EXPROPIACIÓN FORZOSA Concepto: potestad que permite a las

EXPROPIACIÓN FORZOSA
Concepto: potestad que permite a las AAPP en supuestos legalmente previstos sacrificar
situaciones patrimoniales (generalmente) privadas: extinguir o transformar el derecho de
propiedad, con condiciones procedimentales. Doble naturaleza de potestad y procedimiento.
Presupuesto: la propiedad, “derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que
las establecidas en las leyes” (art. 348 CC), derecho constitucionalmente reconocido aunque
estatutario, de contenido sujeto a delimitación de acuerdo con las leyes en virtud de su “función
social” (art. 33.1 CE78), que hoy en día ya no es tanto un derecho individual y personal sino más
bien una institución jurídica objetiva, creada y modificable por la ley, cargada de limitaciones.
Distinción de conceptos:
1. DELIMITACIÓN LEGAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD: regulación del contenido del
derecho de propiedad en aras de su “función social”. Menoscaba la propiedad privada
cuanto quiera el legislador, pero impone vinculaciones generales, erga omnes (ej.
regulación de propiedad fundiario-urbanística ex Ley de Suelo; alquiler forzoso de
viviendas vacías ex art. 42.6 Ley catalana 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la
vivienda). No entraña derecho a indemnización.
2. LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD: imposición forzosa de una carga real sobre la propiedad
de un sujeto privado en aras del interés general (normalmente, la protección de
patrimonios públicos). Menoscaba la propiedad privada al impedir al dueño algunos de
sus usos (afecta al contenido). No entraña derecho a indemnización.
3. SERVIDUMBRE FORZOSA: imposición forzosa de una carga real sobre la propiedad de
un sujeto privado a favor de otro público (o privado: ej. servidumbre de paso de
electricidad ex Ley Sector Eléctrico 1997). Menoscaba la propiedad privada al obligar al
dueño a soportar usos ajenos (afecta a la exclusividad). Entraña derecho a
indemnización.
OJO: en ocasiones, la legislación administrativa emplea indistintamente los términos
“limitaciones” y “servidumbres”, no fáciles de distinguir (ej. servidumbre de protección ex Ley
Costas, zonas de servidumbre y policía ex Ley de Aguas)
4. EXPROPIACIÓN FORZOSA: transferencia forzosa de la propiedad de un sujeto privado a
otro público. Extingue la propiedad privada. Entraña derecho a indemnización.
Crisis actual: desnaturalización de las causas legitimadoras de la expropiación (ej.: art. 12.4 Ley
6/2009, de 6 de julio, de Centros de Ocio de Alta Capacidad de Aragón), inseguridad jurídica
provocada por ciertas legislaciones o su aplicación ("mala prensa" del urbanismo costeroespañol en Europa: Informe “Auken” sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en
los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del
Derecho comunitario, de 26 de marzo de 2009).
1. Evolución legislativa.
- Derecho romano. Derecho medieval: doctrina del “dominio eminente”, producto de la
desagregación de la propiedad en el Derecho feudal, Partidas: el Rey, por justa causa, puede
desapoderar de propiedad a los súbditos, pero con indemnización.
-DDHyC 1789, art. 17: La propiedad, derecho inviolable y sagrado, cede ante necesidad pública,
legalmente prevista, previa indemnización.
–Antecedentes:
• Leyes de expropiación forzosa de 17 de julio de 1836 y 10 de enero de 1879: necesidades
de la “obra pública”.
•
Las sucesivas Constituciones prevén el modelo desde 1869.
–Contexto internacional:
• art. 1 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades
Públicas (Protocolo Adicional de 20 de marzo de 1952): “Toda persona física o moral tiene
derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por
causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales
del Derecho Internacional. Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del
derecho que poseen los Estados de poner en vigor las leyes que juzguen necesarias para la
reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el
pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas”.
• art. 17 Carta de Derechos fundamentales de la UE: “Nadie puede ser privado de su
propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la
ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. El uso
de los bienes podrá regularse por ley en la medida que resulte necesario para el interés
general”.
–Condicionantes constitucionales: art. 33.3.CE78: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y
derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la
correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.
2. Legislación vigente: Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa (LEF) y su
Reglamento, Decreto de 26 de abril de 1957 (REF).
Î habilitan a expropiar a la AGE, Diputaciones Provinciales y Municipios, incluso por el
procedimiento urgente.
Î incorporan un concepto abstracto de expropiación forzosa (1 LEF y 1 REF), completado por
la regulación de formas especiales de expropiación (requisa, ocupación temporal) y a
completar con la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública
(139 ss. LAP), para constituir una garantía patrimonial completa frente a la actuación de las
Administraciones públicas.
3. Distribución de competencias en materia de expropiación forzosa.
– art. 149.1.8 CE reserva en exclusiva al Estado, “legislación civil” (derecho de propiedad).
– art. 149.1.18 CE reserva en exclusiva al Estado, “legislación sobre expropiación forzosa”.
–STC 37/1987, de 26 de marzo, sobre la Ley de reforma agraria andaluza, matizó la exclusividad
de la competencia estatal. Distingue entre garantía expropiatoria (fundada sobre todo en el
procedimiento, cuyo aseguramiento corresponde al Estado) y puesta de la expropiación al
servicio de las políticas autonómicas propias.
- Creación de Jurados autonómicos de expropiación (reemplazo de lo Provinciales
regulados en la LEF), órganos encargados de valorar justiprecio.
4. Sujetos de la potestad expropiatoria.
a) Expropiante (LEF art. 2.1 y REF 3.2).
–órganos competentes:
- AGE: Delegado del Gobierno (23.7 y D. Ad. 4ª LOFAGE, delegable en Subdelegado).
- Administración local (Provincias y Municipios; también Comarcas en Aragón, art. 3.2.h
del TR de la Ley de Comarcalización)
– Administraciones autonómicas: extensión x los EEAA y 12 LPA 1983
– Administraciones públicas no territoriales: beneficiarios.
– Legislador: la admisibilidad constitucional de las “expropiaciones legislativas” (STC
166/1986, de 19 de diciembre, caso Rumasa II; STC 48/2005, de 3 de marzo, caso
Parlamento de Canarias), gracias a la distinción entre expropiación forzosa y
delimitación del derecho de propiedad (ablación vs. regulación): el régimen jurídico ad
hoc establecido por las leyes expropiatorias singulares debe respetar las garantías establecidas en el
33.3 CE: causa expropriandi (finalidad de utilidad pública o interés social), indemnización a favor
de los expropiados y procedimiento expropiatorio (que puede contener las especialidades
procedimentales con respecto al procedimiento general que sean necesarias para hacer frente a la
situación excepcional en cuyo contexto fáctico se dicte la ley expropiatoria singular). También deben
ser excepcionales, frente a la imposibilidad de responder mediante el sistema expropiatorio general
contenido en las leyes generales. Finalmente, a la luz del 24.1 CE, el procedimiento expropiatorio
establecido por ley ad hoc, debe respetar el derecho del expropiado a que cada una de las fases
se verifique a través de actos que puedan ser objeto de revisión jurisdiccional en todos sus
extremos y con el mayor alcance. La intervención legislativa en un procedimiento expropiatorio sólo
es aceptable en la medida en que los intereses y derechos afectados no vean disminuida con ello, de
manera sustancial, su tutela jurisdiccional material (con independencia de que sea administrada por la
jurisdicción ordinaria o por la constitucional). La forma legislativa únicamente será admisible si todas
las lesiones que eventualmente le sean imputables pueden corregirse con el normal ejercicio de la
jurisdicción constitucional, sin desnaturalizarla o pervertirla para, forzando su naturaleza, extenderse
también sobre extremos de la disposición que sólo están al alcance de la jurisdicción ordinaria.
b) Beneficiario.
– 2 LEF: necesidad de reconocimiento legal de tal condición (leyes sectoriales, leyes de
declaración de utilidad pública).
– 5 REF: facultades y funciones:
• solicitar la expropiación
• hacer la lista de bienes a expropiar y de sus titulares
• negociar el justiprecio, actuar ante el Jurado de Expropiación, impugnar sus decisiones y
pagar el justiprecio con sus posibles recargos.
• obligaciones y derechos derivados de la reversión.
c) Expropiado.
–determinación ob rem (LEF art. 3.1), según el Registro de la Propiedad, en su defecto el
Catastro y el conocimiento público y notorio. Supuestos especiales:
• transmisión de bienes (7 LEF).
• bienes litigiosos, bienes de menores o incapacitados o bienes cuyo titular no comparezca:
intervención del Ministerio Fiscal (5 LEF).
–titulares de derechos y titulares de intereses.
• serán parte en el expediente, si así lo solicitan, los titulares de derechos reales o de
intereses económicos sobre la cosa, expropiada, incluidos los arrendatarios (4.1 LEF).
• la cosa expropiada se adquiere libre de cargas, salvo que la Administración acuerde
expresamente el mantenimiento del gravamen (8 LEF).
• las cargas y derechos anteriores a la expropiación se convierten en derechos sobre el
justiprecio (8 REF), cuya distribución es una cuestión civil.
• por excepción, los arrendatarios rústicos y urbanos sí percibirán una indemnización
independiente y se les abrirá expediente propio (4.1 LEF y 6.2 REF).
–expropiación de bienes públicos: sólo cabe de bienes patrimoniales y comunales (STS de 24 de
enero de 1991, Arz. 427 y de 3 octubre de 1994, Arz. 7391: la utilidad pública que constituye el fin y
fundamento de la expropiación forzosa se sobrepone a la utilidad o interés público que... tienen los bienes
comunales... En los supuestos de expropiación forzosa de bienes comunales no es necesario un expediente de
desafectación de tales bienes, porque la desafectación está implícita en la expropiación y en la consiguiente
afección de los bienes a la utilidad pública que la originó), quedando excluidos los bienes de dominio
público (alternativa: desafectación o mutación demanial).
Art. 29.3 TRLS 2008 (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, expropiaciones
urbanísticas): Cuando en la superficie objeto de expropiación existan bienes de dominio
público y el destino de los mismos, según el instrumento de ordenación, sea distinto del que
motivó su afectación o adscripción al uso general o a los servicios públicos, se seguirá, en
su caso, el procedimiento previsto en la legislación reguladora del bien
correspondiente para la mutación demanial o desafectación, según proceda. Las vías
rurales que se encuentren comprendidas en la superficie objeto de expropiación se
entenderán de propiedad municipal, salvo prueba en contrario. En cuanto a las vías urbanas
que desaparezcan se entenderán transmitidas de pleno derecho al Organismo expropiante y
subrogadas por las nuevas que resulten de la ordenación urbanística.