Mercosur: Su problemática jurídica en la Etapa de Relanzamiento

Resumen: S-012
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E
Comunicaciones Científicas y Tecnológicas 2005
Mercosur: Su problemática jurídica en la Etapa de Relanzamiento.
Incidencia de los Estados Partes en el Proceso de Integración.
Garavaglia, Georgina M. I. - Grando, José Horacio De Jesús
Antecedentes.
El MERCOSUR es un proceso de integración producto sudamericano de las tendencias globales de la actualidad, del
nuevo orden mundial instaurado al término de la Guerra Fría. Así, la victoria del capitalismo sobre el comunismo
facilitó la expansión de las ideas de la economía de mercado ante la ausencia de un opositor de talla. De este modo se
empieza a promover el libre comercio entre los países (Sánchez Avdndaño, 2000: 97) y aparece el tan actual fenómeno
de la globalización.
El mismo constituye ante todo un proceso económico, que busca armonizar las reglas del comercio internacional
basándose en los preceptos del neoliberalismo. El objetivo es lograr la armonización de los mercados a nivel mundial
con el fin de poder vender los productos en cualquier rincón del planeta (Sánchez Avdndaño, 2000: 97).
Como corolario de este fenómeno, apareció el otro que particularmente nos interesa: la integración que, en términos
generales, persigue la misma meta, pero a escala regional.
Así, la integración implicó la conformación de bloques de integración regional, entendidos como entes de naturaleza
política supranacional que nacen como consecuencia de la necesidad de supervivencia de las naciones, sean ellas
desarrolladas o todavía en desarrollo (Osmar De Paula Conceicao Jr., 2000: 50). Ejemplo del primero, la Unión
Europea; del segundo, el MERCOSUR.
Un concepto más abarcativo de proceso de integración regional es el siguiente: “Es el proceso convergente, deliberado,
voluntario, fundado en la solidaridad, gradual y progresivo, entre dos o más estados, sobre un plan de acción común en
aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etc.”( Mariño Fages, 1999: 112).
Establecer estos procesos de integración tiene por finalidad mejorar la inserción de los Estados Partes en el ámbito
internacional (más mercados, incremento del comercio y mayor poder de negociación) y asegurar a sus habitantes un
mayor bienestar general (aumento del empleo, mejor calidad de vida, progreso social).
También debemos recordar que estos procesos no aparecen súbitamente, sino que, como surge de la definición citada,
son graduales y progresivos. Por ello, según cuál haya sido el objetivo de sus fundadores –el grado de profundización
pretendido-, pueden atravesar diferentes etapas o niveles: área de preferencias comerciales o zona preferencial; zona de
libre comercio; unión aduanera; mercado común; unión económica; integración política.
En el caso específico del MERCOSUR, sus Estados Partes pretendieron arribar, conforme surge de su Tratado
fundacional (de Asunción), a un mercado común; pero, desde sus inicios sólo se a logrado una unión aduanera
imperfecta.
Por otra parte, tenemos que la integración es siempre una integración parcialmente política: cada decisión es un paso en
el camino de la integración política, y en este plano político es dable registrar enfoques casi irreconciliables entre sí
(Vanossi-Dalla Via, 2000: 357).
Justamente, debido a ello es que, la arquitectura institucional y jurídica tiene un rol crucial para el desarrollo exitoso de
todo proceso de integración resultante de la asociación voluntaria de diferentes países. Una definición imprecisa o
desacertada de la estructura institucional puede traducirse en inoperancia, altos costos de transacción entre los
asociados, conflictos mal administrados y, finalmente, en frustraciones (Peña, 1997-8).
Por ello, y ante la complejidad de la temática de la integración, es que consideramos primordial aprovechar la Etapa de
Relanzamiento en la que se encuentra el MERCOSUR, que tiene por finalidad dotar al proceso de integración de un
nuevo impulso con miras a su profundización.
El éxito de este objetivo va a depender, como se dijo, de la estructura institucional que lo tenga en cuenta, de los
múltiples actores implicados (países miembros, sus habitantes), y de los diferentes factores tanto endógenos como
exógenos que inciden en el proceso.
Materiales y Métodos.
En el trabajo se efectúa un estudio descriptivo sistemático y abarcativo de los diferentes temas tratados para tener una
comprensión acabada de cómo funcionan los procesos de integración; especialmente, el Mercosur. Conjuntamente se
hace un análisis a partir de los problemas, esto es como techné del pensamiento de problemas, de pensamientos que
operan por ajustes concretos para resolver problemas singulares, partiendo de directrices o guías que no son principios
lógicos desde los que poder deducir con resolución, sino simples loci comunes de valor relativo y circunscrito revelados
por la experiencia (Viehweg, 1993: 198 y ss.).
Discusión de Resultados.
Como el trabajo se halla en una etapa inicial, todavía no se ha analizado acabadamente el núcleo central propuesto,
representado por una de las temáticas incluidas en la agenda de relanzamiento del MERCOSUR, cual es: la solución de
controversias. Más que nada mirándola desde lo referido al fortalecimiento institucional del proceso -otra de las
temáticas agendadas-, ya que se tomará como eje lo relacionado al órgano encargado de dicha tarea. Es decir, el tribunal
comunitario (en el MERCOSUR, contamos en la actualidad con el Tribunal Arbitral y con el nuevo Tribunal
Permanente de Revisión).
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Igualmente, el primer paso fue realizar la contextualización del fenómeno integracionista en las tendencias globales, la
interpretación de las diferentes teorías a las que su aparición dio lugar, el estudio comparativo de los diferentes casos de
procesos de integración que han tenido lugar en distintos lugares del mundo (ej., los de Latinoamérica, la Unión
Europea), etc. Esto nos permite prever cuáles serían algunos de los resultados que podríamos esperar según las
decisiones tomadas o que se vayan tomando dentro del MERCOSUR.
Ahora bien, para abordar la problemática central mencionada, que implica uno de los obstáculos en el avance del
MERCOSUR, se han analizado –hasta ahora- a priori otros obstáculos que, a nuestro entender, lo precedían en orden a
una acabada comprensión del mismo. Ellos fueron:
► Lo referente a las asimetrías o a la disparidad que presentan las Constituciones de los distintos Estados Partes en el
tratamiento de la posibilidad de su integración en comunidades regionales, que tiene una influencia directa en el perfil
jurídico institucional que se adopte.
Es que, para que un proceso de integración funcione eficazmente, más aun si se trata de un mercado común, precisa
como condición ineludible un marco institucional que comprenda órganos dotados de competencias supranacionales,
capaces de tomar decisiones con efectos erga omnes, que afecten las relaciones exteriores y asuntos internos de los
Estados, sin previo consentimiento de éstos.
Como corolario, la atribución de competencias de esta índole por parte de los Estados Partes a los órganos de
integración plantea una “ cuestión constitucional” (Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, 1969:
1105), en el sentido de determinar: si las constituciones de los estados que conforman, en el caso, el MERCOSUR
permiten la creación de este tipo de órganos o, si en realidad, son incompatibles con ellas y representan, por lo tanto, un
obstáculo para el logro del mercado común.
Ocurre que, hasta las últimas décadas, los fenómenos como el que presenciamos, se han encarado a través del estilo de
la llamada cooperación internacional, mientras hoy se habla de una integración comunitaria con un sentido de
supranacionalidad (concepto emitido a comienzos de 1967 en la mesa redonda de Bogotá).
De este modo, en los procesos de cooperación tradicional, los Estados establecen vínculos de colaboración para
alcanzar ciertas metas manteniendo su individualidad económica y política, y las instituciones creadas son ámbitos para
facilitar la cooperación de los gobiernos en la gestión de acuerdos. No hay integración económica ni política
(FLOREAL GONZALEZ, 2000: 1031).
En cambio, los procesos de integración, que implican conformar un espacio económico común, se basan en una
transferencia de competencias de los Estados hacia una estructura concebida conjuntamente, en la cual las decisiones
que se adoptan en los nuevos ámbitos de competencia son por lo tanto tomadas por las instituciones de nueva
creación(Jacqué, 1993). Además, de este modo, la integración económica se sustenta en la integración política de los
socios.
En suma, se ha tratado, como paso insoslayable antes de analizar la institucionalización de MERCOSUR, lo referido a
las asimetrías existentes entre las constituciones de los Estados partes, poniendo énfasis en lo que respecta a si
contemplan la posibilidad de su integración en comunidades regionales, la creación de órganos supranacionales, la
delegación en los mismos de ciertas atribuciones soberanas que permiten la integración y, asimismo, el órden de
prelación que les atribuyen a los tratados de integración, dado que esto nos dará el marco para comprender las
instituciones. También, se analizó comparativamente lo que ha ocurrido en la UE a este respecto.
► La problemática de su institucionalización se halla íntimamente relacionada a lo expuesto precedentemente y va a
incidir en la segunda etapa de la investigación, esto es, el tema del Tribunal de Justicia del Mercosur.
La integración genera un nivel de interdependencia tal, que el juego de intereses cruzados lleva progresivamente a los
actores públicos y privados a moverse en un escenario político común (en el que en forma implícita rige una "política
MERCOSUR”), que excede los aparatos políticos nacionales.
Así, como vimos, este objetivo de crear un mercado común implica tarde o temprano el establecimiento de instituciones
regionales. Éstas deben lidiar con los dos mayores dilemas de la acción colectiva: a.- la toma de decisiones y, b.- la
resolución de disputas.
Sin embargo, hasta ahora, el MERCOSUR –cuya estructura institucional y su dotación de personalidad jurídica
internacional fuera establecida a través del Protocolo de Ouro Preto-, no ha constituido ninguna estructura significativa,
supranacional o no. Sus decisiones son tomadas a través de mecanismos típicamente intergubernamentales, requiriendo
unanimidad en todos los casos. El único cuerpo para la toma de decisiones consiste en tres organismos regionales
compuestos por funcionarios de los Estados Miembros, o por técnicos con un bajo nivel de responsabilidad, designados
por cada país: El Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común, y la Comisión de Comercio. Dos cuerpos
consultivos –uno compuesto por representantes parlamentario y el otro por delegados de la sociedad civil-, esto es, la
Comisión Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Económico Social. Y, por último, un secretariado mínimo, que
completa la estructura institucional. Estas características fueron intencionalmente implantadas desde el comienzo, con el
objetivo de marcar una clara distinción entre la dirección política y una indeseada dirección burocrática que pudiera
amenazar el proyecto (CAPUTO, 1999). La dirección política se vería, en teoría, asegurada por la cumbre anual de los
presidentes.
Igualmente, un enfoque intergubernamental puro no alcanza para explicar un arreglo intergubernamental como es el
MERCOSUR, ya que los actores sociales de cada país han permanecido ausentes durante el proceso y las principales
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negociaciones interestatales –como el Tratado de Asunción o el Protocolo de Ouro Preto- no han conducido a
instituciones comunes o a la delegación(PERALES, 2001).
Coincidentemente se ha dicho que, el MERCOSUR es un proceso de integración; pero que, paradójicamente, es
gestionado por instituciones intergubernamentales propias de los esquemas de cooperación (GONZÁLEZ, 2000: 1031).
Dicha circunstancia obedeció a la falta de voluntad política de las Estados miembros de enfrentar el “fantasma de la
supranacionalidad” (HALPERÍN, 1992), implícito en todo esquema de organización comunitaria, por lo que han optado
por encarar un proyecto de integración económica sin integrarse políticamente. Pero, los compromisos que se derivan
de la integración económica requieren de herramientas institucionales que permitan viabilizar eficazmente los acuerdos
alcanzados; por lo tanto, este tipo de integración necesita de la integración política.
Así, los deficientes instrumentos derivados del diseño institucional intergubernamental, se evidencian en las dificultades
que enfrentan los Estados miembros para afrontar con éxito los problemas que presenta el esquema. V.gr., las
complicaciones que existen para perfeccionar la Unión Aduanera, especial mente en materia de obstáculos no
arancelarios e incentivos para atraer inversiones (GONZÁLEZ, 1998: 149).
► El rol que cumple actualmente la democracia en el MERCOSUR y la problemática de su democratización.
Este rol puede ser tomado desde dos puntos de vista. El primero, dentro de los Estados Partes. El segundo, dentro de las
instituciones propias del proceso de integración.
En relación al primer punto de vista, el renovado interés en la integración (en la última década en Latinoamérica)
obedeció en parte a la ola de gobiernos democráticamente elegidos en al región. Acertadamente o no, la integración se
ha adoptado como instrumento destinado a fortalecer la democracia y los vínculos entre los gobiernos
democráticamente elegidos (FUENTES, 1994: 85).
Es que, al menos por lo acaecido en el MERCOSUR, la integración es realmente beneficiosa para la instauración y el
mantenimiento de la democracia en los Estados Partes, dado que sólo a partir de esa base éstos pueden integrarse. Así,
no podrían socavar el régimen democrático y establecer uno autoritario so pena de ser expulsados del proceso. Esto ha
sido probado no sólo por las normativas (en Latinoamérica son insuficientes) sino también en el plano de los hechos
(intento de golpe de estado en Paraguay).
Existen ataduras, lazos de conveniencia (amén de otras razones) conducentes a contar con Estados democráticos;
exigiéndose previsibilidad y seguridad jurídica en los procesos de integración, donde hay gran movilidad de capitales
entre los países miembros y también con otros. Ello llevó a que los Estados integrantes del MERCOSUR (más Bolivia y
Chile) dictaran el Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático en el MERCOSUR.
Ahora bien, el segundo punto de vista, esto es, el de la democratización, es el realmente problemático, dado que el
MERCOSUR presenta un gran vacío o déficit democrático a nivel institucional.
Por su conformación institucional, que todavía exhibe mayores características de intergubernamentalidad que de
supranacionalidad, el planteo de su democratización solamente podría darse en un estado embrionario.
De esta manera, consideramos que uno de los problemas más graves que presenta el MERCOSUR en lo que a la
democracia respecta es que, las decisiones de los Estados, efectuadas por órganos elegidos por voto popular, pueden ser
dejadas de lado por funcionarios de los órganos decisorios mercosureños (Consejo, Grupo y Comisión de Comercio del
Mercado Común) que no son nombrados por sistemas de elección popular, ni siquiera dentro de sus respectivos países a
los que representan.
Estos órganos decisorios incluso están integrados por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores o de
Economía de los respectivos Estados Miembros, que tienen sólo carácter técnico dentro de los Poderes Ejecutivos
Nacionales.
También, otro de los órganos, la Comisión Parlamentaria Conjunta (que debería constituir el órgano representativo por
excelencia de los ciudadanos del MERCOSUR), es solamente de carácter consultivo o de asesoramiento y, por lo tanto,
no tiene capacidad decisoria como los restantes. Además, sus parlamentarios no son representantes directos de los
pueblos reunidos en la Comunidad (como se da en el Parlamento de la Unión Europea), sino de los Estados Partes. O
sea, fueron elegidos por los ciudadanos de los distintos Estados Partes para que los representen dentro de cada uno de
ellos, pero no, por extensión, para que cumplan esa misma función en el ámbito del MERCOSUR.
Conclusiones.
En lo que respecta a las asimetrías que presentan las Constituciones de los Estados Partes, las constituciones paraguaya
y argentina, demuestran inequívocamente la voluntad de llevar adelante un proceso de integración regional; pero, tienen
de objetable, que han quedado a mitad de camino, limitándose a prescribir el carácter supralegal de los tratados (de
integración), lo que es insuficiente para la construcción de un orden supranacional.
En el caso de Brasil y Uruguay, la situación presenta aún mayores impedimentos para la integración, ya que no
contienen normas que resuelvan la posible colisión entre el tratado y la ley y, en ese sentido, la jurisprudencia siempre
se inclinó por la tesis de la igualdad de las fuentes (dualista), con lo que el tratado vive sujeto a la buena voluntad del
derecho interno. Además, no contemplan la creación de órganos supranacionales en los cuales se deleguen atribuciones
soberanas necesarias para llevar adelante un proceso de integración (MIDÓN, 1997: 1050).
Lo ideal sería que todas las constituciones estipulen que los tratados de integración tengan jerarquía constitucional, ya
que la delegación de competencias nacionales a un ente supranacional conlleva, muchas veces, a una reforma indirecta
de la constitución, como también para evitar los inconvenientes que, obviamente, podrían traer aparejados en el caso de
que las Cortes Supremas de cada Estado Miembro, procedan a interpretar las disposiciones comunitarias a la luz de sus
preceptos constitucionales, declarando, eventualmente, en supuestos de colisión, la inconstitucionalidad de aquéllas, en
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función de éstas, haciendo caer, de esa manera, toda la arquitectura jurídica comunitaria (BIDART CAMPOS, 1995:
594).
Por lo tanto, las constituciones, en forma clara y precisa, deben reconocer la aplicación interna, inmediata y directa de
los tratados y de las resoluciones de los órganos regionales o comunitarios, sean éstos intergubernamentales o
supranacionales, como así también, declarar inaplicables las leyes incompatibles con dicho ordenamiento (MARIÑO
FAGES, 1999: 275).
De esta manera, consideramos que es esencial e impostergable, incorporar a las falencias de las normativas
constitucionales del MERCOSUR, los tópicos relativos a la supranacionalidad normativa y orgánica, para adecuarla a
los nuevos requerimiento de los procesos de integración regional, que así lo exigen por el grado de profundidad de las
medidas que se deben ir adoptando en el tiempo en punto a la concreción del tan ansiado Mercado Común del Sur.
Es verdaderamente necesario que los Estados inmersos en un proceso de integración realicen modificaciones o
adaptaciones en sus derechos públicos internos y lo hagan de manera armónica, teniendo en vista una integración
comunitaria con un sentido de supranacionalidad.
En lo que a la estructura institucional respecta, los organismos del MERCOSUR, constituyen organismos institucionales
y no comunitarios (conforme surge del mismo texto del Protocolo de Ouro Preto). Debido a ello y a sus implicancias,
consideramos que la institucionalidad del MERCOSUR debe evolucionar hacia formas más comunitarias en la toma de
decisiones. De lo contrario el proceso se paralizará para agotarse en sí mismo (ORTEGA: 709).
A su vez, un proceso de integración voluntario y de derecho, como es el del MERCOSUR, se perfecciona cuando al
mecanismo de concertación y de decisión se le añade un mecanismo jurisdiccional que controle la legalidad de los actos
jurídicos dictados e interprete, en última instancia, las normas jurídicas de la integración (MARTÍN MARCHESINI,
1999: 118).
El proceso de integración del MERCOSUR para garantizar plenamente la solución de controversias entre los Estados
miembros, entre un Estado y un particular o entre particulares, requiere avanzar hacia la existencia de un derecho
comunitario que tenga prioridad jerárquica sobre el derecho interno estadual, el que será dictado e interpretado por
organismos específicos e independientes de carácter supranacional (MARTÍN MARCHESINI, 1999: 118).
En lo referente al rol de la democracia en el MERCOSUR, consideramos que tuvo de loable ser el primero de los
procesos de integración latinoamericanos comprometido con el orden democrático a través, principalmente del
Protocolo de Ushuaia referido. Como así también, por ello, constreñir a los Estados Partes al mantenimiento de dicho
orden, desde el ámbito jerárquicamente superior del derecho comunitario -ya que lo estaban, con anterioridad, por sus
respectivas Constituciones y por el orden internacional.
Desgraciadamente, este acierto, si bien sirve para frenar los tan frecuentes golpes de estado de estas latitudes, no se ha
hecho extensible aún a las Instituciones del MERCOSUR. O sea, no fue ni es suficiente para este proceso, debido a que
no resuelve el todavía insipiente problema de su democratización.
Con las modificaciones necesarias para superar el déficit democrático institucional que presenta el MERCOSUR,
creemos que se lograría, por un lado, mayor legitimidad y, por otro, las mismas razones de la conveniencia de
democratizar los Estados, le darían a este proceso una seguridad jurídica adecuada, para que se produzcan las
inversiones necesarias, que le permitan dar un salto cualitativo en la integración.
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