PARTICIPACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN

PARTICIPACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA
Documento resumen
Fabio E. Velásquez C.1
Un nuevo paradigma
La incorporación de la participación ciudadana en la planeación y el ordenamiento
territorial significó un cambio de paradigma, es decir, de los postulados que
fundamentaban hasta comienzos de los años setenta del siglo pasado la práctica
planificadora. El paradigma tradicional, heredero de una tradición positivista, miraba el
territorio principalmente con un espacio físico, sometido al principio del determinismo,
cuyo cambio podía ser el resultado de una intervención exógena. La planeación era
entendida como un proceso técnico de control del cambio, y el planificador como un
demiurgo con un saber especializado, capaz de controlar las variables determinantes
del cambio espacial.
El paradigma participativo, por el contrario, ve el territorio como un espacio
socialmente construido, sometido a leyes probabilísticas, siempre acompañadas por
un amplio margen de incertidumbre. El cambio territorial es entendido como un efecto
de dinámicas endógenas, ligadas al cruce de intereses y estrategias de diferentes
actores. Por tanto, la planeación es un escenario técnico-político de negociación entre
estos últimos, siendo el planificador un actor más.
La pregunta es si en las escasas discusiones sobre el ordenamiento territorial en
Colombia hemos tenido en mente ese cambio de paradigma.
¿De qué estamos hablando?
Cuando hablamos de participación en el ordenamiento territorial, ¿de qué estamos
hablando? En primer lugar el territorio debe ser entendido en una doble dimensión: de
un lado, como continente de la acción humana en sus múltiples dimensiones; de otro,
como producto social. Ese producto es, a la vez, material (construcción del hábitat),
económico (base económica), social (redes de sociabilidad), simbólico (modos de vivir
y de concebir la existencia) y político (toma de decisiones sobre el presente y el futuro
del territorio).
En tal sentido, la participación en el ordenamiento del territorio es el conjunto de
acciones individuales y colectivas que buscan incidir en las decisiones relacionadas con
la construcción del territorio, en particular desde el punto de vista político. Dichas
1
Sociólogo de la Universidad Javeriana (Bogotá), Especialista en Ordenación del Territorio, de la
Universidad Politécnica de Madrid (España), candidato a doctorado en Ciencias Políticas de la
Universidad de Lausanne (Suiza).
acciones resultan de la conjunción de narrativas, intereses y estrategias de los
diferentes actores.
La participación, entendida así, implica una relación entre el Estado y la sociedad civil.
Dicha interacción puede darse por dos vías: la movilización y la institucionalización. La
primera alude a la iniciativa de personas y grupos, por tanto de base social, orientada a
la defensa de intereses, a la formulación de iniciativas o a la exigencia de una acción
específica por parte de los agentes públicos.
Por su parte, la institucionalización alude a la creación de canales específicos de
intervención ciudadana, sometidos a una regulación explícita, generalmente
proveniente del Estado, cuyo propósito es definir los términos de la relación entre el
Estado y la sociedad: quién participa, cuándo, cómo, con qué alcance, qu3e productos
se esperan, etc.
Desde los años ochenta del siglo pasado Colombia le apostó a la institucionalización de
la participación en diferentes campos, entre ellos la planeación y el ordenamiento
territorial. En tal sentido, hubo definiciones institucionales a favor de la participación,
que consagraron su carácter como derecho, como deber y como medio para fortalecer
la democracia y mejorar las condiciones de vida de los colombianos. También hubo
abundantes desarrollos legales que crearon espacios de participación en diferentes
ámbitos de la vida colectiva.
La oferta institucional de participación
En lo que respecta al ordenamiento territorial, hay varias categorías de instituciones
participativas:
a. Espacios de participación cuyo funcionamiento afecta indirectamente al
territorio. Por ejemplo, los Consejos de Política Social o los espacios de
participación recientemente creados a través de la Ley de Víctimas.
b. Espacios que afectan directamente al territorio, pero que no fueron diseñados
específicamente para el ordenamiento territorial. Por ejemplo, las veedurías
ciudadanas o los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos
Domiciliarios.
c. Espacios directamente relacionados con el ordenamiento territorial. Están
consagrados en la Ley 388 de 1997, la Ley 152 de 1994, la Ley de Medio
Ambiente, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y normas conexas.
d. Instrumentos a los que pueden acudir los ciudadanos y las ciudadanas para
interactuar con el Estado en materia de ordenamiento territorial: la consulta
previa, el derecho de petición, la acción popular, la acción de cumplimiento, las
audiencias públicas, etc.
La pregunta es la siguiente: ¿qué ha pasado con todos estos dispositivos de
participación ciudadana en el ordenamiento territorial?
Balance
La participación en el ordenamiento territorial a través de espacios institucionales ha
sido poco frecuente y poco incidente. Aunque existen algunas experiencias
interesantes de participación, por ejemplo, en la formulación de algunos Planes,
Esquemas y Esquemas Básicos de Ordenamiento Territorial, la tendencia dominante ha
sido la sub-utilización de las instituciones y los instrumentos de participación
ciudadana y su uso instrumental por parte de las autoridades públicas.
Varis factores han conducido a esa situación:
a. El escaso interés de las autoridades públicas en involucrar a la gente en los
procesos de ordenamiento territorial. Muchos de ellos consideran que el
ordenamiento es un instrumento técnico que está fuera de la comprensión y
del alcance del ciudadano común y corriente. En consecuencia, se niega –o se
desprecia- el saber territorial que la población ha construido a partir de su
experiencia y de su herencia cultural.
b. Los diseños institucionales de participación se caracterizan por ser de corto
alcance en cuanto a la incidencia social en las decisiones finales sobre el
ordenamiento territorial. Por ejemplo, los Consejos Territoriales de Planeación,
consagrados en la ley 152 de 1994 y refrendados en la ley 388 de 1997, son
órganos consultivos, cuyas opiniones y propuestas no son vinculantes para las
autoridades públicas. Igual ocurre con las Comisiones Consultivas de
Ordenamiento Territorial. No existen dispositivos para la concertación.
c. Debilidad de los actores sociales para el uso de los canales e instrumentos
existentes de participación en el ordenamiento territorial, así esos canales no
tengan un mayor alcance. Esa debilidad se expresa en bajos niveles de capital
social; liderazgos autoritarios y auto-referenciados; brecha creciente entre
líderes y bases sociales; precarios volúmenes de información sobre el territorio
al alcance de la población; dificultad para articular intereses particulares y
colectivos; bajo nivel de conocimiento del derecho a la participación.
d. El conflicto armado en varias regiones del país: los actores armados ilegales han
impuesto su propio “ordenamiento del territorio” en función de sus intereses
particulares, especialmente de acumulación de capital
El uso precario y la poca incidencia de los espacios institucionales de participación en
el ordenamiento territorial han facilitado un fenómeno de concentración de las
decisiones en un círculo tecnocrático y político cerrado, poco abierto a la voz
ciudadana. De igual manera, han generado una creciente desconfianza de la
ciudadanía en las instituciones formales de participación, que la aleja del mundo de lo
público y termina por debilitar la propia democracia.
Las nuevas tendencias
En contraste con esta crisis de las formas institucionales de participación, los años
recientes han sido testigos de un aumento significativo de movilizaciones ciudadanas
alrededor de temas territoriales: medio ambiente, movilidad, usos del suelo,
explotación de recursos naturales no renovables, espacio público, derecho al agua,
etc., que plantean una tensión entre lo formal y lo no formal en los procesos de
participación, entre la oferta estatal y las demandas ciudadanas que se multiplican por
doquier.
El atractivo de estas nuevas formas de expresión social es que se trata de medios
abiertos a la participación de quien comparta los objetivos de la movilización, y más
eficaces para reivindicar derechos o para resolver problemas en el corto plazo.
Estamos transitando de una época de institucionalización de la participación ciudadana
a una de movilización social en torno a temas de ordenamiento territorial, como
expresión de una nueva energía social que desborda los canales formales existentes y
que plantea interrogantes sobre la ruta que es preciso seguir desde una lógica de
política pública de promoción de la participación ciudadana.
Elementos para una política de participación en el ordenamiento territorial
En este contexto, ¿cuáles son algunas guías para el diseño de una política de
ordenamiento territorial en materia de participación ciudadana?
Una premisa ineludible es que desde la lógica estatal (responsable en gran medida de
las políticas públicas), se trata de fortalecer la institucionalidad participativa, sin que
ello signifique desconocer el valor de las formas no institucionales, ni anularlas como
forma de relación del Estado con la sociedad.
Se propone pensar en dos ámbitos de diseño de la política:
a. Crear y/o fortalecer las condiciones políticas e institucionales que favorezcan el
ejercicio de la participación en el ordenamiento territorial. Ello supone
modificar el alcance de los espacios de participación existentes actualmente,
convirtiéndolos en escenarios de deliberación y concertación de políticas y
acciones en el territorio. De otra parte, articular los espacios existentes a otros
espacios de participación ciudadana y a las dinámicas provenientes de la
iniciativa movilizadora de la ciudadanía. Significa, además, definir políticas y
programas que promuevan la participación ciudadana en el ordenamiento
territorial, de manera que se multipliquen los espacios en los que la ciudadanía
pueda hacer oir su voz. Igualmente, realizar campañas masivas de información
y sensibilización sobre el carácter y la importancia del ordenamiento territorial
para el cotidiano de la gente, producir información para el ordenamiento
territorial y, finalmente, formar a los servidores públicos en temas de
participación.
b. Fortalecer los actores sociales para cualificar su participación en el
ordenamiento territorial. Ello implica capacitación sobre temas del territorio y
del ordenamiento territorial; acceso a las fuentes de información; información
sobre sus derechos ciudadanos; multiplicación de las experiencias de
participación en temas territoriales, como una forma de pedagogía
democrática; educación cívica desde la infancia, para que la participación se
convierta en norma social y en parte del acervo cultural de los colombianos.
La implementación de estas estrategias supone un compromiso del Estado para sacar
adelante las acciones necesarias para fortalecer los espacios y los actores de la
participación. Es una tarea de doble cara: institucional y cultural. Es, en consecuencia,
una tarea de largo aliento que es necesario emprender desde ya.
FABIO E. VELÁSQUEZ C.
Diciembre de 2011