Jorge Arango - El Debido Proceso - Corporación Excelencia en la

EL DEBIDO PROCESO EN EL DERECHO AMBIENTAL
Conferencia en El Yopal, el 12 de agosto de 2008
JORGE ARANGO MEJÍA
La finalidad de esta charla es analizar el debido proceso en el
campo del derecho ambiental y, en particular, en el ámbito,
más reducido aún, de los procedimientos establecidos para
sancionar la violación de sus normas. En consecuencia, habrá
que examinar las que protegen el ambiente, tales como la ley
99 de 1993, y estudiar algunas jurisprudencias. No se pretende
hacer un análisis completo del asunto, de suyo complejo, sino
señalar aspectos que podrían ser útiles a funcionarios y
particulares en el trámite de estos asuntos.
EL DEBIDO PROCESO Y LA REALIZACIÓN DEL
DERECHO SUSTANCIAL
De conformidad con el inciso primero del artículo 29 de la
Constitución, “El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.” Ésta es la
consecuencia necesaria de principios fundamentales del
ordenamiento jurídico, relacionados no sólo con quienes
imparten justicia sino con todos los servidores públicos.
Veamos.
En relación con los jueces, está, en primer lugar, el inciso
segundo del mismo artículo 29, en cuanto dispone que “Nadie
podrá ser juzgado sino con observancia de las formas propias
de cada juicio.” Además, según el artículo 229 de la
Constitución, la administración de justicia es una función
pública que debe cumplirse con estricta sujeción a la ley, por
servidores sometidos a lo dispuesto por los artículos 121 y 122,
en su orden: "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la
ley."; y, "No habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en ley o reglamento...".
La existencia de un procedimiento para la actuación de jueces
y administradores, tiene dos objetivos fundamentales: realizar
el principio de la igualdad y desterrar la arbitrariedad,
presupuestos de la imparcialidad. Al respecto dijo la Corte
Constitucional, en la sentencia C-407 de 1995:
“¿Qué fin se persigue, en el campo específico del derecho
procesal, al disponer la Constitución que solamente puede
juzgarse a alguien "con observancia de las formas propias de
cada juicio"?
“En primer lugar, lograr la igualdad real en lo que tiene que
ver con la administración de justicia. El artículo 13 de la
Constitución consagra la igualdad de todos ante la ley, al
declarar que "todas las personas nacen libres e iguales ante la
ley". Y dispone que, por razón de esa igualdad, todas recibirán
la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación. Esa igualdad teórica se realiza en los distintos
campos por medio de normas especiales. En el campo procesal,
en lo referente a la administración de justicia, la igualdad se
logra al disponer que todos sean juzgados por el mismo
procedimiento. (…) Existen diversos procedimientos, y, por lo
mismo, normas diferentes en estos aspectos: pero, el estar el
actor y el demandado cobijados por idénticas normas, y el estar
todos, en principio sin excepción, sometidos al mismo proceso
para demandar o para defenderse de la demanda, garantiza
eficazmente la igualdad.
2
“De otra parte, la Constitución, al determinar que todos sean
juzgados "con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio", destierra de la administración de
justicia la arbitrariedad. ¿Cómo dejar en manos de cada uno
de los jueces la facultad de establecer las reglas que habrá de
seguir para administrar justicia en cada caso particular?”
Las relaciones de los particulares con el Estado se basan en la
garantía de que los servidores de éste ejercen facultades
regladas, no obran caprichosamente: ésta es una característica
esencial del Estado de derecho.
La finalidad del derecho procesal es la realización de los
derechos subjetivos reconocidos en abstracto por el derecho
objetivo. La Corte, en la sentencia C-029 de febrero 2 de 1995,
rechazó la tendencia a considerar que las normas procesales,
también llamadas adjetivas, tienen un rango inferior. En esa
oportunidad afirmó: “De otra parte, las normas procesales
tienen una función instrumental. Pero es un error pensar que
esta circunstancia les reste importancia o pueda llevar a
descuidar su aplicación. Por el contrario, el derecho procesal
es la mejor garantía del cumplimiento del principio de la
igualdad ante la ley. Es, además, un freno eficaz contra la
arbitrariedad. Yerra, en consecuencia, quien pretenda que en
un Estado de derecho se puede administrar justicia con olvido
de las formas procesales. Pretensión que sólo tendría cabida
en un concepto paternalista de la organización social,
incompatible con el Estado de derecho.” (Magistrado Ponente,
Jorge Arango Mejía). Derecho sustancial y derecho procesal
no son términos opuestos sino complementarios: si los
derechos subjetivos que surgen del primero no se satisfacen
espontáneamente por los obligados, el Estado imparte justicia
para realizarlos, de conformidad con las reglas trazadas por el
segundo. Sobra decir que lo que se predica de los jueces es
aplicable, mutatis mutandis, a todos los servidores públicos,
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como lo expresa el artículo 29 al mencionar expresamente las
actuaciones administrativas.
Aunque no lo dice el artículo 29, también la rama legislativa
está obligada a proceder con arreglo al debido proceso, como
lo demuestran razones elementales. La primera, que está
integrada por servidores públicos cobijados por el mandato de
los artículos 6º y 122; la segunda, el texto inequívoco del
artículo 149 que declara inválidas las reuniones de miembros
del Congreso (con el propósito de ejercer funciones propias de
la rama legislativa) cuando se realicen fuera de las condiciones
constitucionales, priva sus actos de toda eficacia y establece
que quienes participen en aquéllas serán sancionados conforme
a las leyes. Obsérvese, además, que todo el Título VI de la
Constitución contiene reglas sobre las funciones de las
cámaras; y que el artículo 151 dispone que la actividad de estas
corporaciones está sujeta a leyes orgánicas, como la 5ª de 1992
–Reglamento del Congreso y de cada una de las cámaras.
En síntesis: en principio y en general, el servidor público no
actúa discrecionalmente, pues aun en los asuntos en que obra
según su iniciativa, debe hacerlo dentro de los límites precisos
que le impone la norma. Afirmó la Corte Constitucional, en la
sentencia C-710 de 2001, que “no existe facultad, función o
acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no
esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y
precisa en la ley.” (Magistrado Ponente, Jaime Córdoba
Triviño).
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO
En lo que hace referencia al derecho fundamental al debido
proceso administrativo, en particular, pueden consultarse, entre
muchas, la sentencia C-547 de 1997, de la Corte
Constitucional. En ella hace énfasis en que las personas que
participan en procesos administrativos tienen el derecho a la
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aplicación de unas normas de procedimiento que les garanticen
la imparcialidad del servidor público competente, un
tratamiento igual, la oportunidad de practicar pruebas y
controvertir las que se aduzcan en su contra y, en fin, una
decisión fundada en la ley y en la igualdad real que ante ella
consagra la Constitución: eso, en síntesis, es el debido proceso,
que permite el ejercicio del derecho de defensa y, en general,
la realización por el Estado de los derechos reconocidos en la
ley.
En consecuencia, el desconocimiento del derecho al debido
proceso en un trámite administrativo, quebranta uno de los
elementos esenciales que conforman éste e implica la
vulneración del derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia (entendida esta última en su más
amplia acepción), consagrado por el artículo 229 de la
Constitución. Acceso que tiene que cumplirse con sujeción
estricta al artículo 29.
Y si se trata de la imposición de sanciones a los administrados,
el funcionario no puede actuar con total discrecionalidad, pues
siempre tiene unos límites fijados por la ley. Al respecto dijo el
Consejo de Estado:
“El Derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política, es aplicable a las
actuaciones administrativas y su garantía se hace efectiva
cuando se impone el deber a los agentes estatales de adelantar
procedimientos que permitan el pleno ejercicio del derecho de
defensa y el de contradicción; cuando se obliga al Estado a
desvirtuar la presunción de inocencia de las personas, y con la
necesidad de motivar las decisiones.
“La Administración tiene la facultad de imponer sanciones
hasta del 200% del monto de la infracción, ante el
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incumplimiento de deberes impuestos por el régimen
cambiario.
“Sin embargo, esta facultad que tiene la administración, no es
totalmente discrecional, pues de acuerdo con el artículo 3° del
Decreto 1746 de 1991, tiene el deber de explicar las razones
para la imposición de las sanciones, así como las
circunstancias que tuvo en cuenta para tasarlas, de tal forma
que el infractor pueda controvertir en debida forma, no solo
los hechos que se le imputan, sino también la estimación de las
multas que se le imponen.
“La motivación es imprescindible en los actos que liquiden
sanciones, con el fin de hacer posible un adecuado control de
legalidad y poder determinar que se están cumpliendo los fines
de las normas.
“Esta motivación debe ser real y seria, adecuada, suficiente y
además íntimamente relacionada con la decisión que se toma,
de manera que la justifiquen dentro de la idea de satisfacer el
interés general para el cual se otorgaron las competencias
administrativas.” (Sección Cuarta, sentencia de noviembre 16
de 2001, Consejera Ponente, Ligia López Díaz).
A pesar de que no nos encontramos frente a un proceso
disciplinario, es evidente que en el ejercicio de las funciones
de inspección, vigilancia y control a cargo del Ministerio debe
garantizarse el derecho al debido proceso.
Sobre el particular sostuvo la Corte Constitucional en
sentencia T-418 de 1997, con ponencia del H. Magistrado
Antonio Barrera Carbonell:
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"Cuando se formulen cargos dentro de un proceso
disciplinario es necesario atender las exigencias del arto 150
de la Ley 200 de 1995, en el sentido de que dentro del
informativo se demuestre objetivamente la falta mediante
pruebas legalmente admisibles y allegadas al proceso con
las debidas formalidades. Con estas cautelas se busca evitar
la arbitrariedad de los titulares del poder disciplinario en la
adopción de las providencias que hacen imputaciones
concretas de responsabilidad disciplinaria a un servidor
público.
El auto de formulación de cargos es una providencia de
trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica
el proceso disciplinario destinado a establecer la
responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el
órgano titular del poder disciplinario fija en aquélla el
objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma1
concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a
efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa.
Y más adelante agregó:
"Así las cosas, las simples diferencias de interpretación que
puedan existir con respecto al análisis del material
probatorio con base en el cual se sustenten los cargos que se
formulen, no pueden dar base para que se considere que
existe una violación del debido proceso. Esta debe surgir de
manera patente, porque admitir la acción de tutela en forma
indiscriminada contra los autos que formulan cargos podría
1
Sostuvo la Corte en sentencia C-758 de 2002, con ponencia del H. Magistrado Álvaro Tafur
Galvis: "Sobre el particular la Corte, ha de destacar que en el presente supuesto no se está
propiamente en el ámbito del proceso disciplinario; por ello, el análisis de la medida prevista en la
disposición acusada debe enmarcarse en el contexto de la inspección, vigilancia y control
regulados tanto por la Ley 181de 1995 como por el Decreto 1228 del mismo año, en armonía con
las previsiones constitucionales ya estudiadas, del artículo 52 de la Carta y en ese orden de ideas,
si bien el proceso disciplinario puede ser un referente de análisis, es lo cierto, que hay aspectos
específicos que deben resolverse en el ámbito propio de la regulación de la medida demandada."
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conducir a obstaculizar o a enervar la acción de los órganos
titulares del poder disciplinario.
"De todos modos, debe advertirse que cualquier
irregularidad que atente contra el debido proceso y que no
se quiera impugnar o pueda ser conjurada a través de la
tutela, puede ser alegada cuando se haga uso de la acción
contencioso administrativa contra el acto administrativo que
imponga la sanción disciplinaria. En esta oportunidad, es
claro que se pueden controlar jurisdiccionalmente por
violación del debido proceso, al mismo tiempo, tanto los
actos de trámite o preparatorios como el acto definitivo que
impone la sanción”.
REVOCACIÓN
DIRECTA
ADMINISTRATIVOS
DE
LOS
ACTOS
Además de los recursos en vía gubernativa, la revocación directa de
los actos administrativos es
una de las potestades de la
administración para corregir sus errores, un mecanismo por medio
del cual ejerce su propio control de constitucionalidad y legalidad.
Según el artículo 69 del C. C. A., la revocación directa del acto
administrativo debe hacerse de oficio por el funcionario que dictó el
acto administrativo o por, su inmediato superior, o a solicitud de
parte, en los siguientes casos:
a- Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución
Política o a la ley;
b- Cuando no esté conforme con el interés público o social, o
atente contra él; y,
c- Cuando cause agravio injustificado a una persona.
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Estas causales pueden presentarse en todos los actos de la
administración de carácter abstracto, general e impersonal. En los
tres eventos hay una violación del debido proceso. En efecto:
Si el acto contraría la Constitución o la ley, es porque el funcionario
se ha apartado de la misión que le es propia, ha procedido sin
sujeción a las funciones señaladas en ley o reglamento y ha
quebrantado los artículos 6º y 122 de la Constitución, porque
ninguno está facultado para realizar actos que vulneren ésta o la ley.
Si no está conforme con el interés público, quebranta el artículo 2º
que establece los fines esenciales del Estado; y desconoce también la
razón de ser de las autoridades, que es la protección de todas las
personas residentes en Colombiano, vale decir, la garantía de todos
sus derechos.
Y cuando causa un agravio injustificado a una persona, solamente
puede ser el resultado de una infracción cometida al dictarlo. Hay
que entender que la finalidad de los procedimientos es “la
efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial”,
como lo establece el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil.
Por consiguiente, si esta finalidad no se cumple, a pesar de ser el
trámite aparentemente correcto, no podría hablarse de un debido
proceso.
Sin embargo, cuando ha creado o modificado una situación
particular o concreta o reconocido un derecho de igual categoría, no
puede revocarse el acto administrativo sin el consentimiento expreso
y escrito del titular, como lo establece el artículo 73 del C. C. A.
Dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-672 de 2001, citando
otra de sus providencias:
“Sabido es, que la mutabilidad o inmutabilidad de los actos
administrativos, ha sido aceptada por la doctrina, teniendo en
cuenta, el sujeto a quien están dirigidos. Es así, que en los
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actos administrativos de carácter general, tendientes a
producir efectos a todo el conglomerado social, o a una parte
de él, son esencialmente revocables por parte de la
administración, una vez se realice la valoración de las
circunstancias precisas, para que la administración proceda a
revocar sus propios actos.
“No sucede lo mismo con los actos de contenido particular y
concreto, que crean situaciones y producen efectos
individualmente considerados, los cuales no pueden ser
revocados por la administración, sin el consentimiento
expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el
artículo 73 del C. C. A., el cual preceptúa que para que tal
revocación proceda, se debe contar con la autorización
expresa y escrita de su titular.
“Y ello se entiende, en aras de preservar la seguridad jurídica
de los asociados, como quiera, que las autoridades no pueden
disponer de los derechos adquiridos por los ciudadanos, sin
que medie una decisión judicial, o que se cuente con la
autorización expresa de la persona de la cual se solicita dicha
autorización, en los términos establecidos en la ley”
Y en la misma sentencia ratificó la jurisprudencia sentada en una de
tutela, así:
“Es importante recordar que, tratándose de la revocación de
actos administrativos de carácter particular y creadores de
derechos, es al ente administrativo, y no al particular, a quien
corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional
demandando su propio acto. De esta manera, al particular se
le garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables,
mientras la jurisdicción, agotadas las formas propias de un
juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.
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“Dentro de este contexto, si la administración revoca
directamente un acto de carácter particular y concreto
generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos
señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso
del particular, derechos que, por mandato del artículo 29 de la
Constitución, deben regir en las actuaciones administrativas.
“Si la administración decide revocar el acto administrativo
prescindiendo de la intervención del juez correspondiente,
desconoce los principios de seguridad jurídica y legalidad que
en este caso obran en favor del particular, quien confía que
sus derechos se mantendrán inmodificables, hasta que él
acepte que se modifiquen o el juez lo decida”. (Sentencia T315 del 17 de junio de 1996, Magistrado Ponente. Jorge
Arango Mejía)”2.
De conformidad con el artículo 73, excepcionalmente, hay lugar a la
revocación de esos actos sin el consentimiento de la persona que de
ellos deriva provecho, cuando resultan de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales del artículo 69 citado,
o es evidente que nacieron por medios ilegales.
EL DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO
Cuando de aplicar sanciones se trata, la potestad de los servidores
públicos competentes está precisamente reglamentada, en lo relativo
a la tipificación de la falta, la prueba del hecho que la configura y de
la responsabilidad del presunto infractor, la sanción aplicable, el
trámite para imponerla, los recursos contra ella. Toda la regulación
está orientada a que el ejercicio de tales facultades se ajuste a dos
parámetros fundamentales: el ejercicio de la autoridad en bien de la
comunidad, del interés general, y el respeto a los derechos del
individuo, que no pueden ser vulnerados injustamente, por fuera del
orden jurídico.
2
Sentencia T-720/98 M. P. Alfredo Beltrán Sierra
11
En la sentencia T-1285 de 2005, la Corte analizó esta materia así:
“Por regla general, los principios comunes a todos los
procedimientos que evidencian el ius puniendi del Estado
(legalidad,
tipicidad,
prescripción,
culpabilidad,
proporcionalidad, non bis in idem) resultan aplicables a los
diferentes
procedimientos
sancionatorios
–penal,
disciplinario, fiscal, civil, administrativo no disciplinario- que
establezca el legislador para proteger los diversos bienes
jurídicos ligados al cumplimiento de los fines del Estado y el
ejercicio de las funciones públicas3. Sin embargo, la Corte ha
precisado que debido a las particularidades de cada uno de
los regímenes sancionatorios, que difieren entre sí por las
consecuencias derivadas en su aplicación y por los efectos
sobre los asociados, dichos principios adquieren matices
dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate,
siendo en todo caso dentro del escenario penal en donde estos
presupuestos resultan más estrictos4”.
En la misma providencia, explicó que el principio de legalidad
comprende los de reserva legal y tipicidad. El primero de éstos
implica que solamente en la ley pueden definirse delitos,
contravenciones y faltas disciplinarias, establecer penas o sanciones
administrativas o disciplinarias, y regular los procedimientos para
imponerlas. Y el segundo exige que la norma describa claramente la
conducta ilícita, de manera que no haya duda sobre el hecho, la
omisión o la prohibición que acarrea la sanción penal, disciplinaria
o administrativa. Es necesario, además, que determine todo lo
relativo a la sanción, vale decir, la clase, término, cuantía, autoridad
competente para su imposición y el trámite correspondiente.
3
4
Sentencia C-233/02 M. P. Álvaro Tafur Galvis.
Ver Sentencia C-406/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
12
Es fundamental, además, el principio de la contradicción, en virtud
del cual quien es sometido a un proceso penal, disciplinario o
administrativo aduce pruebas para demostrar su inocencia o enervar
las que se aducen en contra suya.
En la sentencia C-564 de 2000, la Corte ratificó y amplió su
jurisprudencia sobre la aplicación del debido proceso a las
actuaciones administrativas que se cumplen en ejercicio del poder
punitivo del Estado, y en particular del de policía:
"El artículo 29 de la Constitución establece que el debido
proceso ha de aplicarse tanto a las actuaciones judiciales
como a las administrativas. Significa lo anterior, como lo ha
establecido esta Corporación en reiterados fallos, que cuando
el Estado en ejercicio del poder punitivo que le es propio y
como desarrollo de su poder de policía, establece e impone
sanciones a los administrados por el desconocimiento de las
regulaciones que ha expedido para reglar determinadas
materias, y como una forma de conservar el orden y adecuado
funcionamiento del aparato, ha de ser cuidadoso de no
desconocer los principios que rigen el debido proceso, entre
ellos, los principios de legalidad, tipicidad y contradicción.
Sin que sea dable asimilar el radio de acción de éstos en el
campo penal y en el campo administrativo, porque la
aplicación irrestricta de éstos, puede desconocer la finalidad
misma de la infracción administrativa (sentencias T-145 de
1993, C- 214 de 1994; C-597 de 1996 y C-690 de 1996; C160 de 1998, entre otras)".
La formulación adecuada del cargo permite al supuesto responsable
ejercer en forma también adecuada, el derecho de defensa. Esa
formulación concreta de cargos no se da en casos como éstos:
1. Si no se relacionan en forma precisa los hechos que
demuestran la existencia de la supuesta infracción, hechos que
13
indiquen la existencia objetiva de la conducta reprochable a
través de su comparación con una obligación preexistente
fijada por la autoridad ambiental.
Lo anterior implica que tiene que existir una relación exacta
de las pruebas practicadas. que determine la existencia de los
hechos o actos y su valoración, es decir, que establezca con
precisión qué obras y acciones de recuperación, preservación
y conservación de la cuenca determinadas en la licencia
ambiental del proyecto fueron incumplidas.
2. Si no se cita la disposición legal presuntamente vulnerada
(parágrafo del artículo 43 de la ley 99).
4. Si no se observa el acompañamiento de la autoridad
ambiental o la actuación adelantada por ella para el logro del
cumplimiento de la obligación presuntamente incumplida.
5. Si no se determinan las circunstancias de tiempo, modo y
lugar en que sucedieron los hechos que supuestamente
vulneran disposiciones legales. La determinación de tales
circunstancias, así como la de los sujetos presuntamente
responsables, resulta indispensable para el adecuado ejercicio
del derecho de defensa.
En lo que tiene que ver con la observancia del principio de
legalidad, deberán señalarse, al formular cargos, cuáles son las
normas infringidas que podrían dar lugar a una sanción, es
decir, cuya inobservancia ha sido prevista como sancionable.
De no precisarse tales normas, se vulneraría el derecho de
defensa, pues su ejercicio resulta imposible si no se indica
cuál es la norma cuya infracción daría lugar a la sanción.
Esto, porque no es suficiente para imponer una sanción
afirmar que no se ha observado debidamente el cumplimiento
o la adecuación a una obligación, pues debe haber sido
14
señalado expresamente dicho
sancionable de conformidad
ordenamiento.
incumplimiento como
con un determinado
A este respecto sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia
C-922 del 29 de Agosto de 200l, con ponencia del Magistrado
Marco Gerardo Monroy Cabra:
"6. Así pues, la Constitución prohíbe que alguien sea
juzgado conforme a normas sustanciales que definan
penas, que no sean preexistentes al acto que se imputa.
Esta prohibición, aplicable en primer lugar a los Juicios
penales, resulta extensiva a todos los procedimientos
administrativos en los que se pretenda la imposición de
una sanción. En efecto, reiterada jurisprudencia
constitucional ha señalado que en el derecho
administrativo sancionador son aplicables mutatis
mutandi las garantías superiores que rigen en materia
penal, entre ellas la de legalidad de las infracciones y de
las sanciones, conforme a la cual nadie puede ser
sancionado administrativamente sino conforme a
normas preexistentes que tipifiquen la contravención
administrativa y señalen la sanción correspondiente.5
Así por ejemplo, en la Sentencia C-386 de 1996, la
Corte dijo:
"El derecho disciplinario es una modalidad de derecho
sancionatorio, por lo cual los principios del derecho
penal se aplican, mutatis mutandi, en este campo, pues
la particular consagración de garantías sustanciales y
procesales a favor de la persona investigada se realiza
en aras del respeto de los derechos fundamentales del
5
Sobre el particular pueden consultarse entre otras las siguientes sentencias: C-21l de 2000, M.P.
Carlos Gaviria Díaz. C-564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra; C-161 de 2000 M.P Alejandro
Martínez Caballero. C-386 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero.
15
individuo en comento, y para controlar la potestad
sancionadora del Estado. Ahora bien, uno de los
principios esenciales en materia sancionatoria es el de
la tipicidad, según el cual las faltas disciplinarias no
sólo deben estar descritas en norma previa sino que,
además, la sanción debe estar predeterminada. "
"Aunque el aparte trascrito se refiere específicamente al
derecho disciplinario como parte del derecho
administrativo sancionador, las consideraciones recaen
sobre este último en general. Posteriormente, en el
mismo sentido anterior, en otro fallo la Corte especificó:
"La sanción administrativa, como respuesta del Estado
a la inobservancia por parte de los administrados de las
obligaciones, deberes v mandatos generales o
específicos Que se han ideado para el adecuado
funcionamiento o y marcha de la administración entre
otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del
Estado, no debe ser ajena a los principios que rigen el
derecho al debido proceso. Por tanto, debe responder a
criterios que aseguren los derechos de los
administrados. En este sentido, se exige, entonces, que
la sanción esté contemplada en una norma de rango
legal - reserva de ley-, sin que ello sea garantía
suficiente, pues, además, la norma que la contiene
debe determinar con claridad la sanción, o por lo
menos permitir su determinación mediante criterios
que el legislador establezca para el efecto. Igualmente,
ha de ser razonable y proporcional, a efectos de evitar
la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la
discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad
administrativa al momento de su imposición. En otros
términos, la tipificación de la sanción administrativa
16
resulta indispensable como Garantía del principio de
legalidad.6
"De esta manera se tiene que en el derecho
administrativo sancionatorio rige el principio de
legalidad de las sanciones, conforme al cual toda
infracción debe ser castigada de conformidad con
normas preexistentes al hecho que se atribuye al
sancionado." (Subrayado fuera del texto).
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo establece las
causales de nulidad de los actos administrativos. Todas suponen el
quebranto del debido proceso en su expedición, pues según la norma
son nulos en los siguientes casos:
a) Cuando infringen las normas en que deberían fundarse
La infracción de la norma que sustenta la decisión
administrativa, supone el quebranto del debido proceso porque
(como se ha explicado al examinar algunos de los temas
anteriores) el servidor público no puede actuar sino de
conformidad con la ley, haciendo lo que le está expresamente
ordenado o permitido. Cuando el funcionario viola la norma en
que debería fundarse, realiza algo que está por fuera de sus
facultades. Dicho en otros términos, aplica una norma que no
prevé el hecho o que traería consigo una consecuencia jurídica
no establecida en ella.
b) Si el funcionario es incompetente su actuación carece de
validez, porque contraría los artículos 6º y 122: sencillamente,
desbordó sus funciones “contenidas en ley o reglamento”, lo que
supone quebrantar el debido proceso.
6
Sentencia C- 564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra.
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c) La expedición irregular es la consecuencia necesaria de la
vulneración del debido proceso. Claro está que como ya en el
derecho no hay fórmulas sacramentales, no cualquier
irregularidad vicia el acto administrativo, sino la que traiga
consigo el desconocimiento del derecho de defensa. Es lo que
prevé el parágrafo único del artículo 140 del Código de
Procedimiento Civil, según el cual “las demás irregularidades
del proceso se tendrán por saneadas, si no se impugnan
oportunamente por medio de los recursos…”
d) Finalmente, desconocer el derecho de audiencia y de defensa,
motivar falsamente la decisión o desviarse de las atribuciones,
son ostensibles formas de violar el debido proceso. En efecto, las
primeras son obvias; la segunda impide o dificulta la
contradicción de la decisión, porque oculta sus verdaderas
causas y defrauda la buena fe del particular. Y la última es el
resultado de la falta de competencia o de la extralimitación de
funciones.
La nulidad implica que el acto administrativo nació con un vicio,
circunstancia que, en principio, no impide que se cumpla, que
produzca efectos; pero al ser reconocida su existencia, desaparecerá
del mundo jurídico y con él sus efectos, aunque en algunos casos,
éstos, ya causados, pueden subsistir.
RÉGIMEN SANCIONATORIO EN LA LEY 99 DE 1993:
SANCIONES ADMINISTRATIVAS AMBIENTALES
El artículo 83 de la ley 99 de 1993 faculta al Ministerio del Medio
Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, los
departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional
especial, para “la imposición y ejecución de las medidas de policía,
multas y sanciones establecidas por la ley, que sean aplicables
según el caso.” Estas atribuciones las ejercerán a prevención con las
18
demás autoridades a quienes corresponden las funciones policivas.
Fácilmente se entiende que el legislador quiso comprometer en esta
tarea a los funcionarios que tienen una relación más cercana con la
comunidad, que conocen de primera mano lo que acontece en las
regiones y pueden actuar en forma inmediata cuando ocurran los
hechos que dan lugar a las sanciones. Este proceso de policía es
diferente del administrativo contemplado en el artículo 84, cuya
competencia corresponde exclusivamente al Ministerio y a las
Corporaciones.
Para la imposición de las sanciones administrativas se sigue el
procedimiento establecido por el decreto 1594 de 1984, como lo
establece el parágrafo 3º del mismo artículo 84.
La sanción puede provenir del incumplimiento de la ley o del
incumplimiento de una obligación impuesta en la licencia ambiental.
Tanto en uno como en otro caso, deberá establecerse con certeza el
contenido de la obligación, así como la determinación de la
responsabilidad del presunto infractor. Sólo en la medida en que las
obligaciones sean claras, es decir, determinadas en todas sus
circunstancias de espacio y tiempo, podrá verificarse si la actuación
del infractor amerita la apertura de la investigación, la formulación
de los cargos y la imposición de la sanción, si a la postre se
establece su responsabilidad.
Es preciso recordar, además, que la responsabilidad objetiva está
proscrita en nuestros regímenes sancionatorios, razón por la cual no
basta con establecer la omisión o el daño para proceder a la
imposición de la sanción. No, es menester determinar el grado de
responsabilidad y si el infractor obró con dolo o culpa, además de
los demás elementos que configuran la responsabilidad extra
contractual.
RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PÚBLICO POR LA
VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO
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El no adelantar en debida forma el proceso administrativo
sancionatorio, desde de la formulación de los cargos hasta la
imposición de la sanción, puede acarrear, no sólo la nulidad de la
actuación, sino, además, la imposición de sanciones al funcionario
responsable de las actuaciones u omisiones que generaron la
vulneración del derecho al debido proceso, sanciones que están
consagradas en la ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). Lo
anterior, sin perjuicio de la eventual responsabilidad penal.
CONCLUSIÓN
Como lo advertí alcomienzo, éstas son apenas algunas ideas que
pueden ser útiles a quienes se encargan, como funcionarios o
particulares de estos asuntos. Solamente se han esbozado temas y se
han recordado principios que, por elementales, a veces se olvidan.
Muchas gracias por la paciencia con que me han escuchado.
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