Formación Ambiental en las Administraciones Públicas

La formación ambiental
en las administraciones públicas
Documento de síntesis de las Jornadas Técnicas sobre
Formación Ambiental en las Administraciones Públicas Españolas
[Pamplona, 3 al 5 de junio de 2009]
La formación ambiental
en las administraciones públicas
Documento de síntesis de las Jornadas Técnicas sobre
Formación Ambiental en las Administraciones Públicas Españolas
[Pamplona, 3 al 5 de junio de 2009]
La formación ambiental en las administraciones públicas
Documento de síntesis de las Jornadas Técnicas sobre Formación
Ambiental en las Administraciones Públicas Españolas
[Pamplona, 3 al 5 de junio de 2009]
· Junio 2009 ·
Edita: Instituto Navarro de Administración Pública (INAP)
Elabora: Centro de Recursos Ambientales de Navarra
(CRANA)
Contenidos: Javier Asín Semberoiz, Javier García Fernández, Javier
Fragoso Roanes, Cristina Alfonso Seminario, Alberto
Jiménez Luquín, Concha Fernández de Pinedo y Luis
Cano Muñoz
Esta publicación ha sido posible gracias a la colaboración de todas
las personas y entidades que aparecen citadas en los anexos 1 y 2
de este documento.
El Instituto Navarro de Administración Pública (INAP) no se
responsabiliza ni comparte necesariamente las opiniones de
los autores del presente informe
Depósito Legal: VA-XXX
Navarra es una Comunidad que lleva ejerciendo el autogobierno de forma ininterrumpida desde hace siglos,
ya que tras incorporarse en el siglo XVI a la unidad de España, conservó y sigue manteniendo competencias
muy importantes en materias medioambientales, por lo que sin duda alguna podemos decir que la
preocupación medioambiental ha sido siempre en Navarra una tradición, un ámbito del que las instituciones
forales se han preocupado especialmente, a través de sus equipos técnicos competentes y prestigiosos, a
través de sus normativas, que han sido siempre especialmente avanzadas y pioneras, y a través del personal
de campo, guardas forestales y agrarios y agentes de la policía propia, la Policía Foral de Navarra, que han
velado por el cumplimiento de las normas y han hecho posible que los contenidos escritos de las leyes
llegaran realmente a convertirse en realidad.
Como Presidente del Gobierno de Navarra y también como persona que a lo largo de su experiencia
institucional ha asumido distintas responsabilidades, algunas de ellas directamente relacionadas con el
Medio Ambiente, me gustaría compartir algunas reflexiones y destacar la importancia que, a mi modo de
ver, tiene el principio de integración ambiental, en el ámbito de las Administraciones Públicas.
Las políticas medioambientales en España se han percibido por la opinión pública como si fueran
incompatibles con otros objetivos de las políticas económicas y sociales. Su enfoque predominante ha sido
de tipo regulativo, tendiendo a establecer límites y controles a actividades de producción y consumo, y
sobre todo impulsando actuaciones limitadas, fragmentarias y correctivas. En muchas ocasiones, la
regulación sobre el medio ambiente nos ha sonado a cortapisa, a inconveniente, a traba innecesaria.
A pesar de todo, y aunque algunos consideren que no se ha actuado suficientemente, durante estos años
se ha avanzado en un nuevo enfoque más global y anticipativo y en la puesta en práctica de otros
instrumentos que buscan la autorregulación, los incentivos económico-fiscales, y las iniciativas en los
ámbitos educativos y sociales.
Navarra no es ajena a esta dinámica y atraviesa las mismas dificultades que otras Comunidades españolas,
aunque en algunas políticas como, por ejemplo, las de producción de energías renovables, haya avanzado
de manera muy considerable y hoy se encuentre en la vanguardia mundial de esta materia.
Para caminar en este momento histórico hacia una mayor sostenibilidad de nuestros recursos, además de
apoyarnos en todos los instrumentos antes citados que tenemos a nuestro alcance, también necesitamos
seguir fomentando activamente el principio de la corresponsabilidad institucional y social.
La importancia del principio de integración se destaca en muchas declaraciones y documentos oficiales y
constituye uno de los objetivos más importantes que en estos momentos tiene planteados la política
ambiental.
Por otra parte, la integración medioambiental, nos incita a una reflexión interesante en el sentido de que no
sólo debe suponer una exigencia al resto de las políticas sectoriales para que incorporen el factor ambiental,
sino que también, por parte de las Administraciones específicas ambientales, debemos plantearnos la
integración de los criterios económicos y sociales de la sostenibilidad en todas nuestras actuaciones.
Debemos convertir el respeto al medio ambiente y la sostenibilidad en un objetivo propio de cada actividad,
de cada empresa, un objetivo que produce beneficios y no pérdidas, que otorga prestigio y que denota
innovación, espíritu emprendedor y afán de mejora.
También debemos tener en cuenta un aspecto importante. Y es que a veces, se considera que un programa
ambiental, por el mero hecho de serlo, ya es sostenible. Esto no es así y en cada caso habrá que analizar si
las diferentes actuaciones ambientales cumplen los otros requisitos de la sostenibilidad.
Por último, la integración ambiental constituye una alternativa real y beneficiosa para gestionar la transición
desde el modelo económico y social actual a otro más sostenible.
La sostenibilidad en términos absolutos se nos presenta tan inalcanzable y tan difícil de abordar que,
aunque estemos de acuerdo en su planteamiento y en su necesidad, parece lejana, utópica e irrealizable.
Ello nos obliga a replantearnos la idea de la sostenibilidad en términos más realistas, y a hablar de una
transición hacia el desarrollo sostenible. Esta transición podría caracterizarse como un proceso de
experimentación, aprendizaje y reajuste en la gestión de los problemas colectivos.
La participación es la segunda clave, junto a la integración, para avanzar en una cultura de la
sostenibilidad. Debe ser considerada, por los responsables y gestores de las políticas ambientales, como una
herramienta o como un instrumento más a tener en cuenta en el diseño, implementación y evaluación de
tales políticas. Éste es un aspecto novedoso y poco común hasta la fecha aunque cada vez se habla más de
su necesidad. Necesitamos tener más experiencias y aprender de las mismas.
Durante mucho tiempo y todavía hoy, la percepción que prevalece en amplios sectores institucionales,
técnicos e, incluso, de algunas organizaciones sociales, es aquella que considera que la resolución de los
problemas ambientales es una cuestión de tiempo y de disposición de suficientes recursos científicos,
tecnológicos y económicos. Pero cada vez son más los expertos que destacan el origen social de los
problemas ambientales y, en consecuencia, abogan por un enfoque más social y participativo de las
políticas ambientales. De este modo, progresivamente, en nuestras sociedades occidentales, se va
extendiendo el criterio de que la crisis ecológica está estrechamente relacionada con los modos de vida, con
la organización social y con el comportamiento humano, más que con las dinámicas independientes o
autoecológicas de la naturaleza.
De ahí la importancia que tiene vincular a las personas y a la sociedad en general en las respuestas a la
crisis ambiental. El Libro Blanco de la Educación Ambiental en España también participa de este criterio, y
por eso incide en que la construcción de la cultura de la sostenibilidad debe entenderse como un proceso
colectivo de integración de múltiples aportaciones de individuos, colectivos, empresas, instituciones y
entidades ciudadanas.
Para avanzar en el camino de la integración ambiental y en el de la sostenibilidad, los gobiernos debemos
implicar activamente en estos objetivos a las personas que trabajan como empleados públicos y formarlos
para poder abordar con éxito los cambios individuales y colectivos que el horizonte de la sostenibilidad
demanda en el seno de las Administraciones.
En nuestra Comunidad, en Navarra, conscientes de esta necesidad, diseñamos en el año 2002 un Plan de
Formación Ambiental. Este Plan ha dado sus frutos y pretendemos continuar esta acción actualizándolo
para alinearlo con las políticas ambientales europeas, nacionales y regionales. Esta experiencia nos motivó a
solicitar al Instituto Nacional de Administración Pública su colaboración para celebrar las Jornadas Técnicas
sobre Formación Ambiental en las Administraciones Públicas Españolas, cuyo fruto más visible es este
documento, que esperamos sea un instrumento eficaz para avanzar, mediante una formación de mayor
calidad, hacia los objetivos de la integración, la participación y la sostenibilidad.
Miguel Sanz Sesma
Presidente del Gobierno de Navarra
La política ambiental está cobrando una importancia relevante en Europa y en España. Se trata de unas
acciones de carácter transversal que afectan al conjunto de las políticas públicas. Para avanzar en su
implantación y desarrollo, la Unión Europea y los gobiernos están promoviendo el principio de la
corresponsabilidad, así como la integración del factor ambiental en el conjunto de las responsabilidades
sectoriales.
La formación ambiental del personal de las Administraciones Públicas (trabajadores/as, técnicos/as y
directivos/as) constituye una de las herramientas imprescindibles para avanzar en los objetivos de
corresponsabilidad e integración antes señalados. En la actualidad, la oferta formativa de la Administración
General del Estado y de las Comunidades Autónomas no está considerando suficientemente los contenidos
ambientales, aunque la tendencia que se percibe es positiva y existen algunas experiencias de interés que
conviene conocer y contrastar sus resultados.
Hasta la fecha no había existido una reflexión conjunta sobre esa temática entre los responsables de los
Institutos y Escuelas de Administración Pública de España que nos ayude y oriente en el impulso de esta
formación en nuestras administraciones.
La recopilación de la información, a veces tan dispersa en diferentes organismos de las Administraciones,
nos ha obligado a intentar poneros de acuerdo y en comunicación entre organismos que, en ocasiones, no
tenemos la relación que deberíamos. Creo que hoy estamos mejor que al inicio de la preparación de las
Jornadas: tenemos una importante información, que no será toda, pero, seguro que será la más
sobresaliente en cada caso. Pero, además, nos hemos esforzado en presentar un marco teórico que nos
ayude a entender mejor los desafíos ambientales y de avance hacia la sostenibilidad –ahora que se
cuestiona el modelo económico actual- que tenemos todas las Administraciones y el papel que la formación
puede desempeñar como recurso de apoyo. También hemos recopilado propuestas formativas de varios
expertos, lo que supone una base de partida en cuanto a contenidos de posibles acciones de formación muy
importante, para que cada Comunidad pueda priorizarlos, ampliarlos y complementarlos con otros no
previstos y que sean más específicos de cada ministerio o Comunidad Autónoma.
A toda esta información hemos añadido las valoraciones, reflexiones y propuestas que se han trabajado
durante las Jornadas, constituyendo globalmente un documento que, esperamos, sea útil para redefinir un
nuevo futuro para la formación ambiental en las administraciones públicas españolas.
Ignacio Bandrés Urriza
Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública
Este documento es el resultado más visible de las Jornadas Técnicas sobre Formación Ambiental en las
Administraciones Públicas Españolas, un encuentro que tuvo lugar en Pamplona, entre el 3 y el 5 de junio
de 2009, organizado por el Instituto Navarro de Administración Pública, en colaboración con el Instituto
Nacional de Administración Pública. Para su realización –tanto de las propias Jornadas como de este
documento- se contó además con el imprescindible soporte técnico del Centro de Recursos Ambientales de
Navarra y con la cooperación del Centro Nacional de Educación Ambiental.
Durante las Jornadas estuvieron trabajando juntos más de 80 directores y técnicos de Institutos y Escuelas
Autonómicos de Administración Pública, técnicos de la Administración General del Estado y de las
Administraciones Ambientales Autonómicas, representantes de las organizaciones sindicales, profesionales
de la formación ambiental y expertos de diferentes ámbitos. El objetivo común: contribuir a redefinir un
nuevo marco y una nueva concepción de la formación ambiental en las administraciones, diseñar nuevos
enfoques y formas de hacer y establecer algunas líneas de trabajo claras que sean útiles para el futuro.
Para conseguir este objetivo se realizó un meticuloso trabajo previo a las Jornadas. En primer lugar, se
procuró diagnosticar la situación de partida, gracias a la colaboración de la mayoría de las administraciones
y un buen número de organizaciones involucradas en la formación ambiental. Asimismo, se procuró
establecer un adecuado marco de reflexión y debate, que se materializó en un documento de reflexión que
trataba de analizar la coyuntura en la que nos movemos. Además, se solicitó la colaboración de decenas de
expertos para la definición de temas clave en cada una de las grandes líneas de trabajo que se integran en
la formación ambiental.
Todo este trabajo previo desembocó en la celebración de las Jornadas propiamente dichas, en las que se
presentaron un buen número de ponencias y experiencias que fueron útiles para estimular la reflexión e
inspirar el debate. Además, se desarrollaron tres grupos de trabajo simultáneos en los que se analizó la
situación actual de la formación ambiental en las administraciones públicas españolas y se estableció una
batería de sugerencias y recomendaciones para la puesta en marcha de nuevas formas de planificar y hacer.
Y, no menos importante, se establecieron contactos e intercambios entre las personas y entidades
dedicadas a la formación ambiental en todo el Estado, lo que generará -sin duda- redes informales de
colaboración y cooperación que –esperamos- permitirán construir un nuevo modelo de trabajo útil para los
complejos retos que ya nos revela el presente y que serán mayores aún en el futuro.
De todo ello se da cuenta en este documento, un material que ha sido elaborado con el único fin de que se
convierta en una herramienta útil, un instrumento de trabajo para todas las personas y entidades implicadas
en el diseño y planificación de acciones de formación ambiental en el marco de las administraciones
públicas. Creemos sinceramente que los contenidos que aquí se incluyen pueden suponer una ayuda eficaz
para repensar y redefinir la formación ambiental en la que van a participar los empleados públicos durante
los próximos años. Y es que en un momento en que tanto la sociedad como el planeta nos reclaman
profundos cambios, es nuestra tarea estar –cada cual en su específico ámbito de intervención pero a la vez
con la certeza de que trabajamos juntos- a la altura del desafío.
Tomás Rodríguez Garraza
Secretario General del Instituto Navarro de Administración Pública
Índice
1. El escenario de trabajo
[una reflexión sobre la importancia de la formación ambiental en el contexto actual]
........
9
[1.1] El medio ambiente: un ámbito de importancia creciente en las políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
[1.2] Un reto colectivo: la sostenibilidad
..................................................................................
15
[1.3] ¿Están las administraciones públicas preparadas para asumir el reto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
[1.4] Caminando hacia modelos compartidos de planificación y gestión
.........................................
22
[1.5] La integración ambiental: un camino ineludible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
[1.6] El otro concepto clave: participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
[1.7] Los instrumentos sociales: herramienta imprescindible para conseguir los cambios necesarios
......
33
[1.8] A modo de ejemplo: la percepción de la integración ambiental
en el Plan de Formación Ambiental de Navarra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
[1.9] Algunas referencias útiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2. Diagnóstico de la situación de partida
[análisis de los cuestionarios elaborados por las entidades participantes en las Jornadas] . . . . . . 43
[2.1] Presentación
..............................................................................................................
...................................................................
46
.................................................................................................
48
[2.2] Entidades que han respondido el cuestionario
[2.3] Organización y gestión
45
[2.4] Acciones formativas impartidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
[2.5] Evaluación de las acciones formativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
[2.6] Percepción acerca de la necesidad de un Plan de Formación
.................................................
55
3. Un espacio colectivo de reflexión y debate
[síntesis de las ponencias y experiencias presentadas en las Jornadas] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
[3.1] Reflexiones de partida: la formación,
una herramienta imprescindible para la integración ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
[3.2] Compartir experiencias: una vía fundamental para avanzar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
[3.3] La corresponsabilidad: un sustento esencial de la integración ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
4. Algunas claves para replantear la formación ambiental
[conclusiones y recomendaciones formuladas en los talleres] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
[4.1] Sobre los objetivos y destinatarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
[4.2] Los obstáculos existentes y las claves para superarlos.
Algunas ideas para la gestión de la formación ambiental
[4.3] Los contenidos de la formación ambiental
.....................................................
82
........................................................................
85
Anexo 1
Listado de participantes
[en las Jornadas Técnicas sobre Formación Ambiental en las Administraciones Públicas Españolas] . . . . . . . . . . . . . . 103
Anexo 2
Listado de expertos
que han participado en la definición de contenidos para la formación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
uno] El escenario de trabajo
[una reflexión sobre la importancia de la
formación ambiental en el contexto actual]
Este primer capítulo recoge los contenidos del documento
de reflexión que se presentó a las Jornadas Técnicas de
Formación Ambiental en las Administraciones Públicas, un
documento que sirvió para enmarcar el debate y destacar
algunas de las líneas de trabajo que resultarían relevantes
durante las Jornadas.
Recogemos aquí el texto íntegro de dicho documento,
elaborado por Javier Asín Semberoiz y Javier García
Fernández, porque los aspectos que en él se abordan
suponen –sin duda– un marco imprescindible para
contextualizar y definir los ejes vertebrales de la formación
ambiental en la actualidad.
En este documento se trata con detalle la inexcusable
relevancia que los horizontes de la sostenibilidad, la
integración y la participación deben tener en el diseño de
las acciones, planes y programas de formación ambiental
para las administraciones públicas.
uno] el escenario de trabajo
uno.1]
El medio ambiente: un ámbito de
importancia creciente en las
políticas públicas
Las administraciones públicas de nuestro entorno europeo no comenzaron a incorporar el medio ambiente en sus
agendas hasta prácticamente los años setenta. Fue necesario conseguir, previamente, los servicios públicos propios
de un Estado de Bienestar para comenzar a considerar aspectos de nuestro modelo social y económico más
vinculados con la calidad, como son las políticas ambientales. Así, hasta hace poco tiempo, las cuestiones
ambientales no eran consideradas un problema y, por lo tanto, tampoco figuraban en el diseño de las respuestas
institucionales. Y en el debate político y social que fue el motor de los cambios y de la evolución del sector público,
tampoco aparecía el medio ambiente como una preocupación.
Esta situación también se reproducía en otros países de nuestro entorno europeo, hasta que comenzó a crecer la
inquietud social por el tema y el movimiento ecologista pudo irrumpir con cierta fuerza en la escena política de
algunos países. Ello coincidió además con las crecientes evidencias científicas, con una nueva percepción social y
con la celebración de diversas Cumbres Mundiales sobre el Medio Ambiente, entre las que destaca la celebrada
en Río de Janeiro en 1992. Precisamente en ese año comenzó a generalizarse un debate planetario sobre el
denominado desarrollo sostenible, y ello hace que, en un escaso margen de tiempo, el medio ambiente haya
pasado a constituirse como una de las más importantes preocupaciones en las agendas de los poderes públicos
y se haya convertido en una de las claves políticas de todas las Administraciones.
Ya nadie discute el carácter de bien público del medio ambiente y la necesidad de una intervención del Estado
para preservarlo. La autorregulación del problema ambiental a través del comportamiento de productores y
consumidores es muy difícil y ello legitima, entre otras razones, la intervención activa de los poderes públicos y la
existencia de un derecho ambiental dentro del ámbito del derecho público.
El medio ambiente, un eje central
En pocos años, por tanto, las cosas han cambiado notablemente. Incluso en un contexto como el actual, de crisis
económica global –lo cual aparentemente podría ser un factor en contra–, los temas ambientales tienen un peso
muy importante en las políticas regionales, estatales y globales. El medio ambiente está dejando definitivamente
de ser una política sectorial más, para pasar a ocupar un espacio transversal que afecta al conjunto de las
políticas públicas. De hecho, hoy está ocurriendo algo impensable hace muy pocos años, y es que los temas
ambientales son elementos esenciales de la toma de decisiones en ámbitos tan dispares como el energético, el
automovilístico, la agricultura o las obras públicas y forman parte relevante de cuantas reuniones internacionales
al más alto nivel se celebran.
Y es una realidad que cada día se consolidará con más fuerza. La constatación de problemas ambientales globales
como el cambio climático o las crecientes interrelaciones demostradas entre la preocupación ambiental y otros
temas claves como la salud, los equilibrios norte-sur o la cuestión energética no van a hacer sino dotar de un
mayor peso a estos temas y, consecuentemente, generalizar su presencia tanto en el ámbito público como en el
privado, en los espacios individuales y en los colectivos.
Corresponsabilidad e integración
Para avanzar adecuadamente en esta dirección, la Unión Europea lleva mucho tiempo promoviendo activamente
el principio de la corresponsabilidad, así como la integración del factor ambiental en el conjunto de las políticas
sectoriales. De hecho, la pertenencia a la UE –y la legislación, la financiación y la capacitación colectiva que ello
La formación ambiental en las administraciones públicas
11
ha conllevado– ha permitido desarrollar rápidamente en España una difusa red de profesionales, instalaciones,
recursos y presencia social que está permitiendo en cierta forma afrontar los retos ambientales que plantea el
nuevo milenio, al menos, con una disposición más adecuada. Sin embargo, hay mucho camino por andar.
Hoy, el medio ambiente es percibido por gran parte de la opinión pública como un problema que implica muy
directamente a los poderes públicos, y la participación del sector público se considera esencial para el impulso de
políticas ambientales en todos los sectores de actividad económica y en prácticamente cualquier escenario y
contexto social.
Volviendo al marco europeo, en la actualidad está en marcha el Sexto Programa Comunitario en materia de medio
ambiente (2001-2010), que incide muy especialmente en la necesidad de introducir cambios en todas las políticas
comunitarias, integrando objetivos medioambientales desde las primeras fases de los procesos de cada una de
ellas. Así, la integración de las consideraciones ambientales en el resto de las políticas ha dejado de ser una opción
para convertirse en una obligación, lo cual supone un importante reto para todas las administraciones públicas de
nuestro entorno europeo.
En el contexto estatal, es indudable el peso que ha tenido en las políticas ambientales la descentralización
territorial a través de las Estado de las Autonomías. Hoy, la mayoría de las competencias en materia ambiental
están transferidas a las Comunidades Autónomas, aunque en materia de integración ambiental, de legislación
básica y de relaciones con la Unión Europea aún es importante el papel que la Administración General debe
desempeñar.
Señales: algunos temas clave para 2009
«Señales» es una publicación de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) que aparece a principios de
cada año y que contiene relatos sobre temas relevantes para el debate sobre política ambiental y el público en
general de cara al año que comienza.
En Señales 2009 se citan algunas de las prioridades para la política ambiental europea durante este año, entre las
que destacan las siguientes:
• En diciembre de 2009, en Copenhague, se celebra la COP 15 (Conferencia de las Partes) de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre cambio climático.
El primer período de compromiso del Protocolo de Kyoto expira en 2012 y se espera que la «COP 15» dé
a luz a un sucesor ambicioso. «Kyoto» ha estado rodeado de numerosas controversias, principalmente porque los Estados Unidos no lo ratificaron y porque en el Protocolo no se contemplan objetivos para países
en desarrollo como China y la India, cuyas economías crecen rápidamente.
• Tomar decisiones mejor informadas sobre la gestión de los recursos hídricos y adaptarlas
progresivamente a los impactos del cambio climático. Ello exige tomar medidas para reducir y
gestionar la demanda en lugar de intentar aumentar el suministro de agua.
La Directiva Marco sobre el Agua (DMA), el elemento legislador determinante en materia de recursos hídricos en Europa, obliga a los Estados miembros a fijar precios (aplicar tarifas) para servicios relacionados con
el agua como un instrumento eficaz para fomentar el ahorro de agua. Sin embargo, una gestión efectiva
de los recursos hídricos ha de incluir también esfuerzos encaminados a reducir las pérdidas de agua y a la
información sobre la eficiencia hidráulica. Las estrategias y políticas de adaptación deben incluir elementos
locales, transfronterizos y de ámbito comunitario. Actividades aparentemente inconexas, como la agricultura y el turismo, la producción de energía y la sanidad pública, deben analizarse conjuntamente.
• La biodiversidad plantea nuevos retos cada año, entre los que destacan la pérdida de especies y
hábitats y los riesgos que entraña la aparición de nuevas especies exóticas invasoras.
La pérdida y fragmentación de hábitats a consecuencia del desmonte de bosques y espacios naturales para
construir viviendas y carreteras y plantar cultivos, la desecación de humedales, la represa de ríos en beneficio de la agricultura y la sobrepesca de los mares, son la causa principal de la pérdida de biodiversidad.
12
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
Muchos conservacionistas consideran las especies exóticas invasoras como la segunda amenaza en orden
de importancia para la biodiversidad en todo el mundo. Las otras amenazas principales tienen que ver con
la contaminación, el cambio climático y la sobreexplotación de los recursos.
• Una importante proporción de la población urbana europea vive todavía en ciudades en las que se
superan periódicamente los límites de calidad del aire de la UE, establecidos para proteger la salud
humana.
En la actualidad, las partículas y el ozono troposférico son generalmente considerados como los dos contaminantes más perjudiciales para la salud. La exposición crónica a concentraciones máximas puede tener
efectos muy diferentes en la salud, desde irritaciones leves del sistema respiratorio hasta la muerte prematura. La AEMA ha comprobado que, pese a reducirse las emisiones de estos dos contaminantes clave desde
1997, las concentraciones medidas en el aire que respiramos no han variado significativamente. En abril de
2008 se adoptó una nueva, la Directiva «Una atmósfera más limpia en Europa» (CAFE). Por primera vez se
fijan límites legalmente vinculantes para concentraciones de PM2,5 (partículas finas), que deben alcanzarse en 2015.
• Manos a la obra con la reforma de la PAC. Casi el 8 % de los europeos viven en grandes urbes,
ciudades menores o urbanizaciones, muy alejados de las realidades de la agricultura. No obstante, el
mundo rural es sumamente importante como fuente de alimentos, materias primas, combustible y
lugares de recreo.
La PAC tiene actualmente dos «pilares»: el pilar I engloba ayudas directas e intervenciones en el mercado
para asegurar la producción de alimentos y las rentas agrarias y mejorar la competitividad de la agricultura europea. Es la parte principal del presupuesto, responsable del 77,5 % de los gastos totales de la PAC
en 2006.
El pilar II reconoce la función crucial de la agricultura como proveedor de alimentos y bienes, piedra angular de las sociedades rurales y gestor ambiental en potencia. Las medidas, aplicadas a través de programas
de Desarrollo Rural, están destinadas a reestructurar el sector agrario y fomentar la protección del medio
ambiente, la diversificación y la innovación en las zonas rurales. Los ingresos de las explotaciones en áreas
de alto valor natural son más dependientes de los fondos de la PAC que los de las explotaciones intensivas que no favorecen la biodiversidad.
Se necesitarían más estudios para evaluar si las subvenciones son adecuadas para evitar, por una parte, el
abandono de tierras y, por otra, la intensificación. Los datos relativos a la aplicación de planes agroambientales sugieren que es posible mejorar su eficacia. Algunas de las medidas son prometedoras; otras, en cambio, son poco efectivas.
• Peces fuera del agua. El reto de la pesca en aguas marinas y la dificultad de encontrar una gestión
sostenible de este recurso.
La Política Pesquera Común (PPC) se concibió para regular las actividades pesqueras desde un punto de
vista medioambiental, económico y social. Sin embargo, muchas de las especies de peces comerciales más
valiosas de Europa han sufrido una sobrepesca extrema y sus poblaciones se encuentran ahora por debajo de niveles biológicamente seguros. Los Estados miembros de la UE toman sus decisiones sobre el total
admisible de capturas (TAC) a tenor de las recomendaciones de los científicos. Estas decisiones, sin embargo, reflejan a menudo prioridades diferentes que la protección de las poblaciones.
En 2006, aproximadamente el 45% de las poblaciones de peces evaluadas en los mares europeos se explotaban fuera de límites biológicos seguros. El fracaso evidente de una gestión sostenible de muchas de las
poblaciones de peces ha hecho que los expertos en medio marino reclamen revisiones generales de la política, que es claramente el producto de un compromiso entre países. El medio ambiente marino debe tratarse como un ecosistema y no como sectores para explotar.
• La sustitución del petróleo por la bioenergía no está exenta de riesgos.
A mediados del siglo XIX, la revolución industrial situó en primer plano los «combustibles fósiles», principalmente carbón y petróleo. Sin embargo, los combustibles fósiles son cada vez más difíciles de extraer, más
caros y objeto de un intenso debate político. La Comisión ha propuesto que los biocarburantes represen-
La formación ambiental en las administraciones públicas
13
ten el 10 % del combustible para el transporte por carretera de aquí a 2020, siempre y cuando se certifique su sostenibilidad.
Sin embargo, los intentos de encontrar alternativas están arrojando nuevas inquietudes. El tema de los biocombustibles acaparó los titulares de todo el mundo por razones negativas en 2008, sobre todo en relación con el aumento de los precios de los alimentos. Incluso en el ámbito estrictamente ambiental suscitan
controversia, ya que la tendencia a producir bioenergía a gran escala entraña riesgos considerables, debido sobre todo al cambio de uso del suelo. La conversión de extensas zonas de hábitats naturales o de explotaciones agrícolas tradicionales a un régimen de producción intensiva de bioenergía puede afectar también
a la vida silvestre y la cantidad y calidad de agua disponible.
• No en mi patio trasero. Los traslados internacionales de residuos y el medio ambiente.
Residuos de toda índole viajan por todo el mundo. Cantidades cada vez mayores de residuos de papel, plásticos y metales se trasladan desde los países desarrollados a países con normativas ambientales menos
rigurosas. Esto no significa que los traslados de residuos no estén regulados. Tanto las Naciones Unidas
como la UE tienen normas estrictas que regulan los materiales trasladables y sus destinos. A escala mundial, el comercio internacional de «residuos peligrosos» (residuos potencialmente peligrosos para las personas o el medio ambiente) están regulados en el Convenio de Basilea de las Naciones Unidas.
Sin embargo, la prohibición que dispone el Convenio no ha sido firmada por suficientes países como para
que haya entrado en vigor a escala mundial. El objetivo a largo plazo de la UE es conseguir que todos los
Estados miembros eliminen internamente sus propios residuos (el «principio de proximidad»). Sin embargo, éste es un objetivo todavía muy lejano si tenemos en cuenta que entre 1997 y 2005 casi se cuadruplicaron los traslados de residuos peligrosos y problemáticos para su eliminación procedentes de los Estados
miembros de la UE.
14
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
uno.2]
Un reto colectivo: la
sostenibilidad
Uno de los retos que se viene planteando durante los últimos años es el salto cualitativo que, en el desarrollo de
las políticas ambientales, supone pasar del concepto más restrictivo de protección ambiental (en su sentido más
estricto referido a los espacios y especies), a la perspectiva de sostenibilidad, en la que el medio ambiente se
concibe, más adecuadamente, como el medio –entendido integralmente: el espacio físico, ecológico,
sociocultural,…– en el que se desarrollan el resto de las actividades humanas.
Ello implica, en buena medida, un cambio de paradigma que aún se está produciendo, un cambio en el que
desempeñan un papel esencial las teorías sistémicas de la realidad y la necesidad de un nuevo pensamiento
basado en la complejidad, necesario para poder comprender y responder a los verdaderos retos que nos plantea
la crisis ambiental.
Así, cuando se utiliza el término medio ambiente, puede seguir acarreando una cierta dosis de confusión. En un
extremo, aparecen problemas aparentemente muy concretos y locales relacionados con la conservación de
hábitats, especies y/o espacios, mientras que en el otro se incluyen situaciones relacionadas con las actividades
humanas y la calidad de vida en escenarios globales.
Una realidad compleja
En realidad, cuando hablamos de medio ambiente, hablamos de un macrosistema dinámico, integrado por una
vastísima red de complejas interacciones entre los sistemas humanos y naturales, y que está formado por
elementos y relaciones que no son siempre fáciles de identificar, analizar y recomponer.
Así pues, el medio ambiente conforma una compleja trama de interacciones de factores físicos, económicos,
sociales, políticos y culturales. En relación a él aparece el concepto de sistema complejo como paradigma científico,
en oposición al paradigma unicausal o simple de la ciencia clásica racionalista.
En este contexto, hoy comenzamos a ser colectivamente conscientes de que los sistemas socioeconómicos
humanos se han expandido demasiado en relación con la biosfera que los contiene, causando crecientes tensiones
y deterioros. Éstos pueden aparecer puntualmente como problemas de límites, pero pueden caracterizarse con más
propiedad como una crisis ecológica global.
Así, la protección ambiental es una condición necesaria, aunque no suficiente, para la sostenibilidad. Ésta última
requiere atender a la complejidad, entender el medio ambiente como un todo y, consecuentemente, lograr que
las políticas adopten enfoques integrados y abandonen la orientación sectorial que domina la mayoría de
intervenciones ambientales. Así, la protección ambiental se convierte en un input del desarrollo sostenible cuando
se entiende que el ecosistema no está compuesto por segmentos independientes sino que constituye un todo que
debe gestionarse globalmente.
El concepto de sostenibilidad es mucho más amplio que la tradicional noción de protección del medio ambiente:
no sólo exige la intervención y adaptación de políticas para conseguir la conservación de espacios y especies, sino
que además reclama un cambio profundo en la gestión de lo colectivo y nuevos sistemas de valores que eviten
–en términos globales, no solo locales– el deterioro y pérdida de los recursos, ya que no podemos continuar
indefinidamente destruyendo nuestro capital esencial: el lugar en que vivimos.
El horizonte de la sostenibilidad
El término desarrollo sostenible es, en opinión de algunos autores, un oximoron –una combinación de dos términos
absolutamente contrapuestos– y, para otros, de una vaguedad exasperante. Ello no es más que otro reflejo de la
La formación ambiental en las administraciones públicas
15
complejidad en la que nos movemos, del reto que supone establecer puentes entre concepciones del mundo en
principio antagónicas, lograr conciliar las aparentemente insalvables distancias que separan economía y ecología.
Parece más realista considerar la sostenibilidad como un horizonte que va tomando forma, en lugar de verla como
un concepto claramente definido. Y en este sentido, todos somos constructores de la nueva realidad, todos somos
corresponsables de encontrar respuestas progresivamente mejores –en los innumerables ámbitos en los que nos
movemos– a un reto que es colectivo.
En un mundo cada vez más interdependiente, el desarrollo sostenible sólo puede ser construido con una visión
multidimensional y global, esto es, promoviendo una clara interrelación de los aspectos económicos,
socioculturales y ambientales. Y en términos más cercanos a nuestro ámbito de intervención, ello implica que los
retos de la sostenibilidad sólo pueden atenderse si logramos la participación de todos los actores involucrados
(instituciones internacionales, gobiernos, empresas, agentes sociales, organizaciones no gubernamentales y
ciudadanas, etc.).
Algunos indicadores
El Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE) inició su actividad a principios de 2005 como resultado de
un convenio que suscriben el Ministerio de Medio Ambiente, la Fundación General de la Universidad de Alcalá y
la Fundación Biodiversidad. Es una entidad que desarrolla sus tareas con independencia, que persigue una amplia
participación de la comunidad universitaria y científica en general y de expertos.
Entre sus tareas, asume la de proporcionar información periódica, cualificada, independiente, veraz y contrastada,
susceptible de comparación con la procedente de otros países de nuestro entorno. El objetivo: fomentar la
concienciación y la participación pública para contribuir a las transformaciones sociales hacia la sostenibilidad.
Como tal, el OSE aspira a convertirse en un centro de referencia de ámbito estatal que, de forma rigurosa, recopile,
elabore y evalúe la información básica sobre sostenibilidad en España (situación, tendencias y escenarios),
teniendo presente sus distintas dimensiones (social, económica y ambiental).
Sus informes aún deben avanzar en amplitud, rigor y actualización, pero ofrecen ya algunos datos interesantes
para conocer ciertas tendencias relacionadas con el camino hacia la sostenibilidad.
Desde 2005, el OSE publica su informe ‘Sostenibilidad en España’ que, realizado mediante indicadores
cuantitativos, recoge un análisis de las principales tendencias hacia la sostenibilidad en su dimensión ambiental,
económica, social, institucional y cultural. El último informe publicado corresponde a 2007. De él extraeremos
algunos datos e información que pueden resultar útiles en el contexto que aquí nos atañe.
«Más allá de las políticas ambientales, los cambios de modo de producción y consumo tienen que
plantearse a través de políticas integradas, complejas y multidimensionales en un marco establecido de
referencia que vertebre las implicaciones económicas, ambientales, sociales, institucionales y culturales de
la sostenibilidad del desarrollo en España.»
Productividad laboral por hora trabajada
El cambio hacia un patrón más intensivo en conocimiento con un mejor capital humano y el alejamiento
de un modelo desmesurado basado en la construcción y en los servicios de baja cualificación son necesarios
para que este indicador registre mejores resultados.
Tasa de riesgo de pobreza
La Estrategia de Lisboa tenía como objetivo para el 2010 reducir el número de personas que se sitúan bajo
el umbral del riesgo de pobreza. La evolución que reflejan los datos está lejos de cumplir con este objetivo,
ya que se observa que el crecimiento económico experimentado por la economía española no se acompaña
de reducciones sensibles de la pobreza.
Abandono educativo temprano
La evolución de este indicador es preocupante de cara tanto a la competitividad futura de un país como
España que arrastra unas bajísimas tasas de crecimiento de la productividad del trabajo como para la
16
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
prevención de futuras situaciones de exclusión social. España tiene uno de los niveles más altos de
abandono educativo temprano dentro de la Unión Europea (UE-25), sólo superado por Portugal y Malta.
Mejora la tendencia.
Tasa de inmigración
Se evidencia que los procesos de recepción de inmigrantes que han tenido lugar en España se han
constituido en un factor relevante de dinamización, tanto del mercado de trabajo y de la actividad
económica en general, como en relación con aspectos demográficos tales como el rejuvenecimiento de la
estructura de edades o el incremento del número de nacimientos.
Gasto en pensiones como porcentaje del PIB
El gasto público en pensiones como porcentaje del PIB en España es notablemente más bajo que la media
de la UE 15: 9,2% frente a 12,3%.Como medida para evitar la tasa de pobreza entre los jubilados sería
recomendable que las pensiones se ajustaran al crecimiento del PIB, mucho más en un contexto de
superávit fiscal. Desde el punto de vista de la evolución de la pirámide demográfica se hace evidente la
necesidad de la legalización del trabajo inmigrante como garantía de compensación al futuro
envejecimiento de la población.
Porcentaje de población expuesta a PM y ozono
Importantes capas de población en las ciudades están sometidas a contaminación atmosférica motivada
por el transporte privado y la industria. Mejorar la calidad del aire pasa por mejorar los patrones de tráfico,
minimizar las emisiones de contaminantes, abordar planes de movilidad urbana, utilizar los sistemas de
alerta e información, así como formar a la población.
Emisiones de gases de efecto invernadero
Entre 2004 y 2005 España fue el país de la UE-15 que más aumentó sus emisiones en términos absolutos
(+15,4 millones de toneladas CO2-eq). Los principales aumentos corresponden al CO2 de la electricidad y
la producción de calor (+10,4), de la producción de acero y hierro (+0,7), de la producción de cemento
(+0,5) y la deposición de residuos sólidos (+0,2). Según estimaciones de CCOO y de la revista World Watch,
las emisiones de GEI en España se redujeron en un 4,1%, lo que se corresponde con una disminución del
1,3% del consumo de energía primaria, mientras que el PIB creció un 3,9% A pesar de la reducción de
2006, España se encuentra lejos de cumplir los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto
invernadero establecidos por el Protocolo de Kyoto.
Cambio de la temperatura del aire en superficie
La temperatura del aire en la España peninsular ha aumentado a lo a lo largo del periodo instrumental
(1850-2006), según el Informe de Generación de Escenarios Regionalizados de Cambio Climático para
España (MMA, 2007). Destaca el calentamiento fuerte, abrupto y sin precedentes que viene produciéndose
desde 1973 y que se mantiene hasta el presente, con un aumento promedio de la temperatura media diaria
de 0,48 [0,36 a 0,66]ºC por década. Algunos de los efectos del cambio climático son ya inevitables, e
influirán sobre la mayor parte de los sectores de la economía y sobre los recursos naturales, incluso aunque
se pongan en marcha programas de mitigación eficaces.
Generación de residuos urbanos
La generación de residuos urbanos per cápita en España es inferior a la de los países de la UE-15 (537
frente a 567 kg/hab/año) y superior, sin embargo, a la media de los países de la UE-27 (518 kg/hab/año).
En cuanto a las tendencias de crecimiento, en el conjunto de Europa el ratio de generación de residuos
urbanos por habitante se ha mantenido estable durante los últimos tres años, mientras que en España se
mantiene una tendencia clara de crecimiento. Tendencia ascendente en la generación de residuos y
alejamiento del objetivo de prevención establecido en el Plan Nacional de Residuos Urbanos 2000-2006.
Ecoeficiencia del sector de la construcción
El sector de la construcción en España presenta riesgos de insostenibilidad. El aumento en el sector de la
construcción en los años 2005-2006 es el mayor de la última década. En la actualidad se están produciendo
transformaciones a través de la legislación y de planes que afectan directamente a la ecoeficiencia del
La formación ambiental en las administraciones públicas
17
sector. El sector de la construcción se encuentra en un punto de inflexión, mostrando una tendencia hacia
la desaceleración.
Situación de la vivienda en España
La situación de la vivienda en España es claramente insostenible. La vivienda ha realizado una aportación
sustancial al crecimiento de la economía pero las consecuencias sociales, ambientales y económicas de cara
al futuro son muchas. La situación de la vivienda en España tiene unas características muy singulares en el
contexto europeo. España es el único país de la Unión Europea en el que la proporción de viviendas vacías
es mayor que la de alquiladas; siendo además el segundo país con mayor proporción de viviendas vacías
(un 13,9% en 2003), sólo superado por Italia.
En cuanto al consumo en vivienda respecto al total de consumo por hogar, España fue el país donde
mayor proporción se destinaba, un 31,4%. En el periodo 1995-2003, se duplicó esta proporción (en
1995, un 14,7 %).
Empresas con sistemas de gestión ambiental
España presenta un incremento del 31,65% de organizaciones certificadas EMAS, alcanzando un total de
653, lo que le mantiene como el segundo país de la Unión Europea con más organizaciones y centros
certificados EMAS por detrás de Alemania, aunque la implantación relativa en función de la población, nos
sitúa en un cuarto puesto por detrás de Austria, Dinamarca y Alemania.
A pesar de que continúa el aumento de certificaciones EMAS en España, se produce fundamentalmente en
el sector servicios y en lo relativo a la transparencia y difusión del comportamiento ambiental, las empresas
presentan deficiencias significativas.
La proliferación de certificación en el sector hostelero puede ser indicativo del uso de los sistemas de
gestión medioambiental más como herramienta de marketing que como verdaderas herramientas de
gestión empresarial.
Índice de aves asociadas a medios agrícolas
Las aves son un grupo particularmente adecuado para la evaluación del efecto de las actividades humanas
sobre el medio natural, ya que viven en muchos hábitats, pueden reflejar cambios en otros animales y
plantas, y son sensibles a cambios ambientales.
Existe una tendencia negativa entre 1998 y 2005, mantenida en el tiempo y coherente con la observada
en otros países de la UE. Cinco de las 9 especies de aves consideradas muestran una tendencia globalmente
negativa durante el periodo 1998-2005. La codorniz común presenta el patrón de regresión más evidente,
con una disminución continuada desde 1998 hasta situarse en 2005 con una abundancia relativa un 45%
más baja que en 1998. Otras cuatro especies para las que se han detectado descensos importantes son el
sisón común, el alcaraván común, la alondra común, la calandria común, con alrededor de un 10% menos
de efectivos en 2005 con respecto a 1998.
Precio medio del agua para usos urbanos
En los últimos años los precios de los servicios urbanos del agua en España han experimentado un
importante crecimiento sobre todo debido al componente de las tarifas de los servicios de saneamiento. No
obstante, los niveles actuales de precios están todavía muy alejados de la media de los países de nuestro
entorno.
Población conectada a sistemas de tratamiento de agua
Notable avance en materia de depuración de aguas, pero insuficiente para cumplir los objetivos fijados por
la normativa comunitaria. La situación en los distintos estados miembros es muy diversa. En 2003
Dinamarca, Alemania y Austria presentaban un grado de cumplimiento del 100%. Irlanda, Portugal, Francia
y España eran los países más rezagados, junto con Finlandia, Luxemburgo y Bélgica, aunque estos últimos
países han adoptado mayores niveles de exigencia en el tratamiento de sus vertidos.
Nivel de confianza de los ciudadanos en las instituciones
Los niveles de confianza en las instituciones políticas tanto nacionales como europeas presentan unos
índices bajos que denotan un cierto malestar en la población, que resulta preocupante desde el momento
18
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
en que puede ofrecer la lectura de que las instituciones no han sabido responder a los nuevos retos a los
que se enfrenta la sociedad.
Comercio Justo
El total de ventas en España ascendió en 2006 a 927.524.655 millones de euros lo que representa tan sólo
el 1,6% del total de ventas en Europa. El crecimiento ha sido absorbido por productos de alimentación,
manteniéndose las ventas en productos de artesanía. España se sitúa a la cola de Europa en consumo de
productos de Comercio Justo. Las ventas de comercio justo deben ir unidas a la política de compras públicas
responsables de las administraciones, instituciones y empresas.
La formación ambiental en las administraciones públicas
19
uno.3]
¿Están las administraciones
públicas preparadas
para asumir el reto?
Las respuestas que la Administración está ofreciendo al conjunto de problemas ambientales están condicionadas
por el modelo de funcionamiento que rige en su seno, y por la forma en que se produce y desarrolla la política
ambiental.
Así, una de las características más relevantes del actual modelo de Administración es su organización en
compartimentos estancos, lo que condiciona una gran parte de su funcionamiento y de sus relaciones con la
sociedad para la que trabaja. A su vez, este modelo orienta, y en gran medida determina, la manera de abordar la
gestión ambiental, cuyas características más sobresalientes son su verticalidad y su fragmentación.
En este contexto, la creación de administraciones específicas para la gestión ambiental –aunque en su momento
ha supuesto un paso importante y necesario– supone confinar el medio ambiente cuando, en realidad, éste es
por definición una materia de carácter transversal y poco compartimentalizable. Mientras que el reto de la
sostenibilidad implica necesariamente guiar con criterios ambientales las políticas de carácter sectorial
–industria, turismo, transportes, obras públicas, salud, vivienda, agricultura, etc.–, la sectorización y la baja
transversalidad han venido siendo, en términos generales, el común denominador en las formas de abordar la
problemática ambiental.
La necesidad de un cambio de modelo
Es necesario avanzar en otra dirección. Y la tendencia hacia la que apunta la gestión ambiental en las
administraciones públicas de Europa es a la evolución y convivencia de un modelo de gestión ambiental de
carácter vertical con otro, de tipo horizontal, en el que las políticas sectoriales incorporen el factor ambiental. Este
nuevo modelo deberá irse construyendo progresivamente sobre la base de experiencias concretas de integración,
que irán protagonizando nuevos actores en el escenario de las administraciones públicas.
Pero habitamos una cultura y un sistema administrativos herederos de un paradigma ya obsoleto, sustentado en
las fronteras que encierran las políticas sectoriales, en el que se obstaculiza cualquier intento de trabajar
intersectorial o transversalmente. La acción se atomiza en ministerios, consejerías, secretarías, direcciones,
programas y proyectos distintos, que responden a estructuras de acción que ya no se muestran eficientes para
resolver los problemas complejos.
El problema está, en lo sucesivo, en transformar el descubrimiento de la complejidad en método de la
complejidad. Por ello, es importante tener presente el carácter de proceso de todas las políticas públicas, y no
centrarse tan solo en los resultados o productos finales, siempre limitados además por las necesidades aparentes
que impone el corto plazo. Muy especialmente en la gestión ambiental, la atención a los procesos adquiere un
significado más relevante aún, dada su complejidad en lo que respecta a las causas de los problemas ambientales,
a la compleja red de relaciones e interacciones que los sustentan y al número de personas y de agentes
necesariamente implicados en sus soluciones.
La Administración debe realizar un esfuerzo conceptual y político para crear un espacio de razones y soluciones
múltiples que impida la fragmentación. Es el método para construir una reflexión y una acción integral que asuma
los conflictos socioambientales para resolverlos y no para ocultarlos. Se necesita construir nuevos saberes, a partir
de nuestras ignorancias actuales, para ir articulando respuestas institucionales y sociales que contemplen con más
peso el carácter complejo del medio ambiente y sus actores.
20
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
Dos conceptos clave: anticipación y colaboración
Esos nuevos saberes deben servirle a la Administración, entre otras cosas, para trasladar a su propio
funcionamiento el modelo sistémico y complejo que tienen otros sistemas naturales. Así, en la Administración, se
precisa crear sistemas integrados, más relacionados, flexibles, cooperativos, dialogantes,… De lo contrario
fracasará en sus intentos de mejorar la realidad compleja y sistémica, y difícilmente podrá atender las expectativas
y exigencias sociales.
Pero todo ello choca con la ausencia de una tradición de trabajo coordinado, colaborativo y cooperativo, tanto en
las relaciones interadministrativas como interdepartamentales. Muy al contrario, éstas se caracterizan en general
por su conflictividad, por la defensa de las respectivas competencias, por los intereses y lógicas partidistas, por la
inercia y por la dificultad en la prevención y resolución de problemas.
Y aparecen aquí dos nuevos elementos importantes: la capacidad de las políticas públicas para anticiparse a los
problemas –frente a una concepción tradicional centrada en tratar de resolver los conflictos cuando ya se han
afianzado– y su voluntad de llegar a acuerdos –frente a la arraigada costumbre de imponer las decisiones
previamente adoptadas de forma unilateral.–
En nuestro contexto, ha dominado en general el enfoque reactivo frente al anticipatorio y las administraciones
públicas han tendido a actuar a remolque de los problemas ambientales y se han esforzado poco por anticiparse
a los mismos. Esta tendencia parece que comienza a cambiar lentamente, y cada vez son más frecuentes los planes
estratégicos referidos a diferentes ámbitos de la gestión ambiental. Ejemplos de ello son las Estrategias de
Conservación de la Biodiversidad, los Planes Forestales, el Plan Hidrológico, los Planes de Residuos y otros muchos.
Pero para ser optimistas al respecto sería necesario analizar con más detalle el enfoque de dichos planes, el tipo
de diagnósticos a que responden, las respuestas que ofrecen y el grado de participación de los diferentes actores
en su diseño e implementación.
La formación ambiental en las administraciones públicas
21
uno.4]
Caminando hacia modelos
compartidos de
planificación y gestión
Un elemento esencial de las políticas públicas lo constituyen los instrumentos que se utilizan para conseguir los
fines propuestos. Se pueden clasificar de diferentes formas, pero para nuestros fines aquí puede resultarnos útil
tener en cuenta la existencia de instrumentos normativos, de mercado, económico-financieros y los horizontales
de apoyo.
Los instrumentos normativos constituyen uno de los ejes de la política ambiental europea. A través de ellos se
establecen las obligaciones y limitaciones que los agentes destinatarios han de cumplir forzosamente. Una de sus
mayores ventajas es que garantizan un marco común de protección mínima del medio ambiente, evitando –por
ejemplo- posibles distorsiones en el funcionamiento del mercado interior que se producirían si las legislaciones de
los Estados fueran diferentes.
Los instrumentos de mercado pretenden –a través de los mecanismos de precios o de técnicas propias del
mercado, y de acuerdos voluntarios–, concienciar e incentivar a los productores y/o consumidores hacia conductas
más respetuosas con el medio ambiente. Entre ellos figuran los denominados tributos verdes, los incentivos
fiscales, las ecoauditorías, el etiquetaje ecológico o los sistemas de gestión ambiental.
Los instrumentos económico-financieros engloban los fondos europeos y las ayudas existentes en esta materia.
La importancia de los instrumentos sociales
Finalmente, y con una relevancia mayor en nuestro caso, están los instrumentos horizontales de apoyo, que
incluyen la información, la formación, la investigación, el desarrollo tecnológico, la sensibilización del público, los
programas de educación ambiental y la participación ciudadana.
Las Administraciones específicas o sectoriales de medio ambiente recurren con frecuencia al peso de la norma y
de la ley para intentar transformar la realidad. Sin embargo los resultados no coinciden siempre con los propósitos,
se logran pocos cambios sustanciales y, a menudo, resulta imposible ejercer el cumplimiento de todos los preceptos
legales. Los instrumentos normativos son necesarios en determinados contextos, específicamente en materia de
protección ambiental, pero no encajan bien con los objetivos ambiciosos que imponen los enfoques basados en la
complejidad, la integración y la sostenibilidad.
Ante la constatación de esta realidad, cada día se hace más necesario utilizar de manera complementaria todos
los instrumentos descritos anteriormente para lograr más y mejores resultados. Y este modelo de política pública
requiere –necesariamente– de la participación de los diferentes agentes sociales en la elaboración conjunta de
diagnósticos, en la definición estratégica de las políticas, en la planificación y en la gestión.
De hecho, ya hay actores que cada día van teniendo un mayor espacio de influencia en la política ambiental y que
comparten esta tarea con las Administraciones específicas ambientales. Es evidente el papel que juegan ya algunas
Administraciones sectoriales, las entidades locales, los diferentes sectores productivos (fundamentalmente la
industria y el sector agroganadero, y en menor medida el turismo), las organizaciones ecologistas y otras
organizaciones sociales. Y en la medida en que las políticas públicas van generando espacios de diálogo, encuentro
y debate, la mayoría de estos actores están adoptando enfoques más dialogantes y van aprovechando las
oportunidades que el nuevo marco de la política ambiental les ofrece.
Es cierto que esta nueva situación genera una mayor complejidad en la elaboración y desarrollo de las diferentes
políticas públicas, pero sin duda gana en eficacia y permite la adopción de objetivos más globales y ambiciosos,
al mismo tiempo que genera respuestas participadas y espacios de aprendizaje, creatividad y capacitación colectiva.
22
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
Así, la influencia real de la política ambiental en el conjunto de las políticas públicas está cada día más relacionada
con su capacidad de buscar aliados, de involucrar a nuevos actores (y si éstos socialmente son significativos,
mejor), de llegar a acuerdos con los mismos y de abrir espacios de mediación y diálogo.
Además, la incorporación real de los principios de corresponsabilidad y subsidiariedad a la gestión ambiental incide
también en la adopción de un enfoque más social y participado, lo que justifica la creciente utilización de
instrumentos sociales minusvalorados hasta hace poco tiempo por los gestores ambientales.
Este nuevo enfoque, menos basado en la normativa, y más apoyado en las redes sociales, facilita el desarrollo de
políticas inclusivas y anticipatorias, menos reactivas, pero no es posible si no se van asumiendo e implementando
cambios profundos en el modelo organizativo y de funcionamiento de la actual Administración.
La formación ambiental en las administraciones públicas
23
uno.5]
La integración
ambiental: un
camino ineludible
Son innumerables los encuentros, acuerdos y declaraciones en los que se plantea la necesidad de la integración
ambiental como dirección inexcusable de la política ambiental. Ya lo hacía la Conferencia de Estocolmo de la
Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972 y desde entonces, este reto aparece como objetivo, estrategia
y modelo de trabajo a seguir en prácticamente todos los documentos estratégicos europeos, como el Acta Única
Europea, los diferentes Programas Comunitarios de Acción en Materia de Medio Ambiente, el Tratado de
Ámsterdam, el Consejo Europeo de Cardiff o la Agenda 2000-2006 para los Fondos Estructurales y Fondos de
Cohesión.
También los diferentes instrumentos de planificación estratégica de la política ambiental española incorporan ya
este principio de la integración y el propio Libro Blanco de la Educación Ambiental en España plantea la necesidad
de incorporar el factor ambiental en las políticas globales y en los planes sectoriales, regionales o locales de
desarrollo, así como la de aplicar, de inmediato, programas e instrumentos de gestión ambientalmente adecuados.
Entre las medidas favorecedoras de la integración en España, se puede destacar la creación de la Red de
Autoridades Ambientales, un órgano de cooperación interinstitucional constituido por las autoridades responsables
de Medio Ambiente y las de Gestión de los Fondos Estructurales y de Cohesión junto con las Comunidades
Autónomas, a cuyas sesiones plenarias acuden también representantes de la Comisión Europea.
Esta Red ha organizado diversas jornadas técnicas con las Comunidades Autónomas y los Ministerios gestores de
fondos europeos, en las que se han analizado las necesidades de la integración ambiental en diferentes políticas
sectoriales: agricultura, energía, pesca, industria, transporte, turismo, medio ambiente urbano, espacios protegidos
(Red Natura 2000), y se ha promovido la creación de grupos de expertos para avanzar en esa dirección. Uno de
los grupos (constituido por el Fondo Social Europeo, el Ministerio de Medio Ambiente, el Instituto Nacional de
Empleo y algunas Comunidades Autónomas) ha estado trabajando en la integración de la formación ambiental en
la formación ocupacional y continua de trabajadores, a través de las acciones cofinanciadas por el Fondo Social
Europeo.
Buenas razones para la integración
Así pues, el principio de integración constituye uno de los objetivos más importantes que en estos momentos tiene
planteados la política ambiental. Entre las razones de esta necesidad podemos destacar éstas:
Introduce en la política ambiental criterios de eficacia anticipatoria y de eficiencia ambiental
Teniendo en cuenta las posibles presiones a las que se ve sometido el ambiente, la única vía eficaz para
atajar esta situación es la integración de las consideraciones ambientales en las decisiones que definen la
actividad económica, aplicando el principio de precaución y prestando especial atención a las causas y
origen de los diferentes problemas medioambientales. La filosofía de reparar los daños una vez causados
no se ha mostrado válida en el pasado, por lo que no debemos caer en el mismo error en el presente ni en
el futuro.
Dota a la política ambiental de una mayor capacidad de influencia
Con una política ambiental sectorial se transforma poco la situación ambiental. Por lo general la
sectorización se centra en las políticas de conservación de espacios y especies y en el saneamiento de la
contaminación ambiental. La ineficacia y la magnitud de los problemas nos llevan a plantear la integración.
En julio de 1996 la Red de Autoridades Ambientales Española dejaba constancia de la escasa influencia de
la sectorización de la política ambiental y manifestaba que la desconexión entre las políticas económicas y
24
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
sectoriales, por una parte, y la política medioambiental por otra, ha dado lugar a avances insuficientes o
inferiores a los deseados, lo que pone de manifiesto la urgente necesidad de integrar el medio ambiente
en el resto de las políticas sectoriales. La integración le da consistencia y capacidad de influencia a la
política ambiental.
Introduce elementos de coherencia en las políticas públicas
En la actualidad, se producen numerosos conflictos y contradicciones entre políticas desarrollistas y
conservacionistas en el seno de las administraciones. Esto, en gran parte, se debe a la inexistencia de unos
criterios de racionalidad ambiental que presidan y orienten las políticas de un gobierno determinado. La
situación genera dificultades posteriores de entendimiento entre los Ministerios o Consejerías más
inversoras: Industria, Obras Públicas, Agricultura, Transporte, etc. y la administración específica ambiental
que, a menudo, se perciben como obstáculos insalvables y crean conflictos y crisis internas. La integración
ambiental permite que las diferentes políticas se complementen, se apoyen mutuamente y sean más
coherentes en la consecución de objetivos comunes.
Supone combinar el método vertical con otro horizontal en la gestión ambiental, como método para
abordar la complejidad y abordar el principio de corresponsabilidad
Generando instrumentos de integración ambiental se hace co-partícipes de la política ambiental a los
diferentes Ministerios, Consejerías y/o Concejalías de una Administración, estimulando activamente la
asunción de sus propias decisiones y responsabilidades ambientales y colaborando en la ejecución de
políticas más sostenibles.
Plantea y estimula la coherencia interna y el cambio de comportamientos de las administraciones ante
la sociedad
Las administraciones públicas no deben exigir a la sociedad lo que ellas no son capaces de hacer. Antes de
exigir hay que dar ejemplo. Por lo tanto, los poderes públicos no pueden estar haciendo constantes
llamadas a la responsabilidad social en la mejora ambiental si, previamente, no se aplican los criterios
ambientales en sus comportamientos, relaciones y estilos de gestión de los asuntos comunitarios.
Incita, además, a una reflexión sobre las actuales políticas ambientales
La integración no sólo debe suponer una exigencia al resto de las políticas sectoriales para que incorporen
el factor ambiental, sino que también, por parte de las administraciones específicas ambientales, se deben
plantear la integración de los criterios económicos y sociales de la sostenibilidad en todas sus actuaciones.
A veces se considera que un programa ambiental, por el mero hecho de serlo ya es sostenible. Esto no es
así y en cada caso habrá que analizar si las diferentes actuaciones ambientales cumplen los requisitos de
la sostenibilidad.
Constituye una alternativa para gestionar la transición del modelo actual a otro más sostenible
La sostenibilidad se presenta tan inalcanzable y tan difícil de abordar que, aunque estemos de acuerdo en
su planteamiento y necesidad, parece lejana, utópica e irrealizable. La transición hacia esos modelos llevará
tiempo y podría caracterizarse como un proceso de experimentación, aprendizaje y reajuste en la gestión
de los problemas colectivos. La tendencia hacia estilos participativos y relacionales, así como el avance en
la integración de las políticas, podría facilitar dicho proceso.
Balance del proceso de Cardiff: cuestiones sectoriales
Los contenidos de este apartado están extraídos literalmente de un Documento de Trabajo de la Comisión Europea,
fechado el 1 de junio de 2004, numerado COM(2004) 394 final y titulado «Integración de las consideraciones
medioambientales en otras políticas: balance del proceso de Cardiff». Fue elaborado a petición del Consejo
Europeo de la primavera de 2003 y establece algunas bases y valoraciones de los resultados conseguidos en el
proceso de integración ambiental que la propia Unión Europea había definido como prioritario y puesto en marcha
en Cardiff en 1998.
La formación ambiental en las administraciones públicas
25
Al mismo tiempo, establece y define ciertos obstáculos y retos para el futuro, retos que en muchos casos la Unión
Europea ya ha puesto en marcha y que, por tanto, hoy deben estar en plena vigencia en las políticas públicas en
materia ambiental de las administraciones públicas españolas. Entre los retos más relevantes a los que alude este
documento, extractamos aquí los siguientes:
Agricultura
La reforma de 2003 de la PAC representa un paso importante en pos de la integración de las
consideraciones medioambientales al introducir, por un lado, medidas que integran la dimensión ambiental
en el mercado agrario y la política de ingresos y, por otro, actuaciones dirigidas específicamente al medio
ambiente dentro de los programas de desarrollo rural. La etapa siguiente consiste en utilizar de la mejor
manera posible los nuevos instrumentos políticos ampliados que están ahora a disposición de los Estados
miembros para obtener mejoras concretas en el comportamiento ecológico de la agricultura.
La evaluación intermedia de la política de desarrollo rural y el debate sobre el nuevo período de
programación 2007-2013 permitirán reforzar aún más la contribución del desarrollo rural a los objetivos de
la política medioambiental, en particular por lo que se refiere al cambio climático y la protección de
espacios Natura 2000 y a otros problemas ecológicos. A este respecto, la Comunicación de la Comisión
«Construir nuestro futuro común» (COM(2004)101) indica que la política futura de desarrollo rural va a
centrarse en reforzar la competitividad, mejorar el medio ambiente y el medio rural, incluida la red de
espacios Natura 2000, y aumentar la calidad de vida en zonas rurales.
Transporte
El informe de situación relativo al Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PEEC) confirmó la
necesidad de adoptar medidas adicionales e indicó que para limitar la emisión de gases de efecto
invernadero en el sector de los transportes va a ser preciso desarrollar en el futuro nuevas estrategias y
políticas más estrictas, porque hay que mantener las reducciones globales conseguidas para cumplir la meta
del primer compromiso y, más importante aún, con vistas a períodos de compromiso subsiguientes. El Libro
Blanco sobre la política de transportes incluye una serie de medidas que conjugan tarificación, revitalización
de los modos de transporte alternativos a la carretera e inversiones puntuales en la red transeuropea. Este
enfoque integrado permite volver a las cuotas modales de 1998 y alcanzar el reequilibrio a partir del año
2010. Se trata de un objetivo mucho más ambicioso de lo que parece, habida cuenta del desequilibrio
histórico en favor del transporte por carretera de los últimos 50 años.
Otras oportunidades para realizar la integración ambiental son las siguientes:
• Seguir trabajando para conseguir reequilibrar los modos de transporte.
• Debe prestarse una atención especial a las normas de emisión, en particular de las emisiones de
partículas finas y de NOx procedentes de los coches y camiones diésel.
• Debe promocionarse la adopción de medidas para incentivar la adquisición de vehículos que consuman
menos energía y que emitan menos contaminantes.
Energía
La aplicación oportuna de la Directiva relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes
de energía renovables en el mercado interior de la electricidad y otras disposiciones legislativas pertinentes
recientemente adoptadas constituye una prioridad. Los regímenes existentes de ayudas a las energías
renovables en los Estados miembros pueden aportar una experiencia práctica de gran valor sobre el éxito
medioambiental y económico de varios de esos regímenes. Es preciso aplicar una política proactiva en los
Estados miembros para facilitar una integración justa de las fuentes de energía renovable en el mercado
interior liberalizado de la electricidad, teniendo al mismo tiempo plenamente en cuenta su valor
medioambiental y social. Por otra parte, deben apoyarse más los avances tecnológicos en el campo de las
energías renovables, así como la difusión efectiva de la investigación en materia de eficiencia energética
con objeto de superar los obstáculos comerciales.
Habida cuenta de la importancia de las emisiones vinculadas a la energía y para traducir la legislación
en resultados concretos para el medio ambiente, los Estados miembros deben completar sus planes
nacionales de asignación y redoblar esfuerzos para cumplir las metas que les corresponden en materia
26
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
de reparto de la carga en el marco del Protocolo de Kioto mediante el establecimiento y aplicación de
estrategias nacionales sobre cambio climático. Además, debe considerarse la posibilidad de adoptar
nuevas medidas para aumentar la integración de las consideraciones medioambientales en las políticas
energéticas.
Industria
La adopción por el Consejo y el Parlamento de la propuesta de la Comisión relativa a una nueva política
sobre sustancias y preparados químicos constituye una prioridad para que el sistema REACH pueda entrar
en vigor a su debido tiempo.
La Comunicación sobre producción sostenible se centrará en el modo en que los fabricantes integran los
aspectos medioambientales (medidas para reducir el impacto ambiental de sus procesos de producción y
sus productos) en su estrategia comercial a largo plazo y crean oportunidades de mercado gracias a un
comportamiento ambiental superior.
La Estrategia temática sobre reciclado y prevención de residuos se centrará en los medios de promover una
gestión de residuos más sostenible, reducir la generación de residuos, reducir al mínimo el impacto
ambiental de los residuos generados, aumentar la eficacia en la utilización de los recursos y reducir el
consumo de recursos.
El Plan de acción sobre la innovación contribuirá a promover aún más las tecnologías limpias, de conformidad
con el Plan de actuación a favor de las tecnologías ambientales (ETAP) adoptado en enero de 2004.
El nuevo Programa sobre competitividad de las empresas acelerará los avances hacia los objetivos de la
estrategia de Lisboa y, por tanto, de la integración medioambiental.
Mercado interior
Adopción por el Consejo y el Parlamento Europeo de la Directiva marco sobre diseño ecológico de
productos que utilizan energía.
Revisión de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (2004- 2007)
con objeto de adaptar el marco a la creciente complejidad de las inversiones en tecnologías ambientales y
a las nuevas formas de asociación entre los sectores público y privado.
Asimismo, la Comisión debería presentar una propuesta de reestructuración de las bases impositivas de las
tasas anuales de circulación y matriculación a fin de hacer la imposición de los automóviles particulares
más eficiente por lo que respecta a las emisiones de CO2 y más coherente con el mercado interior.
Pesca
Conviene seguir trabajando para cumplir el objetivo de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
consistente en garantizar una explotación sostenible de los recursos pesqueros para antes de 2015.
Es preciso adoptar todas las medidas necesarias para poner en práctica la reforma de la Política Pesquera
Común, en particular mediante la reducción de la presión pesquera, la creación de los consejos consultivos
regionales, el establecimiento de nuevos acuerdos de asociación pesqueros y la integración de las
consideraciones medioambientales en la acuicultura.
Está aumentando el número de especies y de zonas afectadas por la presión pesquera. El informe de 2003
del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) pone de manifiesto que, de las 113
poblaciones de peces analizadas en el Atlántico nororiental en 2001, únicamente el 18% se encontraba
dentro de los límites biológicos de seguridad y que la sobrepesca es una de las razones más importantes
de la reducción de las poblaciones.
De todo ello, cabe deducir que los resultados del proceso de Cardiff han sido desiguales. Desde el punto de vista
positivo, se han obtenido mejoras concretas en algunos sectores: las iniciativas de la Comisión sobre energías
renovables y eficiencia energética constituyen, sin lugar a dudas, un considerable avance. La reforma de la PAC en
2003 y 2004 ha supuesto también un gran paso adelante hacia la consecución de los objetivos del proceso de
Cardiff. Este ha contribuido, además, a dar más relieve a la integración medioambiental, cuestión que ahora es
objeto de debate periódico a nivel de la Unión Europea.
La formación ambiental en las administraciones públicas
27
Proceso de Cardiff: los retos pendientes en la integración
No obstante, los compromisos contraídos en relación con la integración medioambiental distan aún mucho de
haberse materializado en hechos concretos. Hasta la fecha, el proceso de Cardiff no ha dado todos los resultados
esperados y presenta algunas deficiencias:
Una falta general de coherencia
La calidad y las aspiraciones varían mucho de un sector a otro. No todas las formaciones del Consejo han
hecho gala del mismo compromiso para con el proceso. Algunas estrategias han consistido en una serie
totalmente desarrollada de compromisos ambientales, con plazos, etapas principales y mecanismos de
información y revisión. Otras formaciones se han limitado a meras declaraciones de intención en sus
conclusiones, más centradas en la aplicación de la política de medio ambiente que en compromisos de
integración medioambiental en sus políticas. Convendría plantearse cómo aumentar la coherencia.
El compromiso político podría ser más decidido
Aparentemente, varias formaciones del Consejo sólo ven en el proceso de Cardiff un ejercicio meramente
formal, impuesto por el Consejo Europeo, que no reconocen como propio. El ritmo de los avances depende
también del compromiso de la Presidencia de turno a favor de la integración medioambiental.
Los mecanismos de realización, aplicación y revisión pueden perfeccionarse
Evidentemente, hay que dar tiempo al tiempo para que los esfuerzos de integración puedan dar sus frutos:
en general, los sectores que primero adoptaron estrategias de integración han obtenido ya resultados, como
ocurre en el caso de la agricultura. Varias formaciones del Consejo, sin embargo, parecen haber interpretado
el proceso de Cardiff como un ejercicio puntual. La integración, por el contrario, es un proceso dinámico
que debe ser objeto periódicamente de seguimiento, revisión y actualización. No obstante, son pocas las
estrategias que prevén una revisión periódica. Por ejemplo, la estrategia en materia de energía, adoptada
en 1999, incluye un compromiso para su revisión bienal.
Se necesitan prioridades y una orientación más claras
Varias estrategias tienden a ser demasiado genéricas y no establecen ámbitos prioritarios claros en los que
con medidas focalizadas podrían producirse cambios importantes. En los sectores en los que la Unión ha
fijado metas y etapas claras, sin embargo, la integración medioambiental parece haberse acelerado. Las
estrategias de las políticas de energía (1999) y desarrollo (2001), por ejemplo, siguen insistiendo en los
objetivos fijados para 2010 o 2015 (medidas en relación con el cambio climático, las energías renovables
y la generación combinada de calor y electricidad, así como para invertir la tendencia a la pérdida de
recursos medioambientales). Las estrategias de las políticas de desarrollo y de pesca incluyen un cuadro de
etapas con medidas y plazos de realización. Además, en los casos competencia de la Unión, las metas en
función de las cuales pueden seguirse y evaluarse los avances realizados suelen ser más fáciles de alcanzar.
En otros varios ámbitos, los objetivos tienden a ser más ambiguos y la vía hacia la integración, menos clara.
Con frecuencia es preciso encontrar un compromiso entre intereses nacionales distintos, difícil de conseguir,
y movilizar los esfuerzos nacionales que requiere su aplicación, algo que en ocasiones es igualmente difícil.
Convendría adoptar un planteamiento estratégico de amplias miras
Hasta ahora, varias de las medidas más importantes que se han adoptado para hacer progresar la
integración medioambiental a nivel de la Unión Europea han respondido a situaciones de crisis, a amenazas
insistentes sobre una actividad económica sostenida (pesca), repetidas crisis alimentarias (agricultura) o
catástrofes ecológicas recurrentes (transporte marítimo), antes que ser el resultado de estrategias de
integración medioambiental elaboradas en el marco del proceso de Cardiff. Si se insistiera más en el
desarrollo y aplicación del planteamiento estratégico establecido por el proceso de Cardiff, aumentaría la
rentabilidad de la integración medioambiental. Comúnmente se admite que los planteamientos estratégicos
basados en la planificación permiten gestionar mejor los riesgos y pueden reducir en el futuro los costes
ocasionados tanto por los daños como por su prevención.
28
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
uno.6]
El otro concepto clave:
participación
La participación es la segunda clave, junto a la integración, para avanzar en una cultura de la sostenibilidad. Para
abordarla es preciso considerar su doble dimensión: la social y la institucional.
La participación social debe ser considerada, por los gestores de las políticas ambientales, como una herramienta
o un instrumento esencial a tener en cuenta en el diseño, implementación y evaluación de las políticas
ambientales. Y es que la construcción de la cultura de la sostenibilidad solo puede entenderse como un proceso
colectivo de deliberación e integración de múltiples aportaciones de individuos, colectivos, empresas, instituciones
y entidades ciudadanas.
Afrontar la tarea de la construcción social del medio significa, entre otras cosas, redefinir el papel que
tradicionalmente han desempeñado la Administración (garante de la legalidad y/o prestadora de servicios) y los
diferentes agentes sociales (considerados por aquélla como administrados y/o clientes), y recomponer un nuevo
mapa de relaciones. Desde esta perspectiva, la Administración no puede ya ser el agente que, en exclusiva, decida
lo que hacer y cómo llevar a cabo lo decidido. Necesita compartir inquietudes y visiones, y acordar las políticas y
la forma de gestionar lo colectivo con el resto de la sociedad.
El camino hacia una democracia deliberativa
Esto supone un cambio cualitativo en las nuevas funciones sociales de la Administración y, como todo cambio,
requiere un aprendizaje progresivo. Pero ese aprendizaje no puede ser llevado a cabo en solitario. Debe hacerlo,
también, en compañía de los demás agentes sociales, porque el aprendizaje conlleva interacción social y una
buena carga de subjetivismo. En los contextos en los que nos movemos no hay verdades absolutas y objetivas ni
tiene el mismo significado una determinada realidad para unos y para otros. Este carácter relativo de la realidad
obliga a plantearse la deliberación como una herramienta clave del proceso.
Como en todo proceso de construcción y aprendizaje, en este nuevo marco de relaciones y funciones se presentan
obstáculos y avances. Pero éstos se producirán solo si se procede en un marco de cooperación y se acuerdan los
ritmos, los enfoques y el sentido de los cambios a operar. Cuando se da este conjunto de factores, los progresos
se hacen colectivos, no individuales. De lo contrario se generarán dependencias que, a la postre, configurarán
nuevas relaciones de poder, de imposición y jerarquía entre los agentes sociales y los poderes públicos. Los
avances, por ello, deben ser asumidos por todos; de lo contrario se producirán simulacros de participación que
obligarán a los distintos agentes a cuidar las formas más que el fondo de sus relaciones y cometidos.
Este nuevo papel de los poderes públicos los configura como agentes que deben facilitar y promover la
deliberación pública y la exploración conjunta de soluciones a los problemas ambientales. Agentes que deben
incentivar compromisos y responsabilidades individuales y colectivas en la sociedad, delegar responsabilidades,
potenciar la autoorganización de los agentes sociales, incrementar su diálogo y confianza mutua, su cooperación
y su sentido del deber cívico respecto a su medio.
La intervención de los agentes sociales en los asuntos públicos nos lleva a plantear la democracia deliberativa
como marco y método de abordar las relaciones entre los diferentes agentes sociales y la Administración. Hoy,
muchas instancias públicas y privadas reclaman la participación. Pero, ¿de qué participación hablamos? En
ocasiones se entiende ésta, sobre todo en el marco de la Administración, como una mera tarea consultiva en la
que se da oportunidad a los sectores afectados por una determinada política para opinar o explicitar en qué
medida ésta perjudica sus intereses. Suele ser frecuente, también, que la participación ciudadana se reduzca a la
constitución de Consejos Sectoriales de Medio Ambiente u otros órganos consultivos similares a los cuales se invita
a asistir a los diferentes grupos profesionales, colectivos o asociaciones, con la intención de informarles y
consultarles. Y esto es un elemento necesario en muchas situaciones, pero insuficiente.
La formación ambiental en las administraciones públicas
29
Un instrumento de trabajo ineludible
Participar pasa por compartir diagnósticos y deliberar, desde el comienzo de cada proceso, acerca de las mejores
soluciones y las vías más adecuadas para ponerlas en práctica. En palabras de Marc Parés y colaboradores (2007),
“Los procesos de participación pueden tener diferentes grados de participación: grados que se pueden
clasificar en la escala siguiente: Información, Comunicación, Consulta, Deliberación, Decisión.
En general se considera que los procesos centrados en la información y la comunicación no son
específicamente participativos. Por otra parte, es importante determinar si se trata de procesos de
consulta (se pide básicamente a la ciudadanía información sobre necesidades y prioridades), si integran
deliberación (debate sobre las propuestas, previsión y valoración de alternativas,…) y, por último, si
también se permite a la ciudadanía y a las entidades decidir y/o gestionar el propio proceso y los
resultados que se derivan del mismo.
Es evidente que los tipos de participación, normalmente definidos como una escala participativa de
menos a más participación, pueden verse como una progresión de menos a más calidad. Pero hay que
tener en cuenta que procesos centrados únicamente en la deliberación pueden ser de mucha calidad y
tener un importantísimo potencial pedagógico. De la misma manera, los procesos decisorios pueden ser
de muy poca calidad, si sólo integran un grupo muy limitado de entidades y ciudadanos y si la gestión y
la decisión tienen restricciones innecesarias”
En este sentido, Joan Manuel Espuelas aporta algunas claves sobre la necesidad de incorporar la participación
como instrumento de trabajo. Para él, la participación es estrictamente necesaria, tanto sustantiva como
operativamente por razones como éstas:
«Sustantivamente, porque incorporar a la ciudadanía enriquece las decisiones y favorece la innovación.
Dado el grado de complejidad y de incertidumbre de las decisiones que hoy día nos toca tomar, esta es una
aportación capital. Dicho de otro modo, ante los problemas poliédricos actuales (hacer una carretera es un
asunto de ingeniería, de economía, de ecología y de cohesión social, por poner un ejemplo), necesitamos
respuestas poliédricas, respuestas que no se encuentren en un único punto (la Administración) sino en
múltiples (los diversos actores sociales).
Operativamente, porque pese a las percepciones dominantes, la participación sirve para mejorar la
eficiencia y la eficacia de la actividad gubernamental y administrativa. Incorporar a los diferentes actores
sociales puede generar costes adicionales durante el inicio del proceso, pero éstos se recuperan –con
creces– en la medida en que la participación sirve para reducir resistencias y conseguir colaboraciones.
Pensemos, por ejemplo, en las dificultades de construir prisiones, vertederos o centros para
drogodependientes desde la soledad del despacho de quien tiene la responsabilidad de construirlos. No
estamos insinuando que se deba renunciar a esta responsabilidad, sino que afirmamos que esta
responsabilidad puede ejercerse con más eficiencia y eficacia.»
Pero la participación de la que estamos hablando no se produce por sí sola. Es preciso impulsarla y desarrollarla
con firmeza para que ésta sea una realidad, máxime si tenemos en cuenta que no tenemos una cultura de la
participación, ni en el seno de la Administración, ni entre la ciudadanía. Generar espacios e instrumentos reales de
participación supone dejar de vincular la democracia exclusivamente con aspectos representativos y formales y
perseguir la capacitación colectiva para negociar, gestionar conflictos e intervenir en una realidad compleja,
no tan solo como portadores de intereses específicos, sino como partícipes de una idea de sociedad a construir.
Implica avanzar hacia un nuevo modelo de gestión de lo público: la democracia deliberativa.
Hasta ahora, salvo excepciones, en nuestro entorno solía primar la participación reactiva frente a la inclusiva. Esto
es, hasta cierto punto, lógico. Desde fuera de las administraciones, las organizaciones sociales se han desarrollado
en una cultura –respecto a sus relaciones con los poderes públicos– de intentar conquistar mejoras y avances
sociales mediante la reivindicación y la movilización. En los últimos años la situación ha variado y tenemos
crecientes ejemplos de políticas de colaboración, negociación y consenso entre los poderes públicos y las
organizaciones sociales. A pesar de ello, en la manera de abordar el diálogo y la negociación han primado valores
más propios de una cultura de participación reactiva que inclusiva.
30
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
Un enfoque multidimensional
Desde las administraciones, la participación social se vive, en ocasiones, como una amenaza, más que como una
oportunidad. De ahí que cuando se han puesto en marcha procesos de participación ciudadana se hayan utilizado
modelos más consultivos, de arriba a abajo, modelos en que se controla estrictamente la agenda de debates, la
composición de las reuniones y los grupos de participación, la frecuencia de reuniones y, sobre todo, su propia
existencia y continuidad. Frente a este modelo más dirigido y controlado, existe otro alternativo, de abajo a arriba,
que atribuye a las administraciones públicas el papel de facilitadoras y de impulso de las redes sociales. En este
modelo, los poderes públicos estimulan la participación y no la controlan.
Aunque supone un reto importante para la planificación y la gestión, la participación social en los asuntos públicos
presenta ventajas indudables, entre las que destacan:
- El papel de agentes activos y dinámicos que atribuye a los ciudadanos/as, frente al papel tradicional de
administrados, agentes estáticos que reciben lo que la administración puede ofrecerles.
- La legitimidad que confiere a las instituciones como entidades útiles y al servicio de la ciudadanía y la
confianza que en ellas deposita la sociedad.
- La función educativa y de profundización en los valores democráticos (democracia participativa frente a
la democracia formal), que supone vivir y experimentar los procesos participativos junto a otros agentes
sociales y la administración.
- La capacitación colectiva que aporta para profundizar en la comprensión de los problemas ambientales
y buscar posibles soluciones.
- El refuerzo que supone para la integración social de las comunidades y el desarrollo de un sentido de
pertenencia, de identificación de los individuos y el colectivo con su medio.
Pero la participación, desde el punto de vista de la gestión ambiental, no sólo tiene la vertiente social, sino también
la institucional. Para el desarrollo de la integración ambiental en el conjunto de las políticas públicas, también se
requiere impulsar procesos de participación en el seno de las administraciones, de lo contrario los procesos de
integración tendrán mayores dificultades, serán más forzados y menos asumidos por las personas que intervienen
en la gestión pública: los políticos, los responsables de las diferentes unidades de gestión y los empleados públicos.
Los procesos de participación institucional deber servir para aprender a pensar multidimensionalmente los temas
relacionados con el medio ambiente y la sostenibilidad, armonizar los objetivos de la política ambiental con los de
otras políticas públicas, exteriorizar, analizar y asumir como naturales las posibles contradicciones existentes en el
seno de una Administración.
Una materia legislada
La participación no es tan solo una moda, un instrumento útil o una demanda social. Es una realidad que forma
parte relevante de la legislación comunitaria, estatal y autonómica y que, como tal, constituye una obligación para
las diferentes administraciones.
Ya en la Conferencia de Río, en 1992, se sentaron las bases para incluir en la legislación ambiental la información,
la participación y el acceso a la justicia en materia ambiental. Unos años más tarde, en 1998, el Convenio de
Aarhus formalizó dicha recomendación al constituir un documento jurídico de carácter vinculante que, a su vez
tuvo su reflejo en varias Directivas Europeas y que finalmente se han transpuesto a la legislación española y
autonómica. El resultado: la obligatoriedad, cada vez más explícita, de incluir procedimientos de participación en
la planificación y la gestión ambiental.
En particular, la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación
pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente articula diversos derechos como el derecho a saber
(información), el derecho a opinar (alegaciones), el derecho a ser escuchado, el derecho a que se explique porqué
se toma una decisión (comunicación: información sobre la decisión) y el derecho a participación real y efectiva, que
incluye todos los anteriores.
La formación ambiental en las administraciones públicas
31
Así, como nos dicen Razquin y Ruiz de Apodaca (2007), «en el Derecho público, participar significa concurrir en el
proceso de adopción de decisiones de los poderes públicos por parte de los ciudadanos. La participación pública
puede definirse como la intervención directa de los interesados y el público en general en el proceso de toma de
decisiones por parte de los órganos políticos y administrativos, que complementa las instituciones formales de la
democracia representativa. En la noción de público se incluyen tanto las personas físicas y jurídicas individuales
como los grupos, asociaciones y organizaciones sociales, siendo destacado el papel de éstos.»
Para profundizar en esta materia, ésta es una síntesis de la legislación y normativa vigente en la actualidad:
Convenios Internacionales
• Convenio de Aarhus. El acceso a la información ambiental. La participación publica en materia de medio
ambiente.
Normativa Europea
• Reglamento (CE) 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006 relativo
a la aplicación, a las instituciones y organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus
sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la
justicia en materia de medio ambiente.
• Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de Mayo de 2003, por la que se
establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados Planes y
Programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la
participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo.
• Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de Enero de 2003, relativa al acceso
del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo.
• Directiva 2001/42/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 27 de Junio de 2001, relativa a la
evaluación de los efectos de determinados Planes y Programas en el medio ambiente.
• Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados Proyectos públicos y
privados sobre el medio ambiente.
Estatal
• Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero. Texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto
Ambiental de Proyectos.
• Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de
participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora directivas
2003/4/CE y 2003/35/CE. BOE 19 de julio de 2006).
• Ley 9/2006, de 28 de Abril, sobre evaluación de los efectos de determinados Planes y Programas en el
medio ambiente (BOE nº102 de 29/04/2006).
• Instrumento de Ratificación del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del publico en
la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus
(Dinamarca), el 25 de Junio de 1998 (BOE nº40 de 16/02/2005).
• Real Decreto Ley 6/2001, de 8 de mayo, que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986.
• Real Decreto Ley 9/2000, de 6 de octubre, que modifica Real Decreto Legislativo 1302/1986.
• Real Decreto 1131/1988, Reglamento para ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de
Evaluación del Impacto Ambiental.
32
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
uno.7]
Los instrumentos sociales:
herramienta imprescindible para
conseguir los cambios necesarios
Un cambio de modelo como el que la realidad está demandando no va a poder tener lugar sin una utilización
adecuada de los instrumentos sociales. El Libro Blanco de la Educación Ambiental en España destaca los
siguientes: la información y comunicación, la formación y capacitación, la participación y la investigación y
evaluación. El conjunto de todos ellos conforman una caja de herramientas indispensable para avanzar en los retos
que plantea la nueva realidad. Y es ineludible que las Administraciones que asuman el reto de impulsar procesos
de integración ambiental y de definir rutas viables hacia la sostenibilidad dispongan de planes y programas en los
que los instrumentos sociales se pongan al servicio de ese objetivo.
Este tipo de iniciativas deben articularse en varias dimensiones paralelas, tanto en el marco de la propia
administración como en su relación con los agentes externos y la sociedad. El primero de los ámbitos de actuación
es el que mayor relevancia tiene en el contexto que aquí nos ocupa. Además es, en buena medida, un elemento
indispensable para posibilitar nuevas relaciones y enfoques en la forma en que las Administraciones se relacionan
con la sociedad y los ciudadanos.
Algunos objetivos que será necesario abordar
En este contexto, será necesario atender las necesidades que este nuevo modelo le plantea a la Administración
contemplando, entre otros, objetivos como éstos:
- Facilitar la información interna entre las diferentes unidades de gestión, con el fin de garantizar una mayor
coherencia e integración de los diferentes programas que de ellas dependen.
- Analizar, en su caso, el estado de las relaciones humanas y profesionales en el desarrollo de los
programas compartidos entre diferentes áreas de la gestión pública.
- Diagnosticar las resistencias y obstáculos manifestados por las diversas áreas de gestión en relación con
la integración ambiental y acordar unas medidas para solventarlos.
- Detectar las necesidades de formación de los técnicos y articular los necesarios planes y programas de
formación continua.
- Facilitar la comprensión y el desarrollo de estilos más democráticos en los procesos de integración
ambiental. Desde las administraciones específicas ambientales, la tendencia es a fijar los objetivos de la
integración y diseñar los instrumentos para implementarlos (principalmente se utilizan los normativos), sin
tener en cuenta las percepciones, conocimientos e intereses de los demás. Cambiar estas tendencias
supondrá compartir espacios de información, debate y diálogo, así como negociar las propuestas de cambio.
- Desarrollar modelos de comunicación multidireccionales. La comunicación entre gestores públicos de
áreas diferentes consiste habitualmente en decidir qué hacer, anunciarlo y, posteriormente, defender lo
decidido ante los demás. Este tipo de estrategias generan conflictos entre los gestores y responsables
políticos de las administraciones públicas, y los cambios que se consiguen son, por lo general, son más
formales que reales. Es mejor abordar los asuntos desde un enfoque compartido y tener en cuenta que,
aunque la autoridad ambiental se ejerce formalmente desde los organismos ambientales, es más eficaz
tender a buscar vías para compartir las decisiones que afectan a estas materias. Hay que crear espacios de
comunicación y de diálogo compartidos entre culturas administrativas y políticas públicas diferentes. Y es
que no existe comunicación sin diálogo, y a través del diálogo somos y nos hacemos, experimentamos el
acceso a los otros, a sus necesidades y a sus maneras de relacionarse con el mundo.
La formación ambiental en las administraciones públicas
33
- Promover una nueva manera de abordar el conflicto y la negociación. La negociación debe formar parte
del proceso de construcción de las políticas públicas ambientales. Hay que ser conscientes de que sobre el
medio ambiente hay muchas percepciones y visiones diferentes en el seno de una administración pública,
e incluso intereses divergentes. Y ello obliga a negociar. Pero el problema es cómo negociar. En este sentido
Elcome y Baines (1999) diferencian entre la negociación de tipo distributivo (consiste en luchar por el
pedazo más grande de la tarta, ganar al otro e imponer mis convicciones e intereses) y el integrativo
(orientado a producir la mejor tarta posible entre todos).
Es evidente que la segunda opción es el único camino para lograr que una política ambiental sea
institucional y socialmente sostenible. Negociar, además, supone saber abordar los procesos y asumir
compromisos de cambio por las dos partes, no solamente por los otros.
- Fomentar los encuentros, el intercambio y el diálogo entre los saberes, conocimientos y experiencias de
los diferentes Departamentos de una Administración.
- Promover un verdadero trabajo interdisciplinario e intersectorial, potenciando la creación de estructuras
conjuntas y redes en el seno de las Administraciones que faciliten los trabajos de análisis y elaboración de
propuestas tendentes a la integración, así como la colaboración y el intercambio que ayuden a hacer frente
a la complejidad y a la incertidumbre de las situaciones y problemas concretos.
- Abordar los procesos de aprendizaje social en un plano de igualdad y sin ideas preconcebidas. Ello debe
posibilitar el intercambio de ideas y percepciones sobre el significado y la importancia de considerar el
medio ambiente como un elemento clave en el desarrollo de una Comunidad, así como el conocimiento y
la comprensión de las dimensiones globales y locales de los problemas ambientales, y sus causas,
destacando el papel de las acciones humanas, en general, en los efectos ambientales, y las repercusiones
de las diferentes políticas públicas, en particular. El desarrollo de una acción educativa exitosa requiere
tener en cuenta las concepciones, conocimientos, valores y comportamientos previos de las personas
involucradas en el proceso.
- Promover la responsabilidad y la acción. Del “saber hacer” hay que pasar al “querer hacer”. En este salto
cobra mucha importancia el hecho de que las personas que deseen implicarse en la acción se sientan
partícipes de un proyecto colectivo, con capacidad de influencia y de resolución de problemas, y que
además sientan suyo el proyecto. De ahí la importancia de favorecer los procesos de participación e
implicación personal y grupal en estos procesos de aprendizaje y de construcción de cambios ambientales.
La creación de redes informales de técnicos y directivos fortalecerá la idea de un proyecto colectivo.
- Impulsar la adopción de compromisos institucionales y la coherencia ambiental. Las administraciones
públicas deben reforzar los procesos de cambio colectivo con medidas que hagan creíble ante la sociedad
y ante los empleados públicos su propia voluntad de cambio. El ejemplo es la mejor medida educativa.
Riechmann (2000: 89) lo expresa así: «en situaciones de incertidumbre tendemos a hacer como los demás.
De ahí el poder de los buenos ejemplos, tanto para reforzar la posibilidad de disentir frente a la mayoría
como para estimular actitudes y conductas deseables (...) Las minorías conscientes habrían de proponerse
indesmayablemente ser ejemplares, y no dejarse arredrar por las consabidas observaciones de “lo que
hacéis tiene sólo un valor testimonial”: precisamente las actitudes y conductas testimoniales en el buen
sentido de la palabra tienen una eficacia enorme para el cambio social».
- Proyectar socialmente los avances del proceso de integración. Esto, además de servir de referente para
otros agentes sociales, sirve para reconocer a sus protagonistas los progresos y esfuerzos realizados en
favor de la integración ambiental.
La formación: herramienta indispensable
A la vista de este escenario, es evidente que la formación ambiental del personal de las administraciones públicas
(trabajadores/as, técnicos/as y directivos/as) constituye una herramienta imprescindible para avanzar en los
objetivos de corresponsabilidad e integración, participación y sostenibilidad.
34
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
El Libro Blanco de la Educación Ambiental en España, un documento de consenso publicado ya hace 10 años,
realiza estas consideraciones sobre la importancia de la formación ambiental:
«Mejorar la formación ambiental de los sectores profesionales directamente vinculados a la cuestión
ambiental (gestión, planificación, legislación, educación...) es un objetivo crucial, que requiere una
capacitación especializada y de alto nivel dado el papel social que estos grupos desempeñan.
Sin embargo, para lograr cambios significativos en el conjunto de la sociedad, es necesario incidir en la
formación de todo profesional, dado que cualquier actividad tiene consecuencias ambientales directas o
indirectas. Debe ser una capacitación adaptada a las posibilidades de un público no especialista, a la vez
que rigurosa y relevante. La construcción de un sentido de responsabilidad colectiva hacia el entorno y de
un comportamiento social orientado hacia el uso sostenible de los recursos se hará, en buena medida, con
las aportaciones personales desde los respectivos puestos de trabajo.
La capacitación debe ser entendida como una formación continua, adaptable a las exigencias que se
deriven de los actuales problemas socioambientales y de los retos que habrá que afrontar en el futuro. Se
trata de un "saber hacer" que requiere motivación, concienciación y la adquisición de conocimientos,
habilidades y técnicas útiles para actuar. En esta tarea es necesario reconocer diferentes grados de
complejidad:
a) Capacitar para lo que ya es posible hacer: la reducción del consumo de agua, energía y recursos no
renovables; la reducción, reutilización y reciclaje de residuos; la reorganización del transporte, etc.
b) Capacitar para promover cambios y construir alternativas que todavía no están perfectamente definidas
o que aún no se vislumbran siquiera; de ahí la importancia de la reflexión teórica y de la investigación
asociada a la acción.
c) Capacitar para elaborar planes y estrategias de puesta en marcha de las alternativas elegidas.
d) Capacitar no sólo para la acción individual, sino también para la acción colectiva. Para lo cual es
necesario disponer previamente de vías eficaces para canalizar la acción pro-ambiental y participar en
los procesos de toma de decisiones.»
Es incuestionable que orientar el cambio hacia la sostenibilidad requiere capacidades profesionales y
conocimientos diferentes a los que han sido fomentados por el modelo actual. Por ello, las administraciones
públicas –de acuerdo con las recomendaciones internacionales recogidas en varios documentos y declaraciones
internacionales, europeas y nacionales– necesitan incluir de forma programada y permanente la formación
ambiental entre sus planes y objetivos, para formar a sus gestores y equipos técnicos en la cultura de la
sostenibilidad.
Y para ello es importante tener en cuenta que no se trata tanto de transmitir un saber ambiental hecho y ya dado,
impartido por un experto (aunque esto pueda ser necesario en determinados contextos y momentos), sino que se
trata más bien de capacitar para, juntos, diagnosticar con nuevos enfoques la realidad, construir conceptos y
elaborar respuestas.
De todas las medidas que una determinada Administración puede promover para favorecer la integración
ambiental, posiblemente sea a corto plazo la formación ambiental la más eficaz. Por ello hay que considerarla
como una importante oportunidad y que, entre otros propósitos, puede y debe servir para:
- Abrir un debate y reflexionar sobre la necesidad de incorporar las preocupaciones ambientales en el diseño,
ejecución y evaluación del conjunto de las políticas públicas, y así poder diagnosticar las resistencias y
obstáculos concretos para la integración; conocer las potencialidades presentes y futuras y establecer
acuerdos con los más interesados sobre iniciativas que puedan surgir en el desarrollo de los citados
debates.
- Facilitar el intercambio de conocimientos y propuestas respecto a lo que se debe y puede hacer en cada
una de las administraciones sectoriales a favor de la integración ambiental.
- Repensar nuestras prácticas profesionales y reorientarlas hacia modelos más integrados, sostenibles y
participados.
La formación ambiental en las administraciones públicas
35
- Crear un espacio de relación y de acción intra e interdepartamental para la búsqueda de soluciones a los
problemas que origina nuestro actual modelo de administración y los efectos secundarios derivados de
dicho modelo.
Algunos objetivos a implementar
Un plan o programa que se plantee este tipo de metas deberá cubrir paralelamente determinados objetivos
específicos, de forma que los empleados públicos:
- Conozcan en profundidad la dinámica ambiental y las cuestiones medioambientales vinculadas con el
entorno laboral de cada Departamento, Servicio, Sección o Empresa Pública. El conocimiento manifestado
en la actualidad aún es débil, a veces impreciso y un poco forzado.
- Conozcan las estrategias que en diferentes contextos se están implementando para alcanzar resultados
consecuentes con el camino hacia la sostenibilidad.
- Conozcan los cambios que se van sucediendo en la normativa ambiental de su propia Comunidad, en
España, y en la Unión Europea.
- Adquieran métodos, técnicas y procedimientos que ayuden a incorporar la perspectiva ambiental en su
trabajo.
- Desarrollen el interés y la capacidad para debatir y compartir las cuestiones medioambientales con
compañeros/as del propio Departamento y de otros Departamentos, conociendo los motivos de las distintas
normativas, directrices y políticas, así como promover iniciativas para mejorarlas.
- Incorporen el uso de instrumentos y métodos para escuchar, trabajar y comunicarse eficazmente con la
sociedad y con cada uno de los sectores con los que trabajan habitualmente.
- Comprendan la necesidad de favorecer, impulsar y apoyar procesos de deliberación y participación social
en el diseño y posterior desarrollo de los planes y programas en los que trabajan habitualmente.
Este tipo de enfoque implica la adquisición de nuevos conceptos (teorías, principios, hechos, etc.), nuevas maneras
de hacer (procedimientos, métodos, técnicas, etc.) y, también, nuevos comportamientos (actitudes, valores y
hábitos como la corresponsabilidad, la participación, la tolerancia, el trabajo en equipo, etc.). Así, la capacitación
deberá atender a estas tres dimensiones y no solo a la conceptual o a la procedimental, como en muchos contextos
viene siendo habitual.
La necesidad de nuevos modelos de formación
Ello implica, por si el reto no fuera ya suficiente complejo, que los modelos de formación deben también ser
diferentes a los convencionales. Deben saber recoger e integrar algunas de las claves de las que hemos estado
hablando en este documento y generar, por sí mismos, fórmulas más abiertas de capacitación, en las que el diálogo
y el debate devengan instrumentos formativos en sí mismos, en los que se expliciten enfoques de integración y
participación, en los que las aproximaciones transversales, multidimensionales e interdisciplinares ganen terreno a
las visiones unidireccionales y compartimentadas.
Así, deberán ganar terreno tipologías formativas como las que ofrecen los seminarios de trabajo: encuentros entre
los interesados en un tema, con ayuda de un experto, donde además de conocer o profundizar sobre un tema
concreto, los participantes se proponen producir unos resultados o recoger sus acuerdos en un documento. Es un
formato muy recomendable para grupos que se proponen estudiar, indagar, evaluar o investigar acerca de una
temática o problema. El resultado, además, podrá ser utilizado posteriormente para el diseño de políticas, planes
o intervenciones y podrá servir a otros colegas, usuarios, etc.
36
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
En determinados casos, cuando el contexto lo requiera, será necesario convocar encuentros más amplios, de carácter
más técnico o monográfico. Durante este tipo de jornadas técnicas o foros de discusión se podrán programar
ponencias que inspiren el posterior debate y complementarlas con grupos de trabajo, mesas redondas, etc.
Además de los cursos de formato más convencional, hay acciones formativas como las visitas técnicas, el
intercambio de experiencias, los talleres específicos para el aprendizaje de nuevas tecnologías y procedimientos, o
los cursos de formación on line autorizados por expertos que pueden complementar perfectamente las tipologías
antes citadas y ayudar a generar perfiles profesionales más capacitados para atender los retos de la integración,
la sostenibilidad y la participación.
Lo hasta aquí apuntado no son sino meras pistas que pueden ayudar a despejar el camino, pero la tarea de
encontrar las claves que nos permitan afrontar el reto con éxito es compleja y colectiva. Creemos que es un
momento idóneo, por tanto, para generar un proceso de reflexión conjunta sobre esta temática entre responsables
y técnicos de Institutos autonómicos, Escuelas regionales y diferentes Administraciones. Un proceso que nos
permita allanar el camino y nos pueda ayudar y orientar en el impulso de estos nuevos modelos de formación en
las administraciones públicas.
La formación ambiental en las administraciones públicas
37
uno.8]
A modo de ejemplo:
la percepción de la integración
ambiental en el Plan de Formación
Ambiental de Navarra
En 2001, en el contexto de la elaboración de un Plan de Formación Ambiental para el Gobierno de Navarra, se
desarrollaron una serie de talleres y entrevistas con técnicos y directivos de los diferentes Departamentos del
Gobierno Regional. Uno de los temas abordados tenía que ver con los contenidos ambientales que, a su parecer,
eran más relevantes para sus respectivas áreas de actuación. En los siguientes cuadros se relacionan los resultados
de dicho análisis, en el que se priorizan los contenidos considerados más importantes de acuerdo a la percepción
de las personas participantes en el estudio:
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. La gestión del Parque Automovilístico
2. Construcción y mantenimiento de los Parques de Policía y de Bomberos
3. Los planes de formación de la Escuela de Seguridad
4. Extinción de incendios en general, y en los forestales, en particular.
5. La planificación y gestión de emergencias. El transporte de mercancías peligrosas. Actuación en
accidentes.
Presidencia,
Justicia e
Interior
6. Los expedientes de actividades clasificadas
7. La adquisición, gestión de los equipos informáticos y reciclaje. Ahorro energético de los equipos
8. Ruidos
9. Contaminación radioeléctrica
10. Seguridad en el trabajo
11. Espectáculos taurinos
12. Otros:
- Conocimiento de la normativa ambiental
- Gestión de Espacios y especies
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. La formación del profesorado
Educación
y Cultura
2. La construcción de centros escolares y en su mantenimiento
3. La conservación del patrimonio arqueológico
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. La gestión del ciclo integral del agua
2. Gestión de residuos
Administración
Local
3. Servicios públicos
4. Formación de los gestores locales
5. Proyectos de obras (en general), de abastecimiento de aguas (en particular)
38
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
Departamento
Bienestar
Social, Deporte
y Juventud
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. El desarrollo de actividades deportivas y de ocio en el medio natural
2. Formación de responsables deportivos y juveniles
3. Gestión de instalaciones deportivas y juveniles (Albergues)
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. La producción y uso de la energía. Clases de energías.
2. La industria
3. El desarrollo tecnológico
Industria,
Comercio,
Turismo y
Trabajo
4. El consumo y la salud
5. El ciclo integral de la producción y el consumo. Residuos. Envases y embalajes.
6. La formación ocupacional y continua de trabajadores
7. El turismo y las actividades en la naturaleza
8. La oficina: reciclado y uso eficiente de los recursos.
9. Gestión de Centros
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. 1. Los proyectos de construcción, edificación y rehabilitación de edificios públicos.
Economía y
Hacienda
2. Los fondos europeos
3. Las concentraciones parcelarias
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. 1. Los proyectos de construcción, edificación y rehabilitación de edificios públicos.
Economía y
Hacienda
2. Los fondos europeos
3. Las concentraciones parcelarias
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
A) Ordenación del Territorio y Vivienda
1. La gestión del suelo urbanizable y no urbanizable
2. Los criterios de construcción y edificación
3. La planificación territorial
Ordenación
del Territorio
y Vivienda
B) Empresas Públicas de la Dirección General de Medio Ambiente
1. La gestión forestal
2. La gestión de los espacios y especies protegidas
3. La gestión de la caza y la pesca
4. La gestión de la agricultura y ganadería
La formación ambiental en las administraciones públicas
39
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. 1. Los programas agrícolas y ganaderos en la política comunitaria.
2. La producción agrícola y ganadera
3. El uso de fertilizantes y fitosanitarios
4. Los residuos agrícolas y ganaderos
5. Las producciones vitivinícolas
6. La planificación y gestión de los regadíos
7. La conservación de los suelos y de los recursos naturales
Agricultura,
Ganadería y
Alimentación
8. La gestión del agua
9. Las concentraciones parcelarias
10. La gestión de los pastizales
11. Las licencias de actividad de unidades de producción agrícola y ganadera.
12. Las industrias agroalimentarias
13. La formación de los agricultores y ganaderos
14. Otros:
- La agricultura y ganadería ecológica
- Legislación ambiental
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. La planificación, gestión e impacto de las Obras Públicas.
Obras Públicas,
Transportes y
Comunicaciones
2. La planificación viaria
3. La conservación de las carreteras
4. Las obras hidráulicas
5. El transporte
Departamento
Síntesis de los contenidos más relacionados con la integración ambiental
1. Las políticas de salud y la calidad del medio.
2. La gestión de los centros sanitarios y hospitalarios. El uso eficiente de los recursos. El
mantenimiento de las instalaciones.
Salud
3. Los residuos sanitarios: producción, control, eliminación, transporte etc.
4. La salud laboral
5. La formación del personal sanitario
6. El entorno de los centros sanitarios y hospitalarios
40
La formación ambiental en las administraciones públicas
uno] el escenario de trabajo
uno.9]
Algunas referencias útiles
Documentos disponibles en internet
- Señales de la AEMA 2009, cuestiones medioambientales de capital importancia para Europa.
Disponible en http://www.eea.europa.eu/es/publications/signals-2009
- El medio ambiente europeo - Estado y perspectivas 2005.
Disponible en http://www.eea.europa.eu/www/es/publications/state_of_environment_report_2005_1
- Informe de Sostenibilidad en España 2007 - Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE).
Disponible en http://www.sostenibilidad-es.org/observatorio%20sostenibilidad/esp/servicios/publicaciones/
informe%20de%20sostenibilidad%20en%20espa%C3%B1a%202007/
- Informe de Coyuntura del Área de Medio Ambiente (Síntesis de 2007) - Ministerio de Medio Ambiente, Medio
Rural y Marino.
Disponible en http://www.mma.es/secciones/info_estadistica_ambiental/estadisticas_info/informes_coyuntura/
informe_anual/monografico_anual.jsp?anio=2007
- Documento de trabajo de la Comisión, de 1 de junio de 2004, titulado «Integración de las consideraciones
ambientales en las políticas de la Unión Europea - balance del proceso de Cardiff» [COM (2004) 394 - Diario
Oficial C 49 de 28.2.2006].
Disponible en http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type
_doc=COMfinal&an_doc=2004&nu_doc=394
- Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio
ambiente.
Disponible en http://www.boe.es/boe/dias/2006/04/29/pdfs/A16820-16830.pdf
- LEY 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación
pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y
2003/35/CE).
Disponible en http://www.boe.es/boe/dias/2006/07/19/pdfs/A27109-27123.pdf
- Evaluación Ambiental Estratégica de la Programación 2007-2013 del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo
Rural (FEADER).
Disponible en http://www.mma.es/secciones/raa/programacion_raa/eval_amb_raa/pdf/guia_eae_feader.pdf
Otras referencias utilizadas en este documento
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“Políticas Públicas en España. Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno”, de Gomá, R. y Subirats, J. Ed.
Ariel S.A. Barcelona.
Aguilar, S. (1999): “Política ambiental en España”. Ed. Tirant lo Blanch. Valencia.
Ander Egg, E. (1996): “Participación ciudadana y protagonismo de la sociedad civil” Revista Ciclos nº 1. Valladolid.
Asín Semberoiz, J. (2002) “Bases para la elaboración de un Plan de Formación Ambiental dirigido al personal
técnico de los departamentos y empresas públicas del Gobierno de Navarra” Proyecto de Investigación. Doctorado
Interuniversitario en Educación Ambiental.
La formación ambiental en las administraciones públicas
41
Calvo, S. y Corraliza, JA. (1994): “Educación Ambiental, conceptos y propuestas”. Editorial CCS, Madrid.
Elcome, D y Baines, J. (1999): "Steps to success. Working with residents and neighbours to develop and implement
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Gomá, R. y Subirats, J. (1998): “Políticas Públicas en España. Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno”.
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Ikertalde Grupo Consultor (2007) “Estudio sobre once años de Formación Continua en las Administraciones
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López Ospina, G. (2000): “La Educación para un desarrollo sostenible: un desafío para asumir del nivel local al
internacional”. Rev. Perspectivas, vol. XXX, nº 1, marzo.
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Morin, E. (1994): “Introducción al pensamiento complejo”. Ed. Gedisa. Barcelona.
Parés & cols. (2007) “Alguns criteris i recomanacions per millorar la qualitat dels processos participatius”. En
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Razquin Lizarraga, J.A. & Ruiz de Apodaca, A. (2007). “Información, participación y justicia en materia de medio
ambiente. Comentario sistemático a la Ley 27/2006, de 18 de julio”. Cizur Menor, Thomson- Aranzadi.
Riechmann, J. (1996): “Herramientas para una política ambiental pública”. En Cuadernos Bakeaz 17. Octubre.
Riechmann, J. (2000): “Un mundo vulnerable. Ensayos sobre ecología, ética y tecnociencia”. Ed. Catarata. Madrid.
Seminario de Participación de Navarra (2009) “Un camino hacia la participación. Manual para la implantación de
la normativa ambiental de información y participación en proyectos, planes y programas” CRANA, Pamplona.
Subirats, J. (1989): “Análisis de Políticas Públicas y Eficacia en la Administración”. Instituto Nacional de
Administración Pública, Madrid.
42
La formación ambiental en las administraciones públicas
dos] Diagnóstico de
la situación de partida
[análisis de los cuestionarios elaborados por
las entidades participantes en las Jornadas]
Con anterioridad a las Jornadas celebradas en Pamplona
entre el 3 y el 5 de junio de 2009, se estimó necesario
conocer con mayor detalle cuál era la situación de partida
en lo referente a la formación ambiental en las
administraciones públicas españolas.
Para ello se elaboró un detallado cuestionario por parte del
Centro de Recursos Ambientales de Navarra y del Centro
Nacional de Educación Ambiental y se solicitó su
cumplimentación a los Institutos y Escuelas de
Administración Pública, a las Administraciones Ambientales
–tanto autonómicas como de la Administración General del
Estado– y a las principales organizaciones sindicales.
Este segundo capítulo del documento recoge, además del
cuestionario de obtención de datos, los resultados del
análisis de toda la información recibida, realizado por Javier
Fragoso. Aunque el estudio no es exhaustivo en su
planteamiento, sí supone una aproximación válida a la
situación de partida en el momento de su elaboración.
Conocer estos datos nos permitirá cubrir un doble objetivo:
por un lado, contar con una información más detallada
para realizar los cambios que estimemos necesarios; por
otro, disponer de un análisis de la situación que nos
permita –en el futuro– valorar las mejoras y
transformaciones que puedan haberse producido como
fruto de nuestra intervención.
dos] diagnóstico de la situación de partida
dos.1]
Presentación
Con carácter previo a la celebración de las Jornadas Técnicas sobre la Formación Ambiental en las Administraciones
Públicas Españolas, se recabó información básica acerca del estado actual de la formación ambiental en la
Administración General del Estado y en las Comunidades Autónomas, con el fin de elaborar un informe inicial
sobre la situación en esta materia, que pudiera ser útil como de documento de partida para el trabajo durante las
Jornadas.
Para obtener la información de base, se confeccionó un cuestionario –disponible en la dirección www.crana.org–
dirigido a diferentes destinatarios (INAP Nacional, Institutos Autonómicos y Escuelas Regionales, Ministerios,
Organismos Autónomos, Organizaciones Sindicales,...) para conocer:
- Las características de las acciones formativas de carácter ambiental que han sido desarrolladas: objetivos,
tipología, contenidos...
- Si dichas acciones formativas están integradas en un Plan de Formación Ambiental o no, y las características
del mismo: órganos gestores, periodicidad, destinatarios, diagnóstico previo, tipo de difusión, presupuesto...
- La percepción acerca de la necesidad de contar con un Plan de Formación Ambiental en aquellos casos en
los que todavía no existe: objetivos que debería perseguir, recursos necesarios, obstáculos previstos...
En este informe se recogen sucintamente los principales resultados obtenidos: en el siguiente apartado se informa
de la tipología de entidades que han respondido el cuestionario; en los epígrafes tercero, cuarto y quinto, se
recogen los resultados relativos a la organización y gestión, las acciones formativas impartidas (formato,
contenidos, etc.) y la evaluación de las acciones formativas, respectivamente. Finalmente, en el apartado sexto, se
aborda la opinión acerca de la necesidad de implementar un Plan de Formación Ambiental por parte de aquellas
entidades que actualmente carecen del mismo.
La formación ambiental en las administraciones públicas
45
dos.2]
Entidades que han
respondido el
cuestionario
Se han recibido un total de 28 cuestionarios cumplimentados por 27 entidades1. Los Institutos Autonómicos y
Escuelas regionales, además del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) han sido las entidades que
normalmente han respondido a las cuestiones planteadas. En algunos casos, ha sido el personal de las Consejerías
de Medio Ambiente, de Servicios de Educación Ambiental, o de Organismos Autónomos, los que han
cumplimentado los cuestionarios con la información referida a la oferta formativa de carácter ambiental de su
Comunidad Autónoma, aun cuando la gestión de las acciones formativas dependa también en estos casos de los
Institutos Autonómicos o Escuelas Regionales correspondientes.
Se han recibido igualmente cuestionarios con la información de la oferta formativa de carácter ambiental de cuatro
ministerios: Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino; Ministerio de Educación; Ministerio de Ciencia
e Innovación; y Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.
Además, los sindicatos CCOO, UGT, CSIF, y CIG, han facilitado igualmente la información referida a su oferta
formativa dirigida al personal de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Tabla 1. Tipo de entidades que han respondido el cuestionario
nº
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
%
2
7,1
11
39,3
Ministerios
4
14,3
Consejerías de Medio Ambiente
2
7,1
Organismos Autónomos
3
10,7
Sindicatos
4
14,3
Otros
2
7,1
Total
28
100
Institutos Autonómicos y Escuelas Regionales
De este modo, la información que se presenta en este informe se refiere a la oferta formativa de todas las
Comunidades Autónomas, además de la que corresponde a entidades de ámbito estata.
Tabla 2. Ámbito de actuación de las entidades que han respondido el cuestionario
nº
%
Andalucía
1
3,6
Aragón
1
3,6
Canarias
1
3,6
®
(1) Una de las entidades, la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores (UGT) ha cumplimentado dos cuestionarios, ya que por
su estructura organizacional oferta tanto acciones formativas estructuradas en un Plan de Formación Ambiental, como acciones formativas de carácter
ambiental con carácter esporádico.
46
La formación ambiental en las administraciones públicas
dos] diagnóstico de la situación de partida
®
Cantabria
1
3,6
2 (*1)
7,1
Castilla - La Mancha
1
3,6
Cataluña
1
3,6
Comunidad de Madrid
1
3,6
Comunidad Foral de Navarra
1
3,6
Comunidad Valenciana
1
3,6
Extremadura
1
3,6
Galicia
1
3,6
Islas Baleares
1
3,6
Castilla y León
La Rioja
1
3,6
( 2)
7,1
Principado de Asturias
1
3,6
Región de Murcia
1
3,6
Ámbito estatal
9
32,1
28
100
País Vasco
2*
Total
(*1) En el caso de Castilla y León, se han cumplimentado dos cuestionarios, uno correspondiente a la Consejería de Medio Ambiente, y
otro al Servicio de Educación Ambiental, puesto que las acciones formativas ofertadas son diferentes.
(*2) En el caso del País Vasco, se han recibido dos cuestionarios, uno cumplimentado por el IVAP y otro por la Sociedad Pública IHOBE,
entidad encargada de la gestión del Plan de Formación Ambiental. Ambos cuestionarios contienen información complementaria,
pero en muchos casos será considerado como un único caso.
Solamente en cuatro Comunidades Autónomas (Cantabria, Castilla-La Mancha, Navarra y País Vasco) existe un
Plan de Formación Ambiental vigente. Además, los sindicatos UGT y CCOO disponen de su propio Plan de
Formación Ambiental, lo mismo que sucede en el caso del Organismo Autónomo Parques Nacionales, dependiente
del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino.
En el resto de los casos, únicamente se han organizado acciones formativas ambientales con carácter esporádico,
pero no planificadas y gestionadas mediante un Plan de Formación específico.
Han respondido al cuestionario, además, otras tres entidades que no han ofertado ninguna acción formativa de
tipo ambiental, pero que consideran necesario disponer de un Plan de Formación: el Ministerio de Educación, el
Ministerio de Ciencia e Innovación y la Confederación Intersindical Galega (CIG).
Tabla 1. Tipo de entidades que han respondido el cuestionario
nº
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
Institutos Autonómicos y Escuelas Regionales
Ministerios
Total
La formación ambiental en las administraciones públicas
%
2
7,1
11
39,3
4
14,3
28
100
47
dos.3]
Organización
y gestión
Gestión de las acciones formativas
De la gestión de las acciones formativas o, en su caso, el Plan de Formación Ambiental, se encargan normalmente
los propios Institutos Técnicos o Escuelas Regionales, así como las respectivas Consejerías de Medio Ambiente,
Servicios de Educación Ambiental, etc., de cada una de las Comunidades Autónomas. En ocasiones, la gestión del
Plan se coordina entre ambos tipos de entidades.
De cualquier modo, en la organización y gestión de las acciones formativas es habitualmente necesario disponer
de apoyos, tanto de carácter interno como de carácter externo. Estas entidades colaboran en la organización,
coordinación y gestión económica de las acciones formativas, así como en la propuesta de acciones formativas a
impartir o proporcionando el alumnado que acude a dichas acciones formativas.
De manera similar, las entidades externas que participan en la organización del Plan de Formación o de acciones
formativas concretas, lo hacen prestando apoyo en la elaboración del diagnóstico de necesidades, en la difusión
de las acciones formativas, o aportando el profesorado experto que se encarga de impartir las mismas.
Tabla 4. Gestión de las Acciones Formativas y Apoyos necesarios
Entidades gestoras
- Instituto de
Administración Pública
- Escuela Regional
- Servicio de Educ.
Ambiental
Apoyos internos
Tipo entidad
- Consejerías
- Coordinación
- Servicio de
Personal de la
Consejería
- Gestión
- Escuela Regional
- Servicios de la
Consejería
- Departamento
Medio Ambiente
- Serv. de Formación
- CENEAM
- Servicio de
Información Amb. y
Sostenibilidad
- IHOBE
- Área de Formación
- Departamento de
Formación
- Ministerio
- Centro de Formación
dep. de la Comisión
Ejecutiva de UGT
- Foro de Formación y
Ediciones
- Jefatura de Estudios
Formación Continua
- Secretaría General
Técnica
48
Tipo de apoyo
- I FES
- Federaciones
estatales y de CA
de UGT
- Secretarías de
formación de la
FSP-UGT
- Gestión económica
- Organización
- Estudio de
necesidades
formativas
- Propuesta de
actividades de
formación
- Proporciona
alumnos
Apoyos externos
Tipo entidad
Tipo de apoyo
- Asist. técnicas
contratadas para
cada módulo
- Administrativo,
tutorías y
certificaciones
- Centros
especializados de
formación
- Diagnóstico de
necesidades
- Asociación para la
promoción de la
EA Cantabria
- CRANA
- Empresa consultora
- Fundación ISTAS
- Colegios
Profesionales
- Plataforma UNED
- Oficina para la
Sostenibilidad, el
Cambio Climático y
la Participación
- Estudios y
colaboración
- Gestión del
Centro de Docum.
y Recursos para la
Ed. Ambiental en
Cantabria
- Impartición de
algunas acciones
formativas
- Organización de
los módulos
- Difusión de los
contenidos de
una acción
formativa
- Soporte técnico
- Organización y
difusión de
jornada formativa
La formación ambiental en las administraciones públicas
dos] diagnóstico de la situación de partida
Objetivos del Plan de Formación
En los casos en los que ya se dispone de un Plan de Formación Ambiental, los objetivos que se han señalado como
prioritarios son la Capacitación profesional (puntuación media de 8,29 sobre 10) y Generar cambios en la gestión
(8,00 puntos sobre 10). El resto de objetivos obtienen unas puntuaciones también relativamente altas, siendo la
Información el objetivo percibido como menos apropiado (6,14 puntos sobre 10).
Tabla 5. Objetivos del Plan de Formación
Media
Desv.
Capacitación profesional
8,29
1,25
Generar cambios en la gestión
8,00
0,63
Generar cambios en las políticas
7,17
3,13
Mejorar la coordinación
6,83
0,89
Sensibilización
6,29
1,98
Generación de redes
6,17
2,79
Información
6,14
2,04
Periodicidad de las acciones formativas
La periodicidad de las acciones formativas está condicionada en buena medida, por el hecho de que las acciones
formativas estén integradas o no en un Plan de Formación Ambiental. En caso positivo, la periodicidad de las
acciones ya está predeterminada, bien sea con carácter anual (57%), continuo (28%) o mediante un Plan
plurianual (14%).
Tabla 6.1. Periodicidad del Plan de Formación
nº
%
Anual
4
57,1
Plurianual
1
14,3
Continuo
2
28,6
Total
7
100
Por el contrario, cuando las acciones formativas no están planificadas, su periodicidad no está tan claramente
definida. Así, en el caso de las entidades que no han integrado las acciones formativas en un Plan de Formación,
el 54% organiza dichas acciones formativas sin una periodicidad definida, mientras que sólo el 45% las oferta
periódicamente (normalmente, con periodicidad anual).
Tabla 6.2. Periodicidad de las acciones formativas
nº
%
Periódicamente
5
45,5
Sin periodicidad definida
6
54,5
11
100
Total
La formación ambiental en las administraciones públicas
49
Diagnóstico de necesidades
En la práctica totalidad de los casos (85,7%) el Plan de Formación Ambiental vigente está sustentado en los
resultados obtenidos en un Diagnóstico de Necesidades previo. Solamente en el caso del Organismo Autónomo
Parques Nacionales, se manifiesta que las acciones formativas programadas en el Plan de Formación Ambiental no
han sido precedidas de un Diagnóstico de Necesidades.
Tabla 6.2. Periodicidad de las acciones formativas
nº
%
Si
6
85,7
No
1
14,3
Total
7
100
Difusión de las acciones formativas
Las nuevas tecnologías de información y comunicación son los medios más empleados en la difusión de las
acciones formativas. Así, el correo electrónico y las páginas web son los medios que más frecuentemente se utilizan
para dar a conocer la oferta formativa entre sus potenciales destinatarios. Otras opciones, como los anuncios en
el Departamento o Unidad, o los boletines internos, son utilizados con menor asiduidad.
Tabla 5. Objetivos del Plan de Formación
nº
%
Correo electrónico
14
53,8
Páginas web
11
42,3
Anuncios en el Departamento o Unidad
10
38,5
Boletines internos
8
30,8
Otras opciones
5
19,2
50
La formación ambiental en las administraciones públicas
dos] diagnóstico de la situación de partida
dos.4]
Acciones formativas
impartidas
Destinatarios de las acciones formativas
Las acciones formativas que se han impartido, han ido mayoritariamente dirigidas a Técnicos Superiores (69,2%),
Técnicos Medios (65,4%) y Personal de campo y Guarderío (61,5%). En más de la mitad de los casos, se han
contemplado además acciones formativas destinadas a Directivos y decisores, así como a Personal de
Mantenimiento.
En el lado opuesto, los destinatarios menos frecuentes de las acciones formativas ofertadas han sido los
Ordenanzas, Conserjes y Bedeles (34,6%), así como los Cuerpos de Seguridad (26,9%).
Tabla 9. Destinatarios de las Acciones Formativas
nº
%
Técnicos superiores
18
69,2
Técnicos medios
17
65,4
Guarderío / Personal de campo
16
61,5
Directivos y decisores
14
53,8
Personal de Mantenimiento
13
50,0
Administrativos y/o Auxiliares
10
38,5
Conductores
10
38,5
Ordenanzas, Conserjes, Bedeles
9
34,6
Cuerpos de Seguridad
7
26,9
Otro personal de la Administración
8
30,8
Tipología de las acciones formativas
Los cursos presenciales constituyen la tipología de acción formativa más frecuente, con una duración lectiva media
de aproximadamente 60 horas2. El 96% de las entidades que han organizado acciones formativas han incluido
alguna acción de este tipo. Las acciones formativas no presenciales y las Jornadas han sido también frecuentes,
siendo mucho menos habitual que se incluyan acciones formativas con otros formatos, tal y como se puede
apreciar en la tabla 10.
Tabla 10. Tipología de las Acciones Formativas
Sí se ha
impartido (%)
Nº de
acciones
Horas
lectivas
Cursos presenciales
96,2
16
60
Acción formativa no presencial
34,6
4
63
Jornada
26,9
4
11
®
(2) No obstante debe señalarse que solamente en unos pocos casos se ha aportado el dato del número de horas lectivas, por lo que conviene tomar esta
cifra con cautela.
La formación ambiental en las administraciones públicas
51
®
Taller
19,2
12
16
Visitas
7,7
2
45
Charla o conferencia
7,7
17
14
Proyecto de trabajo
---
---
---
Seminario
---
---
---
Intercambio de experiencias
---
---
---
15,4
2
110
Otras
Contenidos de las acciones formativas
En la mayoría de los casos, la oferta formativa ha consistido tanto en acciones de formación inicial como otras de
carácter más especializado. En uno de los casos (Ministerio de Industria, Turismo y Comercio) las acciones
contempladas en la oferta formativa han tenido únicamente un carácter de iniciación al medio ambiente. Existe
igualmente el caso contrario, en el que solamente se oferta una formación especializada, pero lo más normal es
que hayan coexistido ambos tipos de formación, lo que ha ocurrido en el 77% de los casos.
Tabla 11.1. Tipo de formación ofertada
nº
%
Formación inicial
1
3,8
Formación especializada
5
19,2
Ambos tipos (formación inicial y formación especializada
20
76,9
Total
26
100
Los ámbitos concretos que se han abordado han sido: Iniciación al Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (77%),
Problemáticas ambientales (73%), y Legislación y normativa ambiental (73%). Los Instrumentos económicos para
la mejora ambiental (27%), la Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (23%), y el Aprovechamiento de otros
recursos (23%), han sido los temas menos tratados.
Tabla 11.2. Tipo de formación ofertada: Ámbitos
nº
%
Iniciación al Medio Ambiente y al Desarrollo Sostenible
Problemáticas ambientales: residuos, cambio climático, movilidad y transporte,
ordenación del territorio y urbanismo, etc.
Legislación y normativa ambiental
Prevención y control ambiental: Evaluación de Impacto Ambiental,
Evaluación Ambiental Estratégica, auditorías
Conservación y Biodiversidad
20
76,9
19
73,1
19
73,1
16
61,5
13
50,0
Prevención y control de la contaminación (agua, tierra, aire y ruido)
Instrumentos sociales para la gestión ambiental: información, formación,
participación, evaluación, etc.
Energía y Agua
13
50,0
10
38,5
9
34,6
9
34,6
Consumo y contratación pública
®
52
La formación ambiental en las administraciones públicas
dos] diagnóstico de la situación de partida
®
Instrumentos económicos para la mejora ambiental: fiscales, presupuestarios,
financieros, creación de mercados, sistemas de gestión ambiental
Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural
7
26,9
6
23,1
Aprovechamiento de otros recursos
6
23,1
Otros ámbitos
8
30,8
Profesorado
Para impartir las acciones formativas, se ha contado tanto con profesorado procedente de la propia Administración,
como con personal externo contratado al efecto. Así ha ocurrido en la mayor parte de los casos (80,8%), siendo
solamente dos las entidades que han manifestado contar únicamente con personal propio de la Administración
para impartir las acciones formativas: la Escuela de Administración Pública de Extremadura y el Ministerio de
Medio Ambiente, Medio Rural y Marino.
En ambos casos, se trata de entidades que únicamente han ofertado acciones formativas con carácter esporádico,
no programadas en un Plan de Formación Ambiental específico. Por el contrario, en todos los casos en los que se
cuenta con un Plan de Formación, ha sido preciso recurrir a personal externo para impartir las acciones formativas,
además del personal propio de la Administración.
Tabla 12. Procedencia del Profesorado
nº
%
Personal de la Administración
2
7,7
Personal externo
3
11,5
Tanto personal de la Administración como personal externo
21
80,8
Total
26
100
La formación ambiental en las administraciones públicas
53
dos.5]
Evaluación de
las acciones formativas
La práctica totalidad de las entidades indican que se ha llevado a cabo una Evaluación de las acciones formativas.
No obstante, debe señalarse que en buena parte de los casos esta evaluación ha consistido únicamente en la
cumplimentación por parte del alumnado de cuestionarios de satisfacción al finalizar la acción formativa.
No es tan frecuente, sin embargo, que se cuente con un sistema de seguimiento y evaluación claramente definido
y estructurado, que valore otros aspectos (organizacionales, financieros, eficiencia, impacto), y dotado de otros
instrumentos de evaluación aparte de los cuestionarios de satisfacción del alumnado.
Tabla 13. Se ha llevado a cabo una Evaluación de las Acciones Formativas
nº
%
Si
25
96,2
No
1
3,8
26
100
Total
En todo caso, las personas que han respondido al cuestionario han mencionado los siguientes aspectos positivos
y aspectos a mejorar en la organización y gestión de las acciones formativas ofertadas (ver tabla 14).
Tabla 13. Aspectos Positivos y Aspectos a mejorar
Aspectos positivos
Adecuación de la oferta formativa a las necesidades del
personal
Atender una demanda formativa cada vez más solicitada
Aspectos a mejorar
Debería tratarse como un tema transversal a toda la
formación, al igual que ocurre con otras temáticas (Salud
Laboral, Igualdad de Género...)
Falta de concienciación en Departamentos no directamente
vinculados con competencias medioambientales
Concienciación del personal, sensibilizar a los empleados
públicos de la importancia del conocimiento de esta
materia
Búsqueda de formatos más flexibles y atractivos para
algunos sectores de más difícil implicación
Incidir a través de la formación en un cambio de
mentalidad sobre el cambio ambiental
Falta de coordinación entre las distintas Administraciones
Capacitación del personal de la Administración:
anticipación a ámbitos temáticos emergentes
En lo referido a la legislación, contenidos muy teóricos
difíciles de transmitir de una forma práctica
Mejorar los conocimientos
Necesidad de contar con un Estudio de Necesidades
El índice de participación e implicación del alumnado
Planificar las acciones formativas en un Plan de Formación.
Mejorar en la planificación
Grado de conocimiento y especialización en la
materia del personal docente
Necesidad de más recursos materiales y económicos
Se asume la necesidad de ser responsables en la gestión
tanto laboral como personalmente
Constituye una oportunidad para el trabajo conjunto
entre los gestores ambientales y los educadores
ambientales, lo que favorece la integración de los
instrumentos sociales en la gestión ambiental
54
La formación ambiental en las administraciones públicas
dos] diagnóstico de la situación de partida
dos.6]
Percepción acerca de la necesidad
de un Plan de Formación
Necesidad de un Plan de Formación Ambiental
En prácticamente todos los casos en los que actualmente las acciones formativas no están integradas en un Plan
de Formación Ambiental, se considera necesario disponer de este instrumento para gestionar de manera
sistemática la oferta de formación ambiental dirigida a los empleados públicos.
Así, el 90% de las entidades que han respondido al cuestionario consideran necesario disponer de un Plan de
Formación, y únicamente en dos casos se indica que no se estima oportuno: en uno de ellos porque el diagnóstico
de necesidades ha concluido que en estos momentos no es necesario (Sindicato CSIF); y en el otro caso porque la
formación que se oferta no está orientada a políticas públicas sectoriales (INAP), por lo que se considera que
deben ser otros los organismos que dispongan de un Plan propiamente dicho.
Tabla 15. Necesidad percibida de un Plan de Formación Ambiental
nº
%
Si
19
90,5
No
2
9,5
21
100
Total
Objetivos que perseguiría el Plan de Formación Ambiental
Los objetivos que se consideran más relevantes en el hipotético caso de poner en marcha un Plan de Formación
Ambiental, son Generar cambios en las políticas (8,65 puntos sobre 10), Sensibilización (8,56) y Generar cambios
en la gestión (8,53). En general, todos los objetivos sugeridos han obtenido puntuaciones muy elevadas y son
consideraros por tanto elementos de interés a la hora de iniciar un Plan de Formación Ambiental.
Tabla 16. Objetivos del Plan de Formación Ambiental necesario
Media
Desv.
Generar cambios en las políticas
8,65
1,84
Sensibilización
8,56
1,46
Generar cambios en la gestión
8,53
1,70
Capacitación profesional
8,22
1,70
Información
8,00
1,50
Mejorar la coordinación
7,89
1,94
Generación de redes
7,33
2,09
Destinatarios que tendría el Plan de Formación Ambiental
Técnicos Superiores, Técnicos Medios y Personal de Campo (Guarderío), serían los potenciales destinatarios del
Plan de Formación Ambiental. En la práctica totalidad de los casos (entre el 85% y el 95%), se ha citado a estos
colectivos entre los posibles candidatos a acceder a la oferta formativa de dicho Plan de Formación.
La formación ambiental en las administraciones públicas
55
También se ha señalado frecuentemente a Directivos y decisores (73%) y Personal de Mantenimiento (68%).
Otras opciones han sido elegidas con menor frecuencia, en particular Ordenanzas, Conserjes y Bedeles (47%) y
los Cuerpos de Seguridad (36,8%).
Tabla 17. Destinatarios del Plan de Formación Ambiental necesario
nº
%
Técnicos superiores
18
94,7
Técnicos medios
17
89,5
Guarderío / Personal de campo
16
84,2
Directivos y decisores
14
73,7
Personal de Mantenimiento
13
68,4
Administrativos y/o Auxiliares
10
52,6
Conductores
10
52,6
Ordenanzas, Conserjes, Bedeles
9
47,4
Cuerpos de Seguridad
7
36,8
Otro personal de la Administración
8
42,1
Contenidos que tendría el Plan de Formación Ambiental
Normalmente se considera que el Plan de Formación Ambiental debería incluir tanto acciones de formación más
inicial, como otras más especializadas. De modo similar a lo que ocurre con las acciones formativas que ya se están
impartiendo, hay algunas entidades que consideran que solamente se deberían ofertar acciones de formación
inicial (10%) y otras que, por lo contrario, entienden que el Plan de Formación debería abarcar únicamente
acciones de formación especializada (10%). Pero la inmensa mayoría, casi el 74% de las entidades que han
respondido al cuestionario, estiman que el Plan de Formación debería contener tanto formación inicial como
formación especializada.
Tabla 18.1. Tipo de formación del Plan de Formación Ambiental necesario
nº
%
Formación inicial
2
10,5
Formación especializada
2
10,5
14
73,7
Ns/Nc
1
5,3
Total
19
100
Ambos tipos (formación inicial y formación especializada)
En cuanto a los ámbitos concretos o contenidos que deberían desarrollarse mediante las acciones formativas
ofertadas, las temáticas más frecuentemente señaladas han sido: las relacionadas con problemáticas ambientales
(89,5%), la iniciación al Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (84%), y la referida a la legislación y normativa
ambiental (84,2%).
En general, casi todas las temáticas que se han sugerido en el cuestionario han sido consideradas como de interés
para incorporar en un hipotético Plan de Formación, a juzgar por los resultados obtenidos. En este sentido, las
acciones formativas relacionadas con la Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, han sido las señaladas por un
56
La formación ambiental en las administraciones públicas
dos] diagnóstico de la situación de partida
menor número de entidades (36,8%), probablemente porque no se percibe tan claramente que exista una
conexión entre esta temática y lo que se consideran contenidos prioritarios a incluir en un Plan de Formación
Ambiental.
Tabla 18.2. Tipo de formación del Plan de Formación Ambiental necesario: Ámbitos
nº
%
17
89,5
16
84,2
Legislación y normativa ambiental
16
84,2
Energía y Agua
13
68,4
Prevención y control de la contaminación (agua, tierra, aire y ruido)
13
68,4
Prevención y control ambiental: Evaluación de Impacto Ambiental, Evaluación
Ambiental Estratégica, auditorías
12
63,2
11
57,9
11
57,9
8
42,1
Aprovechamiento de otros recursos
8
42,1
Instrumentos económicos para la mejora ambiental: fiscales, presupuestarios,
financieros, creación de mercados, sistemas de gestión ambiental
8
42,1
Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural
7
36,8
Otros ámbitos
2
10,5
Problemáticas ambientales: residuos, cambio climático, movilidad y transporte,
ordenación del territorio y urbanismo, etc.
Iniciación al Medio Ambiente y al Desarrollo Sostenible
Consumo y contratación pública
Instrumentos sociales para la gestión ambiental: información, formación,
participación, evaluación, etc.
Conservación y Biodiversidad
Tipología de las acciones formativas que tendría el Plan de Formación Ambiental
Los cursos presenciales, con una duración media estimada de 20 horas lectivas, constituyen la tipología de acción
formativa que se considera más adecuada para ofertar las acciones formativas entre los potenciales destinatarios.
Los talleres, jornadas y acciones formativas no presenciales también son señalados con frecuencia (63%).
Tabla 19. Tipología de las Acciones Formativas del Plan de Formación Ambiental necesario
Sí
Horas lectivas
Cursos presenciales
89,5
21
Taller
63,2
11
Jornada
63,2
8
Acción formativa no presencial
63,2
34
Intercambio de experiencias
57,9
10
Visitas
47,4
6
Charla o conferencia
47,4
7
Seminario
36,8
9
Proyecto de trabajo
10,5
---
Otras
26,3
81
La formación ambiental en las administraciones públicas
57
Profesorado del Plan de Formación Ambiental
En todos los casos se estima que sería necesario contar tanto con personal de la Administración como con personal
externo para impartir las acciones formativas. La unanimidad es total en este sentido.
Tabla 18.1. Tipo de formación del Plan de Formación Ambiental necesario
nº
%
Personal de la Administración
0
---
Personal externo
0
---
18
94,7
Ns/Nc
1
5,3
Total
19
100
Tanto personal de la Administración como personal externo
Obstáculos percibidos para la puesta en marcha del Plan de Formación Ambiental
A juzgar por los resultados obtenidos, la falta de concienciación por parte de los órganos responsables, esto es, la
falta de compromiso político, es el principal obstáculo que existe para la elaboración de un Plan de Formación
Ambiental. La falta de los convenientes medios económicos y materiales también es una barrera que se menciona
frecuentemente, así como la falta de implicación y escasa participación del alumnado potencialmente destinatario
del Plan de Formación. También se considera relevante contar con una adecuada coordinación, no siempre sencilla
de obtener, así como definir claramente los objetivos que se persiguen y contar con un adecuado equipo de
recursos humanos.
En cuanto a la gestión del Plan una vez puesto en marcha, se considera que los medios económicos y materiales
insuficientes o inadecuados, podrían constituir la principal barrera. La coordinación entre todos los implicados y la
necesidad de contar con un profesorado experto en la materia, son algunas de las cuestiones que son
mencionadas con mayor frecuencia.
Tabla 21. Obstáculos para la puesta en marcha del Plan de Formación Ambiental
Elaboración del Plan
Falta de concienciación de los responsables, de
compromiso político, falta de políticas públicas que lo
desarrollen (10)
Falta de medios materiales y económicos (8)
Gestión del Plan
Medios económicos y materiales (6)
Coordinación-gestión (5)
Falta de concienciación por parte de los destinatarios,
falta de sensibilización, escasa participación (8)
Recursos humanos, docentes expertos (5)
Falta de coordinación (4)
Impulso político, interés por parte de los responsables (2)
Imprecisa definición de objetivos (3)
Materiales didácticos (1)
Falta de recursos humanos (2)
Seguimiento del Plan (1)
Asuntos competenciales (2)
Solamente acciones formativa de formato presencial (1)
Falta de tiempo (1)
Alumnado no acude por falta de autorización (1)
Falta un diagnóstico de necesidades (1)
Consenso en la elaboración de contenidos (1)
Desconocimiento de la materia (1)
Entre paréntesis se indica el número de entidades que se ha referido a cada una de las cuestiones señaladas
58
La formación ambiental en las administraciones públicas
dos] diagnóstico de la situación de partida
Recursos necesarios para poner en marcha el Plan de Formación Ambiental
En coherencia con lo expuesto en el apartado anterior, la financiación se considera el tipo de recurso necesario
más importante para poder poner en marcha un hipotético Plan de Formación Ambiental: 9 puntos de promedio
sobre un total de 10.
Se considera igualmente en un grado elevado (8,44 sobre 10), que sería necesario contar con un adecuado
asesoramiento, así como conocer otras experiencias (8,17) y, en general, contar con apoyo externo (7,29).
Tabla 22. Recursos necesarios para poner en marcha el Plan de Formación Ambiental necesario
Media
Desv.
Financiación
9,00
1,41
Asesoramiento
8,44
1,30
Conocer otras experiencias
8,17
1,58
Apoyos externos
7,29
1,53
Necesidad de evaluar el Plan de Formación Ambiental
En todos los casos se considera útil y necesario evaluar los resultados del Plan de Formación Ambiental para poder
valorar los resultados obtenidos y el adecuado desarrollo del mismo.
Tabla 23. Necesidad de evaluar el Plan de Formación Ambiental necesariol
Sí lo considero necesario
nº
%
19
100
No lo considero necesario
Total
La formación ambiental en las administraciones públicas
--19
100
59
tres] El escenario de trabajo
[una reflexión sobre la importancia de la
formación ambiental en el contexto actual]
Las Jornadas Técnicas sobre Formación Ambiental en las
Administraciones Públicas Españolas se celebraron en Pamplona
entre el 3 y el 5 de junio de 2009, organizadas por el Instituto
Navarro de Administración Pública en colaboración con el Instituto
Nacional de Administración Pública.
Supusieron un espacio de reflexión y encuentro entre más de 80
representantes de los Institutos y Escuelas autonómicas de
Administración Pública, representantes y técnicos de las
administraciones ambientales (tanto autonómicas como del Estado),
organizaciones sindicales, profesionales de la formación ambiental y
expertos de diferentes áreas.
Aunque es imposible reflejar en un documento necesariamente
sintético la notable cantidad de reflexiones, aportaciones e ideas
que surgen en un encuentro como éste, trataremos en este capítulo
de resumir lo mejor posible el contenido de las ponencias y
experiencias presentadas, así como las conclusiones y acuerdos de
los grupos de trabajo que allí se celebraron. El contenido íntegro de
dichas ponencias y experiencias puede consultarse, además, en la
página web del Centro de Recursos Ambientales de Navarra
(www.crana.org).
Este capítulo incluye también el listado de participantes en las
Jornadas con un doble objetivo. Por un lado, reconocer el trabajo y
el esfuerzo de todos los asistentes; ellos y ellas son, de facto,
coautores de este documento y de muchas de las reflexiones que
aquí se presentan. Por otro, facilitar –gracias a sus direcciones de
contacto- el establecimiento y mantenimiento de lazos,
colaboraciones y encuentros mutuos que contribuyan a reforzar las
redes informales que se generaron durante esos días de encuentro
en Pamplona.
tres] el escenario de trabajo
tres.1]
Reflexiones de partida: la
formación, una herramienta
imprescindible para la integración
ambiental
Comenzando el trabajo
Las Jornadas comenzaron con la bienvenida de Ignacio Bandrés Urriza, Director Gerente del Instituto Navarro de
Administración Pública, que agradeció su asistencia a todos los participantes y a las entidades colaboradoras en
la organización de las Jornadas. Él puso de relieve la importancia de la formación ambiental en el momento actual,
en el que los retos de la sostenibilidad y la integración ambiental están teniendo una importancia creciente en el
conjunto de la sociedad y, particularmente, en la labor específica que las administraciones públicas están llamadas
a cumplir. Destacó que estas Jornadas son las primeras de esta naturaleza que se han convocado hasta el momento
y reafirmó el compromiso de su entidad para devolver a los participantes en las Jornadas un documento final de
trabajo en el que se recogiesen las principales reflexiones, ideas, debates y acuerdos desarrollados en este espacio
de encuentro.
Su intervención fue seguida por la de Pilar Hernanz Botija, representante de la Administración General del Estado
y, específicamente, de la Dirección General de Función Pública. Agradeció al Instituto Navarro de Administración
Pública su esfuerzo en la organización y convocatoria de estas Jornadas Técnicas y profundizó en la importancia
de integrar los temas ambientales y de sostenibilidad en el conjunto de las administraciones públicas. Apuntó además los pasos que se están dando para integrar también las materias ambientales en las comisiones técnicas del
diálogo social, así como la necesidad de incorporar estos aspectos -con mayor profundidad y detalle- a la negociación colectiva. Señaló además algunos de los temas relevantes que están actualmente incorporándose con fuerza a la gestión, como son la contratación pública responsable, los programas de ahorro y eficiencia energética en
edificios de la administración o los programas de I+D+i.
En el contexto de la inauguración de las Jornadas, el último turno de palabra correspondió a Javier Asín
Semberoiz, Director Gerente del Centro de Recursos Ambientales de Navarra, que expuso algunos de los objetivos
que se perseguían con la convocatoria de estas Jornadas, entre los que destacan la necesidad de generar un nuevo
espacio de encuentro y reflexión y de profundizar en la búsqueda de nuevos modelos de formación ambiental para
afrontar los nuevos retos de la integración y la sostenibilidad. Señaló cómo, para el Gobierno de Navarra, estas
Jornadas suponen un paso más en un proceso abierto en 2002, cuando se puso en marcha el Plan de Formación
Ambiental, y cómo su concepción es coherente con el esfuerzo que se está desarrollando en diversas direcciones
para profundizar en un nuevo modelo de trabajo compartido, en el que tanto agentes públicos como privados
conciertan sus esfuerzos hacia la consecución de objetivos comunes.
La experiencia europea
La sesión continuó con la participación de Martin Unfried, representante del Instituto Europeo de Administración
Pública (EIPA)3 y experto en materia de formación ambiental, integración y sostenibilidad. Él desgranó, a lo largo
de su intervención, reflexiones relevantes sobre el tema central de las Jornadas y detalló las claves de algunas
experiencias que se han venido desarrollando en los últimos años en la entidad en la que trabaja.
El Instituto Europeo de Administración Pública fue creado en 1981 y el lema de la organización es «aprendiendo
a construir Europa». En la actualidad, un total de 150 personas trabajan en el Instituto, ya sea en su sede central
(3) http://www.eipa.nl/en/home/
La formación ambiental en las administraciones públicas
63
en Maastricht o en las delegaciones de Barcelona, Varsovia y Luxemburgo. Sus tareas más relevantes son, además
de la formación de directivos y empleados públicos, la consultoría, la asesoría y la investigación.
Una de las primeras reflexiones que lanzó el ponente fue la necesidad de que la formación sea relevante, ya que
está dirigida a personas habitualmente muy ocupadas y para las cuáles resulta un esfuerzo notable dedicar parte
de su tiempo a participar en acciones formativas. Así, es importante combinar contenidos y metodologías
adecuadas, de forma que la capacitación se produzca no solo en el nivel de los conceptos sino también en la
adquisición de habilidades para desarrollar y participar en procesos (de negociación, adopción de acuerdos,
deliberación, etc.).
Los temas relacionados con el medio ambiente suponen uno de los ámbitos de trabajo más estimulantes, ya que
combinan la complejidad con la necesidad de un permanente cambio y actualización; además, su naturaleza es
transversal a todas las políticas públicas. Así, la sostenibilidad se configura como un horizonte multidimensional,
en la que los aspectos ambientales, los sociales y los económicos están estrechamente interrelacionados. En el
ámbito de la Unión Europea, el medio ambiente es uno de los sectores más activos en cuanto a la formulación de
directivas y normativas (hasta un total de 200 en materia de agua, evaluación de impacto, residuos, calidad del
aire, hábitats, etc.), lo que conlleva un esfuerzo sustancial en materia de deliberación, negociación y adopción de
acuerdos. A ello se suma la importancia de la participación en materia ambiental y el hecho de que en la Unión
Europea confluyan tradiciones y culturas muy diferentes, tanto en lo estrictamente ambiental como en materia de
políticas públicas. Así, se configura en muchos casos como un buen modelo a seguir para el diseño de otras
políticas.
En los procesos de formación para empleados públicos de las administraciones estatales los temas más frecuentes
están relacionados con nuevas normativas, los procesos de deliberación en Bruselas y la transposición de directivas
europeas a las legislaciones nacionales. Para ello se utilizan metodologías como la simulación (de las
negociaciones del Consejo Europeo), el trabajo en red o la participación real en algunos debates en marcha (como
es el caso de IMPEL, Implementación y Aplicación de la Legislación Ambiental)4.
En los programas dirigidos específicamente a directivos del Ministerio de Medio Ambiente holandés, añaden a los
contenidos formativos antes mencionados aspectos relacionados con la coordinación nacional, para lo cual
cuentan con la ayuda de expertos de otros Estados miembros de la UE, con los que se establecen diálogos de
trabajo. Y en los programas en los que los destinatarios son funcionarios de administraciones regionales, una de
las orientaciones clave es la de crear redes, para lo cual promueven el conocimiento mutuo y el establecimiento
de lazos personales y profesionales que puedan extenderse más allá del periodo de formación.
Otra de las líneas de trabajo que han desarrollado en el EIPA ha sido la formación y asesoramiento al Estado
francés con ocasión de la Presidencia Francesa de la Unión Europea. Para abordar este objetivo específico se
trabajaba muy particularmente en la capacitación de los funcionarios para dirigir procesos de negociación, así
como en el conocimiento profundo del estado de la cuestión en lo que a las diferentes normativas y propuestas
se refiere.
Como conclusiones, Martin Unfried apuntó la necesidad de comprender que la formación ambiental va mucho más
allá del contenido de la legislación o la nueva normativa. Para él, la formación ambiental tiene que considerar tanto
los procesos como los retos que existen en cada momento, debe permitir entender en profundidad la formulación
y adopción de políticas públicas y debe incorporar los problemas existentes a la hora de implementar las diferentes
políticas. Puso en valor además la importancia creciente del trabajo en red a nivel regional, estatal y europeo, redes
que deben posibilitar la formación y actualización continua y generar –por ejemplo– grupos de trabajo encargados
de elaborar documentos de orientación, propuestas de trabajo o guías básicas para desarrollar e implementar las
diferentes políticas.
(4) http://ec.europa.eu/environment/impel/
64
La formación ambiental en las administraciones públicas
tres] el escenario de trabajo
Un marco de reflexión
Javier Asín Semberoiz, Director del Centro de Recursos Ambientales de Navarra, estableció a continuación un
marco de reflexión sobre el papel de la formación en el desarrollo de las políticas públicas en materia de medio
ambiente. Algunas de sus ideas y propuestas están recogidas en el primer capítulo de este documento, por lo que
sintetizaremos aquí tan solo los aspectos más relevantes de su intervención.
Tras realizar un breve análisis de la evolución de la preocupación social por el medio ambiente en las últimas
décadas, Javier Asín señaló algunos de los principales rasgos con los que las políticas ambientales han entrado en
la agenda política, como son el retraso frente a la constatación de los impactos, la vigencia de un modelo sectorial
y vertical y la predominancia de un estilo reactivo, basado en la norma y en políticas no anticipatorias ni
preventivas. Al mismo tiempo se ha venido trabajando con escasos recursos dedicados al trabajo educativo con la
sociedad y los sectores productivos, pese a que los temas ambiéntales vienen gozando de una creciente relevancia
social. Así, uno de los elementos clave en la situación actual es la descoordinación, la falta de integración y la
existencia de múltiples actores y agentes desarrollando un trabajo poco articulado e invertebrado.
En el terreno de las propuestas, dos son los ejes que deberían configurar la situación actual y el futuro a corto
plazo: por un lado, la integración del medio ambiente en las políticas sectoriales; por otro, el impulso inequívoco
de la participación tanto interna como externa. Estos ejes de la acción son indispensables para avanzar en el
camino de la sostenibilidad, un reto colectivo que nos obliga a un nuevo pensamiento que aborde la complejidad,
un concepto que reclama un cambio profundo en la gestión de lo colectivo y que, junto al medio ambiente,
requiere integrar las perspectivas económica y social.
Así, las nuevas políticas públicas basadas en la integración y la participación deben permitir construir
conjuntamente una visión compartida, aplicarla a los diferentes proyectos sectoriales y, además, capacitar a los
sujetos para que lleven a cabo ese proyecto. El desafío es importante y requiere cambios significativos en la cultura
imperante en las administraciones públicas, para lo cual se necesita superar los obstáculos culturales (sustituyendo
la racionalidad técnica por la racionalidad deliberativa), modificar las dinámicas políticas (sustituyendo los
monólogos autoafirmantes por la capacidad de alcanzar acuerdos) y transformar las dinámicas administrativas y
organizacionales, en las que actualmente prima la segmentación y la especialización.
Los nuevos estilos de planificación y gestión que demanda el reto de la sostenibilidad nos deben ayudar a buscar
respuestas creativas e imaginativas, a mejorar la eficacia –ya que nos permitirán realizar mejores diagnósticos y
alcanzar mejores soluciones–, a mejorar la eficiencia –al generar complicidad– y a construir compromisos
colectivos compartidos por más actores.
Minusvalorando sus potenciales beneficios, la participación pública –en el marco de las administraciones– tiende
a vivirse como una amenaza a las competencias políticas y técnicas y, además, como un coste añadido en la toma
de decisiones. Por ello, la tendencia más frecuente pasa por “cubrir el expediente” y evitar dedicar el tiempo y los
recursos necesarios que la participación requiere. Estos problemas se suman a la desconfianza que existe en las
organizaciones sociales respecto a los procesos promovidos por las administraciones y a determinados intentos de
utilización de la participación –por parte de algunos grupos– para ejercer su oposición. Además, sigue existiendo
en las organizaciones una cultura de la participación reactiva y en los ciudadanos una tendencia clara a delegar
la responsabilidad en las administraciones y/o en las organizaciones más representativas.
Sin embargo, y pese a todos estos problemas, la participación está incrementando su presencia en muchos ámbitos
y el interés es creciente tanto dentro de la administración como fuera de ella. Además, la legislación en materia de
información y participación ya obliga de hecho a las administraciones a incorporar estos instrumentos a las
políticas públicas, por lo que en el futuro será necesario ir mejorando los procesos, la capacitación y los recursos
para que la participación sea una herramienta realmente útil para avanzar en el camino hacia la sostenibilidad.
En este contexto, la formación de los empleados públicos es esencial. Debe ser, de hecho, una herramienta para
abordar eficazmente la integración ambiental y la participación y, además, debe permitir recomponer un nuevo
La formación ambiental en las administraciones públicas
65
mapa de relaciones internas que nos permita abordar mejor las respuestas a las necesidades económicas, sociales
y ambientales. Así, es un buen momento para plantearse si lo que estamos haciendo en materia de formación
ambiental es suficiente, de quién depende ésta y quién debe gestionarla, cuáles deben ser sus objetivos y, no
menos importante, qué metodologías son las más apropiadas para avanzar hacia las metas propuestas.
La situación de partida
Por su parte, Tomás Rodríguez Garraza –Secretario General del Instituto Navarro de Administración Pública–
presentó el informe de conclusiones del cuestionario para la recogida de información sobre el estado actual de la
formación ambiental en la Administración general del Estado y en las Comunidades Autónomas. El contenido
íntegro de dicho informe está recogido en el segundo capítulo de este documento, por lo que aquí reflejaremos
tan solo algunas de las principales conclusiones.
La información procede de un total de 28 cuestionarios cumplimentados por 27 entidades, fundamentalmente los
Institutos o Escuelas Autonómicas de Administración Pública y las Consejerías de Medio Ambiente, a los que se
suman los correspondientes organismos en la Administración General del Estado y las principales organizaciones
sindicales.
En cuatro Comunidades Autónomas (Cantabria, Castilla-La Mancha, Navarra y País Vasco) existe un Plan de
Formación Ambiental vigente. Además, los sindicatos UGT y CCOO disponen de su propio Plan de Formación
Ambiental, lo mismo que sucede en el caso del Organismo Autónomo Parques Nacionales, dependiente del
Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. En el resto de los casos, se han organizado acciones
formativas ambientales con carácter esporádico, pero no planificadas y gestionadas bajo un Plan de Formación
específico. En los casos en que existe un Plan de Formación Ambiental vigente, éste está sustentado
mayoritariamente en un diagnóstico de necesidades previo.
De la gestión de las acciones formativas o, en su caso, el Plan de Formación Ambiental, se encargan normalmente
los propios Institutos Técnicos o Escuelas Regionales, así como las respectivas Consejerías de Medio Ambiente de
cada una de las Comunidades Autónomas. En ocasiones, la gestión del Plan se coordina entre ambos tipos de
entidades.
Los cursos presenciales siguen constituyendo la tipología de acción formativa más frecuente, con una duración
media de 60 horas. Las acciones formativas no presenciales y las jornadas también son habituales, aunque es
mucho menos usual organizar acciones formativas con otros formatos.
La práctica totalidad de las entidades indican que se ha llevado a cabo una evaluación de las acciones formativas,
aunque centrada generalmente en la cumplimentación, por parte del alumnado, de cuestionarios de satisfacción
al finalizar la acción formativa. No es tan frecuente, sin embargo, que se cuente con un sistema de seguimiento y
evaluación que valore otros aspectos (organizacionales, financieros, eficiencia, impacto) y esté dotado de otros
instrumentos de evaluación aparte de los cuestionarios de satisfacción.
En casi todos los casos en los que las acciones formativas no están integradas en un Plan de Formación Ambiental,
se considera necesario disponer de este instrumento para gestionar de manera sistemática la oferta de formación
ambiental dirigida a los empleados públicos. Y ello con el fin de contribuir a generar cambios en las políticas y en
la gestión, mejorar la sensibilización y aumentar la capacitación profesional de los empleados públicos,
fundamentalmente.
Se detecta la necesidad de diversificar tanto las temáticas abordadas como las tipologías y metodologías de
formación empleadas. Así, aunque se sigue apuntando a los cursos presenciales como instrumento clave de
formación, ya se vislumbra la necesidad de recurrir con mayor frecuencia a formatos como los talleres, jornadas,
intercambio de experiencias, visitas, seminarios, etc.
66
La formación ambiental en las administraciones públicas
tres] el escenario de trabajo
Entre las conclusiones del estudio, destaca la falta de compromiso político como el principal obstáculo existente
para la elaboración de un Plan de Formación Ambiental, a lo que se sumaría la escasez de medios y la escasa
implicación del alumnado potencialmente destinatario del Plan de Formación. También se considera relevante
disponer de una adecuada coordinación, no siempre sencilla de obtener, así como la necesidad de definir
claramente los objetivos que se persiguen y contar con un adecuado equipo de recursos humanos.
En coherencia con este diagnóstico, la financiación se considera el recurso más necesario para poder poner en
marcha un Plan de Formación Ambiental, aunque también se señala la importancia de un adecuado
asesoramiento, el gran interés que presenta el poder conocer otras experiencias y, en general, contar con un apoyo
externo para su realización.
Algunos temas a debate
Entre los temas que surgieron en el debate posterior a estas presentaciones, se trató con mayor detalle el análisis
de cómo la formación ambiental podría contribuir a generar redes de trabajo en torno a la sostenibilidad en el
seno de la administración. Para potenciar este tipo de redes, se señaló que era necesario integrar este objetivo
como uno más del Plan de Formación Ambiental y tenerlo muy en cuenta en el diseño de las acciones formativas.
Así, es importante desarrollar metodologías que permitan aprender a trabajar en red y sirvan, simultáneamente,
para construir dichas redes. Además, es posible integrar en el marco de un Plan de Formación Ambiental la
construcción de una visión y misión compartidas en torno a la sostenibilidad, que permitan extender en el marco
de las administraciones públicas una nueva cultura organizativa y nuevas formas de abordar la gestión, más
integradas y participadas.
Otro de los temas que se apuntó fue la posibilidad de que la crisis económica se utilizara como excusa para relegar
los contenidos ambientales en la agenda política y social y, consecuentemente, que ello repercuta en una menor
atención a los programas de formación ambiental. Así, la crisis podría servir de coartada para no asumir
determinados compromisos en esta materia, aunque parece evidente que las cuestiones ambientales y de
sostenibilidad pueden, en la práctica, contribuir a generar nuevos modelos económicos que –precisamente– nos
orienten sobre el camino a seguir para salir de la crisis.
También se señaló durante el debate la necesidad ineludible de innovar en materia de formación ambiental. Y ello,
entre otras razones, porque se ha demostrado que las experiencias que incorporan nuevas metodologías de trabajo
y/o nuevos contenidos son las que más éxito están cosechando. Así, se apuesta por formatos que permitan el
intercambio de experiencias y reflexiones y la creación de seminarios y proyectos de trabajo. La idea clave:
desarrollar acciones formativas que tengan una influencia directa en el trabajo cotidiano de los participantes y,
por tanto, en la planificación, la gestión y el diseño de las políticas públicas.
La formación ambiental en las administraciones públicas
67
tres.2]
Compartir experiencias: una vía
fundamental para avanzar
La primera sesión de trabajo del jueves 4 de junio estuvo dedicada a la presentación de experiencias, un objetivo
importante de las Jornadas al que se dedicó parcialmente también la mañana del viernes 5. En este apartado
sintetizamos algunas de las comunicaciones presentadas en este contexto con el objeto de acercarnos, siquiera
brevemente, a algunas de las iniciativas que –en el ámbito de la formación ambiental– se han venido
desarrollando en los últimos años5.
La presentación comenzó con la intervención de Susana Calvo Roy, del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural
y Marino –y, en particular, del Organismo Autónomo Parques Nacionales– que ejerció las tareas de moderadora de
la sesión. Ella apuntó algunos de los temas a tener en cuenta en el diseño de una formación ambiental capaz de
configurarse como una herramienta realmente útil para los retos que plantea la sostenibilidad. Así, señaló la
necesidad de reformularse preguntas aparentemente básicas como pueden ser «¿cómo se aprende?» o «¿cómo se
adquieren las competencias y habilidades que demanda hoy la sociedad a los empleados públicos?
Para Susana Calvo, la formación debe ser considerada como un instrumento al servicio de las políticas públicas y
no un fin en sí mismo. Pero para que sea realmente un instrumento, es necesario que comience a abandonar su
papel de mera transmisión de información y contenidos e incorpore nuevas metodologías y escenarios de
aprendizaje, más coherentes con los objetivos que se persiguen. Debe avanzarse hacia acciones formativas
significativas para los destinatarios, en las que se apliquen criterios de calidad y que se desarrollen mediante
metodologías activas, acordes con el perfil de los participantes y con los fines últimos que se procuran en cada
caso. Al mismo tiempo, es necesario continuar investigando y fomentar que la formación capacite a los empleados
públicos para desarrollar nuevas formas de trabajar, más participadas e integradas.
La experiencia de Navarra
Álvaro Martínez Fernández, técnico del Instituto Navarro de Administración Pública, presentó la experiencia
llevada a cabo por su entidad en colaboración con el Centro de Recursos Ambientales de Navarra, para la
planificación y desarrollo de un Plan de Formación Ambiental dirigido a técnicos del Gobierno y las empresas
públicas de Navarra. El Plan surgió en el contexto del proceso de participación pública desarrollado entre 1999 y
2001 con ocasión de la Estrategia Navarra de Educación Ambiental (ENEA), un proceso en el que participaron
decenas de entidades de todos los ámbitos institucionales y sociales de Navarra.
Una de las reflexiones realizadas en ese marco por los representantes del Gobierno de Navarra y las empresas
públicas fue la necesidad de emprender de manera sistemática su propia formación en materia ambiental. Así, se
desarrolló un proceso de participación entre todos los Departamentos del Gobierno y sus Empresas Públicas –en
el que tomaron parte 60 directivos y 140 técnicos–, con el objetivo de realizar un diagnóstico de necesidades de
formación entre los técnicos de los niveles A y B. Fue un proceso complejo en el que se utilizaron técnicas tanto
cualitativas como cuantitativas, incluyendo cuestionarios, reuniones y grupos de discusión, talleres de
sensibilización y dinámicas de grupo.
Con estas técnicas se alcanzaron objetivos tan importantes como la participación e implicación de directivos y
técnicos en la propia investigación y el ajuste de los resultados a las necesidades reales y sentidas. Además, el
proceso permitió dotar de un carácter formativo al propio proceso participativo, al mismo tiempo que servía como
instrumento de legitimación institucional y de sistema de control de calidad sobre el propio Plan.
(5) Se puede consultar y descargar el contenido íntegro de las experiencias presentadas durante las Jornadas en la dirección web
http://www.crana.org/contenido.asp?idBD=1&idSubArea=481&idDocumento=7354
68
La formación ambiental en las administraciones públicas
tres] el escenario de trabajo
El diagnóstico de necesidades finalizó en diciembre de 2001 y, como resultado del mismo se elaboró el Plan de
Formación Ambiental, en principio trienal, aunque posteriormente fue ampliado al año 2005 y prorrogado hasta
la actualidad. Para su planificación y desarrollo se optó por un modelo de gestión compartido entre el CRANA y
el INAP, así como una dotación extraordinaria de recursos económicos y humanos. Entre los puntos fuertes y los
aspectos más innovadores del Plan destacan la existencia de acciones formativas tanto de carácter departamental
como interdepartamental, la oferta de un amplio repertorio de acciones y actividades para potenciar distintos tipos
de aprendizajes y el hecho de que se potencia el intercambio de experiencias, el trabajo grupal, la creatividad y la
puesta en práctica de iniciativas. Así, entre los formatos planteados destacan los proyectos de trabajo, los
seminarios y talleres o las jornadas e intercambios de experiencias.
Otro de los elementos relevantes del Plan es el papel que desempeña la Comisión Técnica Interdepartamental para
el desarrollo de la Educación y la Comunicación Ambiental (CTI), un órgano específico creado en 2001 en el marco
de la ENEA, compuesto por 27 miembros que representan a los distintos Departamentos del Gobierno y las
Empresas Públicas. La CTI se encarga se priorizar las acciones formativas anuales, sugerir nuevas acciones y
ponentes, difundir activamente el Plan y participar en las labores de seguimiento y evaluación.
En la actualidad se está rediseñando un nuevo Plan, en el que se tendrán muy en cuenta los resultados del
seguimiento y evaluación del Plan anterior. Entre las líneas más destacables que se apuntan de cara al futuro,
están la tendencia hacia un número más reducido de acciones formativas pero con una mayor especialización, la
importancia creciente que tendrán los formatos de seminario y proyecto de trabajo y las acciones que favorezcan
tanto el intercambio de experiencias como la creación de una red de empleados públicos en materia de medio
ambiente y sostenibilidad.
Un proyecto de formación interadministrativo
A continuación, Amparo Gascó Company, Directora del Instituto Valenciano de Administración Pública, presentó
la experiencia de su entidad en la planificación y organización del Plan Interadministrativo de Agentes
Medioambientales en su condición de policía judicial. El objeto del Plan es cubrir una necesidad muy específica: la
que deriva de la disposición legal que convierte a los Agentes Medioambientales en policía judicial en el ámbito
de la legislación forestal.
Uno de los puntos fuertes de la iniciativa es la estrecha colaboración que se ha producido entre dos
administraciones autonómicas: la valenciana y la catalana. Así, el proceso formativo se ha dirigido conjuntamente
a agentes medio ambientales de la Generalitat Valenciana y a agentes rurales de la Generalitat de Catalunya, dos
colectivos destinatarios que comparten –en sus respectivos territorios– ámbito de actuación y funciones. Así, las
45 horas de duración del curso se distribuyeron equitativamente entre las dos Comunidades, impartiéndose 22
horas en Barcelona y 23 en Valencia.
Entre las oportunidades que brinda este tipo de experiencia de formación interadministrativa destaca el hecho de
que fomenta los proyectos coordinados entre grupos, Escuelas e Institutos de Formación. Además, capacita a los
agentes en el debate de alternativas y en la toma de decisiones comparadas para su resolución. Y por otro lado,
es un tipo de actuación que genera espacios donde tanto los responsables medioambientales como los propios
centros de formación desarrollan transferencias bidireccionales.
Un proyecto de este tipo requiere, evidentemente, un esfuerzo mayor de preparación y coordinación. Pero ello,
lejos de ser un handicap, se convierte realmente en una oportunidad para las personas y entidades participantes,
ya que garantiza en mayor medida la adecuación de los programas formativos a las necesidades reales de los
destinatarios y permite desarrollar procesos de deliberación y colaboración que devienen en fortalezas del
proyecto.
Para Amparo Gascó es muy importante continuar desarrollando proyectos de este tipo, así como impulsar la
responsabilidad de los Institutos y Escuelas de Administración Pública en el desarrollo de planes y programas de
La formación ambiental en las administraciones públicas
69
formación ambiental ajustados tanto a las demandas de los empleados públicos como a las necesidades derivadas
de la normativa y de los retos ambientales que se van sucediendo.
Las necesidades formativas en materia de eficiencia energética
La siguiente intervención corrió a cargo de Manuel Garí Ramos, Director del área de Medio Ambiente del Instituto
Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud (ISTAS), que presentó a los participantes en las Jornadas el estudio llevado
a cabo por su entidad para la «Determinación de las necesidades formativas de los empleados públicos en materia
de ahorro y eficiencia energética en las administraciones públicas»6. El ámbito del estudio incluye tanto a la
Administración General del Estado, como a las administraciones autonómicas y las locales y se basó,
fundamentalmente, en entrevistas estructuradas a informantes clave, gestores y responsables legales de los
trabajadores (RLT), así como encuestas a empleados/as públicos, la realización de preauditorías energéticas y la
consulta de fuentes secundarias, legislación, etc.
Entre las conclusiones del estudio destaca el mal estado energético del parque inmobiliario y el ínfimo desarrollo
tanto de medidas ahorro y eficiencia como de las energías renovables en instalaciones públicas. Todo ello
determina un contexto de ineficiencia energética de los edificios públicos, a lo que se suma un notable
desconocimiento entre los directivos y empleados de la situación, de las soluciones, competencias y
responsabilidades, así como de la normativa y los recursos existentes en el marco de la propia administración
(como el IDAE, por ejemplo). Así, el escenario de partida refleja la escasa información, sensibilización, formación y
participación existente en esta materia entre los empleados/as públicos aunque, paradójicamente, los propios
empleados se autoperciben como concienciados.
Así, es necesidad crear una nueva cultura organizacional en materia de energía en las administraciones públicas,
que sea coherente con los retos y normativas existentes en esta materia. Entre los principios básicos que deberían
regir esta nueva cultura estarían el de no delegación de responsabilidades, salvo en aspectos técnicos, y el de la
participación activa de los empleados y RLT. Es esencial trabajar en esta dirección con continuidad y constancia,
acompañando los planes de mejora con las inversiones requeridas y dotando a los empleados públicos de la
formación e información adecuada, a través de guías, cursos, difusión de buenas prácticas, etc.
En el aspecto particular de la formación y capacitación, se requiere distinguir las necesidades formativas según los
colectivos, ya que deberán ser diferentes según se dirijan al conjunto de los empleados/as públicos, a los
representantes legales de los trabajadores, a las direcciones y gerencias de los centros o a las personas encargadas
de tareas específicas: técnicos de climatización, instalaciones electrotécnicas, equipos electrónicos de consumo, etc.
Para Manuel Garí, es tiempo de evitar acciones formativas muy generalistas e inespecíficas, porque es un tipo de
información que ya está disponible con suficiente frecuencia en otros medios. Contrariamente, se genera mayor
motivación hacia la formación cuando está más directamente relacionada con el puesto de trabajo y las funciones
específicas que se desarrollan en él. En este mismo sentido, es importante orientar la formación hacia ámbitos que
puedan abrir ventanas de oportunidad para los destinatarios. Por otro lado, es muy importante buscar vías
formativas para directivos ya que, en el ámbito del medio ambiente y la sostenibilidad, éstos se mueven muy
habitualmente en el terreno del lugar común, lo que choca con su elevada influencia en la toma de decisiones
relevantes a este respecto.
(6) El estudio completo está disponible en la dirección web
http://guiaderecursos.crana.org/archivos/publicos/Documentos/Jornada_INAP/CCOO_informe_ahorro_energetico.pdf
70
La formación ambiental en las administraciones públicas
tres] el escenario de trabajo
tres.3]
La corresponsabilidad: un sustento
esencial de la integración
ambiental
La intervención del Presidente del Gobierno de Navarra
Uno de los momentos relevantes de las Jornadas fue la intervención de Miguel Sanz Sesma, Presidente del Gobierno
de Navarra, que apoyó con su presencia y sus palabras tanto el esfuerzo realizado por los organizadores como el
trabajo compartido desarrollado por todos los participantes. Los ejes de su intervención están recogidos textualmente
al comienzo de esta publicación, por lo que nos limitaremos aquí a desgranar algunas de las reflexiones clave –en
relación con el tema central de este documento– que trató durante su presencia en el encuentro.
Entre ellas, destacó la importancia del principio de integración ambiental en el ámbito de las administraciones
públicas. En este sentido, y hasta hace poco tiempo, las políticas medioambientales han sido consideradas como
incompatibles con otros objetivos de las políticas económicas y sociales y abordadas con un enfoque
predominantemente regulativo, tendiendo a establecer límites y controles a actividades de producción y consumo
e impulsando actuaciones limitadas, fragmentarias y correctivas.
Pese a ello, durante estos años se ha avanzado también en la búsqueda de un nuevo enfoque más global y
anticipativo y en la puesta en práctica de otros instrumentos que buscan la autorregulación, los incentivos
económico-fiscales y las iniciativas en los ámbitos educativos y sociales. Para caminar, en este momento histórico,
hacia una mayor sostenibilidad de nuestros recursos, además de apoyarnos en todos los instrumentos antes
citados, necesitamos seguir fomentando activamente el principio de la corresponsabilidad institucional y social.
La importancia del principio de integración se destaca en muchas declaraciones y documentos oficiales y constituye
uno de los objetivos más importantes que en estos momentos tiene planteados la política ambiental. Entre sus
beneficios, destacan factores como el hecho de que la integración dota a la política ambiental de una mayor
capacidad de influencia, introduce criterios de eficacia anticipatoria y de eficiencia ambiental y ayuda además a
incorporar elementos de coherencia en el conjunto de nuestras políticas. La idea central es que la gestión
ambiental debe como una política horizontal y transversal, lo cual nos exige un esfuerzo a todos en intensidad y
en coordinación.
Es necesario convertir el respeto al medio ambiente y la sostenibilidad en un objetivo propio de cada actividad, de
cada empresa, un objetivo que produce beneficios y no pérdidas, que otorga prestigio y que denota innovación,
espíritu emprendedor y afán de mejora.
La sostenibilidad, en términos absolutos, se nos presenta tan inalcanzable y tan difícil de abordar que, aunque
estemos de acuerdo en su planteamiento y en su necesidad, parece lejana, utópica e irrealizable. Ello nos obliga
a replantearnos la idea de la sostenibilidad en términos más realistas, y a hablar de una transición hacia el
desarrollo sostenible. Esta transición podría caracterizarse como un proceso de experimentación, aprendizaje y
reajuste en la gestión de los problemas colectivos.
La participación es la segunda clave, junto a la integración, para avanzar en una cultura de la sostenibilidad. Debe
ser considerada, por los responsables y gestores de las políticas ambientales, como una herramienta o como un
instrumento más a tener en cuenta en el diseño, implementación y evaluación de dichas políticas. Éste es un
aspecto aún novedoso y poco común, aunque cada vez se habla más de su necesidad. Necesitamos tener más
experiencias y aprender de las mismas. Cada vez son más los expertos que destacan el origen social de los
problemas ambientales y, en consecuencia, abogan por un enfoque más social y participativo de las políticas
ambientales. De ahí la importancia que tiene vincular a las personas y a la sociedad en general en las respuestas
a la crisis ambiental.
La formación ambiental en las administraciones públicas
71
El Libro Blanco de la Educación Ambiental en España también participa de este criterio, y por eso incide en que
la construcción de la cultura de la sostenibilidad debe entenderse como un proceso colectivo de integración de
múltiples aportaciones de individuos, colectivos, empresas, instituciones y entidades ciudadanas. Para avanzar en
el camino de la integración ambiental y en el de la sostenibilidad, los gobiernos deben implicar activamente en
estos objetivos a las personas que trabajan como empleados públicos y formarlos para poder abordar con éxito
los cambios individuales y colectivos que el horizonte de la sostenibilidad demanda en el seno de las
Administraciones.
La reflexión compartida: una de las claves del encuentro
Una parte importante del trabajo durante las Jornadas se dedicó a la reflexión y el debate en tres talleres que se
desarrollaron simultáneamente, dinamizados por Concha Fernández de Pinedo, Cristina Alfonso Seminario y
Alberto Jiménez Luquín. El objetivo: completar el diagnóstico de la situación de partida en lo referente a la
formación ambiental en las administraciones públicas y realizar una serie de recomendaciones y sugerencias para
la elaboración de Planes de Formación Ambiental.
Durante la primera parte de los talleres se reflexionó en pequeño y gran grupo sobre cuatro aspectos clave
relacionados con la formación ambiental: ¿cuáles deberían ser los objetivos?, ¿a quién debería dirigirse?, ¿cuáles
son los principales obstáculos y qué hace falta para superarlos? y ¿cómo plantear la gestión?
En la segunda sesión de trabajo el debate se centró en las temáticas y contenidos más relevantes a abordar, así
como en el planteamiento de algunas cuestiones básicas referentes a la metodología y la tipología de acciones
formativas que pueden permitir desarrollar una formación ambiental de calidad. En lo referente a los contenidos,
el trabajo se desarrolló en torno a una propuesta de partida presentada por los dinamizadores. Para la elaboración
de dicha propuesta, recogida como anexo a este documento, se había contado con la colaboración de más de 70
expertos en temas ambientales, formación y sostenibilidad de toda España.
Los acuerdos y conclusiones de los tres talleres fueron presentados al plenario de las Jornadas y están recogidos
íntegramente en el capítulo 4 de este documento.
A modo de reflexión final
El encuentro finalizó con la celebración de una mesa redonda en la que, a modo de corolario, se compartieron
algunas reflexiones sobre el camino a recorrer en el futuro. En la mesa participaron Javier Asín Semberoiz (Centro
de Recursos Ambientales de Navarra), Elena Borregón Carretero (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y
Marino), Magda Castro Masalias (Escola d'Administració Pública de Catalunya), Inmaculada Ramírez Santigosa
(Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia), Miguel Sierra González (Federación de Servicios
Públicos de UGT) y Fermín Cabasés Hita (Federación Navarra de Municipios y Concejos).
Entre las reflexiones que se trataron en este último debate destacó la importancia de la formación ambiental como
instrumento estratégico para la mejora de las políticas públicas en materia de sostenibilidad, un instrumento en
cuya definición y mejora es necesario avanzar de manera conjunta.
En este sentido, es importante sustituir la antigua visión de los temas ambientales como un freno para el desarrollo
de otras políticas por otra en la que la integración ambiental se entienda, a todos los niveles, no solo como una
necesidad sino como un instrumento eficaz para generar una nueva cultura organizativa y nuevos modos de
relación entre la administración y la sociedad.
Todos los participantes en la mesa coincidieron en señalar la existencia de muchos retos pendientes y en la
importancia de encuentros como éste para avanzar juntos e intercambiar reflexiones y experiencias. Así, las
72
La formación ambiental en las administraciones públicas
tres] el escenario de trabajo
jornadas deberán tener continuidad en el futuro, a través del establecimiento de redes de colaboración –ya sean
formales o informales– entre las personas y organismos participantes.
Entre los retos más inmediatos está el de elaborar y poner en marcha Planes de Formación Ambiental –o Planes
de Formación para la Sostenibilidad– en todos los ámbitos de la administración pública, planes que permitan
abordar los objetivos de la formación con el rigor y recursos que requieren.
Uno de los aspectos a tener en cuenta en el futuro será la necesidad de conjugar adecuadamente las demandas
de las organizaciones, fruto de las políticas que en cada momento estén vigentes, con las necesidades de los
empleados públicos. Así, los Planes de Formación deberán atender simultáneamente ambos objetivos y tratar de
articularlos en proyectos coherentes y sólidos.
Otro de los retos pendientes es la formación de los formadores. En la actualidad contamos con un importante
abanico de expertos y profesionales en las diferentes materias –tanto dentro como fuera de la administración–
pero que, en buena medida, no tienen la capacitación necesaria para impartir sus conocimientos con metodologías
diferentes a las tradicionales. Así, el formato de curso o sesión magistral sigue predominando por diversos motivos
en las acciones formativas que se programan, lo que perjudica la consecución de algunos de los objetivos que se
persiguen.
Uno de los temas que va a demostrarse relevante en los próximos años –y que comienza a serlo ya– es el derivado
de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/2002 de las Cualificaciones y Formación Profesional, que marcó el
inicio de importantes cambios en materia de formación profesional7. Esta Ley recoge la creación tanto del Catálogo
Nacional de Cualificaciones Profesionales como del Catálogo Modular de Formación Profesional, y formula
también un sistema de reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones profesionales. El
objeto: promover que las competencias profesionales adquiridas por los trabajadores tanto a través de procesos
formativos (formales y no formales), como de la experiencia laboral, sean objeto de acreditación. De hecho, con la
publicación del RD 395/2007, que regula el subsistema de formación profesional para el empleo, se unifica en un
solo subsistema la formación continua y la ocupacional.
En otro ámbito de reflexión, se apuntó la necesidad de buscar vías –en el futuro próximo– para incorporar a la
administración local a una formación ambiental de calidad, ya que en las entidades locales residen en último
término tanto algunas de las competencias en materia de medio ambiente más cercanas al ciudadano como la
propia administración del territorio.
(7) Para más información sobre este tema, se puede consultar una síntesis de la presentación que Miguel Sierra (FSC-UGT) realizó durante las Jornadas
en la dirección web
http://guiaderecursos.crana.org/archivos/publicos/Documentos/Jornada_INAP/Exposici%F3n_FSP_UGT_mesa_redonda.Pamplona.pdf
La formación ambiental en las administraciones públicas
73
cuatro] Algunas claves para
replantear la formación
ambiental [conclusiones y
recomendaciones formuladas en los talleres]
En este capítulo se sintetizan los debates, reflexiones y
conclusiones de los talleres celebrados durante las
Jornadas Técnicas sobre Formación Ambiental en las
Administraciones Públicas Españolas, celebradas en
Pamplona entre el 3 y el 5 de junio de 2009.
Se recoge, por tanto, el trabajo de los participantes en
las Jornadas, cuyo objetivo fue definir y caracterizar
algunos aspectos clave en la elaboración de Planes de
Formación Ambiental en el marco de la Administración
General del Estado y las Administraciones Autonómicas.
El guión de trabajo, los temas tratados y la metodología
seguida fueron similares en los tres talleres que se
desarrollaron de forma simultánea. Por ello hemos
realizado una labor de síntesis con las conclusiones a las
que se llegó en cada uno de ellos.
Así, los contenidos de este capítulo están agrupados en
bloques temáticos y recogen, de la forma más
organizada posible, las aportaciones que se realizaron en
cada uno de los grupos de trabajo8 y que luego fueron
presentadas en el plenario de las Jornadas.
(8) Él trabajo específico desarrollado en el marco de cada uno de los talleres puede consultarse en la dirección web
http://www.crana.org/contenido.asp?idBD=1&idSubArea=481&idDocumento=7354
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
cuatro.1]
Sobre los objetivos y
destinatarios
Como punto de partida, se evidenció el papel esencial de la formación ambiental como herramienta clave para
contribuir a afrontar los retos ambientales en y desde la propia administración. Entre otras cuestiones, una
adecuada información y formación de los empleados públicos es indispensable para mejorar la atención a los
ciudadanos, afrontar los retos de la transición hacia la sostenibilidad y guardar la esencial coherencia entre lo que
promueve la administración y lo que ésta hace.
Otra de las consideraciones de partida es que el impulso de la formación ambiental se encuentra en la actualidad
con un importante obstáculo: la falta de interés de los empleados públicos. Para vencer esta dificultad es necesario
empezar estimulando la motivación y fomentando el interés de todos los implicados, especialmente los directivos.
Así, como cuestión previa se considera imprescindible diseñar una estrategia que allane el camino al impulso de
la formación ambiental, para lo que se identificaron un conjunto de objetivos estratégicos, diferenciados de los
objetivos propios de un Plan de Formación Ambiental o de sus correspondientes acciones formativas.
Objetivos estratégicos para impulsar
la formación ambiental en las administraciones públicas
- Implicar a los responsables políticos y técnicos en la elaboración de los planes de formación ambiental.
- Crear un órgano (comisión técnica) con representación estatal y autonómica, a nivel de la comisión general
de formación continua, para que establezca una batería de principios generales para la formación
ambiental. Para el desarrollo de este trabajo podría contarse con el apoyo de la Red de Autoridades
Ambientales.
- Asegurar la coordinación inter e intraadministrativa en el diseño e implementación de los Planes de
Formación Ambiental.
- Propiciar que la formación ambiental sea un requisito sine qua non en determinados puestos de trabajo
con responsabilidades directivas y tenga validez en la promoción profesional, la consolidación y el reciclaje.
- Elaborar instrucciones y circulares que regulen la aplicación y el establecimiento de las nuevas prácticas e
instrumentos que se implementen.
- Elaborar módulos, metodología y documentación adaptada a diferentes casos y contextos específicos en los
que la formación ambiental de los empleados públicos sea prioritaria.
- Crear un espacio, dentro de la plataforma informática para la formación que está preparando el INAP, para
el intercambio de experiencias y actuaciones de los distintos planes de formación, de forma que se propicie
la interactividad.
- Adaptar el plan de formación ambiental que se diseñe al nuevo sistema europeo de formación.
Algunos objetivos generales que debe plantearse un Plan de Formación Ambiental
- Convertirse en una herramienta eficaz para la permanente actualización y puesta al día de los
conocimientos e información en materia de medio ambiente y sostenibilidad con que cuentan los
empleados públicos.
La formación ambiental en las administraciones públicas
77
- Dotar a los empleados públicos de un sentido ético y cívico de corresponsabilidad ambiental, así como de
las estrategias necesarias para trasladar dicho principio a su puesto de trabajo.
- Capacitar a los empleados públicos para integrar las cuestiones ambientales como elemento transversal de
su trabajo, de forma que las variables ambientales se conviertan en parte importante de cada una de las
actuaciones que se llevan a cabo desde la administración.
- Procurar que la formación contribuya a la integración de la componente ambiental en todas las actuaciones
de la administración pública, incluso a nivel de políticas, planes y programas.
- Generar cambios en la cultura organizativa de las administraciones públicas, orientados a potenciar la
coordinación y el trabajo en equipo (tanto a escala intra e interdepartamental como interadministrativa).
- Integrar la deliberación, la negociación y la participación como instrumentos cotidianos del trabajo de los
empleados públicos.
- Incorporar la coherencia ambiental como principio fundamental de las políticas públicas, incluyendo
cuestiones relacionadas con la responsabilidad social, la contratación sostenible, etc.
- Contribuir a que las administraciones públicas sean más cercanas a los ciudadanos, más permeables y
transparentes.
Algunos otros objetivos a tener en cuenta
en el diseño de las acciones de formación ambiental
- Profundizar en la sensibilización ambiental de los empleados públicos e incrementar el sentido de
corresponsabilidad en materia de medio ambiente y sostenibilidad.
- Capacitar a los empleados públicos para interiorizar y transferir los catálogos de buenas prácticas
ambientales a su puesto de trabajo.
- Dotar a los empleados públicos de los contenidos técnicos necesarios para integrar la variable ambiental
en su ámbito específico de actuación.
- Generar y poner en marcha sistemas eficaces de gestión ambiental en los edificios públicos.
- Difundir el potencial de los instrumentos sociales para generar los necesarios cambios sociales y
ambientales que demanda la transición hacia la sostenibilidad.
- Desarrollar procedimientos para simplificar y agilizar los distintos trámites administrativos.
La creación de la figura de gestor ambiental,
un posible instrumento para facilitar el impulso de la formación ambiental
Una de las cuestiones que se abordó en el debate fue la creación de la figura de gestor ambiental en las
administraciones públicas, una iniciativa que puede influir positivamente en la consecución de muchos de los
objetivos que se han definido más arriba. Una medida de este tipo puede contribuir tanto a incorporar las variables
ambientales en la gestión de las instalaciones públicas como a mejorar la formación de los empleados y
profundizar en la integración ambiental.
En este sentido, se apuntó que hay varias iniciativas actualmente en proyecto –o en estudio–, como la figura de
gestor energético o la posible instauración de gestores de responsabilidad social. Es un tema que se considera
relevante y que debería abordarse teniendo en cuenta la amplia diversidad de organismos públicos existente, tanto
en su tamaño como en su complejidad. Así, en las entidades más pequeñas las funciones de gestor ambiental
podrían ser asumidas por una sola persona, mientras que en organismos más grandes sería más eficaz crear
equipos multidisciplinares encargados del desempeño de estas funciones.
78
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
Sobre los destinatarios de la formación ambiental
En lo referente a los destinatarios de la formación ambiental, existe acuerdo en que ésta debe orientarse
–simultáneamente– en diferentes direcciones:
- Dirigida específicamente a directivos y decisores, con el objetivo prioritario de que integración,
sostenibilidad y participación adquieran la relevancia que requieren en el conjunto de las políticas públicas.
- A los técnicos de los departamentos ambientales, con el objeto de impulsar eficazmente la transición hacia
la sostenibilidad, la integración, la participación y el manejo de los instrumentos sociales.
- A los técnicos de otros departamentos y áreas, con la prioridad de avanzar en la integración ambiental
como herramienta de transición hacia la sostenibilidad.
- Al conjunto de los empleados públicos, como herramienta de extensión y profundización de las buenas
prácticas ambientales en el puesto de trabajo.
Se considera importante aprovechar los esfuerzos y recursos dedicados a la formación ambiental para hacer
extensiva ésta a los empleados de las empresas públicas, a los colaboradores externos con los que trabaja la
administración (asistencias técnicas, por ejemplo) y a empleados de otras administraciones (entidades locales, por
ejemplo).
Además, se señala el interés de extender las acciones formativas a las empresas y entidades afectadas
directamente por legislación ambiental específica y que, a menudo, tienen dificultades para comprender los
objetivos, las potencialidades, el alcance y las obligaciones derivadas de las nuevas normativas que se van
aprobando.
En términos generales, es importante avanzar hacia un modelo de formación ambiental cuyo diseño y planificación
sea participada. Se caminaría así hacia actuaciones que respondan realmente a las necesidades tanto de los
trabajadores como de los planes, programas y políticas que en cada momento se estén desarrollando.
En cuanto a su carácter obligatorio o voluntario, la formación ambiental debería ser obligatoria cuando esté
relacionada con el adecuado desempeño profesional. En otros casos la formación ambiental sería voluntaria,
aunque deberán abrirse las vías adecuadas para que ésta sea incentivada.
La formación ambiental en las administraciones públicas
79
cuatro.2]
Los obstáculos existentes y las
claves para superarlos.
Algunas ideas para la gestión
de la formación ambiental
Otro de los espacios de trabajo durante los talleres estuvo dedicado a la identificación de los obstáculos existentes
para el desarrollo de una formación ambiental adecuada. Una vez detectados éstos, se plantearon algunas pautas
o ideas que podrían permitir la superación de dichos obstáculos y una batería de propuestas para mejorar la
gestión de la formación ambiental en las administraciones públicas. A continuación se recoge una síntesis de las
reflexiones realizadas a este respecto.
En lo referente a los obstáculos
para la formación ambiental en las administraciones públicas
- La formación ambiental no es un asunto prioritario en la agenda política ni técnica, entre otros motivos
porque prima en exceso la visión a corto plazo. En estrecha relación con ello está la falta de información
sobre el tema ambiental en la agenda política y en los órganos decisorios, a pesar de la apariencia
mediática opuesta.
- No existe un trabajo adecuado para la detección de necesidades formativas en esta materia, tanto desde
el punto de vista de los decisores como del personal.
- Con carácter general, la formación ambiental que se ha venido impartiendo tiene una escasa repercusión
en la trayectoria profesional de los empleados públicos, lo que desincentiva su realización.
- Se ha venido trabajando hasta ahora con escasa diversidad de metodologías y técnicas, abusándose de la
modalidad “curso”. Ello provoca desinterés y falta de motivación hacia la formación en estas temáticas.
- Se ha producido un escaso intercambio de experiencias entre todos los agentes participantes, internos y
externos: departamentos, responsables de la materia, Institutos y Escuelas de Formación, consultoras,
sociedad civil, etc.
- Los medios materiales disponibles son escasos en algunos contextos.
- No existe la coordinación interdepartamental necesaria para alcanzar acuerdos en materia de planes de
formación ambiental.
- Tanto la normativa ambiental como las prioridades y los diagnósticos en materia de medio ambiente y
sostenibilidad cambian constantemente, lo cual supera los ritmos habituales de la administración.
Algunas claves e ideas que podrían ayudar a superar dichos obstáculos
y mejorar la gestión de la formación ambiental en las administraciones públicas
- Es necesario el diseño y puesta en marcha de Planes de Formación Ambiental como estrategia útil para
realizar una planificación adecuada a las necesidades de formación y para disponer de un instrumento de
trabajo, coordinación y colaboración eficaz en el medio plazo.
- Dichos Planes podrían tener un carácter más ambicioso y global, incluyendo todos los aspectos sociales y
económicos relacionados con la transición hacia la sostenibilidad. Así, podrían denominarse, por ejemplo,
Planes de Formación para la Sostenibilidad.
80
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
- Las acciones de formación ambiental que se desarrollen deben responder a un diagnóstico previo de las
necesidades formativas tanto de los empleados públicos como de las políticas, planes y programas que se
vayan a poner en marcha en cada contexto específico. Dichos diagnósticos deberán realizarse de forma
participada, combinando técnicas cualitativas y cuantitativas.
- Es importante ejercer una “discriminación positiva” hacia los temas ambientales en el diseño de acciones
formativas por parte de las diferentes entidades, organismos, institutos y escuelas de formación pública.
- Es importante perseguir un mayor liderazgo de los Institutos y Escuelas de Formación de las Comunidades
Autónomas y del INAP estatal en materia de formación ambiental, con el objeto de hacerla extensible a
todos los departamentos y áreas de la administración y de caminar hacia acciones mejor planificadas y más
coordinadas.
- Es deseable establecer grupos de trabajo estables entre los Institutos y Escuelas de Administración Pública
y los correspondientes Departamentos de Medio Ambiente para el diseño y puesta en marcha de Planes de
Formación Ambiental en cada Comunidad Autónoma.
- Es necesario buscar canales para conseguir que la coordinación interdepartamental sea un elemento
destacable en el diseño y planificación de Planes de Formación Ambiental.
- Las acciones formativas que se pongan en marcha deben estar adaptadas a los diferentes perfiles de
destinatarios, tanto a nivel de contenidos como en las metodologías propuestas.
- Es importante buscar vías para que la formación ambiental redunde en una mejor proyección y
reconocimiento social del trabajador.
- Los Planes de Formación Ambiental deben incorporar estrategias para el seguimiento y la evaluación, de
forma que puedan establecerse las necesarias mejoras y puedan valorarse y cuantificarse los cambios
conseguidos. Es importante que éstos se comuniquen, tanto internamente como al conjunto de la sociedad.
- La gestión de la formación ambiental debe ser flexible, dinámica, abierta a nuevas opciones y alternativas.
Debe procurar incorporar a diferentes sectores y agentes y desarrollarse de forma transversal, integrando a
todos los departamentos y áreas implicados (por ejemplo, a través de una comisión interdepartamental).
Propuestas en torno a la metodología de las acciones formativas
- La diversificación de métodos y técnicas es un elemento clave para mejorar tanto la motivación e interés
de los empleados públicos hacia la formación ambiental como para incrementar la eficacia de ésta. En este
sentido, es necesario apostar por metodologías más activas, en las que predominen la reflexión conjunta,
el intercambio de experiencias y el desarrollo de proyectos de trabajo que luego serán llevados
efectivamente a la práctica.
- La elección de la tipología de las acciones formativas debe ser coherente con los objetivos, contenidos y
colectivos destinatarios, de forma que pueda responder de la manera más eficaz posible a los motivos
reales por los que se ha puesto en marcha cada una de las acciones.
- En determinados contextos –especialmente en las acciones destinadas al conjunto de los empleados
públicos–, es necesario considerar la importancia de la acción formativa no presencial, ya que permite
acceder a un número mayor de destinatarios y no requiere tantos recursos.
- Es importante continuar extendiendo y profundizando en el formato de seminario, cuya eficacia e interés
se ha demostrado en diferentes contextos, en los que la metodología empleada ha permitido desarrollar
productos útiles para el conjunto de la administración, ha permitido unir en una misma acción formativa a
gestores y educadores ambientales o a personas de dentro y fuera de la administración. Además, el formato
de seminario permite incorporar técnicas de negociación y deliberación, simulaciones, análisis de casos,
diálogos con expertos, etc.
La formación ambiental en las administraciones públicas
81
- En la misma línea, es necesario desarrollar otro tipo de formatos que permiten la colaboración y el
intercambio de experiencias entre diferentes departamentos y/o administraciones. Es el caso de las jornadas
técnicas, entendidas como espacios de encuentro de carácter monográfico que pueden albergar ponencias
a cargo de expertos, la presentación de experiencias, grupos de trabajo, mesas redondas, etc.
- Gana fuerza asimismo el desarrollo de proyectos de trabajo, entendidos éstos como acciones que se
planifican y ponen en marcha a partir de un problema ambiental concreto y real. Comprenden el
aprendizaje y la aplicación simultánea de técnicas para el diagnóstico, para la elaboración y puesta en
práctica de un plan de acción y para el seguimiento, la evaluación y el ajuste del mismo.
- Es importante aprovechar los recursos que ofrecen las tecnologías de la información y comunicación para
garantizar el mantenimiento de redes de intercambio y colaboración tras una acción formativa.
- La incorporación de personal externo como docentes y/o dinamizadores de las acciones formativas permite
avanzar hacia una mayor permeabilidad de la administración y hacia el establecimiento de nuevas formas
de colaborar con otras entidades y organismos.
82
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
cuatro.3]
Los contenidos de la formación
ambiental
Con anterioridad a la celebración de las Jornadas se solicitó a un grupo de 70 expertos en formación, medio
ambiente y sostenibilidad que definieran los temas que, en su opinión, eran más relevantes para la formación
ambiental en el marco de las administraciones públicas. El conjunto de sus aportaciones fueron organizadas y
agrupadas en bloques temáticos y divididas en tres bloques para un análisis detallado durante los talleres. Así, las
propuestas realizadas por los expertos fueron revisadas y completadas por los participantes en las Jornadas.
El material resultante se recoge a continuación con el objeto de facilitar a los lectores de este documento una guía
de propuestas que, quizá, pueda resultar útil para la planificación de acciones formativas en materia de medio
ambiente y sostenibilidad. El objetivo no es ceñir ni restringir las opciones existentes, que deberán ser adecuadas
y coherentes con cada contexto específico, sino más bien inspirar, dar ideas y aportar algunas sugerencias. Así, el
material que sigue a continuación debe entenderse como una herramienta de consulta y apoyo, no como un guión
de trabajo.
Dicho esto, los contenidos propuestos se han organizado para cada bloque temático en torno a cinco apartados:
marco general, marco normativo, contenidos específicos, experiencias e instrumentos sociales. A su vez, en algunos
casos concretos, estos apartados se han subdividido en epígrafes concretos.
Dadas las coincidencias en algunos de los contenidos propuestos para las distintas temáticas, así como la relación
existente entre muchos de los temas y el hecho de que la organización de contenidos se ha realizado manteniendo
la estructura de temas en que se basó la consulta, en algunos epígrafes se apunta una referencia explícita a otras
temáticas relacionadas. En general, las principales relaciones a considerar entre los temas tratados serían:
- agua-cambio climático
- energía-contratación sostenible
- energía-movilidad
- energía-gestión ambiental de las instalaciones públicas
- cambio climático-energía
- agricultura, ganadería y desarrollo rural-agua
- agricultura, ganadería y desarrollo rural-biodiversidad
- agricultura, ganadería y desarrollo rural-cambio climático
- ordenación del territorio-gestión ambiental de las instalaciones públicas
- contaminación y calidad del aire-gestión de las instalaciones públicas
Agua
MARCO GENERAL
- La Planificación hidrológica / El agua y el territorio.
- Agua y medio natural.
- Agua y sociedad: cooperación y conflicto.
- Historia de las tecnologías del agua y su relación con el desarrollo.
- Desafíos de la gestión del agua: Agua y ciudad.
- Desafíos de la gestión del agua: Agua para el desarrollo.
- Desafíos de la gestión del agua: Agua y crisis alimentaria.
La formación ambiental en las administraciones públicas
83
- Desafíos de la gestión del agua: Cambio climático y agua.
- Fenómenos extremos, sequías e inundaciones.
- Los usos del agua y su impacto sobre la calidad del agua. La contaminación difusa, vertidos urbanos e
industriales, usos energéticos.
- El uso humano del agua y su relación con la calidad ecológica.
MARCO NORMATIVO Y COMPETENCIAL
- Normativa comunitaria estatal / Directivas europeas: D. Hábitats, Directiva Marco del Agua y D.
Inundaciones / La DMA, una mayor implicación local en la gestión del agua.
- La administración hidráulica (cuencas intra e intercomunitarias). Competencias de los organismos de
cuenca, autonómicos y municipales. Distribución de competencias en materia de gestión hidráulica.
- Figuras de protección. Lugares de Importancia Comunitaria y Reservas fluviales.
- La utilización del dominio público hidráulico. Autorizaciones y concesiones.
- La protección del dominio público hidráulico y la calidad de las aguas.
- Régimen económico-Financiero de la utilización del dominio público hidráulico.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
GESTIÓN DEL RECURSO AGUA
- El ciclo natural del agua y los sistemas de gestión de recursos hídricos.
- Gestión de la demanda. Experiencias de ahorro y eficiencia.
- Recursos alternativos. Reutilización.
- Contratación pública sostenible. Inclusión de criterios de gestión sostenible del agua.
- Depuración. Prevención de la contaminación, drenaje sostenible.
- Tecnologías aplicadas en depuración.
- Gestión del modelo navarro de depuración.
- Modelo de financiación de la depuración: canon de saneamiento.
- Situación actual de la depuración en Navarra: poblaciones, cauces…
GESTIÓN DEL TERRITORIO FLUVIAL
- Inundabilidad, ordenación del territorio, urbanismo, paisaje, planes municipales.
- Valores patrimoniales y culturales del agua.
- Restauración fluvial / La restauración de riberas.
- Restauración y mantenimiento.
- El uso de la bioingeniería como alternativa a otras soluciones.
- Especies exóticas de flora y fauna en los ríos.
- Directrices de conservación del visón europeo.
- Manejo de choperas.
84
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
INSTRUMENTOS SOCIALES
PARTICIPACIÓN
- La participación local en los procesos de planificación y gestión de subcuenca. Experiencias europeas de
planes de subcuencas, contratos de río, consejos de subcuenca.
- Participación ciudadana. Inclusión del agua en las agendas y plataformas participativas locales.
- Voluntariado ríos. Herramienta de participación para el seguimiento del estado ecológico de los ríos.
Suelo
MARCO GENERAL
- El suelo. Características.
- Funciones del suelo.
- Biodiversidad y funcionamiento de los suelos.
- Afecciones de los suelos. Erosión. Salinización. Lixiviación. Pérdida de materia orgánica. Compactación.
- Contaminación. Actividades contaminantes. Tipos de contaminantes.
- Investigación de la contaminación. Fases.
MARCO NORMATIVO
- Legislación y definiciones.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
EVALUACIÓN Y TRATAMIENTO DE RIESGOS
- Evaluación de riesgos.
- Técnicas de tratamiento.
- Casos prácticos.
- Sellado.
CARTOGRAFÍA
- Cartografía de suelos.
Biodiversidad
MARCO NORMATIVO
- Ley 42/2007 sobre Patrimonio Natural y Biodiversidad.
- Convenios Internacionales sobre Biodiversidad.
- Plan Estratégico Nacional de Patrimonio Natural y Biodiversidad y planes sectoriales.
- Informe: Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (sobre los servicios que prestan los ecosistemas).
- Normativa forestal UE y España.
La formación ambiental en las administraciones públicas
85
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
- Planificación de la biodiversidad y de las áreas protegidas.
- Planificación participativa y resolución de conflictos.
- Ordenación de montes.
- Gestión concertada para la conservación. El papel de las comunidades locales y la iniciativa privada.
- Gestión y seguimiento de especies invasoras.
- Gestión integrada de agro sistemas y bosques manejados.
- Programas de Comunicación al servicio de la Biodiversidad y de las áreas protegidas.
- Monitorización en red de la biodiversidad.
- Cambio climático y biodiversidad. Modelos y experiencias de control y seguimiento.
- Gestión forestal sostenible, ideas clave.
- Certificación forestal.
FINANCIACIÓN
- Potencialidad de los fondos Agrarios y de Desarrollo Rural para la conservación de la biodiversidad.
- Instrumentos de mercado para financiar la biodiversidad.
INCENDIOS FORESTALES
- Prevención de incendios forestales.
LA MADERA
- El recurso "madera", su importancia.
- El uso de la madera vs. otros materiales.
- Biomasa forestal.
Energía
MARCO GENERAL
- Información general sobre cambio climático y uso eficiente de la energía.
- Contaminación local versus contaminación global.
- Consumo de energía primaria y secundaria en España. Sumideros de energía: principales sectores.
- Externalidades y su coste oculto.
- "Leveraged Cost of Energy" y balance economía interior y exterior de distintas fuentes de energía.
- Cómo funciona el sistema eléctrico español. Como funciona el sistema mayorista eléctrico español de
compra-venta de energía.
- Diferencias entre el sistema eléctrico y el de combustibles.
- Pros y contras de las energías renovables. Pros y contras de la energía nuclear. Pros y contras de los fósiles.
- Energía Eólica. Planificación. Impactos sociales, ambientales y económicos en el territorio.
86
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
- Energía procedente de la Biomasa. Impactos sociales, ambientales y económicos en el territorio.
- Energía solar. Planificación e impactos sociales, ambientales y económicos en el territorio.
- Consumo de energía y afecciones ambientales.
- Combustibles fósiles utilizados.
- Pico del petróleo y modelos de transición hacia una economía libre de combustibles fósiles.
MARCO NORMATIVO (Eficiencia energética en la edificación)
- Normativa, estándares y documentos de referencia europeos en materia de ahorro energético en la
edificación: EPBD, Passive House, Low Energy Houses, Code for Sustainable Houses (UK),…
- Normativas vigentes (CTE, RITE, normativas urbanísticas locales) no alineadas con los objetivos energéticos
y medioambientales a escala europea. Identificación de barreras legislativas.
- Código Técnico de la Edificación (CTE): Documento básico HE1 (Limitación de la demanda energética).
- Sistemas de iluminación. CTE: Documento básico HE3 (Eficiencia energética de las instalaciones de
iluminación).
- CTE: Documentos básicos HE4-5 (Contribución solar mínima de agua caliente sanitaria y fotovoltaica
mínima de energía eléctrica).
- Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios: Parte II. Instrucciones Técnicas - IT3. Mantenimiento
y uso.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
CONTRATACIÓN SOSTENIBLE10
- Formación sobre qué son los servicios energéticos. Contrato de servicios energéticos y mantenimiento en
edificios de las administraciones públicas.
- Contratación pública, pliegos y eventos sostenibles.
ENERGÍA Y TRANSPORTE11
- Planes de movilidad y planes de transporte para empresas (enfocado a las Administraciones).
- Planes de movilidad al puesto de trabajo.
- Conducción eficiente.
EFICIENCIA ENERGÉTICA Y EDIFICACIÓN
- Planeamiento urbanístico eficiente energéticamente.
- Consumo de energía y confort.
- El confort térmico en los edificios.
- Control y regulación del consumo de energía / Uso racional de la energía.
- Control zonal termostático del edificio.
(10) Temática relacionada: “Contratación sostenible”
(11) Temática relacionada: “Gestión ambiental en las instalaciones públicas” y “Movilidad”
La formación ambiental en las administraciones públicas
87
- Consumo de energía en edificios. Parámetros para mejorar el consumo energético del edificio.
- Rehabilitación energética de edificios existentes: barreras técnicas, económicas, administrativas y de
gestión.
- Utilización de las energías renovables en edificios públicos (energía solar, energía minieólica, energía de la
biomasa, energía geotérmica) / La captación solar en edificios.
- Integración de las energías renovables en la edificación: fuentes de energía, aplicaciones, requerimientos
técnicos y barreras administrativas.
- Sistemas de apoyo de las renovables. Distintas formas de hacerlo (feed-in, créditos, certificados…).
- Sistemas de producción de calor / Sistemas de producción de frío / Sistemas de producción de Agua Caliente
Sanitaria (ACS).
- Eficiencia energética de las instalaciones térmicas.
- Mantenimiento y propuestas de mejora de eficiencia.
- Identificación de averías en instalaciones solares térmicas.
- Rendimiento de instalaciones térmicas.
- Mantenimiento preventivo y gestión eficiente de instalaciones y edificios.
- Gestión energética en centros escolares.
CERTIFICACIÓN ENERGÉTICA DE EDIFICIOS
- Certificación Energética de Edificios. Factores críticos para alcanzar una buena calificación. Aspectos
constructivos que influyen en la calificación. LIDER y CALENER.
EXPERIENCIAS
- Estudio de mejores casos de edificación eficiente. Foco en sector residencial y vivienda pública.
Cambio climático
MARCO GENERAL
- La base científica del cambio climático: las causas y las consecuencias del cambio climático. Cómo nos
puede afectar.
- Los impactos del cambio climático en la escala regional y local.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
- El informe IPCC de cambio climático.
- Políticas públicas y medidas orientadas a la mitigación y a la adaptación del cambio climático. Mecanismos
de flexibilidad y comercio de derechos de emisión.
- El cambio climático y las políticas públicas de conservación de la naturaleza.
- El cambio climático y las políticas públicas de gestión del agua.
- Cómo contabilizar emisiones y sus efectos. Fuentes de emisiones de GEI en España.
88
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
INSTRUMENTOS SOCIALES
- La percepción social del cambio climático: conocimientos, valoraciones y predisposiciones al cambio de la
población española.
- Estrategias de comunicación y sensibilización pública en materia de cambio climático.
- Redes de trabajo frente al cambio climático en España.
Contaminación y calidad del aire
MARCO GENERAL
- El conocimiento de los problemas globales de la contaminación atmosférica. Calentamiento global, capa
de ozono, contaminación transfronteriza...
- Principales contaminantes de la atmósfera (partículas sólidas, ozono, óxidos de nitrógeno, óxidos de azufre,
hidrocarburos): origen y efectos en la salud.
- Actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera: urbanas, industriales, ganaderas.
MARCO NORMATIVO Y AYUDAS
- Normativa aplicable de calidad del aire: objetivos de calidad y situación actual en Navarra.
- El factor contaminación atmosférica en las subvenciones públicas.
- El factor contaminación atmosférica en las políticas públicas.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS 13
GESTIÓN
- La gestión de servicios públicos y la prevención de la contaminación ambiental.
- La mejora de la calidad del aire como factor a tener en cuenta en la actividad de las administraciones.
- Optimización de la gestión energética en edificios.
- Planes de Mejora de Calidad del Aire.
SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y SEGUIMIENTO
- La estadística y los sistemas de información públicos orientados al conocimiento de la calidad y producción
de contaminantes atmosféricos.
- Redes de vigilancia de la calidad del aire.
Movilidad
MARCO GENERAL
- Conceptos básicos de movilidad sostenible. Evolución desde el concepto de ordenación del tráfico hasta el
de gestión de la movilidad (integración y equilibrio entre los diferentes modos de transporte motorizados y
no motorizados).
(13) Temática relacionada: “Gestión ambiental en las instalaciones públicas”
La formación ambiental en las administraciones públicas
89
- Impactos sociales (salud, siniestralidad,…) y ambientales del transporte y la movilidad.
- Diagnóstico básico del transporte y la movilidad en España.
- Estrategia Española de Movilidad Sostenible.
MARCO NORMATIVO Y AYUDAS
- Legislación europea, estatal, autonómica y local sobre movilidad sostenible (y su integración en la
ordenación territorial y urbana). Evolución de la legislación y ejemplos más avanzados.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
PLANIFICACIÓN
- Planes de movilidad urbana sostenible. Relación entre planeamiento urbanístico y movilidad.
- Integración de criterios de movilidad de sostenible en la planificación territorial estratégica. Relación entre
Ordenación del Territorio y movilidad.
- Planes territoriales específicos para promover el equilibrio entre modos de transporte.
- Análisis crítico de ratios territoriales y urbanísticos ligados a la movilidad, a diferentes escalas. Ejemplos:
distancias mínimas de las poblaciones en un determinado territorio a una vía rápida motorizada, plazas de
aparcamiento por vivienda en áreas residenciales, por trabajador en áreas industriales o tecnológicas.
MODOS DE TRANSPORTE
- El papel del transporte público. Aspectos socioeconómicos. Intermodalidad.
- Movilidad en bicicleta y a pie.
- Integración de la bicicleta. Planes de movilidad ciclista- Sistemas de bicicleta pública.
- Movilidad urbana: accesibilidad versus motorización.
- Gestión de planes de transporte al trabajo y a los centros de actividad.
- Gestión de flotas con criterios de eficiencia y fomento de la conducción eficiente.
INSTRUMENTOS SOCIALES
- Participación pública y movilidad: Organizaciones por la movilidad sostenible; Nuevos ámbitos de participación.
Ordenación del territorio y urbanismo
MARCO GENERAL 14
- El territorio como sistema: Ecología del paisaje. Subsistema de espacios ocupados-subsistema de espacios
libres.
- La conservación del paisaje.
- La importancia del paisaje en los diferentes sectores de actividad de la administración pública.
- Introducción a los aspectos ambientales que se deben considerar en los Desarrollos Urbanísticos y en la
Edificación: Energía, agua, materiales, jardinería, integración de renovables, etc.
(14) Temática relacionada: “Gestión ambiental en las instalaciones públicas”
90
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
- Conceptos generales sobre bioclimatismo aplicados en Urbanismo y Edificación: Eficiencia energética a
través de medidas pasivas.
- Convenio Europeo del Paisaje.
- Conceptos generales sobre renovación urbana e importancia de la rehabilitación desde el punto de vista
ambiental, social y económico. Integración de los aspectos ambientales en la rehabilitación.
MARCO NORMATIVO Y AYUDAS
- Normativa europea, estatal, autonómica y local relacionada con estos temas.
- La protección y la preservación en la Ley Foral 35/2002.
- Relación entre la legislación de protección de la naturaleza y la normativa de ordenación del territorio y
urbanismo.
- Implicaciones de la Ley del ruido sobre el planeamiento urbanístico.
- Políticas, leyes e instrumentos para la regulación, ordenación y planificación del paisaje.
- Leyes y decretos de protección ambiental del Camino de Santiago.
- Leyes y decretos de protección ambiental de vías verdes.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
PLANIFICACIÓN-GESTIÓN
- La matriz territorial y la planificación urbanística.
- La escala territorial: escala de los fenómenos, de la planificación de la gestión.
- Aspectos ambientales que deben contemplarse en los distintos niveles de la planificación territorial y del
planeamiento urbanístico. El desarrollo urbanístico sostenible.
- Estrategias para la adaptación del marco institucional actual a los compromisos adquiridos tras la
ratificación del Convenio Europeo del Paisaje. Situación de partida de la Administración Pública. Estudio de
casos de referencia y propuestas de adaptación particularizada.
- La gestión del paisaje en las diferentes escalas de la administración pública. Estatal, regional, comarcal o
municipal.
- La planificación concurrente: Integración de estrategias socioeconómicas, territoriales y ambientales en la
ordenación del territorio. Compartimentación frente a la coordinación ante un territorio entendido como
un sistema complejo.
- Metodología de análisis: sistemas de información geográfica, la teledetección y la modelización.
INDICADORES
- Calificación y certificación energética de edificios. Dificultades en la gestión y control de las actuaciones.
- Criterios para la evaluación de la implementación de las nuevas políticas de paisaje. Técnicas de valoración
e Indicadores.
COORDINACIÓN
- Coordinación entre diferentes administraciones para garantizar el éxito de la ambientalización de planes y
desarrollos urbanísticos: Cooperación entre administración autonómica y local.
La formación ambiental en las administraciones públicas
91
EXPERIENCIAS
- Gestión de actuaciones públicas en las que se promueven especialmente estos aspectos ambientales.
Buenas prácticas en desarrollos urbanísticos y en edificios.
INSTRUMENTOS SOCIALES
- Reinventar fórmulas de trabajo conjunto entre la propia administración pública y los agentes privados,
grupos sociales. Búsqueda de técnicas innovadoras para dirigir los procesos de participación pública.
- La gobernanza y la participación: transversalidad de los procesos entre todos los agentes sociales,
económicos, técnicos y políticos.
Evaluación ambiental estratégica y evaluación de impacto ambiental
MARCO GENERAL
- Los procedimientos de evaluación ambiental (EAE y EIA). Conceptos, justificación y normativa.
- La evaluación ambiental estratégica (EAE) como herramienta de ayuda en la planificación pública.
- Consideración de los efectos globales en la evaluación ambiental (I): El cambio climático.
- Consideración de los efectos globales en la evaluación ambiental (II): Red Natura y biodiversidad.
- Evaluación ambiental de la planificación urbanística. Avances y experiencias.
- Metodologías de predicción y valoración de impactos ambientales (EIA). Avances y puesta al día.
- Integración de los aspectos ambientales y de sostenibilidad a los procesos de planificación (EAE).
MARCO NORMATIVO Y AYUDAS
- Procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos según la Ley 1/2008 y el procedimiento
de evaluación para Planes y Programas (Ley 9/2006) como un instrumento administrativo de protección
ambiental.
- Influencia de las legislaciones autonómicas en la evaluación ambiental de los proyectos y planes estatales.
EXPERIENCIAS
- Supuestos prácticos de evaluaciones ya realizadas.
INSTRUMENTOS SOCIALES
- Información y participación pública en los procedimientos de evaluación ambiental (EIA y EAE).
- Técnicas y herramientas de información y participación pública en los procedimientos de EAE y EIA.
- Técnicas de cooperación y negociación para la evaluación ambiental de la planificación (EAE).
Residuos
MARCO GENERAL
- Introducción al ciclo de la materia. Ciclo de vida de los materiales. La mochila ecológica. Materiales.
Ecodiseño.
- El abordaje integral de los residuos: urbanos, industriales, agropecuarios, construcción.
92
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
- La prevención y la reutilización. Objetivos de la directiva. Experiencias: sobreembalaje, compostaje
doméstico, CPS, vida útil…
- La recogida selectiva y el reciclaje. Objetivos de la directiva. Experiencias.
- El reto del reciclaje de la materia orgánica. Recogida selectiva. Compostaje. Biometanización.
- La gestión de los residuos en los centros de trabajo de la administración: prevención, CPS, recogida
selectiva,…
- Residuos especiales y peligrosos.
MARCO NORMATIVO
- Normativa europea y estatal. La jerarquía establecida en la directiva.
- La gestión de los residuos. Competencias estatales, autonómicas, locales. Mancomunidades y consorcios.
INSTRUMENTOS SOCIALES
- El papel de la ciudadanía en la gestión de los residuos. Comunicación, educación, participación
sensibilización. Experiencias.
Economía y fiscalidad
MARCO GENERAL
- Análisis crítico del sistema fiscal actual: grava el trabajo y subvenciona el uso de recursos escasos.
- Evaluación de las subvenciones perversas a la agricultura y las energías convencionales.
- Alternativas a la fiscalidad actual y gasto fiscal sobre la agricultura.
- Alternativas a la fiscalidad actual y al gasto fiscal sobre la energía.
- Fiscalidad coordinada (gravar mucho la tierra y poco la construcción) sobre el uso de la tierra y sobre la
construcción.
- Uso sistemático y coherente de la fiscalidad ambiental.
- Razones a favor de la neutralidad fiscal.
- Análisis de las herramientas existentes para corregir el impacto sobre las capas más humildes de la reforma
fiscal por razones ecológicas.
- Pasos a dar para avanzar en una reforma fiscal ecológica.
EXPERIENCIAS
- Análisis de las experiencias más interesantes de reforma fiscal ecológica.
Agricultura, ganadería y desarrollo rural
MARCO GENERAL15
- Las emisiones de las actividades agrícolas y ganaderas y su contribución a la problemática del cambio
climático.
(15) Temáticas relacionadas: “Suelo”, “Cambio climático” y “Energía”
La formación ambiental en las administraciones públicas
93
- Conocimientos básicos sobre residuos. Definiciones y legislación básica aplicable. Plan de residuos
autonómicos. Empresas, entidades y unidades vinculadas a la gestión y valorización de residuos
agroindustriales en cada Comunidad.
- Valorización de residuos: residuos frente a recursos en las industrias agroalimentarias y explotaciones
agrarias.
- Eficiencia energética y energías renovables. Políticas energéticas de cada Comunidad.
- Evolución de la incidencia de la actividad agraria sobre el territorio y la base ecológica de los recursos
naturales (en la Comunidad Autónoma respectiva).
- La actividad agraria local y retos ambientales planteados en Europa, España y la Comunidad Autónoma
respectiva.
- Cambio climático. Emisiones de gases de efecto invernadero, relacionadas con la actividad agraria y la
deseable contribución a los planes de acción por el clima.
MARCO NORMATIVO16
- La problemática de la contaminación difusa de origen agrario. Normativa comunitaria y estatal. Declaración
de zonas vulnerables y planes de acción. Catálogos de buenas prácticas.
- Normativa sobre las condiciones ambientales de las explotaciones ganaderas. Planes de gestión de
estiércoles y purines.
- Los procedimientos de autorización ambiental de las actuaciones de desarrollo rural (concentraciones
parcelarias, transformaciones en regadío, creación de pastizales, etc.) en la Ley Foral de Intervención para
la Protección Ambiental.
- Legislación de vías pecuarias (estatal y autonómica).
- Normativa sobre las condiciones ambientales de las explotaciones ganaderas. Planes de gestión de
estiércoles y purines.
- Protección del Dominio Público Hidráulico, la problemática de los vertidos de granjas y de las industrias
agroalimentarias. Aspectos normativos y de gestión.
- El uso del fuego, finalidades y normativa reguladora.
- Marco europeo para la prevención y el control integrado de la contaminación. Ley foral 4/2005, de 22 de
marzo, de intervención para la protección ambiental. Su aplicación en las empresas agroalimentarias y
explotaciones agrarias.
- La Directiva Marco del Agua.
- Legislación básica de residuos y su aplicación a las industrias agroalimentarias y explotaciones agrarias.
Legislación específica en estos ámbitos. Responsabilidad social empresarial, sostenibilidad y gestión de
residuos
- Directiva 92/43/CEE del consejo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora
silvestres. Red Natura 2000 de Navarra. Planes de gestión. Financiación.
- Calidad y seguridad alimentaria. Marco comunitario: reglamento (ce) no 178/2002 del parlamento europeo
y del consejo por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria,
se crea la autoridad europea de seguridad alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad
alimentaria.
(16) Temática relacionada: “Agua”
94
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
CONTENIDOS ESPECÍFICOS17
MODELOS AGRARIOS
- Impactos comparados de la Agricultura intensiva en relación con la extensiva, de la tradicional frente a la
ecológica. Bioseguridad y problemática de los cultivos transgénicos.
- Sistemas de producción agrarios: ecológico, integrado, convencional.
- Agroecología: diversificación, gestión de recursos propios y materias primas incorporadas.
- Sistemas agrícolas sustentables:
• Principios y Mecanismos
• Dinámica de los sistemas agrícolas. Los agroecosistemas
• Biodiversidad y agroecosistemas
• Consecuencias agronómicas del mantenimiento e incremento de la biodiversidad
• Bases agroecológicas para el diseño y manejo de sistemas agrícolas sostenibles
• Otros condicionantes de la sostenibilidad agrícola
• El papel de la agricultura ecológica en la sociedad actual
PROGRAMAS Y MEDIDAS. ECOCONDICIONALIDAD
- Programas de Desarrollo Rural y compromisos hacia el desarrollo sostenible. El Desarrollo Rural y la
reducción de la presión sobre el territorio y la base ecológica de los recursos naturales. Medidas para la
mejora del medio ambiente. Compatibilidad de la actividad agraria con la gestión de los espacios naturales
protegidos.
- Resultados de las evaluaciones de medidas ambientales de programaciones anteriores (existen
evaluaciones realizadas a diferentes niveles: regional, nacional, comunitario).
- Integración de la política ambiental en la política agraria y de desarrollo rural en el periodo 2007-13:
objetivos generales y metas.
- Indicadores ambientales para el seguimiento y la evaluación de políticas agrarias: Indicadores obligatorios
comunes, Indicadores ambientales existentes a nivel regional y nacional, deficiencias y necesidades,
tendencias,…
- La reducción de los impactos de la actividad agrícola y ganadera mediante la aplicación de la normativa de
ecocondicionalidad.
- Mejoras en la condicionalidad agraria.
GESTIÓN
- Gestión Integral de usos del territorio: agricultura, ganadería, caza, pesca, ocio, turismo, forestal, paisaje,…
- Avanzar hacia la ecoeficiencia en la actividad agraria. Eficiencia en el uso del agua, de la energía, de los
fertilizantes, de los plaguicidas.
- Gestión integrada de agrosistemas y bosques manejados.
- Potencialidad de los fondos Agrarios y de Desarrollo Rural para la conservación de la biodiversidad.
- La multifuncionalidad como valor de rescate para la agricultura marginal.
- Agrosistemas de Alto valor Natural: identificación, indicadores y directrices de gestión.
- Minimización de riesgos e impactos ambientales en los sistemas agrarios intensivos.
(17) Temática relacionada: “Biodiversidad”
La formación ambiental en las administraciones públicas
95
EXPERIENCIAS 18
- Buenas Prácticas para preservar el agua de la contaminación derivada de la producción agraria.
- Buenas Prácticas para prevenir la polución del aire derivada de la producción agraria.
- Buenas Prácticas para la conservación de los suelos frente a la erosión y la contaminación.
- Propuestas para un uso sostenible del agua en la producción y desarrollo agrarios.
- Propuestas para un uso sostenible del material vegetal: ecotipos locales, variedades mejoradas, híbridos,
transgénicos.
- Buenas prácticas ambientales en la actividad agraria:
• Manejo de la biodiversidad
• Manejo de la cubierta vegetativa
• Manejo de la fertilidad del suelo
• Manejo de los mecanismos de reciclado de nutrientes
• Manejo de las poblaciones de plagas
• Manejo de los residuos
• Manejo del ganado
- Las buenas prácticas en la ejecución de estructuras agrarias: concentraciones parcelarias, puestas en riego,
mejora de pastizales, construcciones agrícolas, instalaciones ganaderas, construcción de pistas. La actividad
agraria y la conservación del patrimonio cultural (cañadas, camino de Santiago, calzadas y otros caminos
históricos, dólmenes, etc.).
INSTRUMENTOS SOCIALES
- La contribución al bienestar económico de la sociedad de los sistemas agrarios. El valor de los recursos
naturales y ambientales. Los costes sociales de la actividad agraria.
- Responsabilidad social empresarial. Concepto, antecedentes, estado de la RSE en Navarra y análisis
comparativo en el ámbito del estado español. La RSE como elemento estratégico en la competitividad
empresarial. Aplicación al sector agroindustrial.
- La comunicación para el cambio hacia una agricultura sostenible. Cómo motivar a agricultores y ganaderos
a incorporar prácticas agroambientales.
- Experiencias inspiradoras y buenas prácticas para el Desarrollo Rural Integrado.
Contratación sostenible
MARCO GENERAL
- Introducción a la Compra Sostenible: Conceptos generales de la compra sostenible (social, medioambiental,
económico).
- Contexto europeo, legislación e iniciativas de Compra Verde a nivel internacional.
- Compra sostenible y Responsabilidad social de la administración: introducción.
MARCO NORMATIVO
- Marco Legislativo y Situación de la CS en la UE, España.
(18) Temáticas relacionadas: “Agua”, “Biodiversidad”
96
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
PROCESO
- El proceso de contratación y la compra sostenible: momentos de intervención.
- Estrategias de implementación de la Compra y contratación verde a nivel estatal y autonómico.
- Estrategias de implementación de la Compra y contratación verde a nivel local.
- Gestión de compras de material móvil con criterios de eficiencia.
CRITERIOS
- Criterios excluyentes u obligatorios (OIT, DDHH, Ley en toda la cadena, etc.).
- Criterios ponderables (requisitos de estándares, códigos de conducta, etc.).
- Criterios ambientales de producto.
- Herramientas disponibles a nivel estatal y europeo para el conocimiento de criterios ambientales.
LISTADOS DE PRODUCTOS HOMOLOGADOS
- Productos homologados y compra sostenible.
TRABAJO CON PROVEEDORES
- Enfoque de trabajo con empresas proveedoras.
- La sostenibilidad en la homologación de proveedores.
CONTROL Y SEGUIMIENTO
- Sistemas de control y seguimiento (cláusulas de incumplimiento, sindicatos, ongs, auditorías, etc.).
- Apoyo a las administraciones para la valoración de pliegos y el seguimiento del contrato.
APLICACIÓN DE LA CONTRATACIÓN SOSTENIBLE EN ALGUNOS AMBITOS
- Contratación sostenible en (especialización temática): Servicios de salud / Educación / Infraestructuras.
Gestión ambiental en las instalaciones públicas
MARCO GENERAL
- Los retos ambientales y el potencial de mejora ambiental en la gestión de las instalaciones públicas.
- Mantenimiento de edificios y medio ambiente: relaciones.
- Indicadores ambientales y huella ecológica.
MARCO NORMATIVO Y AYUDAS
- Planes, instancias, legislación, normativa y ayudas (europea, española, CCAA. y Administración local) en
materia de eficiencia energética.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
MEJORAS EN LA GESTIÓN
- Sistemas de reconocimiento ambiental.
La formación ambiental en las administraciones públicas
97
- Sistemas Integrales de Gestión de Residuos.
- Eficiencia energética, propuestas de ahorro y energías renovables.
- Gestión del agua: consumo y problemática.
- Biodiversidad y jardinería sostenible.
- Planes de movilidad. Movilidad sostenible. Los planes de movilidad para acceso al trabajo.
- Técnicas y procedimientos comparativos para la minimización de afecciones ambientales y optimización en
el uso de recursos energéticos (electricidad, gas, gasóleo, etc.).
- Compra verde, criterios de calidad ambiental en las contratas y consumo responsable.
- Posibilidades de minimización de afecciones ambiental y optimización de recursos escasos; la arquitectura
bioclimática; nuevos materiales; energías renovables, sistemas de cogeneración.
EXPERIENCIAS
- Experiencias de buenas prácticas energéticas en las Administraciones regionales y locales. Medidas de
actuación, barreras e instrumentos.
- Buenas prácticas ambientales en el ámbito local.
- Casos particulares de mejora ambiental por tipo de edificios.
- Casos particulares de mejora ambiental en función del uso: calefacción, refrigeración, agua caliente
sanitaria, iluminación, equipos para el tratamiento de la información etc.
INSTRUMENTOS SOCIALES
HÁBITOS SOSTENIBLES
- Integración entre gestión y educación ambiental.
- La importancia del cambio de hábitos de las personas usuarias para la mejora ambiental de las instalaciones.
Medidas educativas y sociales. La comunicación para la adquisición de hábitos para la mejora ambiental.
Responsabilidad ambiental en el puesto de trabajo
MARCO GENERAL
- Introducción a la ecología y al concepto de medio ambiente.
- Funciones ambientales para el desarrollo humano y social.
- Problemática ambiental: global, estatal y local.
- Formas de afección de las actividades humanas al medio ambiente: ocupación del espacio, uso de recursos
y contaminación.
- Retos ambientales en la UE, España y Comunidad Autónoma.
- Respuestas sociales a la problemática ambiental.
- La actuación de las AAPP ante la crisis ambiental.
- Respuestas a los retos ambientales desde la Administración Pública.
- Coherencia ambiental de las administraciones públicas.
- Responsabilidad y compromiso ambiental en el puesto de trabajo.
98
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
- Análisis de nuestras ocupaciones laborales en cuanto al deterioro ambiental.
- Problemática ambiental asociada al entorno profesional.
- Problemática ambiental asociada al puesto de trabajo.
- Las aportaciones individuales a la mejora ambiental.
- Respuestas desde nuestro puesto de trabajo para eliminar o paliar su influencia ambiental.
- Integración ambiental en las tareas profesionales.
- Buenas prácticas laborales respecto al medio ambiente.
- Buenas prácticas ambientales en el consumo y utilización de recursos en el ámbito de trabajo.
- Buenas prácticas ambientales para la minimización de residuos en el ámbito de trabajo.
- Elaboración de un plan de acción de mejora ambiental desde el puesto de trabajo.
Instrumentos sociales
MARCO GENERAL
POLITICA AMBIENTAL E INSTRUMENTOS SOCIALES
- Sociedad y medio ambiente.
- La integración del factor ambiental en la gestión pública.
- Instrumentos sociales con sentido de aprendizaje. Política ambiental e instrumentos sociales.
- La normativa en materia de información, participación y acceso a la justicia.
- La educación ambiental: una herramienta necesaria para la gestión.
- CEPA en los Convenios Ambientales (Comunicación, educación, participación y sensibilización).
- Predicar con el ejemplo. La implantación de la CPS, la RSE, la gestión ambiental como instrumentos sociales
claves para los técnicos de la administración.
- El derecho ambiental y los procesos de información y participación como herramienta de formación
medioambiental e instrumento para la ordenación y mejora de recursos.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
INFORMACIÓN
- La información ambiental: Normativa, derechos ciudadanos, deberes de las Administraciones.
- Información, adecuación de mensajes.
- Información pública. Criterios para una información accesible y plural. Procedimientos, experiencias.
PARTICIPACIÓN
- La participación de la ciudadanía en la conservación y mejora del medio ambiente.
- La información y la participación pública en los procedimientos de evaluación ambiental de planes,
programas y proyectos.
La formación ambiental en las administraciones públicas
99
- Participación pública. Por qué y para qué. Aprendizaje social. Eficiencia de la participación. Criterios de
calidad. Experiencias.
- La calidad de los procesos de participación pública.
- Participación pública "oficial" en planes y programas.
- Los conflictos ambientales. Mediación.
- Fundamentación teórica y práctica de las técnicas de mediación y resolución de conflictos.
- Participación local, la gran oportunidad: Planes municipales, agendas 21, mejora ambiental, movilidad,…
FORMACIÓN
- Formación y capacitación.
INVESTIGACIÓN
- Investigación social. Diagnósticos y prospectivas.
- La percepción social. Investigación social. Ecobarómetros.
COMUNICACIÓN
- Comunicación estratégica efectiva.
- La comunicación de la gestión medioambiental.
- Comunicación, sensibilización, publicidad (a veces engañosa).
- Publicidad y marketing.
REDES
- Gestión de redes.
- Administración y redes sociales en el campo ambiental.
- Relación de la Administración con las redes sociales, plataformas de participación local (agendas 21…).
- Voluntariado y Medio Ambiente.
Cooperación al desarrollo
MARCO GENERAL
- El bienestar humano como valor central del pensamiento sobre desarrollo.
- Gobernanza / Gobernabilidad / Corrupción y desarrollo.
- Nuevos instrumentos y modalidades de la ayuda para el desarrollo.
- La nueva agenda internacional para el desarrollo: retos y transformaciones que plantea a los actores de la
cooperación española. Papel de las administraciones públicas.
- Temas transversales. Medio ambiente y desarrollo. De Estocolmo a Kyoto. Viejos problemas, nuevos retos.
Cambio climático y cooperación al desarrollo.
- Temas transversales. Género.
- La lucha contra la pobreza, eje fundamental de la ayuda para el desarrollo. Modalidades de ayuda más
eficaces.
100
La formación ambiental en las administraciones públicas
cuatro] algunas claves para replantear la formación ambiental
- El enfoque de derechos en la solución de los problemas que afectan a las necesidades básicas: agua,
saneamiento, educación, salud...
- De financiar proyectos y programas a participar en procesos políticos de mayor impacto en términos de
desarrollo.
CONTENIDOS ESPECÍFICOS
EL ENFOQUE MEDIOAMBIENTAL COMO ÁREA ESTRATÉGICA HORIZONTAL EN LA COOPERACIÓN AL
DESARROLLO
- Cómo incorporar un enfoque medioambiental en todas las intervenciones de la cooperación al desarrollo,
y como valorar esta incorporación.
- El enfoque medioambiental como política institucional de las organizaciones.
- Educación medioambiental y educación para el desarrollo.
- Aspectos metodológicos para la evaluación de la incorporación del enfoque (indicadores,…).
EL MEDIO AMBIENTE, SECTOR ESTRATÉGICO DE LAS INTERVENCIONES DE LA COOPERACIÓN AL
DESARROLLO
- El medio ambiente como sector estratégico del desarrollo (conceptos generales, y subsectores específicos:
cambio climático, biodiversidad, energía…).
- Economía del Medio Ambiente vs. Economía de los recursos naturales.
- Tecnologías sostenibles.
- Aspectos metodológicos para la evaluación (en todo el ciclo) de la calidad de las intervenciones
(indicadores,…).
- El fomento del sector: programas comunitarios, estatales y/o autonómicos.
DE LOS ACTORES Y AGENTES
- Agentes medioambientales y de cooperación.
Responsabilidad social
MARCO GENERAL
- Fomento de políticas de sensibilización y divulgación en los distintos ámbitos administrativos.
- El papel de los interlocutores Sociales en la Responsabilidad Social.
- La compra y la contratación pública responsable en las políticas comunitarias y estatales (Para dar a
conocer a los responsables de RRHH el Plan de Contratación Verde en la AGE y sus OOAA y Entidades
Gestoras SS).
EXPERIENCIAS
- Intercambio de experiencias de buenas prácticas entre las administraciones públicas: Impulso del empleo
estable, Políticas de Igualdad, respeto al medio ambiente, etc.
- Experiencias prácticas en la compra y la contratación pública.
La formación ambiental en las administraciones públicas
101
anexo1] Listado de participantes
[en las Jornadas Técnicas sobre
Formación Ambiental en las
Administraciones Públicas Españolas]
Con el doble objetivo de reconocer su
colaboración tanto en el proceso como en la
elaboración de este documento, así como de
facilitar futuros contactos e intercambios,
recogemos aquí el listado de los participantes en
las Jornadas celebradas en Pamplona entre el 3 y
el 5 de junio de 2009 y sus direcciones de correo
electrónico.
Loren Albéniz
Dirección General de Familia Infancia y Consumo.
Gobierno de Navarra
Correo-e: [email protected]
Fco. Javier Cabezos
Federación de Servicios a la Ciudadanía.
FSC-CCOO
Correo-e: [email protected]
Cristina Alfonso
Sociedad Ostadar
Correo-e: [email protected]
José Luis Calvillo Alava
Policía Foral
Correo-e: [email protected]
Pedro Aranguren Solsona
Policía Foral
Correo-e: [email protected]
Susana Calvo Roy
Organismo Autónomo Parques Nacionales.
Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y
Marino
Correo-e: [email protected]
Carmen Areopagita
Centro de Recursos Ambientales de Navarra
Correo-e: [email protected]
Jesús Argudo Périz
Servicio de Participación, Información y
Seguimiento Ambiental. Departamento de Medio
Ambiente. Gobierno de Aragón
Correo-e: [email protected]
Javier Asín Semberoiz
Centro de Recursos Ambientales de Navarra
Correo-e: [email protected]
Ignacio Bandrés
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Jesús Barcia
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Blanca Berruete
Dirección General de Familia Infancia y Consumo.
Gobierno de Navarra
Correo-e: [email protected]
Julia Blázquez
Centro de Recursos Ambientales de Navarra
Correo-e: [email protected]
Elena Borregón
Área de Formación. Ministerio de Medio
Ambiente, Medio Rural y Marino.
Correo-e: [email protected]
Pablo Buena Hontiyuelo
UGT
Correo-e: [email protected]
Fermín Cabasés Hita
Federación Navarra de Municipios y Concejos
Correo-e: [email protected]
104
Francisco Javier Camarillo Gómez
CSIF
Correo-e: [email protected]
Magda Castro Masalias
Escola d'Administració Pública de Catalunya.
Generalitat de Catalunya
Correo-e: [email protected]
Rosa María Chantada Abollo
Confederación Intersindical Galega - CIG
Correo-e: [email protected]
Mª Dolores Cía
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Rosa de la Fuente Pernas
Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y
Ordenación del Territorio. Comunidad de Madrid
Correo-e: [email protected]
Juan del Campo Vera
Federación de Servicios a la Ciudadanía.
FSC-CCOO
Correo-e: [email protected]
Carlos Echeverria Marturet
Policía Foral
Correo-e: [email protected]
Andrés Eciolaza Carballo
Dirección General de Medio Ambiente.
Gobierno de Navarra
Correo-e: [email protected]
José Miguel Eseverri
Departamento de Medio Ambiente.
Gobierno de Navarra
Correo-e: [email protected]
La formación ambiental en las administraciones públicas
Anexo 1] listado de participantes
Alfonso Estévez
Instituto Navarro de la Juventud
Correo-e: [email protected]
Amparo Gascó Company
Instituto Valenciano de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Ana Etxaleku
Centro de Recursos Ambientales de Navarra
Correo-e: [email protected]
José Joaquín Goikoetxea
Policía Foral
Correo-e: [email protected]
Mª José Fernández Casals
Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y
Ordenación del Territorio. Comunidad de Madrid
Correo-e: [email protected]
Pedro Gómez Iglesias
UGT
Correo-e: [email protected]
Concha Fernández de Pinedo
Consultora
Correo-e: [email protected]
Maider Fernández Vega
IHOBE - Sociedad Pública de Gestión Ambiental
del Gobierno Vasco
Correo-e: [email protected]
Javier Fragoso
Consultor
Correo-e: [email protected]
Ana Frías
Dirección General de Familia Infancia y Consumo.
Gobierno de Navarra
Rosa Fuente Torre
Consejería de Medio Ambiente.
Junta de Castilla y León
Correo-e: [email protected]
Noelia García Fernández
Dirección General de Política Forestal. Consejería
de Agricultura y Desarrollo Rural. Junta
Comunidades de Castilla la Mancha
Correo-e: [email protected]
Javier García Fernández
Consultor
Correo-e: [email protected]
Angel García Quilez
Servicio de Prevención de Riesgos Laborales.
Subdirección General de Personal. Ministerio de
Ciencia e Innovación
Correo-e: [email protected]
César García Ruiz
SEPRONA
Manuel Garí
ISTAS - CCOO
Correo-e: [email protected]
La formación ambiental en las administraciones públicas
Vicenta Gómez Navarro
Instituto Valenciano de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Pilar Hernánz Botija
Dirección General de la Función Pública.
Subdirección General de Relaciones Laborales.
Ministerio de Presidencia
Correo-e: [email protected]
Francisco Iguacel Soteras
Centro de Transferencia Agroalimentaria. Unidad
Técnica de Monogástricos. Departamento de
Agricultura y Alimentación. Gobierno de Aragón.
Correo-e: [email protected]
Ana Carmen Irigalba Gambra
Centro de Recursos Ambientales de Navarra
Correo-e: [email protected]
Alberto Jiménez Luquín
Sociedad Ostadar
Correo-e: [email protected]
José Luis Labat Ayerra
UGT
Correo-e: [email protected]
Jesús Ramón Loitegui Aldaz
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Diego López de Hierro
Instituto Madrileño de Administración Pública.
Consejería de Presidencia, Justicia e Interior.
Comunidad de Madrid
Correo-e: [email protected]
Pere Martí Mainar
Dirección General de Políticas Ambientales y
Sostenibilidad. Departamento de Medio Ambiente
y Vivienda. Generalitat de Catalunya
Correo-e: [email protected]
105
Álvaro Martínez
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Miryam Martínez Muñoz
Centro de Estudios de la Administración Pública
Regional de Cantabria
Miguel Ángel Martínez Pérez
Servicio de Ganadería. Departamento de
Desarrollo Rural y Medio Ambiente.
Gobierno de Navarra
Correo-e: [email protected]
Arturo Martínez Rodes
Instituto Aragonés de Administración Pública.
Gobierno de Aragón.
Correo-e: [email protected]
José Antonio Mendaza
ELA
Correo-e: [email protected]
Fernando Mendoza
GAVRN - Departamento de Medio Ambiente.
Gobierno de Navarra
Correo-e: [email protected]
Jesús Menéndez
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Leticia Mezcua
Centro de Recursos Ambientales de Navarra
Correo-e: [email protected]
Víctor Manuel Montalbán García
Oficina para la Sostenibilidad, el Cambio Climático
y la Participación. Principado de Asturias.
Correo-e:
[email protected]
Mª Antonia Montero
Federación de Servicios a la Ciudadanía.
FSC-CCOO
Correo-e: [email protected]
Jesús Moreno Pérez
Dirección General de Evaluación y Calidad
Ambiental. Consejería de Industria, Energía y
Medio Ambiente. Junta de Extremadura
Correo-e: jesú[email protected]
Fernando Oiartzun
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
106
Mª José Ortolá Sastre
Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo
y Vivienda. Generalitat Valenciana
Correo-e: [email protected]
José María Otero Pérez
Dirección General del Medio Natural.
Consejería de Industria, Energía y Medio
Ambiente. Junta de Extremadura
Correo-e: [email protected]
Rubén Palacios
Dirección General de Agricultura y Ganadería.
Gobierno de Navarra
Correo-e: [email protected]
Alejandro Palacios
Instituto Navarro de la Juventud
Correo-e: [email protected]
Juan José Pellicer Almagro
Escuela de Administración Pública de la Región de
Murcia
Correo-e: [email protected]
María Pinilla Marco
Departamento de Medio Ambiente.
Gobierno de Navarra
Correo-e: [email protected]
Alejandro Quintana López
Instituto Canario de Administración Pública.
Gobierno de Canarias
Correo-e: [email protected]
María Inmaculada Ramírez Santigosa
Dirección General de Patrimonio Natural y
Biodiversidad. Región de Murcia
Correo-e: [email protected]
Fermín Rivero Rivero
Departamento de Medio Ambiente. Gobierno de
Navarra
Correo-e: [email protected]
Gloria Robles
Departamento de Medio Ambiente. Gobierno de
Navarra
Correo-e: [email protected]
Tomás Rodríguez Garraza
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Asunción Ruesta
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
La formación ambiental en las administraciones públicas
Anexo 1] listado de participantes
José Luis Ruiz Ciruelos
Servicio Navarro de Empleo
Correo-e: [email protected]
Francisco Saavedra García
Escuela de Administración Pública de la Región de
Murcia
Correo-e: [email protected]
Ana Isabel Salcedo
Instituto Navarro de Administración Pública
Correo-e: [email protected]
Marta Santiago
Dirección General de Cambio Climático. Consejería
de Medio Ambiente. Junta de Andalucía
Correo-e: [email protected]
Ana Isabel Santomé Santos
Confederación Intersindical Galega - CIG
Correo-e: [email protected]
Beatriz Sanz
Dpto. Obras Públicas, Transportes y
Comunicaciones. Gobierno de Navarra
Correo-e: [email protected]
Miguel Sierra González
UGT
Correo-e: [email protected]
La formación ambiental en las administraciones públicas
Fernando Silió Cervera
Centro de Investigación del Medio Ambiente.
Gobierno de Cantabria
Correo-e: [email protected]
Concepción Solanas Guerrero
Centro de Estudios de la Administración Pública
Regional de Cantabria
Correo-e: [email protected]
Jazmina Soldevilla Sanz
CSIF
Correo-e: [email protected]
Mª Teresa Tolosa Bernárdez
Instituto Vasco de Administración Pública.
Gobierno Vasco
Correo-e: [email protected]
Martin Unfried
European Institute of Public Administration
Correo-e: [email protected]
Mariano Vicente Albaladejo
Dirección General de Patrimonio Natural y
Biodiversidad. Región de Murcia
Correo-e: [email protected]
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anexo2] Listado de expertos que
han participado en la
definición de contenidos
para la formación ambiental
En este segundo anexo se relaciona el nombre de
los profesionales y expertos que han colaborado
en la definición de contenidos temáticos más
relevantes para la formación ambiental. Dichos
contenidos aparecen organizados y estructurados
en el apartado 4.3 de este documento.
Anexo 2] listado de expertos
Energía:
- Pablo Ayesa (CENER)
- MA Hernández (CENIFER)
- Fernando Señas (Gobierno de Navarra)
- Gaspar Domenech (Gobierno de Navarra)
- Rafael Aldai (CRANA)
- Florencio Manteca (CENER)
Agua:
- Juan José Grau (Gobierno de Navarra)
- Juan Manuel Ruiz (CEDEX)
- Fito Jiménez (CRANA)
- Andrés Sola Ollo (NILSA)
- Josu Elso (GAVRN)
Biodiversidad:
- Maite Martín Crespo (MMARM)
- Santiago García Fernández-Velilla (Consultor)
- Fermín Olabe (Gobierno de Navarra)
Suelo:
- Jokin del Valle (Gobierno de Navarra)
- Raúl Salanueva (Gobierno de Navarra)
Cambio Climático:
- Paco Heras (CENEAM)
- Javier Vera (Gobierno de Navarra)
Movilidad:
- Ángel Cediel Galán (IDAE)
- María Sintes (CENEAM)
- Maribel Gómez (CRANA)
Agricultura, ganadería y desarrollo rural:
- Juan José Grau (Gobierno de Navarra)
- Alberto Lafarga (ITG)
- José Luis San Agustín (Gobierno de Navarra)
- Concha Fernández de Pinedo (Consultora)
- Santiago García Fernández-Velilla (Consultor)
- Jesús María Echeverría (Gobierno de Navarra)
- Eva García Balaguer (CRANA)
Residuos:
- Fito Jiménez (CRANA)
Contaminación y calidad del aire:
- Javier Aldaz Berruelo (Gobierno de Navarra)
- Javier Vera (Gobierno de Navarra)
Evaluación Ambiental Estratégica y
Evaluación de Impacto Ambiental:
- Juan José Rodríguez (AIA consultores)
- Pilar Muela García (MMARM)
Economía y Fiscalidad:
- Roberto Bermejo (profesor de la UPV/EHU y
miembro de Bakeaz)
Contratación Sostenible:
- Joseba Larriba (IHOBE)
- Pepe Pérez (ECODES)
Gestión ambiental en las instalaciones
públicas:
- Javier Benayas del Álamo (UAM)
- Concha Fernández de Pinedo (Consultora)
Responsabilidad ambiental en el puesto de
trabajo:
- Luis Cano Muñoz (CENEAM)
- Concha Fernández de Pinedo (Consultora)
Instrumentos sociales:
- Javier Asín (CRANA)
- Susana Calvo (MMARM)
- Fito Jiménez (CRANA)
Cooperación al desarrollo:
- Andrés J. Carbonero Martínez
(Gobierno de Navarra)
- Enrique Uldemolins (ECODES)
Responsabilidad social
- Pilar Hernanz
Ordenación del Territorio y Urbanismo:
- Alberto Beltrán (Diputación de Barcelona)
- Maribel Gómez (CRANA)
- Juan Carlos Bascones (Gobierno de Navarra)
- María Larrañeta (PAISATGE SL)
La formación ambiental en las administraciones públicas
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Colaboraciones técnicas:
CENTRO NACIONAL DE
EDUCACIÓN AMBIENTAL