El presupuesto. La formulación clásica y sus crisis

Tema 9
El presupuesto. La formulación clásica y sus crisis
Hacienda Pública I
Grupo II
Curso 2009-2010
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Índice
1.
Introducción
1.1. Concepto de presupuesto
1.2. Orígenes históricos
2.
El ciclo presupuestario y sus principios
2.1. Fases del ciclo presupuestario
2.2. Los principios presupuestarios clásicos
3.
La crisis de los principios presupuestarios clásicos
3.1. Causas de la crisis de los principios presupuestarios clásicos
3.2. Cambios en los principios políticos
3.3. Cambios en los principios económicos
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Índice
4.
Introducción a los presupuestos participativos
4.1. Origen y fundamentos
4.2. Ejemplos en España y en otros países
4.3. Una mirada en detalle: el Ayuntamiento de Getafe
3
Bibliografía

Bustos (cap. 5).
Sobre los presupuestos participativos pueden consultarse



Ayuntamiento de Getafe:
http://www.getafe.es/PREPARTI/PREPARTI.home
Web del Ayuntamiento de Córdoba
http://www.ayuncordoba.es
Para saber más:
http://www.presupuestosparticipativos.net
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1. Introducción
1.1. Concepto de presupuesto
RAE: Cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y
rentas de una corporación.
 Idea fundamental: anticipación o previsión de ingresos y gastos.
 En el caso del sector público, hay que adaptar esta definición en
tres aspectos:
- Forma jurídica
- Implicaciones económicas
- Consecuencias políticas de su aprobación o rechazo
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1. Introducción
A) Respecto a la forma jurídica que adoptan
 PGE: se aprueban por ley.
 Presupuestos de las CC.AA.: se aprueban por ley de los parlamentos
autonómicos.
 Presupuestos de los Entes Locales: se aprueban por acuerdo del Pleno
de la Corporación.
B) Respecto de sus implicaciones económicas
 Afectan a la renta disponible de los ciudadanos.
 Condicionar la actividad de sectores a través del gasto en
infraestructuras.
 Marcar pautas de comportamiento para otros sectores económicos.
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1. El concepto de presupuesto. Orígenes históricos
C) Respecto a las consecuencias económicas de su aprobación o
rechazo
Los PGE establecen las líneas maestras de la política económica del
gobierno  su rechazo puede suponer una pérdida de confianza en el
ejecutivo y generar una crisis política.
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1. Introducción
Teniendo en cuenta estas consideraciones, podemos definir el
Presupuesto como
“Resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de
tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente,
en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por
parte de un elemento integrante del sector público, con la finalidad
de atender a su plan de actuación económica,
de tal modo que su aceptación significa, implícitamente, una
renovación de la confianza en los gestores de ese componente del
sector público”.
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1. Introducción
1.2. Orígenes históricos del presupuesto
 El presupuesto nace como una prerrogativa de los
parlamentarios frente al poder absoluto.
 Los parlamentarios pretendían evitar que el poder absoluto
estableciese los impuestos que deseara.
 Por ello, el presupuesto se somete a un proceso de aprobación.
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
2.1. Fases del ciclo presupuestario
A) Elaboración  Ejecutivo
B) Discusión y aprobación  Legislativo
C) Ejecución  Ejecutivo
D) Control  Judicial (Tribunal de Cuentas)
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
A) Elaboración

En manos del poder ejecutivo, que atribuye al Ministerio de
Economía y Hacienda la confección del anteproyecto de Ley de
Presupuestos.
La Oficina Presupuestaria creada en 1996 como organismo
dependiente de la Presidencia en teoría debía participar en la
elaboración del presupuesto. Sin embargo, en la práctica se ha
limitado a:



Control de la ejecución del gasto.
Proponer reformas en las técnicas de elaboración del presupuesto.
Estudiar cambios en las políticas estatales que permitan controlar el
gasto público.
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José Barea Tejeiro
Catedrático Emérito de
Hacienda Pública de la UAM y
ex-director de la Oficina
Presupuestaria de la
Presidencia del Gobierno.
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
Elementos fundamentales en la elaboración de los PGE
(1) Previsiones económicas del año de vigencia de los
presupuestos
Dado que muchos ingresos (ej: recaudación de impuestos) y
gastos públicos (ej: intereses de la deuda, prestaciones de
desempleo) dependen de las variables macroeconómicas.
(2) Anteproyectos de gasto de los ministerios
Es preciso establecer un orden de prioridades porque los
anteproyectos casi siempre exceden las posibilidades de gasto
que proporcionan los ingresos.
(3) Decisiones relativas a tipos impositivos y deducciones
tributarias
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2. El ciclo presupuestario y sus principios

El Consejo de Ministros remite el anteproyecto a las Cortes
Generales como Proyecto de Ley 3 meses antes de que expire el
Presupuesto anterior (es decir, se presenta a finales de
septiembre).
Se adjunta la siguiente documentación:


Previsiones económicas en las que se fundamenta la estimación de
ingresos y gastos
Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos, que
incluye las modificaciones normativas en materia de ingresos y
gastos.
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15
2. El ciclo presupuestario y sus principios
B) Aprobación
Envío de la documentación al Congreso
Consta de 3 fases
Discusión en el Congreso
Discusión en el Senado
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
(1) Envío de la documentación presupuestaria al Congreso.
Allí los altos cargos explican la finalidad de los presupuestos de sus
distintos departamentos.
(2) Discusión del Proyecto de Ley de Presupuestos en el
Congreso.
a)


La Mesa del Congreso abre un plazo de 15 días para presentar
enmiendas.
De totalidad: se pide la devolución del presupuesto al gobierno o
se presenta uno alternativo.
De articulado: se propone la modificación, adición o supresión de
disposiciones.
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
b)
c)
d)
Si hay enmiendas a la totalidad, primer debate en el Pleno del
Congreso
 Si se acepta la enmienda  devolución al Gobierno
 Si no se aceptan o si la enmienda aprobada contiene un texto
alternativo  Comisión de Presupuestos
Discusión del Proyecto en la Comisión de Presupuestos.
 Se nombra una ponencia que redacta un informe.
 La Comisión discute el informe y elabora un dictamen
(incorporando o no enmiendas).
 Se remite el dictamen con los votos particulares que se
produzcan.
Segundo debate en el Pleno del Congreso
Se discute el dictamen y los votos particulares y finalmente se vota:
 Negativa: reenvío del presupuesto a la Comisión.
 Positiva: envío del presupuesto al Senado.
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
(3) Discusión del Proyecto en el Senado (normalmente por
procedimiento de urgencia, es decir, máximo de 20 días)
a)
La Mesa del Senado abre un plazo de 4 días para presentar
enmiendas. El Proyecto remitido por el Congreso y las
enmiendas del Senado se mandan directamente a la
Comisión de Presupuestos.
b)
Discusión del Proyecto en la Comisión de Presupuestos. La
Comisión de Presupuestos elabora un dictamen que se envía
al pleno del Senado (siguiendo un procedimiento similar al del
Congreso).
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
(3) Discusión del Proyecto en el Senado
c)
Pleno del Senado. Discusión del dictamen.

No hay modificaciones  aprobación del Presupuesto (ley).

Aprobación de enmiendas parciales  el texto se envía de
nuevo al Congreso que puede confirmar o rechazar las
enmiendas por mayoría simple.

Veto del presupuesto.



Puede ser levantado por el Congreso con mayoría absoluta.
Si no hay mayoría absoluta, a los 2 meses con mayoría
simple.
Si no hay mayoría simple a los 2 meses, se rechaza el
proyecto y se devuelve al Gobierno.
20
Fases de Discusión y Aprobación del Presupuesto (a modo de resumen)
Bustos (2007: pág. 164). 4ª ed.
21
2. El ciclo presupuestario y sus principios
C) Ejecución del presupuesto
Realización, por parte de la Administración (poder ejecutivo), de
los ingresos y gastos previstos en el presupuesto.
Gastos  el presupuesto fija un límite máximo, lo que implica:
---- No hay problema en ejecutar un gasto inferior.
---- Existen procedimientos para corregir el gasto autorizado:
 Créditos suplementarios: si las previsiones fueron
inexactas.
 Créditos extraordinarios: si se afrontan gastos
inesperados.
---- Para autorizar un gasto superior  Ley
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
D) Control
D1) Control interno
 Finalidad: garantizar que no haya despilfarro de recursos públicos.
 Organismo: Intervención General del Estado. Fiscaliza todos los
expedientes que impliquen derechos y obligaciones económicas.
D2) Control externo
 Finalidad: comprobar hasta qué punto se han cumplido las
previsiones presupuestarias.
 Organismo: Tribunal de Cuentas. Órgano supremo fiscalizador de las
cuentas y gestión económica del sector público. Su misión es censurar
las cuentas del Estado.
 Depende directamente de las Cortes y actúa en delegación de
las mismas.
 Confecciona un informe anual señalando las infracciones
producidas o responsabilidades pertinentes.
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
2.2. Los principios presupuestarios clásicos
Responden al mundo del XIX:
 Visión política: papel central del Parlamento.
 Visión económica: rol muy limitado del Estado en la resolución
de los asuntos económicos.
A)
Principios políticos (competencia, universalidad,
unidad/claridad, especialidad, publicidad).
B)
Principios contables (de presupuesto bruto, de unidad de caja,
de especificación, de ejercicio cerrado)
C)
Principios económicos (de limitación del gasto público, de
neutralidad impositiva, de presupuesto equilibrado).
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
A) Principios políticos
A.1) Competencia  Ejecutivo: propone y ejecuta
Legislativo: aprueba
Judicial: controla
A.2) Universalidad  todos los gastos e ingresos del sector público
A.3) Unidad/Claridad  documento único que contenga todos los
ingresos y gastos y permita identificar su procedencia.
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
A.4) Especialidad  evitar que la Administración pueda sobrepasar
los límites marcados en tres vertientes:
Cuantitativa: evitar que se superen los límites de gasto marcados
Cualitativa: evitar traspaso de gastos asignados a una función a
otras funciones.
Temporal: evitar que los gastos se realicen en un periodo distinto
al del presupuesto.
A.5) Publicidad  todas las fases del proceso presupuestario
deben ser públicas para que los ciudadanos puedan informarse
sobre cómo el ejecutivo gestiona los fondos públicos.
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2. El ciclo presupuestario y sus principios
B) Principios contables
Son la traducción de los principios políticos.
B.1) Principio de presupuesto bruto  ingresos y gastos deben
aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones
(traducción del principio de universalidad).
B.2) Principio de unidad de caja  los ingresos se cobran en una
sola cuenta, a la que se cargan todos los desembolsos (Cuenta del
Tesoro) (traducción del principio de unidad/claridad).
B.3) Principio de especificación  se prohiben las transferencias de
unas partidas a otras (traducción del principio de especialidad
cuantitativa y cualitativa).
B.4) Principio de ejercicio cerrado  el gasto previsto no puede ser
llevado a cabo en otro año (traducción del principio de especialidad
temporal).
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Bustos (2007: pág. 172). 4ª ed.28
2. El ciclo presupuestario y sus principios
C) Principios económicos
Fundamentados en los planteamientos teóricos de los economistas
clásicos (liberalismo).
C.1) Principio de limitación del gasto público  el Estado sólo debe
proveer bienes públicos puros.
C.2) Principio de neutralidad impositiva  el Estado no debe condicionar
las decisiones de los ciudadanos, pues ellos son los mejores jueces de su
propio interés.
C.3) Principio de presupuesto equilibrado (regla de oro de la Hacienda
Clásica)
 La suma de los ingresos ordinarios debe cubrir los gastos totales.
 La emision de deuda sólo es aceptable para financiar inversiones cuya
rentabilidad permita pagar intereses y amortización.
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3. La crisis de los principios presupuestarios clásicos
3.1. Causas de la crisis de los principios presupuestarios clásicos.
Cambios en la organización política tras la II Guerra Mundial
(derechos sociales para frenar posiciones políticas más radicales).
Teorías keynesianas.
Crack del 29 (crisis del laissez-faire).
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3. La crisis de los principios presupuestarios clásicos
3.2. Cambios en los principios económicos.
 Principio. de limitación del gasto público  se quiebra por la
aparición del Estado de Bienestar (ej: educación, sanidad,
pensiones, etc.).
 Principio de neutralidad impositiva  se quiebra porque se
utiliza el sistema impositivo para redistribuir renta (impuestos
progresivos) y para incentivar determinadas conductas del sector
privado.
 Principio de presupuesto equilibrado  se quiebra por la
concepción de política anticíclica, para suavizar el ciclo económico
 en expansiones económicas: gastos ↓ ingresos ↑  superávit
 en crisis económicas: gastos ↑ ingresos ↓  déficit
[En todo caso, podríamos hablar de equilibrio a largo plazo]
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3. La crisis de los principios presupuestarios clásicos
3.3. Cambios en los principios políticos
Se mantienen, aunque con serias dificultades:
 Principio de competencia  se refuerzan las competencias del
ejecutivo en materia presupuestaria, aunque no afecta
excesivamente al principio.
 Principio de universalidad  se mantiene en vigor, pese a que
hay elementos que rompen su contenido. Ej: empresas públicas.
 Principio de unidad  erosión, porque el sector público es cada
vez más complejo y hace difícil recoger todas las actividades del
sector público en un documento. Ej: presupuesto de gastos
fiscales en un libro separado.
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3. La crisis de los principios presupuestarios clásicos
 Principio de especialidad  transformaciones importantes, con
los créditos extraordinarios y suplementarios (autorización
Parlamento, pero puede comenzar a gastar antes).
 Principio de publicidad  se mantiene con excepciones (fondos
reservados, gastos militares y diplomáticos, Casa Real, etc.).
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4. Una introducción a los presupuestos participativos
4.1. Origen y fundamentos
A) Antecedentes e historia
Municipios brasileños en los años 70 (Lajes, Boa Esperanza, Vila
Velha, Diadema, Piracicaba, etc.), ligados al MDB-PMDB y el PT
 diálogo con barrios carentes de infraestructuras
Porto Alegre (1989)  Alcaldía del Partido de los Trabajadores
 Ciudad con graves problemas de pobreza y exclusión social.
 Recursos escasos susceptibles de usos alternativos.
 Resultados positivos (necesidades a c/p, control de la
corrupción, etc.).
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4. Una introducción a los presupuestos participativos
B) Fases
1) Experimentación (1989-1997): Porto Alegre y otros
(componente ideológico)
2) Masificación (1997-2000): 150 municipios brasileños (incluso
del PFL) y respaldo ONU y FMI (!!).
3) Expansión y diversificación (2000-hoy): el Presupuesto
Participativo llega a Latinoamérica (Buenos Aires, Montevideo,
etc) y Europa.
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4. Una introducción a los presupuestos participativos
C) Pilares básicos
(1) Participación directa (ciudadanos), a través de asociaciones
sociales o vecinales o mixtas.
(2) Combinación de democracia directa y representativa.
(3) Recursos públicos disponibles para inversiones que tengan en
cuenta las limitaciones financieras, cuenten con asesoramiento
técnico y tengan en cuenta el marco legal.
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4. Una introducción a los presupuestos participativos
4.2. Ejemplos de Presupuestos Participativos en España y en
otros países.
En España: Poco más de una docena de municipios en España
(1% del total)….
Madrid (PP, 4 distritos)
Sevilla (PSOE)
Córdoba (IU)
Jerez de la Frontera (PP)
San Sebastián (PSOE)
Getafe (PSOE-IU)
Logroño (PP)
Málaga (PP)
Léganes (PSOE-IU)
……….
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4. Una introducción a los presupuestos participativos
En Europa: fundamentalmente Italia, Alemania y Francia
En América del Sur: Brasil (+ 250 municipios), Ecuador, R.
Dominicana, Chile, Argentina (incluida Buenos Aires), Venezuela,
etc.
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Ciudad
Áreas a las que afecta el presupuesto
Albacete
poco definido (en la práctica, inversión y tasas)
Córdoba
infraestructuras, cooperación, educación, participación ciudadana
San Sebastián
infraestructura
Logroño
infraestructura
Getafe
infraestructura y servicios comunitarios
Sevilla
infraestructura
Presupuesto
15-25%
5% del gasto en inversiones
Buenos Aires
inversiones
gasto en inversiones
Cotocahi (Ecuador)
Inversiones
50-75%
Montevideo
Inversiones
gasto en inversiones
Porto Alegre
Inversiones (pero se discute todo)
10%
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4. Una introducción a los presupuestos participativos
4.3. Una mirada en detalle: el Ayuntamiento de Getafe
Año de inicio: 2004.
Gobierno: PSOE-IU.
Población: 160.000 hab. (aprox..).
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Participación directa ciudadana
División en 8 barrios o zonas.
2008: 3 millones de euros
(360.000 euros por barrio).
Experiencia piloto de voto por
internet: exitosa para incrementar la
participación.
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Comisiones
sectoriales
2 áreas:
-Infraestructuras
Ayuntamiento
-Servicios comunitarios
Consejos
sectoriales
Asambleas
de Barrio
Consejos de
Barrio
Mesas
de Barrio
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43