución y tenemos que recuperar ese
reconocimiento en la tarea reglamentaria, cuando los documentos que se elaboren
sirvan y efectivamente contribuyan al funcionamiento de la institución , lo cual
otorga un reconocimiento no solamente al abogado o al rector, sino a la institución
en general, además de contribuir a la gobernabilidad, porque cuando cada quien
sabe lo que tiene qué hacer entonces se reduce el número de conflictos.
Posteriormente, tenemos que definir cuales son los posibles escenarios de solución
y retomo lo que decía antes, que no siempre tenemos que hacer otro reglamento
si no es necesario, pues puede llegarse a una solución distinta.
A veces se hacen reglamentos de los baños, salas, laboratorios, estacionamiento,
porque la gente piensa que porque es reglamento se va a cumplir y que estos
tienen efecto de obligatoriedad. ¿Qué pasa con esto?, que se incrementa el orden
jurídico en la Universidad con ordenamientos donde se confunde y se puede llegar
a tener cien reglamentos, sin embargo, existe un principio básico, todo reglamento
debe tener su sustento en la ley.
En general, los reglamentos van a desarrollar, desglosar o precisar los contenidos
de la ley. Existen además otros documentos normativos como los instructivos, las
circulares, los acuerdos, los lineamientos, las políticas y ya veremos qué tipo de
documento conviene, pero no todos deben ser reglamentos, entonces una vez que
hemos hecho el estudio inicial, hay que definir de qué manera lo vamos a
solucionar, yo siempre les recomiendo, relacionen por escrito todas las posibles
soluciones, para luego ir descartando las que no sean factibles, por ejemplo,
cuando se abordan las reformas a la ley orgánica de la Universidad, primero no
compete tanto a la institución porque es una decisión externa en la que la
Universidad puede tener una participación en la que presenta una propuesta que el
Gobernador hace suya y que a su vez, la presenta ante el Congreso, en estos casos
hay que medir, si conviene o no la reforma o, si se puede suscitar un problema
mayor entonces, a veces se hacen proyectos de una nueva ley y después se
guardan, ¿por qué? porque no se valoró primero ese escenario, entonces puede ser
que el escenario sea, no hacer nada o aplazar para después llevarlo a cabo.
Otra decisión puede ser pensar muy radicalmente y decir: no, toda la legislación
que existe en la Universidad debe cambiar, mejor vamos a borrarla toda y hacer
una nueva, sin embargo, esto tiene otras complicaciones. Otra sería modificar o
complementar algunos reglamentos y otra sería llevar a cabo cualquier otra
medida, incluso de carácter administrativo, entonces en cada uno de esos
escenarios posibles de solución hay que medir cuáles pueden ser los impactos o
consecuencias de ese acto, cuando nosotros medimos la consecuencia de un acto,
en cualquier momento de nuestra vida puede darse que ya no llevemos a cabo lo
que íbamos a hacer.
Crear una nueva legislación por ejemplo, puede implicar recursos económicos,
humanos y todo lo que esto conlleva, si para hacer un reglamento, por ejemplo, tal
vez tendríamos que hacer unas cinco reuniones o seis ¿cuánto costaría esto?.
Tenemos que considerar, desde que usted deja su institución y alguien tiene que
ocuparse de sus asuntos, los costos de los boletos de avión, de hospedaje, de
comida, de todo, el costo de esta sala, el tiempo que ustedes están aquí, etc., esto
se ve muy claro, por ejemplo, en los procesos legislativos en las cámaras de
diputados y senadores, se llevan todo un tiempo en sesiones hasta sacar el
documento y todo esto cuesta, desde la luz hasta el papel que se utilice y entonces
todos esos puntos pueden afectar esta decisión de crear una nueva legislación
porque no todo puede estar mal, a lo mejor hay reglamentos que están bien y sólo
hay algunos que tengamos que modificar, a lo mejor tenemos un diagnóstico que
resulta que de diez reglamentos, ocho están bien o que de 20 podemos compactar
a 10, lo que vamos a utilizar tal vez sea este escenario de modificar la legislación o
de complementarla y puede resultar también que de nuestro estudio lleguemos a
la conclusión de que no vamos a arreglar la situación con reglamentos, sino que
tenemos que instrumentar otras medidas, por ejemplo, manuales de funciones o
procedimientos administrativos, porque ya tenemos los reglamentos, entonces la
solución puede variar. Lo ideal, es que sobre nuestro diagnóstico, sobre el
planteamiento de objetivos que tenemos veamos que solución podemos tomar y
no irnos con la primera que tengamos, por ejemplo, en la Universidad pueden no
estar regulados los estudios de posgrado y por más que le hagamos no hay donde
¿qué indica eso? Que nuestra solución tiene que ser crear un reglamento de
estudios de posgrado, pero solamente con el estudio previo, podemos llegar a esa
conclusión.
Para cada alternativa de solución, tenemos que medir todos los impactos, los
buenos y los malos, ponerlos en una balanza y que ello nos conduzca a una toma
de decisión, los impactos son la valoración de las consecuencias positivas o
negativas que cada una de ellas puede causar, sean de naturaleza instrumental o
de naturaleza valorativa, ¿tenemos condiciones para que la gente empiece a
trabajar? ¿tenemos recursos para ello? ¿Qué es lo que queremos resaltar? que haya
incertidumbre, que haya claridad en la definición de competencias y es eso, ahí
tenemos que medir si se toma o no la decisión.
Relacionar los efectos de cada una de las soluciones, implica hacer una lista, una
relación de todo aquello que se puede causar, un apartado de lo bueno y otro de
lo malo, con eso gráficamente vamos a ver cuando una decisión no nos conviene,
es decir, llegamos a una conclusión del análisis de la forma de cómo cada modelo
enfrenta el problema, el cumplimiento que se va a lograr de los objetivos
planteados y el costo beneficio que nos va a producir y vamos a tomar la decisión
más correcta, por eso yo les decía al principio que este análisis del diagnóstico, los
objetivos, los costos, los escenarios de solución y el análisis de los impactos de
cada uno de esas soluciones, nos sirve para cualquier cosa. A veces tenemos o
enfrentamos en la Universidad problemas que no entendemos, ni sabemos por
donde empezar, si seguimos este modelo de política legislativa veremos después
que como una cortina se abre la solución y nos indica lo que tenemos que hacer,
esa es la decisión más pensada en el costo- beneficio, cuando los beneficios son
mayores, por ahí se orienta la toma de decisiones.
Pero vamos a suponer que ahora decidimos hacer un reglamento y hasta el
momento no tenemos nada, no cometamos el error de llegar con un documento,
nosotros ahorita no tenemos nada y es ahora cuando vamos a empezar.
Lo principal es que antes de que nosotros nos pongamos a hacer un reglamento,
determinemos los ámbitos de validez jurídica, son cuatro ámbitos fundamentales
los que primero tenemos que considerar y que no nos deben faltar en ningún
reglamento, uno de ellos es el ámbito espacial ¿en dónde se va a aplicar? El
reglamento por razón natural, se aplica en todas las instalaciones de la Universidad
y cuando yo estoy diciendo en todas, no son todas las que están ubicadas en un
solo espacio territorial, por ejemplo las universidades sobre todo las de los estados,
tienen diseminadas en la Entidad sus unidades académicas, entonces los
reglamentos rigen incluso en aquellos, en el caso de las que tienen dependencias
en el extranjero, entonces los reglamentos abarcan todas las instalaciones en
donde se encuentren.
El ámbito temporal, es aquél que define desde cuándo inicia su vigencia un
reglamento, hasta cuando el órgano colegiado que lo aprueba, decide que se
derogue o se abrogue.
El ámbito material, es el más difícil de determinar, porque es realmente la materia
que contiene el reglamento y aquí debemos evitar la mezcla de materias que tocan
aspectos diversos, si nosotros vamos a abordar un reglamento de estudios de
posgrado, de esa materia no nos debemos de salir, caemos a veces en la tentación
de poner, por ejemplo, obligaciones de los profesores en posgrado, cuando
tenemos un reglamento ya de profesores, entonces todo hay que llevarlo a su
respectivo cajoncito, para tener perfectamente delimitadas las materias y los
reglamentos.
El ámbito personal, es aquél que comprende todos lo sujetos que participan, todos
aquéllos que tienen que ver, por ejemplo, con la trayectoria de un alumno desde
que llega para cursar sus estudios en la Universidad, hasta que sale, ¿quiénes
intervienen ahí?, el director, alguna dependencia administrativa o algún comité de
admisión. Estos sujetos son los que tenemos que tener en este ámbito, para
incorporarlos al momento de desarrollar nuestros contenidos.
Cuando nosotros ya tenemos definidos los ámbitos de validez, siempre que
empecemos a redactar, tenemos que observar el marco jurídico tanto interno,
como el externo, la Constitución Federal y la local y las leyes estatales, nunca
nuestros reglamentos pueden chocar con una norma de este tipo, por eso siempre
hay que observar el criterio jerárquico normativo, de las normas superiores.
Observar criterios de congruencia interna, quiere decir evitar reglamentos que
tienen normas contradictorias con otros reglamentos internos, pero además, el
reglamento debe ser congruente internamente en el mismo documento, por eso
hay que revisar la inserción del nuevo ordenamiento o de las normas en el
contexto reglamentario vigente, yo les recomiendo que tengan un escritorio
grande para que tengan toda su legislación ahí, primero la legislación nacional, la
estatal, la interna para que no se estén disparando unas y otras, si hacen el
reglamento aislado, entonces van tener problemas.
El ordenamiento en general, debe contar con las características de ser consistente,
completo, no mezclar materias, ser independiente y reconocer las prácticas internas
generalizadas. En el modelo de las tecnológicas, como parte de un subsistema
tiene muchos rasgos similares pero cada una es diferente, entonces, el hecho de
que haya un modelo no quiere decir que deba transcribirse idéntico sino que hay
que ajustarlo a las particularidades de cada institución, implica reconocer las
prácticas internas, lo que pasa dentro, incorporarlo al reglamento obviamente las
que sean positivas y que han resultado eficaces.
Todos los documentos reglamentarios y normativos deben tener ciertos requisitos
de forma y de fondo, en principio deben contar con una exposición de motivos que
es la parte expositiva del anteproyecto, donde se declara breve y concisamente los
objetivos y se alude a los antecedentes, este documento, es el último que se debe
elaborar y que muchas veces se confunde con una presentación que hace el rector
en su carácter de presidente del consejo universitario y que presenta a la
comunidad universitaria como un discurso, más de carácter político y en el
contexto de la política institucional. La exposición de motivos es el espíritu de la
ley, el espíritu del reglamento, los propósitos que se persiguieron y esto, es un
elemento muy útil porque recoge todos los antecedentes de cómo nació el
reglamento, porqué cual o tal disposición se redactó de determinada manera,
porque cuando surge un problema de interpretación no se va a acudir a la
interpretación arbitraria de alguien, sino que ese alguien que va a interpretar se va
a orientar por las normas del reglamento y por la exposición de motivos, por eso la
interpretación tiene que ser integral y sistemática a partir de las directivas que nos
proporcione la exposición de motivos.
En la exposición de motivos se exponen los criterios utilizados en su elaboración, la
estructura, los propósitos y alcances de algunas disposiciones relevantes, lo cual
aminora los riesgos de conflicto, la oposición entre las personas que van a
participar en la aprobación. Toda esa exposición de cómo se hizo y qué criterios se
exponen, explica a la gente como está construido el reglamento y baja los ánimos
de querer integrarle otras cosas, además, hay que destacar la estructura del
reglamento y luego, las disposiciones que pueden causar conflicto sobre las cuales
el articulado no proporciona una explicación, estás explicaciones sobre los
propósitos o las intenciones, se llevan a la exposición de motivos.
Respecto de la forma de redacción el documento debe contar con un título, para
indicar la clase y el contenido u objeto del instrumento normativo.
Las disposiciones generales, que incluyen el alcance, finalidad o propósitos se van a
situar en los primeros artículos. La parte de las disposiciones debe responder a un
criterio único de ordenación, cuya redacción deberá ir siempre de lo general a lo
particular, de lo abstracto a lo concreto y de lo sustantivo a lo procesal. La parte
dispositiva excluyendo la parte final y los anexos, se podrá dividir en títulos,
capítulos, secciones, artículos, fracciones e incisos.
Los títulos y los capítulos irán numerados en números romanos, las secciones en
ordinales, arábigos y todos irán titulados, la estructura de un reglamento y el
número de los artículos nos va a determinar si incluimos títulos o capítulos,
obviamente el libro no, los libros se emplean más cuando por ejemplo, se trata de
un código y por libros se establecen materias o apartados, normalmente para
nuestros reglamentos basta incluir títulos y capítulos, pero no hay reglas aceptadas
para todo ni reglas tajantes, hay variantes por eso “no existen reglas
unánimemente aceptadas respecto del modo de redactar las normas”, pero si hay
que cumplir con cierto número de ellas para que nuestros reglamentos, sean
comprendidos por los destinatarios, normalmente hacemos los reglamentos como
si los estuviésemos haciendo para nosotros, los entendemos perfectamente y nos
preguntamos porqué los demás no entienden tal cosa. Es común que se utilicen
muchas frases dirigidas a abogados, pero olvidamos al alumno, al profesor o al
trabajador administrativo, que finalmente son los destinatarios, entonces tenemos
que ajustar el lenguaje pues por lo regular son personas que no están involucrados
en estas cuestiones, para nosotros es más usual el lenguaje jurídico, pero no para
quienes comúnmente asisten a una Universidad o que están involucradas en otras
tareas, como la docencia, la investigación o los alumnos.
Tampoco es el caso que los reglamentos incorporen en los primeros artículos, una
lista de definiciones, porque entonces también tendríamos que agregar un glosario
de términos y también a cada reglamento, agregar un diccionario lo cual no es
recomendable porque a veces las definiciones no son tales por ejemplo, se dice;
para efectos de este reglamento se comprenderá Universidad Autónoma,
(Universidad), División, (División), Facultad , (Facultad) entonces no son
propiamente definiciones y solamente engrosan los documentos, además de que
inducen a controversias por el término a definir. El reglamento debe de ser
sencillamente autosuficiente para que pueda ser comprendido en sus propias
normas sin requerir de un traductor, de un diccionario o un glosario de términos
por eso es necesario cuidar la redacción y los términos que utilizamos.
El título, capítulo o sección y sus respectivos números y denominación se situarán
centrados en el texto para una mejor presentación y pronta identificación; los
artículos se numerarán en cardinales arábigos y de haber uno solo éste se indicará
como artículo único; evitar la práctica de incluir estrellitas, palomitas, florecitas o
viñetas; para indicar las fracciones utilizar números romanos o cardinales y, en su
caso, incisos con letras; solo los anteproyectos de ley muy extensos y que traten de
recopilar o modificar una materia se dividirán en libros, lo que no es aplicable en la
reglamentación y se deben diferenciar los títulos claramente; en general, un título
debe comprender todas las disposiciones que se refieren a ese título, aunque a
veces nos encontramos con disposiciones que están desubicadas y vemos que
deben corresponder a otro.
Los artículos podrán dividirse en apartados o párrafos no muy largos y en cualquier
caso no exceder de cuatro, de lo contrario, será preferible crear un nuevo artículo y
siempre hay que cortar en párrafos o en artículos porque ya se trata de otra
materia, la propia redacción nos permite conocer en donde tenemos que cortar;
sólo habrá división de capítulos cuando ello responda a razones sistemáticas pero
no a la extensión del proyecto, si nosotros vemos que las materias que estamos
tocando requieren apartarse en capítulos se puede hacer titulando el capítulo.
Los apartados o párrafos podrán a su vez dividirse, las divisiones podrán ser
precedidas de letras minúsculas ordenadas alfabéticamente; la parte final contiene
siempre disposiciones que no tienen cabida en algún capítulo determinado, son las
disposiciones adicionales y las finales las que se deben colocar al último, las
transitorias y las derogatorias van al final de todo el articulado.
Las disposiciones transitorias como su nombre lo indica están sujetas a una
condición ya sea de tiempo, de lugar o de que suceda, algún hecho. Estas
disposiciones tienen una vida útil algún tiempo y luego mueren por eso son
transitorias, por ejemplo, “ este reglamento entrará en vigor al día siguiente de su
publicación o al día siguiente de su aprobación.”
Las disposiciones transitorias son útiles para diferir su entrada en vigor por lo que
pueden estar suspendidas durante un tiempo para entrar en vigor hasta cuando
existan las condiciones necesarias, por ejemplo, “ los profesores obtendrán el
estímulo a la docencia hasta el primer semestre del año 2005 en tanto la
Universidad cuenta con disponibilidad presupuestal.”
Las disposiciones derogatorias son aquéllas en donde el legislador expresa su
voluntad para que no permanezcan, prevén incompatibilidades o contradicciones y
problemas de interpretación, las derogatorias pueden ser, según la doctrina,
expresas o tácitas, yo no estoy de acuerdo con esto por que la disposición
derogatoria tácita en realidad no existe pues simplemente no diríamos nada, por
ello la derogatoria siempre es expresa , aunque no siempre concreta y por eso
pueden ser imprescindibles útiles o inútiles, algunas no sirven para nada según
como se concreten por ejemplo, “queda derogado el artículo 185 del reglamento
tal”, esa es totalmente expresa, clara, específica y ya sabemos que ese artículo dejó
de ser vigente, por ejemplo, si se dice “se derogan todas las disposiciones que se
opongan al presente reglamento”, sólo el experto o quien conoce todas las
disposiciones podría saber cuáles se oponen, entonces cuando alguien ve el
reglamento y dice: ¿cuáles son las que se oponen?, tiene que surgir el caso
concreto o la oposición para saber que ese artículo ya está derogado, pero esa es
una de las que de rigor se incluyen pero de las que menos sirven, cuando dejamos
este tipo de disposiciones derogatorias hay que entrar a la interpretación y
aplicación del derecho con base en las relaciones de preferencia entre normas
incompatibles, si nos encontramos con el caso de que una norma en otro
reglamento está chocando con el nuevo, tendremos que entrar a la interpretación y
nos ponemos en el caso de sí se trata de una norma posterior o de una norma
anterior y, entonces, prevalece la posterior, si se trata de una norma superior o si se
trata de una ley especial o de una ley general, aquélla prevalece, pero nosotros
mismos ponemos en ese dilema a las personas que aplican el reglamento, por eso
en general sugiero poner disposiciones derogatorias expresas para que quede
perfectamente claro y no tengamos que acudir a la interpretación.
Una vez que se inicia el proceso de redactar el reglamento ya tenemos la decisión
porque ya hicimos el análisis basados en el modelo de política legislativa que
vimos anteriormente. Al empezar, debemos hacer un estudio de legislación
comparada, este paso que es casi el último; sin embargo, es el que por lo general
hacemos primero y armamos un rompecabezas de otras universidades, ésta que
me gustó de aquí, ésta de acá, y la ponemos, según nosotros hicimos el estudio de
“legislación comparada” y lo que en realidad estamos haciendo es una copia de
otras, por tanto la recomendación es nunca copiar, sólo queremos tener las
legislaciones comparadas para ver como resuelven en otro lugar. La consecuencia
de hacer un ejercicio de legislación comparada nos proporciona una visión general
pero no debemos copiar el modelo de otros.
Al iniciar propiamente la redacción de los textos siempre se deberá tener presente
el orden jurídico nacional y el institucional; elaborar un listado de los puntos
esenciales que va a constituir el contenido de nuestro reglamento, una lista de
distintos puntos que nos permitan detectar repeticiones o lagunas para ir afinando
nuestra lista. Una vez que ya tenemos los temas, hay que ordenar todos nuestros
materiales para definir una estructura y elaborar el texto preeliminar pero como
ven hasta ahorita aún no tenemos nada.
Posteriormente, empezar a redactar los contenidos y verificar el orden lógico de las
ideas; determinar cuál es la idea principal para de ahí redactar las subordinadas;
procurar claridad, sencillez y exactitud, de tal forma que sean comprensibles a
cualquier miembro de la comunidad universitaria; formular artículos pequeños, la
norma debe ser clara para evitar la interpretación; no sobrecargar las oraciones con
varias ideas; no hacer articulotes de media cuartilla o de una cuartilla; evitar las
repeticiones; evitar expresiones como, “dar en préstamo”; utilizar lenguaje simple y
llano; usar lenguaje técnico sólo si es preciso; usar solo las palabras indispensables
y no explicar, si encontramos un artículo que ya de antemano sabemos que va a ser
conflictivo, lo vamos a llevar a la exposición de motivos donde son permitidas las
explicaciones; concretar lo abstracto sin ser exhaustivo para no incurrir en rigidez;
utilizar fórmulas genéricas, eliminar detalles o trámites que, en su caso, se pueden
incluir en instructivos.
No incluir funciones sino facultades; eliminar nombres de dependencias, para que
no se desfasen en poco tiempo, ahora se puede llamar “Dirección de Servicios
Escolares” pero mañana podrá ser “Dirección de Control Escolar” o “Departamento
de Servicios Educativos” porque hubo una reestructuración. En general, no es
adecuado poner nombres de dependencias en los reglamentos; procurar que los
textos sean comprendidos por sí mismos; evitar remisiones a otras disposiciones o
a otros ordenamientos que obligan al lector a consultar varios artículos en el
mismo u otros reglamentos.
Para el que está habituado a ver leyes y documentos normativos es muy fácil ir de
un lugar a otro, pero si se trata de alumnos entonces obligamos a “brincar” de un
ordenamiento a otro y más aún cuando el ordenamiento no es en el mismo sino
que remitimos a otros con los que posiblemente no se cuentan, por ejemplo, “el
alumno presentará cada asignatura del plan de estudio correspondiente siempre
que se satisfaga con lo señalado en los artículos 35 y 40 de este ordenamiento, 66
y 64 del Reglamento General de estudios de Licenciatura y demás condiciones
académicas establecidas en el mismo plan de estudios.”
Respetar las reglas gramaticales; utilizar frases cortas; evitar choques por normas
contradictorias; no utilizar soluciones distintas para casos iguales; cada artículo
debe contener una idea, un tema.
Evitar las oraciones subordinadas, de una derivar varias, cada cambio de tema,
cambiar el artículo; evitar términos de reciente creación o palabras de idiomas
extranjeros y, en general, modas.
Utilizar expresiones generales como “medios de comunicación de la Universidad” o
“medios electrónicos” donde pueda caber una expresión genérica como el internet
u otro medio. En el reglamento de los profesores, por ejemplo, “ los profesores
cumplirán con las condiciones previstas en el PROMEP” o algunas otras como, “ el
alumno podrá darse de alta y baja a través de internet”. La idea es que los
reglamentos permanezcan en el tiempo, aún cuando periódicamente se deben
actualizar. Es conveniente dejar que las normas prueben su eficacia para cambiar
los reglamentos.
Evitar las redacciones en forma negativa u obvias como “los alumnos no tendrán
derecho a calificación cuando no presenten examen”, o “las resoluciones se
tomarán por mayoría simple con los votos de los consejeros propietarios presentes,
quienes votarán a favor, en contra o se abstendrán, No se contabilizarán aquellos
consejeros que omitan su voto”, esta redacción si nosotros la desmenuzamos, tiene
varios defectos, para empezar no hay más que votar a favor, en contra o se
abstiene; luego, se contabilizan los votos, no los consejeros.
Asimismo, es usual la falta de homologación en los términos o expresiones de tal
forma que usamos indistintamente “ consejeros con derecho a voto”, “consejeros
presentes” y “consejeros acreditados”. En el mismo sentido, tiene distintas
connotaciones el término quórum pues uno es para sesionar y el otro para votar.
Evitar también normas desarticuladas sin relación, hay veces que encontramos
normas que nada tienen que ver ahí; uniformar los términos en iguales
circunstancias. Así es común que se utilicen indistintamente términos como
“profesor”, “docente”, “profesor investigador”, “investigador”, “catedrático” y
“académico”. En algunas universidades , el catedrático es un profesor que da una
cátedra con un nombre, es un profesor connotado, entonces, no todos son
catedráticos, asimismo, no todos son docentes, pues quienes realizan docencia e
investigación, son profesores investigadores o hay otros que nada más son
investigadores, entonces hay que tener cuidado en como homologamos los
términos.
Tener precaución, en el uso de términos, no significa lo mismo “mayoría simple”
que “mayoría absoluta”. En otro caso, “convenio”, “contrato” y “acuerdo”, aunque
los tres implican un acuerdo de voluntades, el acuerdo simple es más informal, el
contrato establece obligaciones, derechos, compromisos o interpretaciones y el
convenio es utilizado para establecer relaciones de colaboración más amplias, por
ello hay que distinguir el género de la especie.
Los términos caducidad y prescripción, los tenemos claros en los juicios cuando
estamos litigando, pero la caducidad y la prescripción tienen un elemento común,
pero no son sinónimos, aunque en ambos está presente el tiempo, caduca una
medicina pero prescribe una acción o un derecho y se tiene que ejercer la acción
para hacer valer la prescripción, la caducidad se produce por el simple transcurso
del tiempo y a veces incluimos los términos como si fuesen lo mismo.
Es muy común que en los estatutos generales o estatutos orgánicos, se utilicen los
términos remoción, rescisión y destitución como si fuesen sinónimos aunque sus
efectos son distintos en cada caso; se confunden asimismo atribuciones, facultades,
obligaciones, responsabilidades y deberes, algunos autores señalan que no hay una
clara definición y consideran sinónimos a las atribuciones y facultades, otros
concuerdan en que las atribuciones se confieren a un órgano colegiado y las
facultades se otorgan a las personas. Con esta última posición, coincido.
De cualquier manera, aún cuando no hay un criterio único para esto debe definirse
una posición para no usarlas indistintamente.
En relación con las facultades se puede entender desde dos puntos de vista, como
un poder en donde se actúa discrecionalmente y como un deber donde su ejercicio
es obligatorio
En su caso, un rector puede o no suscribir convenios, por lo cual hay un poder,
pero posee otras facultades que implican un deber, por ejemplo, no puede dejar de
cumplir y hacer cumplir la ley; firmar los títulos y grados académicos, es su deber
hacerlo y su omisión podría tener repercusiones a terceros, los alumnos que no
podrían acreditar la realización de sus estudios.
Usar correctamente el tiempo en los verbos, en las normas obligatorias o
requisitos, para lo cual se pueden utilizar verbos en presente o en futuro, las
sanciones generalmente se redactan con verbos en futuro, “en caso de faltas
graves se sancionará.....” ; utilizar un diccionario común y otro de antónimos y
sinónimos; revisar oración por oración, si las normas son autosuficientes y si se
explican por sí solas; evitar el empleo de frases o palabras entre paréntesis; no
incluir notas de pie de página y, en su caso, ubicar en la exposición de motivos;
usar correctamente las conjunciones copulativas y disyuntivas, evitar el “y/ o”.
Efectuar una revisión integral para detectar defectos; verificar la puntuación,
analizar y evaluar qué se quiso decir, si concuerda el verbo con el predicado y con
el sujeto; leer y luego volver a leer y oír. Todo lo anterior nos permite cumplir con
los requisitos de forma, asegurar una configuración armónica de todo el
documento, una buena disposición y una presentación adecuada.
Como se puede observar, este proceso no puede ocurrir de hoy a mañana, el
estudio de política legislativa consume tiempo, dedicación, análisis y evaluación. La
redacción del articulado puede requerir muchas versiones, hasta que nos queda
completamente afinado y aún así, después las revisiones del Consejo, hasta llegar a
su aprobación.
Una vez concluido el trabajo de redacción, es conveniente iniciar su consulta a los
miembros de la comunidad en el procedimiento establecido.
Con el proyecto se deberá acompañar la exposición de motivos que contenga los
criterios y metodología utilizados para evitar que se altere el proyecto, porque ahí
se detalla qué criterio se seguirá y cómo se construyó, siguiendo el orden de la
metodología por escrito y abrir un periodo para recibir observaciones y
sugerencias.
Recibir observaciones y sugerencias, todo en un proceso ordenado, en el periodo
de consulta tiene la ventaja de que cualquier miembro de la comunidad
universitaria que no participó en la elaboración, puede participar en este momento,
pero bajo una estructura en donde se pueden detectar ausencias o lagunas.
Recibidas y analizadas las observaciones se sistematizan e incorporan los
procedentes, para efectos de su sistematización y comprensión se puede elaborar
una base en donde se señalen los datos de quienes envían las observaciones y un
apartado de observaciones si resultaron procedentes para ser incorporadas al
proyecto o señalar su improcedencia.
La consulta tiene además la ventaja de que su aprobación sea precedida de las
opiniones de diversos miembros de la comunidad y de atender a sus propósitos.
Estas bases son útiles aún más si se publican para que todo miembro de la
comunidad advierta que fue considerado.
Es conveniente también señalar cuáles opiniones se consideran improcedentes y
cuales de las procedentes se incorporan. Elaborar un proyecto final, con todas las
observaciones y hacer ajustes finales. Al final elaborar la presentación y la
exposición de motivos, lo que nos garantiza un trabajo construido con una
metodología y un proceso de participación ordenado.
¿Qué nos implica todo esto?, nos implica costos, muchos costos, hay lentitud en el
proceso, porque consume tiempo, hay un mayor esfuerzo, más recursos humanos y
materiales invertidos, ¿pero cuales son los beneficios?, Tener un proyecto
técnicamente bien elaborado, adecuado y presentable; obtener reconocimiento,
disminuir la presión política y los conflictos. Obviamente se reducen las
posibilidades de oposición al momento de la aprobación.
Finalmente, se generaliza el conocimiento del proyecto en toda la Universidad; se
facilita su aprobación; y se asegura la aplicación y la vigencia exitosa, con esto
tenemos mayores posibilidades de que nuestro reglamento se aplique y
permanezca en el tiempo.