Inversiones Extranjeras - Fundación Buenos Aires XXI

LAS INVERSIONES EXTRANJERAS
Dr. Carlos A. Ragonesi
La República Argentina tiene su talón de Aquiles en el flanco externo. Resulta posible citar
a manera de ejemplos: El saldo positivo del comercio exterior que disminuye con el correr
del tiempo hasta hacerse negativo; La desnacionalización de la marina mercante que
obliga a erogar divisas; El pago de regalías y los seguros internacionales que actúan en el
mismo sentido; Las fluctuaciones del tipo de cambio y, entre otros, la repatriación de
utilidades de las empresas extranjeras.
Todos los ejemplos mencionados –en forma enunciativa- merecen un tratamiento
cuidadoso, pero el último de ellos resulta, a mi criterio, de una atención especial, pues se
encuentra relacionado con la ley de inversiones extranjeras. Dicha ley será tratada en
este trabajo desde una óptica económica y solo soslayadamente con algún necesario
componente jurídico, porque la Ley actual, que lleva el número 21.3821 es sumamente
escueta, simple y permisiva.
Nacida al amparo de los dudosos postulados liberales del gobierno de facto instaurado el
24 de marzo de 1976, la Ley 21.382 fue defendida con argumentaciones del propio
Ministro de Economía de esa época, en un discurso en el cual expresó “que con el anterior
texto normativo que vino a reemplazar (la Ley 20.557), no se lograban instaurar en el país las inversiones
Pero, a pesar de los
dichos del ministro, lo notable del caso fue que con la nueva ley que supuestamente iba a
solucionar los problemas que presentaba la anterior, no solo tampoco se logró el mentado
desarrollo, sino que se involucionó a niveles bajísimos de actividad.
extranjeras que fueran necesarias para lograr nuestro desarrollo económico”.
No es el propósito de este trabajo probar esos niveles, puesto que la patria financiera
nacida en la misma época en que nacía el proceso militar, la denominada “plata dulce” y
las cesiones de empresas nacionales a inversores extranjeros de la década del ’70,
fueron un simple prolegómeno de las ventas de las empresas públicas fomentadas en los
’90 y la instauración plena del capital foráneo en nuestro país, como consecuencia de un
obediente cumplimiento de los postulados del Consenso de Washington de 19892. Todo
lo que vino después, es historia conocida que no va a ser tratada en este trabajo.
1
Ley 21382 de fecha 02/09/1993, publicada en Boletín Oficial el 08/09/1993 y con vigencia desde el
05/09/1993. Posee un nuevo texto ordenado, dado que proviene desde la década del ’70.
2
Postulados del Consenso de Washington. Dicho Consenso fijó diez condicionamientos a aquellos países a
los que se les concederían créditos especiales otorgados por organismos financieros internacionales, los que
se constituirían en garantes de las reformas neoliberales solicitadas. Esos condicionamientos son: 1)
Disciplina fiscal 2) Disminución del gasto público 3) Mejora de la recaudación y reforma impositiva 4)
Liberalización del sistema financiero y de la tasa de interés 5) Mantenimiento de un tipo de cambio estable y
En la actualidad sigue vigente la misma ley que el ex–Ministro de Economía Martínez de
Hoz hiciera regir desde agosto de 1976, con algunas modificaciones que no alteraron su
esencia liberal. Por ello no resultaría desacertado afirmar que todavía estamos como
hace treinta años.
El artículo 5º de la ley dispone que los inversores extranjeros podrán transferir al exterior
las utilidades liquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, así como repatriar su
inversión, sin mencionar ni imponer condicionamiento alguno. En consonancia con ello, el
art. 5º del Decreto 1853/933 establece que el derecho de los inversores extranjeros de
repatriar su inversión y enviar al exterior las utilidades líquidas y realizadas podrá ser
ejercido en cualquier momento.
Es sabido que quien realiza una inversión lo hace con un fin lucrativo y en el caso de una
inversión extranjera se materializa con la repatriación de las utilidades generadas en cada
balance. Pero en un país como el nuestro, con limitaciones fluctuantes en balanza de
pagos y con una permanente economía dedicada a satisfacer necesidades primarias
(cereales y carne), no resulta plausible una legislación permisiva que no permita
reconocer límites a la deportación del capital. ¿De dónde salen las divisas necesarias
para efectuar tal deportación sino de nuestra actividad exportadora que es exclusivamente
agrícola-ganadera con escasísimo valor agregado? ¿Cómo podríamos hacer frente a la
repatriación de capitales provenientes de las ganancias generadas por poderosas
actividades industriales, exportando casi exclusivamente productos primarios?
En igual sentido el artículo 68 de la Ley Nº 23.760 deroga el artículo 16 de la Ley 21.382
(t.o. 1980), relativo al impuesto especial a los beneficios adicionales provenientes de
inversiones de capital extranjero, a partir del 1º de enero de 1990, lo cual equipara a las
inversiones extranjeras con las nacionales, pues no somete a la repatriación de capitales
a ninguna gabela que seduzca a las empresas foráneas a no repatriar para reinvertir en el
país.
En este estado de cosas, llegamos al momento en que deberíamos cuestionarnos si
resulta conveniente o no la inversión extranjera para un país como el nuestro. Y, al
competitivo 6) Liberalización comercial externa -reducción de aranceles y abolición de trabas a las
importaciones- 7) Otorgamiento de amplias facilidades a la inversión externa 8) Realizar una amplia y
enérgica política de privatizaciones de las empresas públicas 9) Desregulación de las actividades estatales
10) Cumplimiento estricto del pago de la deuda externa. Las políticas del Consenso fracasaron y su principal
mentor Jhon Williamson propuso un Consenso Ampliado agregando a los anteriores, los siguientes
condicionamientos: 1) Fortalecimiento de las instituciones 2) Políticas para combatir la corrupción 3)
Mercados laborales flexibles 4) Respetar los acuerdos con la Organización Mundial del Comercio 5)
Establecimiento de códigos y estándares financieros 6) Prudente apertura del mercado de capitales 7)
Regímenes de cambio flexibles 8) Bancos Centrales independientes y autónomos 9) Establecimiento de
metas y objetivos de inflación 10) Establecimiento de redes de seguridad social 11) Reducción de la pobreza.
3
Decreto PEN de fecha 02/09/1993; publicado en el Boletín Oficial el 30/08/1993 y con vigencia desde esta
última fecha.
manifestar “como el nuestro”, estamos asumiendo que vivimos en un país emergente con
grandes dificultades en los sectores interno y externo. Las voces que se levantan
promoviendo la inversión, ponen de manifiesto sobre la insuficiencia del ahorro doméstico
que impide la formación de capitales aptos para ser destinados a incrementar niveles de
actividad. Ergo, fomentan el ingreso de capitales foráneos para realizar inversiones, pero
los capitales que ingresan al país pueden tener dos finalidades diferentes que debemos
aprender a diferenciar, porque los medios que publicitan noticias económicas llaman a
todo ingreso de divisas: “inversiones”, es por ese motivo que deberíamos preguntarnos
si nos son útiles toda clase de ellas. A todas luces la respuesta es NO, porque el ingreso
de capitales golondrina que, al amparo de un sistema de cambio fijo, convierte su moneda
extranjera a moneda local para lucrar con una alta tasa de interés y luego de un lapso
más o menos largo, vuelve a cambiar sus pesos por divisas para llevárselas del país
antes de que estalle la crisis que termina con una devaluación, sólo le sirve al
especulador dueño de ese capital que llenó sus bolsillos gracias al empobrecimiento de
nuestros habitantes. Ese capital nada dejó en bienes y servicios que hubieran beneficiado
a la comunidad y solo sirvió para paliar, transitoriamente, los desfasajes financieros del
erario, los que habitualmente surgen como consecuencia de sus desaciertos en política
económica.
Luego, debemos analizar el otro capital, el que se convierte en bienes productivos que
son realmente útiles para la comunidad que lo recibe. Esta clase de inversión, si bien es
preferible a la primera, tampoco resulta aconsejable, veamos por qué.
Cuando ingresa un capital destinado a incrementar niveles de actividad, produce, al igual
que el capital golondrina, un alivio en las arcas públicas, pero las inversiones realizadas
en la era actual, no destina grandes cantidades de fondos al incremento de trabajadores
en relación de dependencia. Es cierto que la cantidad de trabajadores aumenta con una
inversión de magnitud, pero no lo hace hoy en la misma proporción que épocas pretéritas,
ello es así porque ese gran capital se encuentra en condiciones de invertir en equipos
computarizados y robotizados que reemplazan a una importante cantidad de
dependientes, por lo tanto, queda desnaturalizado el argumento de que el gran capital que
viene de afuera nos ayudará a reducir los indicadores del desempleo, con el agravante
que nuestro país no produce ni equipos computarizados ni robotizados, luego deberán
importarlos para satisfacer necesidades de esa inversión y, en este primer paso, los
dólares o una buena parte de ellos, que generosamente ingresaron con motivo de la
inversión, terminan egresando otra vez hacia el exterior (por las importaciones que la
inversora necesita realizar), contribuyendo a complicar los problemas financieros de la
balanza de pagos.
Pero el problema no termina allí, sino que recién empieza, dado que el excedente de esos
dólares que quedaron como producto de la inversión buscan la fuga de divisas mediante
la repatriación anual de dividendos, por lo tanto, los pesos originados en los balances
anuales de las empresas extranjeras que operan en nuestro territorio, son convertidos a
divisas que egresan del país y, con el correr de los años, tal vez no muchos, el beneficio
de haber admitido una inversión extranjera, aunque fuera para ser aplicada a la
economía real (bienes y servicios) queda totalmente desnaturalizado. Esa sangría de
divisas por repatriación de capitales podría quedar equilibrada si desde la ley de
inversiones extranjeras obligáramos a las empresas foráneas a exportar, al menos, una
cantidad igual a la que se pretenden llevar como dividendos. De esa forma la inversión
extranjera no crearía problemas financieros en balanza de pagos. Si la empresa no
lograra exportar lo suficiente, la misma ley debería limitar la repatriación de utilidades en
un porcentaje bajo, que podría ir en aumento proporcional a las divisas que ingresaran al
país como consecuencia del incremento de sus exportaciones.
También merecen un capítulo aparte los tratados de garantía de inversión que la
Argentina ha concedido a numerosos países del mundo, comenzando con EEUU e
Inglaterra como los principales beneficiarios4, pero también existen tratados con otros
países, como por ejemplo: Italia Ley 24112, Alemania Ley 24098, Suiza Ley 24099,
Francia Ley 24100, Chile Ley 24342, etc. etc. En total suman más de 50 tratados, todos
ellos burlando la ley de oro del capitalismo: “el riesgo”, pues en cada uno de ellos nuestro
país garantiza porcentajes mínimos de rentabilidad. En tal sentido queda ofendido el
precepto constitucional de “igualdad ante la ley”, dado que la empresa extranjera recibe
un tratamiento preferencial que no lo recibe la empresa de capital nacional. No olvidemos
que la modificación de nuestra constitución nacional del año 1994 eleva a los tratados al
rango de jerarquía constitucional, es decir, en la pirámide jurídica, deben ser respetados
como la constitución misma.
Otro tema candente que no debería ser ajeno a la ley de inversiones extranjeras es el
problema de la territorialidad en el sometimiento de las causas judiciales. Nuestro país ha
cedido soberanía al permitir que las controversias judiciales sean tratadas en tribunales
del exterior del país. En tal sentido debería otorgársele plena vigencia al artículo 21 del
Pacto de San José de Costa Rica, que contiene la Reserva efectuada por el Gobierno
Nacional en su ratificación del 14 de agosto de 1984, apoyada por los artículos 19 y 24 de
la Convención de Viena relativa al Derecho de los Tratados y que expone: “El gobierno
Argentino, establece que no quedarán sujetas a revisión de un tribunal internacional cuestiones inherentes a
la Política Económica del Gobierno. Tampoco considerará revisable lo que los Tribunales Nacionales
determinen como causas de utilidad pública e interés social, ni lo que éstos entiendan como indemnización
justa”5.
4
Si como ya se expuso más arriba, los tratados poseen jerarquía constitucional,
El Dr. Julio C. González en una publicación del Semanario Info Lomas nos dice que El Tratado de Garantías
de Inversión con Gran Bretaña fue firmado en Londres el 11 de diciembre de 1990 y ratificado
posteriormente por Ley 24184. La Cámara de Diputados procedió a votar esa ratificación el 3 de setimbre
de 1992, sin estudio ni debate y en una sesión que, en el diario de sesiones respectivo contabiliza ocho
renglones.
5
Datos tomados del excelente trabajo del Dr. Guillermo E. Leserre Valsesia denominado: “Algunas
consideraciones acerca del pago al FMI y las políticas de Estado que deberían adoptarse en lo inmediato.
luego la cesión de nuestra jurisdicción territorial en el juzgamiento de las causas con
entidades extranjeras, es una flagrante violación a nuestra Carta Magna.6
No debe dejarse de lado en este análisis el problema que representa a nuestro poder
soberano y proyecto de nación organizada, la permisividad al capital extranjero sobre
actividades económicas que deberían quedar reservada al capital nacional y, en algunos
casos sumamente meritorios, al capital público nacional, a saber: a) Defensa y seguridad
nacional 2) Prestación de servicios públicos sanitarios, postales y de electricidad, gas y
telecomunicaciones 3) Radioemisoras, estaciones de televisión, diarios, revistas y
editoriales 4) Energía 5) Educación 6) Entidades financieras y seguros 7) Compra de
tierras en áreas de frontera 8) Compra de tierras que impidan el libre acceso a nuestras
aguas (mares, ríos, afluentes, etc.). Cuando los chinos quisieron comprar puertos en los
EEUU, les dijeron: “NO”. Cuando un grupo inversor foráneo intentó comprar empresas de
agua en Francia, obtuvieron la misma respuesta. Alemania, Rusia y Canadá se
encuentran revisando su legislación para evitar que las inversiones extranjeras se
apoderen de la parte estratégica de su economía. Si el primer mundo, que es el que
promueve el liberalismo económico, se protege de este tipo de asentamientos financieros
¿Por qué nuestro país, que se encuentra en vías de desarrollo y, por lo tanto es un
eslabón débil de la cadena económica mundial, debería adoptar una actitud permisiva?
Para finalizar, es menester poner en claro, que si la inversión extranjera se considera
necesaria para sustituir a la nacional por la falta de ahorro interno, el banco central puede
emitir dinero, no en forma anárquica generadora de inflación, sino direccionada a las
actividades que al país le interese desarrollar, para lo cual habrá que hacer un mapa
industrial de una Argentina posible y, además, substitutiva de importaciones que
signifiquen un importante ahorro de divisas. El mismo efecto podríamos lograr con tasas
de interés lo suficientemente bajas como para que los tomadores de crédito se decidan a
invertir en este tipo de industrias. El plan podría completarse con desgravaciones
impositivas a la inversión que produjera un incremento en la planta permanente de los
trabajadores en relación de dependencia.
No deberíamos temerle tanto a las emisiones monetarias del banco central, sobre todo
cuando éstas son reguladas y direccionadas. Después de todo ¿acaso el dinero que
ingresa del exterior, no es emisión cuando la autoridad monetaria compra las divisas? Si
el dinero que ingresa del exterior no genera inflación, tampoco la debería generar la
emisión del banco central. Si el primero la genera, entonces el segundo también, luego, si
el efecto es el mismo ¿qué necesidad tenemos de generar deuda externa cuando no nos
alcanzan las divisas para pagar los dividendos de las inversiones del exterior, cuando las
podemos financiar desde el mercado interno?7
6
Un tribunal alemán dictaminó que la Argentina deberá pagar a los poseedores germanos de títulos de su
deuda pública y consideró que los reclamos podrán ser ejecutados en Alemania. Diario La Nación del
14/08/07, página dos , sección dos.
7
Si la máquina que imprime dólares no genera inflación. ¿Por qué la que imprime pesos habría de
generarla?
CONCLUSIONES
La ley de inversiones extranjeras es demasiado permisiva y responde a un espíritu liberal
cuyos efectos no han sido potentes para aportarle al país la fuerza productiva que
necesita, sino que se ha instaurado para responder a un poder hegemónico que desea
imponerle al mundo el ritmo de la satisfacción de sus propios intereses, los de unos
pocos. El mundo desarrollado ya se encuentra tomando medidas sobre este proyecto
político y se apresta a defenderse de sus embates. Se impone entonces en nuestro país,
una urgente revisión de esa ley, incorporando, al menos, las propuestas que se detallan a
continuación:
a) Las exportaciones deberían tener la obligación de que las divisas deban ser
ingresadas al país. De esa manera nos ahorraríamos la concurrencia al mercado
de capitales y ayudaríamos a evitar la generación de nuestra interminable deuda
externa.
b) Las empresas extranjeras que repatrían utilidades deberían generar, a través de
sus exportaciones, al menos la misma cantidad de divisas que fugan al exterior.
En el mismo sentido se debería actuar con las importaciones que realiza la
empresa para poner en marcha su funcionamiento y para el resto de vida útil
empresaria que desarrolle en el país.
c) El capital golondrina debería ser debidamente controlado y sometido a altas tasas
de tributación.
d) Se deberían derogar los denominados Tratados de Inversión que crean irritantes
desigualdades entre los inversores extranjeros y el capital nacional y se
constituyen en subsidios encubiertos con cargo al presupuesto nacional.
e) Resulta aconsejable modificar la ley impositiva que permita desgravaciones al
capital nacional y extranjero – en igualdad de condiciones - que posibilite un
incremento de planta permanente ocupada.
f) El banco central debería instrumentar una política monetaria que evite privilegiar la
rentabilidad del sector financiero e imponga una adecuada estrategia de crédito
direccionado hacia una efectiva industrialización del país, para lo cual, su carta
orgánica debería ser también modificada y adecuada a esa exigencia.
g) Se deberá someter a la justicia argentina las controversias en las cuales
intervenga una empresa o un inversor extranjero con relación a sus actividades en
el país, incluso con referencia a los títulos de deuda externa pública o privada.
h) Y lo que resulta más importante de todo, se deberá impedir, no solo desde la ley
de inversiones extranjeras, sino también desde nuestra normativa constitucional,
los asentamientos de capital foráneo en sectores estratégicos de nuestra
economía, que se encuentren relacionados con nuestra soberanía nacional y
nuestra integridad territorial.
Agosto de 2007