Procesos normativos

PROGRAMA DE APRENDIZAJE
SOBRE POLÍTICAS DE LA FAO
Programa de creación de capacidad en materia de
políticas y estrategias para el desarrollo agrícola y rural
Materiales en línea para formulación de políticas
MATERIAL CONCEPTUAL Y TÉCNICO
Módulo EASYPol 168
Procesos normativos - Parte 1
Interpretación de los procesos
normativos
Materiales en línea para formulación de políticas
Procesos normativos - Parte 1
Interpretación de los procesos
normativos
Autor
Olivier Dubois, Oficial superior de instituciones rurales, Unidad de
Cambio Climático y Bioenergía, Departamento de Gestión de Recursos
Naturales y Medio Ambiente, FAO, Roma, Italia
para la
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA
ALIMENTACIÓN
El Programa de creación de capacidad en materia de políticas y estrategias para la agricultura y el
desarrollo rural apunta al fortalecimiento de la capacidad de los formuladores de políticas de alto nivel en
los estados miembros en el campo de políticas y estrategias para el desarrollo agrícola y rural mediante la
oferta de conocimiento y la facilitación del intercambio de conocimiento, y mediante la revisión de los
mecanismos prácticos para la implementación de cambios de políticas.
Acerca de EASYPol
EASYPol es un repositorio de materiales en línea, interactivo, multilingüe y descargables, orientado al
desarrollo de capacidades en la formulación de políticas alimentarias, agropecuarias y de desarrollo rural. El
sitio de EASYPol está disponible en: www.fao.org/easypol.
EASYPol ha sido desarrollado y es mantenido por el Servicio de Asistencia para Políticas Agrícolas, División de
Asistencia a las Políticas y Movilización de Recursos, FAO.
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la expresión de ninguna opinión en absoluto de parte de la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación en relación a la condición legal de ningún país, territorio, ciudad o área o de sus
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[email protected].
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Índice
1.
Resumen ......................................................................................... 1
2.
Introducción..................................................................................... 1
3.
Introducción y definición de procesos normativos .................................. 2
4.
Una sugerencia de hoja de ruta para comprender y abordar los procesos
normativos .................................................................................... 11
5.
Requisitos antes de emprender la política ........................................... 12
6.
Evaluaciones ex-ante de los impactos de las políticas sobre la subsistencia
y/o la socioeconomía....................................................................... 13
7.
6.1.
Evaluaciones socioeconómicas ......................................................... 14
6.2.
Marco de los medios de subsistencia sostenibles ................................ 16
6.3.
EXTRAPOLATE – Una herramienta práctica para el análisis ex ante ....... 19
Contexto........................................................................................ 20
7.1.
Tipos de políticas e instituciones ...................................................... 21
7.2.
Tipo de proceso normativo al que nos enfrentamos ............................ 22
7.3.
Cuál es el contexto de gestión de gobierno ........................................ 23
7.3.1. Contexto político .................................................................. 23
7.3.2. Organización institucional y condiciones burocráticas................. 26
7.3.3. Voz, receptividad y espacios para políticas ............................... 27
8.
9.
Actores.......................................................................................... 32
8.1.
Definición de actores y redes........................................................... 32
8.2.
Manejo de cuestiones de poder........................................................ 36
Contenido ...................................................................................... 39
9.1.
Evaluación del tipo y la calidad de contenido ..................................... 39
9.2.
Manejo de discursos y descripciones................................................. 40
9.3.
La importancia de las políticas basadas en los datos ........................... 42
9.3.1. Vínculos de investigación-política............................................ 42
9.3.2. Los proyectos como fuente de pruebas para dar forma al contenido
de las políticas..................................................................... 47
10. Seguimiento y evaluación de los impactos y procesos normativos .......... 48
11. Análisis de políticas – Una herramienta para ayudar a los formuladores de
políticas a través de las etapas del proceso normativo.......................... 53
11.1. Definición de análisis de políticas ..................................................... 53
11.2. Pasos básicos en el análisis de políticas............................................. 55
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
11.2.1.Identificación de los objetivos de las políticas .......................... 55
11.2.2.Generación y elección de instrumentos de políticas................... 57
11.2.3.Implementación de instrumentos de políticas .......................... 58
11.2.4.Seguimiento y evaluación de las reformas de políticas .............. 61
11.3. Análisis y formulación de políticas .................................................... 62
11.4. Limitaciones en el uso del análisis de políticas ................................... 63
12. Notas del lector .............................................................................. 66
12.1. Enlaces EASYPol .................................................................. 66
13. Referencias .................................................................................... 66
Anexo 1: ............................................................................................. 73
Metadatos del Módulo ............................................................................ 74
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
1
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
1. RESUMEN
Este material de apoyo se relaciona con los procesos normativos –las formas en que se
planifican, diseñan, implementan y evalúan las reformas de políticas– que
significativamente afectan los resultados y los impactos de las políticas en los medios de
subsistencia de la población.
La Parte 1 de este material busca brindar formas y medios para interpretar mejor los
procesos normativos. Comienza con una introducción a los procesos normativos, con
inclusión de la manera en que se pueden definir y un cuadro sinóptico de los principales
modelos empleados para explicar los procesos normativos. Después siguen las
consideraciones sobre los principales elementos que captan los procesos normativos y el
trabajo que éstos conllevan, con inclusión del contexto, los actores, el contenido, el impacto
y las principales etapas de los procesos normativos (es decir, definición de programas, toma
de decisiones sobre objetivos e instrumentos de políticas, implementación y seguimiento y
evaluación). La sección final de esta parte se ocupa del análisis de políticas, como una
herramienta útil para abordar las distintas etapas de los procesos normativos (es decir,
definición de programas, definición de objetivos / instrumentos / opciones, implementación
y seguimiento y evaluación).
2. INTRODUCCIÓN
Objetivos
El propósito de este documento es proporcionar material de apoyo sobre procesos
normativos a los participantes del Programa de capacitación en políticas y estrategias para la
agricultura y el desarrollo rural de la FAO. Se escribe con el fin de abordar el desafío que
enfrentan los empleados públicos de rangos superiores: reciben a través del parlamento y los
procesos internacionales amplias instrucciones de política y metas de desarrollo; y, por
ende, se les pide que pongan en práctica tales ideas.
Destinatarios
Los destinatarios de este documento son los formuladores de políticas de alto nivel en los
campos de agricultura y desarrollo rural en los países miembros de la FAO.
Antecedentes requeridos
El verdadero problema que enfrentan los formuladores de políticas es cómo plantear la
retórica sobre la manera de poner en práctica los procesos normativos bajo estrictos límites
de tiempo, personal y presupuesto, metas exigidas externamente e inseguridad
organizacional que caracteriza al empleado público en la mayoría de los países del mundo.
Por lo tanto, el espíritu de este módulo asume que es probable que los participantes de este
curso estén en su mayoría interesados en los materiales del curso que los ayudan a transitar
desde “qué” hacen las políticas- lo que se abordará en otros módulos del curso- hacia el
“cómo” hacer políticas de mejor manera y “cómo” hacer mejores políticas.
2
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
El énfasis en el “cómo” de los aspectos de la formulación de políticas explica por qué se
trató que este material fuese lo más práctico posible, con consideraciones teóricas limitadas
al mínimo necesario para una fácil comprensión de las razones y el asesoramiento. En ese
espíritu, el eje del material incluirá muchos “consejos útiles”, tales como listas de
verificación, cuadros sinópticos, preguntas de verificación y recuadros con ejemplos de
casos reales, y otras explicaciones teóricas en el anexo.
Una presunción básica del material es que el trabajo de los formuladores de políticas apunta
a lograr metas de reducción de la pobreza y uso sostenible de recursos, como se dijo, por
ejemplo, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas. Esto
no significa que todas las políticas se deben focalizar en los pobres y en la reducción de la
pobreza. Es más, algunas políticas podrían apuntar al sector corporativo o a los empleados
públicos. El punto clave entonces es que las políticas, como mínimo, no perjudiquen a los
pobres. Sin embargo, este documento reconoce que la pobreza se relaciona con la
distribución (no sólo la cantidad absoluta) de los recursos y el poder político entre los
diferentes grupos sociales.
La Parte 1 de este material busca brindar formas y medios para interpretar mejor los
procesos normativos. Comienza con una introducción a los procesos normativos, con
inclusión de la manera en que se pueden definir y un cuadro sinóptico de los principales
modelos empleados para explicar los procesos normativos. Después siguen consideraciones
sobre los principales elementos que captan los procesos normativos y el trabajo que éstos
conllevan. La sección final de esta parte se ocupa del análisis de políticas, como una
herramienta útil para abordar las distintas etapas de los procesos normativos (es decir,
definición de programas, definición de objetivos / instrumentos / opciones, implementación
y seguimiento y evaluación).
La Parte 2 de este material analiza las formas y los medios de lograr la formulación de
políticas más efectiva.
Finalmente, la Parte 3 analiza diferentes factores que son importantes para lograr la sinergia
Estado-ciudadano en los procesos normativos, concretamente la participación,
comunicación y negociación.
Los lectores pueden también seguir los vínculos incluidos en este texto a otros módulos o
referencias de EASYPol 1 . Consulte también la lista de vínculos de EASYPol incluida al
final de este módulo.
3. INTRODUCCIÓN Y DEFINICIÓN DE PROCESOS NORMATIVOS
En muchas ocasiones, los gobiernos nacionales, las organizaciones internacionales y los
profesionales del área de desarrollo examinan las cuestiones normativas en detalle y
1
Los hipervínculos de EASYPol están indicados en azul, como se muestra a continuación:
el camino de capacitación están indicado con fuente en negrita subrayada
otros módulos de EASYPol o materiales complementarios de EASYPol están en negrita
cursiva subrayada;
los vínculos al glosario están en negrita; y
los vínculos externos están en cursiva.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
3
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
proponen soluciones normativas aparentemente sensatas y efectivas. Sin embargo, los
gobiernos nacionales, a menudo, terminan implementando otras opciones normativas que,
muchas veces, resultan ineficaces.
Muchas disciplinas, entre ellas economía política, sociología y administración, han
intentado explicar el motivo por el que los gobiernos hacen lo que hacen –lo que a menudo
difiere de lo que se espera que hagan. En tanto, no se encontraron ni se encontrarán
explicaciones abarcativas y omniválidas, ni esto es un objetivo sensato, estas teorías
coinciden en que el proceso de formulación de políticas públicas importa, siendo el proceso
vinculado a las políticas la manera en que el gobierno forma una visión política y la traduce
en objetivos e instrumentos de políticas. En otras palabras, los departamentos técnicos de
gobierno simplemente no pueden generar ni/o se les puede proporcionar soluciones de
políticas óptimas, sino que todo el proceso vinculado a las políticas a través del cual el
gobierno toma una decisión es el que finalmente determina el tipo de reforma de políticas
con la que se está de acuerdo, sus resultados e impactos.
Existen varias definiciones sobre el proceso vinculado a las políticas que resaltan el papel
que desempeña el sector público y la dinámica de la identificación y formulación de
políticas, como se enumeran a continuación:
ƒ
“Un proceso vinculado a las políticas es la manera en que los problemas se
conceptualizan y se presentan al gobierno en busca de una solución; las instituciones de
gobierno formulan alternativas y seleccionan soluciones de políticas; y dichas
soluciones se implementan, evalúan y revisan” 2 .
ƒ
El proceso vinculado a las políticas se refiere a “todos los aspectos de las partes
intervinientes en la dirección de las políticas para el trabajo del sector público. Éstos
incluyen las ideas que informan la concepción de políticas, el diálogo y el trabajo que
conduce a proporcionar la formulación de las direcciones de políticas y todos aquellos
diálogos, trabajo y colaboración que llevan estas direcciones a la práctica” 3 .
ƒ
“Comprender el proceso vinculado a las políticas requiere de conocimiento y
percepciones de cientos de actores en todo el país que involucren, de ser posible,
cuestiones muy científico-técnicas y legales durante una década o más cuando la
mayoría de dichos actores están activamente buscando propagar su “versión” específica
de los hechos” 4 .
2
.1999Sabatier,
Yeatman, 1998, cita de Davies y cols. 2001.
4
.1999Sabatier,
3
4
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Recuadro 1: Paradigmas y formulación de políticas
Los paradigmas de políticas están incluidos en la cultura popular y técnica, tardan mucho
tiempo en evolucionar y los responsables de la toma de decisiones y los analistas en raras
ocasiones se atreven a desafiarlos abiertamente. Por ejemplo, pocos en la actualidad dirían
que un enfoque verticalista descendente de planificación respecto del desarrollo es más
efectivo que una estrategia participativa verticalista ascendente; aún, desde los años 50 a los
70 los enfoques de desarrollo verticalista descendente se consideraron muy efectivos,
especialmente en los países socialistas desarrollados y en vías de desarrollo. Por otra parte,
en estos días las estrategias de desarrollo verticalistas ascendentes participativas se
consideran vitales para la formulación de políticas efectivas, como ser por ejemplo los
enfoques de desarrollo que conducen a la comunidad y que funcionan “sobre los principios de
poderío local, gobierno participativo, receptividad de demanda, autonomía administrativa,
mayor
dependencia
jerárquica
descendente
y
capacidad
local
mejorada”
(www.worldbank.org).
Por consiguiente, las formas en que se abordan los problemas vinculados a las políticas son
complejas: pueden ser equilibradas o desequilibradas, parejas o desiguales, dependientes de
una trayectoria o innovadoras, involucrar una multiplicidad de partes interesadas, y son muy
específicas de un país, momento y sector. No obstante, es ideal que un proceso vinculado a
las políticas incluya, al menos, cuatro etapas 5 :
ƒ
definición de programas, que implica la identificación de un tema / problema que se
debe abordar;
ƒ
toma de decisión formal sobre la selección de objetivos e instrumentos de políticas, en
base a un análisis de políticas y a la influencia de los distintos elementos (contexto,
actores, etc.);
ƒ
Implementación de políticas; y
ƒ
Seguimiento y evaluación de políticas.
En un mundo ideal, estos pasos serían secuenciales y racionales, pero, en la realidad, la
manera en que los gobiernos toman las decisiones es extremadamente compleja e involucra
una variedad de partes interesadas e interacciones múltiples entre éstas. Comprender los
procesos normativos es, por lo tanto, vital para entender por qué los gobiernos hacen lo que
hacen, por qué la práctica a menudo difiere de la fórmula, por qué un buen análisis puede no
ser suficiente para llegar a una buena política y, finalmente, podría brindar pautas sobre
cómo diseñar / apoyar el proceso vinculado a las políticas para así disparar las acciones
públicas que promuevan el desarrollo rural exitoso y la mitigación de la pobreza.
Los entendidos han elaborado una cantidad de teorías de toma de decisión para mejorar
nuestra comprensión del proceso de formulación de políticas y cómo éste puede afectar la
elaboración y los resultados de las políticas. Se han desarrollado algunas teorías como
modelos formalizados; algunas otras son guiones que intentan atrapar los múltiples y
ambiguos aspectos de la realidad y se definen como “enfoques”. Las diferencias
fundamentales son que los modelos asumen que los participantes en el proceso vinculado a
5
Kingdon, 1984.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
5
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
las políticas son generalmente actores racionales y filantrópicos, aunque la racionalidad
puede ser delimitada; por el contrario, los enfoques del proceso vinculado a las políticas
asumen que los responsables de la toma de decisiones y los implementadores de políticas
son mayoritariamente egoístas, que intereses particulares influencian significativamente y
afectan los resultados de la política y que los reformas de políticas son finalmente
compromisos entre grupos de interés, coaliciones de promoción y redes de políticas en
busca de objetivos divergentes. La Tabla 1 brinda un resumen de las principales teorías del
proceso vinculado a las políticas. En el Anexo 1 de este documento, se incluye una
explicación adicional sobre estas diferentes teorías.
La variedad de modelos y enfoques sugiere que los resultados de las políticas no sólo serán
muy dependientes del tipo de proceso adoptado, a saber, de la manera en que se define el
programa, se realiza el análisis y se desarrollan las modalidades de implementación, sino
que también en la mayoría de los casos los procesos normativos son más que la formulación
racional de políticas por parte de un pequeño grupo, y la implementación principalmente a
través de los gobiernos: los procesos normativos suelen ser interactivos, de múltiples
actores, múltiples localidades, comunicación de dos vías y aspectos formales e informales
mezclados 6 . En realidad, las metáforas que han guiado la investigación de políticas durante
los últimos años sugieren que los procesos normativos son, en realidad, bastante desprolijos,
con resultados que se dan como consecuencia de procesos políticos, sociales e
institucionales complicados que se describen mejor como “evolucionarios” 7 .
El carácter desprolijo y complejo de los procesos normativos provienen del hecho de que la
formulación de políticas a menudo mezcla las características resumidas en la Tabla 2.
6
7
Keeley, 2001.
Juma y Clarke, 1995.
6
Módulo EASYPol 168
Conceptual and Technical Material
Tabla 1: Resumen general de las teorías de los procesos normativos
Modelo
racional
Cómo
Organizaciones diferenciadas
del sector público guiadas
por el bienestar a largo plazo
de los ciudadanos
Análisis científico, racional
hecho por personas con
capacitación técnica
Modelo
incremental
Quién decide/ brinda
elementos para las
decisiones
Organizaciones de toma de
decisiones unitarias
diferenciales así como
también organizaciones
múltiples
Los análisis son
limitados a unas pocas
alternativas y
los problemas vinculados a las
políticas se enfrentan uno a la
vez a un “arreglárselas” de
manera poco sistemática
Modelo de
exploración
mixta
Teorías del
proceso
vinculado a
las políticas
Organizaciones de toma de
decisiones unitarias
diferenciales así como
también organizaciones
múltiples
Análisis racional científico para
las decisiones fundamentales y
tomas de decisiones
incrementales para decisiones
menores en la preparación de
decisiones fundamentales
Ventajas
Se supone que el análisis científico
conduce a decisiones de política
óptimas
El proceso analítico y los resultados
se pueden compartir
Se construye sobre lo que ya existe
Conducido por el realismo, el
pragmatismo y la adaptación
contextual
Se basan en el realismo y pueden
explicar tanto las reformas de
políticas serias como las menores
Advertencias / desventajas
Las reformas de políticas son
verticalistas descendentes
Los analistas de políticas rara
vez cuentan con la
información y los recursos
adecuados para realizar
análisis integrales
Las decisiones son de
saneamiento, que evitan
cualquier reforma radical
El modelo no puede explicar
reformas de políticas serias
No brinda criterios para
determinar qué decisiones se
deben tomar a través de un
análisis racional y cuáles a
través de un análisis
incremental
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
7
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Ventajas
Organizaciones múltiples:
políticos, profesionales,
activistas, etc.
Fragmentación organizacional,
duración breve en el cargo por
parte de los responsables de la
toma de decisiones,
movimiento inextricable de
políticos con toma de
decisiones
Permite la explicación de reformas
de políticas aparentemente
“irracionales”
Enfoque de
elección pública
Cómo
Los formuladores de políticas
y los burócratas del sector
público sólo por bienes
públicos puros
Los formuladores de
políticas, grupos de interés,
redes, organizaciones
híbridas, comités asesores,
etc.
Los gobiernos son un actor
pasivo o uno de los actores
que permiten el diálogo entre
los grupos de interés,
coaliciones de promoción y
redes
Enfoques
argumentativ
os
Quién decide/ brinda
elementos para las
decisiones
Grupos de
interés,
coaliciones de
promoción,
enfoques de
redes de
políticas
Modelo cesto
de residuos
Teorías del
proceso
vinculado a
las políticas
Los formuladores de
políticas, grupos de interés,
redes, organizaciones
híbridas, comités asesores,
etc.
Distintos grupos acuerdan
reformas de políticas comunes
a través de la argumentación,
con inclusión de perspectivas
diferentes
Análisis científico-racional
cuyos beneficios son acordes
con el costo del análisis
Advertencias / desventajas
“Lo urgente puede expulsar lo
importante”
Llevado por el oportunismo
Resalta el papel del gobierno
limitado a los bienes
verdaderamente públicos y al
establecimiento de mecanismos de
responsabilidad
La visión excesivamente
negativa de la conducta de los
agentes del sector público
podría llevar a limitar
indebidamente el papel del
gobierno con respecto al
mercado.
Las redes difusas pueden implicar
mayor participación por parte de
varios grupos en la formulación de
políticas
La toma de decisión racional
está limitada por los grupos
de interés, y los poderosos
grupos de presión podrían ser
los únicos capaces de hacer
que los temas se traten
Permite la participación para
resolver problemas mal
estructurados, para abordar temas
normativos en donde el conflicto
quizá de otro modo produzca altos
costos de transacciones.
Quizá no haya normas
consensuadas sobre cómo se
deberían acordar los cambios
en las políticas, y los actores
poderosos se pueden tornar
en protagonistas.
8
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Tabla 2: Principales características de los procesos normativos
Característica
¿Qué significa?
Incremental y compleja
La política se basa a menudo en la experimentación, los hechos casuales, el
aprendizaje de errores y una gama de otras influencias.
Se forma por paradigmas y
descripciones de políticas
Distintas historias evolucionan para describir los eventos. Algunas ganan mayor
autoridad y tiene mayor influencia sobre las decisiones de políticas que otras.
Pluralista
Muchos actores y grupos de interés pueden influenciar el proceso vinculado a
las políticas. Puede existir una gama de mecanismos por los que estas voces
diferentes se escuchan.
Informada
actores
por
redes
de
Ciertos individuos o instituciones diseminan y costean las descripciones a través
de cadenas de persuasión e influencia e informan las políticas.
Política
Las relaciones de poder entre los ciudadanos, los expertos y las autoridades
políticas significan que la formulación de políticas no es neutral. Tanto la
política personal como partidaria influencian en las decisiones de políticas
Influenciada por la práctica
Los proyectos y las prácticas del personal en contacto directo con el público
pueden tener una fuerte influencia sobre la política.
Fuente: Keeley y Scoones, 1999.
El Recuadro 2 ilustra el carácter complejo y “desprolijo” de los procesos normativos en el
caso de la reforma del sector agrícola en Uganda, al combinar algunas características
mencionadas en la Tabla 1.
Recuadro 2: Reforma del sector político y agrícola en Uganda
Las evaluaciones del Plan ambicioso de Uganda para la modernización de la agricultura (PMA),
que no reconoce las tensiones políticas que surgen de la naturaleza (interdisciplinaria) horizontal
incorporada del Plan y de los papeles centrales que juegan los donantes y la sociedad civil en la
fase de diseño del Plan, no capturarán los desafíos centrales que se enfrentan al implementar el
Plan. Las tensiones surgen a medida que el ministerio de ejecución de agricultura negocia los
términos con el Poder Ejecutivo y con varios ministros “no alineados” que influencian la
distribución de recursos para el desarrollo nacional, por ejemplo, el Ministerio de Finanzas. Un
papel importante de los donantes en la planificación y la fuerte influencia de los donantes en la
implementación significa que existe presión intensa para demostrar un impacto temprano y que,
por lo tanto, hay poco tiempo y recursos para invertir en las actividades de fortalecimiento
institucional clave antes de la implementación. La participación institucionalizada de la sociedad
civil amplía el alcance para el debate y el desacuerdo sobre un rango de cuestiones de
implementación, dejando al proceso volátil y abierto a interrupción.
Fuente: Omano y Farrington, 2004
El resultado de una combinación distinta de las diferentes características mencionadas en la
Tabla 2 lleva a la idea del “modelo ameba”, donde el proceso vinculado a las políticas puede
frecuentemente adoptar diferentes formas debido a la influencia del entorno de las políticas
(por ejemplo, las presiones de la sociedad civil o donantes, acción forzada o espacio
limitado para maniobras por condiciones económicas, etc.) 8 . Esto se ilustra en la Figura 1.
8
Garrett e Islam, 1998.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
9
Procesos de Política - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Figura 1: El modelo “ameba” de la formulación de políticas
Actor ambiental
Estado
Grupo de
interés
Actor ambiental
Grupo de
interés
Entorno de
políticas
Fuente: Garrett e Islam, 1998
Reconocer el carácter complejo y desprolijo de los procesos normativos y, por ende, aceptar
abordarlo es un paso fundamental para acotar la brecha frecuente entre la política en los
papeles y la política en la práctica, esto es ir más allá de “lo que se debe hacer” y abordar
los aspectos de “cómo hacerlo” en la formulación de políticas. El Recuadro 3 ilustra la
diferencia entre el “qué” y el “cómo” de la formulación de políticas a través de un diálogo
inventado que podría ocurrir en un determinado país.
10
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Recuadro 3: El “qué” y el “cómo”
¿Qué se gana con preguntar cómo? ¿Qué se pierde si no lo hacemos? Considere el siguiente escenario:
Un delegado africano en una conferencia de la ONU se pone de pie y dice: “Debemos aumentar la velocidad
del desarrollo en África.” Otro delegado responde: “Pero ¿cómo?” Un tercero contesta: “Promoviendo la
participación del sector privado en el desarrollo agrícola.”
La tercera persona, un miembro del Parlamento de un país de África Occidental, regresa a su país y en la
próxima sesión del Parlamento expresa: “Hemos acordado que debemos promover la participación del sector
privado en el desarrollo agrícola.” Otro miembro se pone de pie y pregunta: “Pero ¿cómo?” Y el ministro de
Agricultura responde: “Liberando y privatizando mercados.”
El ministro vuelve a su Ministerio y dice: “Hemos decidido liberar los mercados agrícolas.” Uno de sus
colaboradores pregunta: “Pero ¿cómo?” Otro colaborador responde: “Reduciendo los controles sobre los
mercados de insumos y productos.”
Y así sucesivamente…
¿Qué otra cosa falta respecto del cómo además de más detalles? Me gustaría decir que existe
considerablemente más. Mire de nuevo el segundo intercambio en el ejemplo anterior:
Miembro del Parlamento 1: “Hemos acordado que debemos promover la participación del sector privado en el
desarrollo agrícola.”
Miembro del Parlamento 2: “Pero ¿cómo?”
Ministro de Agricultura: “Liberando y privatizando mercados.”
Me atrevo a decir que la respuesta del Ministro no responde al cómo; en realidad, responde a qué. Y sigue
otra respuesta al qué: “Reduciendo los controles sobre los mercados de insumos y productos.”
Un respuesta al cómo del Ministro podría ser la siguiente:
Ministro de Agricultura: “Intentamos liberar y privatizar los mercados. Pero sabemos que la liberalización y
privatización de los mercados no son soluciones para todos los fines respecto de los problemas del desarrollo
agrícola en este país. Miren lo que sucedió cuando liberamos y privatizamos la industria petrolera. Nada
cambió. Los precios de los combustibles siguen siendo muy elevados, especialmente el del kerosén, del que
dependen nuestros ciudadanos carenciados para cocinar e iluminarse.
Decían: “Los donantes querían que nosotros despoliticemos el sector energético y que le permitamos
reestructurar de manera favorable para los carenciados. El futuro llegará solo. Pero, incluso en ese momento,
nosotros deberíamos haber previsto lo que sucedería. ¿Quién será más capaz de responder al nuevo medio
ambiente que creamos? Las tres empresas más establecidas, ¡por supuesto! Les entregamos toda la industria
a estas personas sin pedir nada a cambio. Ahora están afianzadas, haciendo dinero a costillas de la gente
pobre. Antes, cuando todavía estábamos en el mercado, al menos teníamos algo de poder para presionarlos y
limitar los aumentos de precios. Ahora lo único que podemos hacer es dialogar. Pero, si decimos algo, los
donantes nos aplastan. El futuro no llegó solo.
“Por lo tanto, dada la importancia de la agricultura en nuestra economía, intentamos movernos con
precaución y de manera selectiva, prestando mucha atención a la implementación. Tenemos algunas ideas,
por supuesto. Por ejemplo, respecto de la privatización, mi gente me dijo que una opción es abrir una oferta
de franquicia. Pero se pueden imaginar lo que eso significará para las industrias de semillas y fertilizantes, en
donde hay muchos requisitos de capital circulante. Algunas compañías dominarán, y no podremos
influenciarlas con facilidad. Los precios serán aún mayores que en la actualidad, los pequeños agricultores
sufrirán y no lograremos el crecimiento esperado. Por ello, mientras queremos usar la oferta de franquicia (es
por lejos la opción más fácil administrativamente), la reservaremos sólo para aquellas industrias de las que
estamos lo suficientemente seguros que obtendremos grandes beneficios netos, al tiempo que garantizan
alguna protección a los pequeños agricultores. Esto significa que debemos estar seguros de encontrar formas
de retener cierto poder sobre dichas industrias.”
Por supuesto, la respuesta del Ministro responde a otras tantas preguntas. Pero la respuesta demuestra que
un verdadero cómo pregunta la forma en que el “qué” se puede dar.
Fuente: Omano, 2003
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
11
Procesos de Política - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
4. UNA SUGERENCIA DE HOJA DE RUTA PARA COMPRENDER Y ABORDAR LOS
PROCESOS NORMATIVOS
La realidad de los procesos normativos requiere de una perspectiva algo fluida para
comprender cómo de verdad funcionan. Keeley (2001) sugiere que esto se puede lograr
viendo los procesos normativos como interacciones dinámicas entre tres polos, es decir,
valores / decisiones, hechos / conocimiento y aspectos de conceptualización - Ver Figura 2.
Figura 2: Introducción de algo de fluidez en la comprensión de los procesos
normativos
Hechos /
conocimientos
Valores /
decisiones
Aplicación
Fuente: Keeley, 2001
Otra manera de interpretar los procesos normativos es concentrarse más específicamente en
las rutas que conducen a las decisiones de políticas. Quizá sean complejas, pero pocas veces
son accidentales. En realidad, generalmente están estructuradas por la compleja interacción
entre los actores de políticas 9 :
¾ Intereses políticos – de ahí la necesidad de comprender el contexto político y las redes
de poder de las partes interesadas (ver Sección Actores en la Parte 2 del módulo)
¾ Discursos competitivos – de ahí la importancia del contenido de las políticas y cómo se
define - esto se analiza en la Sección Contenido), y;
¾ La habilidad y confianza de múltiples actores involucrados en el proceso vinculado a las
políticas para articular sus intereses y defenderlos (llamados "agencia de actores
sociales" en la jerga de investigación social) - de ahí la importancia de comprender el
contexto de gestión de gobierno y los poderes de los actores (ver secciones sobre
contexto de gestión de gobierno y actores para obtener más información al respecto).
Las siguientes secciones de la Parte 1 están estructuradas en torno a una “hoja de ruta” que
se compone de los requisitos para emprender los procesos normativos, los principales
elementos que son comunes a los procesos normativos y las principales etapas de los
procesos normativos. Los elementos mencionados en la Figura 3 se proponen como puntos
de entrada para comprender qué influencia las distintas etapas del proceso vinculado a las
9
Keeley y Scoones, 1999.
12
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
políticas (definición de objetivos - formulación de instrumentos de políticas,
implementación de políticas y seguimiento y evaluación de los impactos).
Las distintas etapas y los elementos de la Figura 3 se analizan en las siguientes secciones de
la Parte 1.
Figura 3: Una hoja de ruta para comprender y abordar los procesos normativos
1. Requisitos para emprender el trabajo de política
Los elementos principales que influyen en los procesos
normativos (adaptado de Mayers y Bass, 1999)
Etapas de los
procesos
normativos
Definición de
programas
3. Contexto
Decisión sobre
objetivos e
instrumentos
6. Impactos
2. Subsistencia
/ Evaluación
socioeconómica
4. Actores
Implementación
Control y
Evaluación
5. Contenido
5. REQUISITOS ANTES DE EMPRENDER LA POLÍTICA
Las condiciones importantes que se requieren antes de emprender la política tienden a ser:
ƒ
Ubicación – la coordinación de la política necesita un hogar institucional definido para
conducir el proceso y mantener el ímpetu;
ƒ
Respaldo y expectativa de alto nivel – que el trabajo guiará a cambios significativos en
los temas importantes, tales como gestión de gobierno, política e inversión;
ƒ
Compromiso de participantes clave; y
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
13
Procesos de Política - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
ƒ
Idea razonable de las tácticas requeridas para influenciar a aquéllos que necesitan
acordar cambios. Muchas de estás tácticas tienen mucho que ver con la manera en que
se maneja la información, la comunicación y la información, todos temas que se
abordarán en otras secciones de este material de capacitación.
6. EVALUACIONES EX-ANTE DE LOS IMPACTOS DE LAS POLÍTICAS SOBRE LA
SUBSISTENCIA Y/O LA SOCIOECONOMÍA
Las evaluaciones de los medios de subsistencia y las condiciones socioeconómicas de los
pueblos informan la planificación de las políticas a favor de los carenciados y garantizan
que otras políticas, como mínimo, no perjudiquen a los pobres. La Figura 4 ilustra las
distintas etapas en que dichos análisis pueden tener lugar en el proceso vinculado a las
políticas - en este caso, mediante los instrumentos de evaluación de pobreza e impacto
social (PSIA, por sus siglas en inglés) desarrollados por el Banco Mundial.
Figura 4: Evaluación de pobreza e impacto social en el proceso vinculado a las
políticas
Análisis macro-económico
/social/ político
Estrategias nacionales/ DELP
PSIA Antes (ex ante)
PSIA Durante
PSIA Después (ex post)
1. Análisis de situación:
¿en dónde estamos?
Si
9. Evaluar Impactos y
Lecciones Aprendidas
Comenzar
de nuevo
No
Si
2. Evaluación: ¿nos
gusta?
Comenzar
de nuevo
8. Evaluar Resultados: ¿se
llegó a destino?
3. Objectivo: a dónde
queremos ir
4. Opciones y Estrategia
de políticas: cómo
llegar allí
Si
7. Controlar el progreso:
¿se siguen los pasos? ¿se
va en la dirección
No
No
5. Acción y Tácticas:
pasos a seguir
6. Implementación: pasos a
seguir
Fuente: Peter Poulsen
14
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
El análisis se puede focalizar sobre las características de subsistencia y/o socioeconómicas.
Cada uno de éstos dos tipos de análisis se analizan brevemente.
6.1.
EVALUACIONES SOCIOECONÓMICAS
Las evaluaciones del impacto de las políticas sobre los medios de subsistencia y las
condiciones socioeconómicas no son sencillas. Entre las principales dificultades se
encuentran 10 :
ƒ
Dificultades técnicas y metodológicas, comenzando con la definición de quién es pobre.
Muchas categorizaciones se basan en los valores del consumo umbral, y no capturan los
aspectos multidimensionales de la pobreza;
ƒ
Limitaciones administrativas, con inclusión de costos de transacciones, dificultades en
conservar a los buenos empleados y bajas tasas de rentabilidad en áreas remotas;
ƒ
Limitaciones políticas y culturales. Esto se puede relacionar con las políticas que
deliberadamente favorecen a los grupos sociales más ricos o son antidemocráticas,
factores de exclusión cultural y el habitual capital político bajo de los pobres lo que hace
difícil dar a conocer sus ideas y sus preocupaciones se tornan prioridades de políticas;
ƒ
Alcance limitado de los gobiernos, especialmente en cuanto al suministro de bienes y
servicios y la interacción con ciudadanos en áreas remotas.
A la luz de estas dificultades, se ha puesto gran esfuerzo en el diseño de metodologías de
evaluación para asegurar que los procesos y resultados sean tan robustos y económicamente
rentables como sea posible. La Tabla 3 presenta un resumen de los enfoques bien
establecidos respecto del análisis socioeconómico con una evaluación de sus aspectos
positivos y negativos.
Tabla 3:
Aspectos positivos y negativos de enfoques seleccionados en el suministro de
información sobre los más pobres
Instrumento
Aspectos positivos
Aspectos negativos
Análisis del
impacto social
(SIA, por sus
siglas en
inglés)
- El SIA se puede usar para evaluar el
impacto de las políticas sobre los pueblos,
los impactos de las partes interesadas
sobre la reforma y cómo la gente responde
a las oportunidades que crean las acciones
de políticas.
- Incorpora la evaluación del impacto y el
análisis de las oportunidades.
- Puede ser participativa.
- Deriva de una tradición de “no perjudicar”
y, por lo tanto, podría ser difícil adaptar el
enfoque en la política de mejoramiento
para los más pobres.
- • El SIA no es el mejor instrumento para
usar en el caso de reformas amplias en
donde los canales de transmisión y los
grupos afectados no son muy conocidos.
- Brinda
una comprensión del contexto
social, instituciones y estrategias de
supervivencia para enfrentar situaciones
que afectan la conducta social y los
impactos de política.
Evaluación de
Pobreza e
Impacto Social
(PSIA, por sus
siglas en
inglés)
10
Bird, 2004.
- El enfoque apunta a identificar los grupos
más vulnerables a los impactos negativos
desde una política propuesta (y aquéllos
con mayor posibilidad de ganar). Los
perdedores pueden incluir gran cantidad
de gente muy pobre. El subrayar esto
- Los descubrimientos de la PSIA rara vez
identifican a los más pobres o investigan
cómo una política afectará específicamente
diferentes grupos de gente muy
carenciada.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
15
Procesos de Política - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Aspectos positivos
Instrumento
puede llevar a que se rediseñe la política o
mitiguen las medidas que se implementan
para beneficiar a los más carenciados.
Evaluación de
Pobreza
Participativa
(PPA, por sus
siglas en
inglés)
-
Se usa una guía de investigación, pero
las comunidades de estudio pueden
enfatizar las cuestiones de relevancia
para ellas. Probablemente esto
signifique que se resaltarán las políticas
y los servicios con mayor impacto sobre
los pobres y los muy pobres para su
examen.
-
Existen técnicas para diferenciación
entre los carenciados. Conciliadores
bien capacitados deberían poder
identificar a los indigentes, a los más
pobres y a los excluidos y obtener sus
opiniones.
Aspectos negativos
- Identificación
de las políticas a analizar
hecha por donantes o responsables de la
toma de decisiones en el gobierno. Las
prioridades de los más pobres quizá se
pasen por alto. Las políticas seleccionadas
para el análisis pueden tener poco o
ningún impacto sobre los más pobres.
-
Los conciliadores no pueden aclarar
cuestiones y temas que son importantes
para los pobres, pero en su lugar se
apegan a la guía de investigación.
También pueden fracasar en la
diferenciación entre los pobres
sistemáticamente.
-
A menudo los más pobres carecen de
confianza y no son muy elocuentes,
especialmente en el foro público. Por lo
tanto, quizá son inconscientemente
ignorados.
Las comunidades que conviven con el
SIDA, las viudas, los mentalmente
enfermos, y los mental y físicamente
afectados pueden ser
desproporcionadamente representados
entre los más pobres, pero el estigma y
la exclusión social pueden llevar a ser
"invisibles" para el resto.
-
-
Encuestas por
hogares
-
Pueden producir datos estadísticamente
robustos sobre grupos de ingresos
diferentes, inclusive los más pobres.
-
Los datos de panel se pueden generar (es decir,
datos de series cronológicas generados por
entrevistas repetidas a los mismos hogares), que
brindan importante información sobre los
movimientos de ingreso y salida de la pobreza.
Correlaciones (por ejemplo, cifras de consumo y
activos, ingresos y educación, salud-enfermedad y
consumo) pueden permitir a los analistas
determinar las causas probables de tales cambios
en el bienestar.
-
-
-
Los indigentes, a menudo, no tienen un
hogar y quedan fuera de las listas de
hogares (que llevan los gobiernos, etc.)
usadas para generar muestras al azar.
Por lo tanto, quedan fuera de las
encuestas.
-
No son muy buenos en el proceso de
responder o ante los por qué.
No pueden incluir a los más pobres,
salvo que exista trabajo que (1) los
identifique, y (2) presente un análisis
claro de determinante y dinámica de
pobreza que muestre por qué una
política “x” quizá afecte a los grupos “y”
y “z”.
Más apropiada para medir las
respuestas a los cambios en la
prestación de servicios que los cambios
macroeconómicos.
-
Los estudios especiales se pueden
comisionar como parte de una revisión
anual del Documento de estrategia de
lucha contra la pobreza (DELP).
-
Evaluación de
Beneficiario
(BA, por sus
siglas en
inglés)
-
Participativa, involucra la consulta
directa a los afectados por y que
influencian las reforma. No sólo
enfocada en los pobres, sino también se
puede designar para incluir las
opiniones de los pobres y muy pobres •
-
Se puede adaptar para evaluar el
Las encuestas comúnmente están
dirigidas al jefe del hogar. No se pueden
capturar las opiniones de los
marginados dentro de los hogares.
Las preguntas del cuestionario pueden
no abarcar los temas de interés para los
más pobres.
-
Revisiones
anuales del
DELP
-
Los inmigrantes (quienes también
pueden ser muy pobres) pueden ser
excluidos de ejercicios basados en la
comunidad, ya que no son considerados
como parte de la comunidad.
La muestra raramente sea lo
suficientemente grande como para
brindar información estadísticamente
importante sobre los grupos de pobreza
a nivel de subdistritos / provincias.
-
Tiende a tener un enfoque más acotado
que la Evaluación del Impacto Social o
la PPA. Brinda menos información
16
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Aspectos positivos
Instrumento
Aspectos negativos
impacto de las intervenciones de
política diferenciada en donde los
canales de transmisión y los grupos
afectados están claramente definidos.
Tarjetas de
Beneficiarios
-
Se puede usar para evaluar las políticas
propuestas, para señalar las
limitaciones a la participación que
enfrenta el grupo meta y para obtener
una retroinformación del público
respecto de la implementación de la
política en curso.
-
Se puede adaptar para capturar las
opiniones de los más pobres.
Utilizadas para obtener una
retroinformación respecto de la
satisfacción del público en cuanto al
suministro del servicio.
Combina los métodos participativo
(cualitativo) y cuantitativo. Se puede
usar junto con las encuestas por
hogares.
-
-
-
Permite que el público comunique sus
perspectivas a los organismos públicos
y políticos sobre las áreas de reforma
clave.
básica contextual e histórica.
-
-
-
Revisiones de
Gasto Público
Participativo
(PPER, por sus
siglas en
inglés)
-
-
-
Involucran a las partes interesadas en
las asignaciones presupuestarias del
gobierno en el proceso de las PPER. La
participación del público puede ayudar a
mejorar el objetivo, la distribución y el
rastreo de recursos.
Pueden concluir en sugerencias de
políticas.
-
-
Se puede usar solamente para evaluar
las políticas ya implementadas.
• Más apropiadas para medir las
respuestas a los cambios en la
prestación de servicios que los cambios
macroeconómicos.
Exige una entidad con habilidades para
investigación de mercado y recopilación
de datos para conducir la encuesta.
Se requiere el respaldo de los medios
de comunicación
Limitaciones en la comparación entre
servicios.
Se requiere una muestra amplia para
población heterogénea y menor uso de
servicios.
Falta de previsibilidad en la manera en
que
responden
los
distintos
participantes.
Los más pobres probablemente no se
hagan oír.
Usando el proceso presupuestario como
un punto de partida, se presupone que
una política particular ya se ha
seleccionado. Esto podría no ser útil en
donde una cantidad de opciones no
están sobre el tapete.
Pueden hacer que las decisiones finales
de las PPER sean más justificadas y
responsables.
Fuente: Bird, 2004
Los marcos conceptuales específicos y las herramientas de análisis pueden complementar
estos enfoques generales. Las siguientes dos subsecciones presentan dos ejemplos útiles:
primero, el Marco de los Medios de subsistencia sostenibles (SL, por sus siglas en inglés) y
su aplicación en las realidades locales vinculadas con la política de macronivel y, segundo,
la herramienta EXTRAPOLATE, que expresa el impacto potencial de una política sobre
grupos de partes interesadas disgregados.
6.2.
MARCO DE LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA SOSTENIBLES
Los profesionales del desarrollo rural y los formuladores de políticas reconocen que las
intervenciones sectoriales son insuficientes para mejorar los medios de subsistencia de los
pueblos: se necesitan enfoques holísticos, interdisciplinarios. El marco de los medios de
subsistencia sostenibles (SL) (desarrollado en 1998 por el Instituto de Estudios sobre
Desarrollo (IDS, por sus iniciales en inglés) con sede en Reino Unido, con varias variantes
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
17
Procesos de Política - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
propuestas posteriormente) es un medio útil de conceptualizar los múltiples aspectos de los
medios de subsistencia rurales y la interacción entre esos métodos y las políticas (Figura 5).
Figura 5: El Marco de los medios de subsistencia sostenibles
MARCO REFERENCIAS
H = Capital Humano P = Capital Físico
S = Capital Social F = Capital Financiero
N = Capital Natural
MEDIOS DE VIDA SOSTENIBLES
ACTIVOS DE SUBSISTENCIA
POLÍTICAS,
INSTITUCIONES
– PROCESOS
CONTEXTO
VULNERABILIDAD
ƒ Crisis
ƒ Tendencias
ƒ Variación
estacional
POLÍTICAS,
INSTITUCIONES –
PROCESOS
H
S
N
P
F
Niveles de
gobierno
Sector
Privado
Leyes
Cultura
Política
Instituciones
ESTRATEGIAS
DE
SUBSISTENCIA
Más ganancia
Mayor bienestar
Menos
vulnerabilidad
Más seguridad de
los alimentos
Uso más sostenido
de base NR
Influencia &
Acceso
El marco de los SL tiene en cuenta el rango de activos de los hogares rurales: no solo
financieros sino también naturales (agricultura, recursos naturales, agua, suelos y minerales,
servicios de ecosistema), humanos (mano de obra, destrezas, educación), sociales (familia,
comunidad, confianza, relaciones) y físicas (infraestructura, transporte, equipos). Reconoce
que la reducción de pobreza implica no sólo elevar este amplio grupo de activos sino
también ayudar a las comunidades a protegerse de volver a caer en la pobreza
(vulnerabilidad). Estas interpretaciones conducen a un rango de principios e hipótesis sobre
cómo la política y las intervenciones de desarrollo pueden hacer que el impacto sea más
positivo sobre los medios de subsistencia (Tabla 4).
18
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Tabla 4: Principios e hipótesis subyacentes de los SL
Principios
Hipótesis correspondientes
Aborda vulnerabilidad
y
aumenta
la
capacidad
de
recuperación
-
Construye activos
-
-
-
Foco en los medios de
subsistencia
-
Los proyectos que abordan el contexto de vulnerabilidad, al
reducir la vulnerabilidad al tiempo que fortalecen la capacidad
individual y colectiva para resistir impactos, son más efectivos en
cuanto a permitir que los pobres superen la pobreza que los
enfoques que ignoran el contexto de vulnerabilidad
Debido a que la titularidad de los activos reduce la vulnerabilidad
en medio de los impactos, los proyectos que construyen activos
de los pueblos rurales son más efectivos en la reducción de la
pobreza que los proyectos que se concentran exclusivamente en
aumentar los ingresos sin tener en cuenta la titularidad y el
equilibrio de los activos
Para reducir la pobreza a nivel sostenible, no es suficiente elevar
el ingreso de los hogares por encima de la línea de pobreza
nacional; es igual de importante para los hogares adquirir la
capacidad necesaria que les permita evitar volver a caer en la
pobreza cuando están expuestos a choques
Los proyectos que construyen capital humano y social de los
pueblos rurales, además de construir su capital físico, financiero y
natural son más efectivos en la reducción de la pobreza que
aquéllos que desatienden el capital humano y social al tiempo que
construyen otros tipos de capital
Los proyectos que se focalizan en los medios de subsistencia son
más efectivos en la reducción de la pobreza que los proyectos que
buscan reducir la pobreza a través del crecimiento económico o
mejor acceso a infraestructura y servicios sociales sin tener en
cuenta las maneras en que los pobres se ganan la vida
Fuente: Neely, Sutherland y Johnson, 2004
El enfoque de los medios de subsistencia sostenibles puede sumar valor a un nivel de
política en diferentes formas. Puede (Ashley y Carney, 1999):
ƒ
Ayudar a garantizar que la política no quede olvidada;
ƒ
Brindar un lenguaje común para los formuladores de políticas de diferentes sectores;
ƒ
Alentar un enfoque de la política más centrado en la gente;
ƒ
Asegurar que se dé debida atención a los grupos vulnerables y a los factores de
vulnerabilidad;
ƒ
Vincular los aspectos macro y micro como parte de un Análisis de los medios de
subsistencia - es decir, realidades y políticas locales que les dan estructura y forma;
ƒ
Comprender la capacidad de los pobres para articular demandas;
ƒ
Ayudar a identificar los puntos de entrada cuando se planifican las intervenciones de los
medios de subsistencia sostenibles.
Sin embargo, el uso potencial de los enfoques de los medios de subsistencia sostenibles en
la formulación de políticas a menudo se vio limitado por su énfasis en los estudios micro o
locales, lo que hizo que los hallazgos del análisis de los medios de subsistencia sostenibles
fueran muy contextuales. Otros aspectos negativos se relacionan con el análisis de las
relaciones sociales y el poder, que son también determinantes significativos de los procesos
normativos.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
19
Procesos de Política - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
En la práctica, Norton y Foster (2001) sugieren que la brecha entre el análisis de los medios
de subsistencia sostenibles y el análisis de las políticas se debería abordar mejor mediante el
enfoque sobre los principios de los medios de subsistencia sostenibles que en los detalles del
marco, es decir:
ƒ
Buscar procesos que sean responsables, comprometerse con realidades disgregadas y
específicas de las condiciones de los carenciados, tener en cuenta la subsidiariedad
adecuada en el manejo de cuestiones clave y tener una perspectiva intersectorial sobre
las causas de deprivación y el análisis de las medidas para reducirlo.
ƒ
Centrarse en la necesidad de lograr resultados de subsistencia respecto de los
carenciados como una guía para aplicar el marco conceptual en situaciones prácticas y
para alentar a los socios a usarlo.
ƒ
Buscar priorizar las acciones de políticas y programas – el análisis de la “realidad
compleja” de los medios de subsistencia local no se debe tornar en un impedimento para
accionar o una excusa para evitar elegir cómo aplicar los recursos humanos y financieros
públicos escasos. El desafío es usar enfoques de medios de subsistencia sostenibles para
ayudar a determinar si se optó por las prioridades correctas – pero no para complicar de
más un programa de política al punto de que nada se pueda entregar. Esto no es
necesariamente una contradicción – es un tema de cómo se aplica el análisis.
Shankland (2000) sugiere algunas preguntas de prueba para incluir en los temas de
subsistencia en el análisis de políticas, es decir:
ƒ
¿Quiénes son y en dónde están los pobres?
ƒ
¿Cuáles son sus prioridades de subsistencia?
ƒ
¿Qué sectores de política son relevantes para estas prioridades?
ƒ
¿Cuáles son los impactos posibles de las distintas alternativas de políticas?
6.3.
EXTRAPOLATE – Una herramienta práctica para el análisis
ex ante
La FAO ha desarrollado una herramienta llamada EXTRAPOLATE que permite abordar los
vínculos entre las políticas y los medios de subsistencia. EXTRAPOLATE –por sus iniciales
en inglés- (la herramienta ex-ante para la clasificación de alternativas de políticas) es una
herramienta de respaldo de decisiones participativas diseñada para ayudar a evaluar ex ante
el impacto potencial de las intervenciones de políticas sobre distintas partes interesadas. El
programa sirve como un "filtro” que ayuda al usuario a tamizar a través de un gama de
cambios en las políticas, basada en análisis numéricos simples, para identificar las
combinaciones más apropiadas para una meta de política dada. Según algunos, la llamada
“herramienta de respaldo de debates" también alienta a que las discusiones de políticas sean
amplias e imparciales, dada una definición adecuada.
La herramienta EXTRAPOLATE se construye alrededor de cuatro elementos principales y
sus vínculos: (i) grupos de partes interesadas y su estado de subsistencia – una estimación
del bienestar; (ii) limitaciones que evitan que las partes interesadas logren lo deseado (iii)
resultados que no son efectos mensurables de limitaciones relajantes y que contribuyen a la
subsistencia de las partes interesadas; y (iv) políticas que impactan sobre las limitaciones.
Dos pasos sencillos son necesarios para usar EXTRAPOLATE: Definición de los elementos
20
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
modelo y, luego, cuantificación de sus vínculos de acuerdo con escalas numéricas simples.
El programa calcula el efecto de las alternativas de políticas propuestas individuales o una
combinación de éstas sobre el estado de subsistencia de los diferentes grupos de partes
interesadas a través de su impacto sobre las limitaciones y los resultados. Los resultados se
presentan tanto numérica como gráficamente.
Figura 6: Antes y después de un cambio de política (P) en el modelo simple,
mostrando cambios marginales en las limitaciones (C) y los resultados (O) que originan
un cambio marginal en el estado de subsistencia (LS) de grupos de partes interesadas
(S)
1. El status quo (antes del cambio)
C
O
S
LS
S
? LS
2. Después de cambio de política
P
?C
?O
Se ha usado EXTRAPOLATE para investigar el impacto de un cambio de política en los
países en África subsahariana, Sur y Sureste de Asia y en Latinoamérica. El programa y el
manual
de
usuario
se
pueden
descargar
sin
cargo
en
www.fao.org/AG/againfo/projects/en/pplpi/dsextra.html.
Aunque se desarrolló en el contexto específico del sector ganadero, la herramienta
EXTRAPOLATE se puede usar fácilmente en otros sectores.
7. CONTEXTO
La formulación de políticas no sucede de manera aislada. El contexto en que las políticas se
desarrollan ejerce importancia significativa sobre sus conclusiones y resultados. Por lo
tanto, interpretar el contexto de las políticas es muy útil para la comprensión de los procesos
normativos. El contexto de las políticas se puede analizar mirando los siguientes elementos:
ƒ
¿Qué tipo de política e instituciones se está manejando?
ƒ
¿A qué tipo de proceso vinculado a las políticas nos enfrentamos?
ƒ
¿Cuál es el contexto de gestión de gobierno?
Cada uno de estos elementos se analiza brevemente.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
21
Procesos de Política - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
7.4.
Tipos de políticas e instituciones
Es importante saber el tipo de políticas con las que nos estamos manejando, ya que los
distintos tipos de políticas se vinculan de manera diferente con los ciudadanos. El impacto
sobre los pueblos y sus medios de subsistencia de los distintos tipos de políticas está
condicionado por las diferentes estructuras que “canalizan” o median cada política. Estas
estructuras se definen tradicionalmente como instituciones. Las Instituciones son las reglas,
organizaciones y normas sociales que facilitan la coordinación de la acción humana. Por lo
tanto, las instituciones pueden ser vistas como “reglas de juego" (formales e informales) y
organizaciones (estructuras) que implementan políticas, estrategias y programas. Las
organizaciones se suelen definir por su presupuesto, complemento de personal y un conjunto
claro de objetivos. Esto se ilustra en la Figura 7.
Figura 7: Las instituciones como reglas de juego y organizaciones
Capital
social
Instituciones
Reglas
Informal
Confianza
Reglas
Organizaciones
Formal
Fácil de
cambiar
Reglamentaciones
Firmas
Redes
Valores
compartidos
Leyes
Normas
Religión
Agencias de
gobierno
Dificil de
cambiar
Tradiciones
Tradicional,
Informal
Organizaciones
de la sociedad
civil
Policía
Constituciones
Juzgados
Moderno,
formal
Fuente: Informe de Desarrollo del Banco Mundial 2003.
La distinción entre reglas y organizaciones es fundamental, ya que algunas políticas
principalmente operan a través de las reglas de juego y otras a través de las organizaciones.
Por ejemplo, las políticas macroeconómicas, regulatorias y basadas en derechos operan
principalmente a través del cambio de las “reglas de juego”. La política macroeconómica se
transmitirá generalmente a través de las regulaciones del mercado: la devaluación aumenta
el precio de los bienes importados en el mercado de insumos, mientras que los aumentos en
las tasas de interés incrementarán el costo de los préstamos en el mercado crediticio del
22
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
sector formal. Las políticas de cambio organizacional alteran la distribución de los recursos
y las responsabilidades dentro de una organización de gobierno determinada, tal como un
ministerio sectorial. Por ejemplo, la descentralización cambia la distribución de los recursos
y las responsabilidades entre las distintas ramas y/o niveles del gobierno, o entre el gobierno
y el sector privado. Algunas políticas pueden operar a través de las “reglas de juego” y las
organizaciones: un ejemplo sería una política forestal que cambia las leyes sobre acceso a
los bosques estatales y transfiere la toma de decisiones a los funcionarios de desarrollo
forestal de primera línea.
¾ Cuando una política opera a través de las reglas de juego, su impacto sobre los medios
de subsistencia estará condicionado por la medida en que la gente opera de acuerdo con
tales reglas de juego (por ejemplo, el grado en el que conducen las operaciones en el
mercado o se consideran obligados por leyes formales más que tradicionales).
¾ Cuando una política se canaliza a través de organizaciones, su impacto dependerá de
otros elementos, como ser, la dimensión de la presencia de éstas en el campo y el grado
de temor o confianza que inspiran). Además, la forma en que una política determinada
llega al pueblo y, de hecho, si alcanza a todos, será significativamente influenciada por
la política interna y las prioridades de la organización a través de la que ésta se canaliza.
7.5.
Tipo de proceso normativo al que nos enfrentamos
Es importante evaluar a qué tipo de política nos enfrentamos, como un buen ejercicio de
mapeo respecto de otros elementos del contexto de la política. La Tabla 5 brinda ejemplos
de características de políticas que ayudan a definir el tipo de política con el que uno se
maneja.
Tabla 5: ¿A qué tipo de proceso vinculado a las políticas nos enfrentamos?
VISIBLE
CONFIDENCIAL
RÁPIDO
LENTO
VIOLENTO
POCAS PARTES INTERESADAS
CENTRADO
MEDIOS DE COMUNICACIÓN
UN MINISTERIO
BUROCRÁTICO
CERTEZA
GRAVE
PACÍFICO
MUCHAS PARTES INTERESADAS
MÚLTIPLE FOCOS/ POCOS FOCOS
FALTA DE INTERÉS DE MEDIOS DE
COMUNICACIÓN
MÚLTIPLES MINISTERIOS
FUERA DE UNA BUROCRACIA
INCERTIDUMBRE
CRÓNICO
PROCESO LEGAL
SIN PROCESO LEGAL
LOCAL/NACIONAL/REGIONAL/GLOBAL
MÚLTIPLES ESCALAS
Fuente: Keeley, 2001.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
23
Procesos de Política - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Se pueden formular las siguientes preguntas para evaluar a qué tipo de proceso vinculado a
las políticas nos enfrentamos 11 :
ƒ
¿Quién está comprometido?
ƒ
¿Cuántas partes interesadas hay?
ƒ
¿Está el proceso esencialmente dentro o fuera de una burocracia?
Las repercusiones de estos tipos de cuestiones necesitan ser reconocidas para un proceso
dado, y razonamiento seguido.
La mayoría de las declaraciones de desarrollos internacionales enfatizan la importancia de la
propiedad estatal en lograr el desarrollo a largo plazo. Pero ¿hasta qué punto esto puede
suceder? La respuesta a esta pregunta exige la evaluación del grado en que realmente las
partes interesadas nacionales cuentan con procesos normativos y, por lo tanto, los tipos de
presiones externas ejercidas sobre los formuladores de política. En realidad, éstos pueden
asignar prioridades de política de influencia profunda. Las presiones externas generalmente
surgen de dos arenas, es decir:
ƒ Socios internacionales, con inclusión de la comunidad de donantes: ¿Hasta dónde se
pueden promover las políticas a nivel nacional y de manera realista cuando, por ejemplo,
en África, en promedio, unos treinta socios de desarrollo internacionales intervienen en
la formulación de la políticas 12 ?
Procesos internacionales, ya sean en forma de acuerdos o metas internacionales o
condiciones del mercado global. La Figura 8 ilustra los constantes bombardeos por parte de
los países procesados internacionales a través del ejemplo del sector forestal.
7.6.
Cuál es el contexto de gestión de gobierno
El contexto de gestión de gobierno incluye el contexto político, el contexto institucional
(inclusive burocrático), el grado de poder de la voz (principalmente desde el nivel base), la
respuesta al poder de la voz y los subsiguientes “espacios para políticas" (Keeley, 2001).
Cada uno de estos aspectos se analiza brevemente.
7.6.1. Contexto político
Recientemente las dimensiones políticas y sociales de la formulación de políticas han
recibido importante atención como formas para comprender mejor cómo suceden o no los
cambios promovidos por las políticas en el mundo real. Esto se captura en el uso de la
Nueva perspectiva de economía política (NPEP, por sus siglas en inglés). La NPEP es un
enfoque multidisciplinario que busca combinar la buena comprensión de la economía
política con la “nueva economía institucional” y el estudio de los procesos sociales, las
normas culturales y el origen étnico. La esencia del enfoque se puede resumir en dos
propuestas centrales 13 :
11
.2001Keeley,
Fouilleux y Balié, 2006.
13
Es decir, Landell-Mills y cols., 2007.
12
24
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
ƒ
A fin de comprender cómo se pueden establecer las políticas en pos del desarrollo es
esencial analizar los incentivos que influencian las decisiones de las elites gobernantes,
otros grupos de interés poderosos y cambiar los agentes en la sociedad civil, el sector
privado y la burocracia de gobierno.
ƒ
Estos incentivos surgen de perseguir los intereses económicos y las limitaciones de las
instituciones formales. Asimismo, también son muy dependientes de las reglas sociales
informales que gobiernan la conducta, definen la jerarquía social, crean y perpetúan las
estructuras de poder arraigadas y generan obligaciones sociales recíprocas, a menudo
formadas y perpetuadas por influencias históricas, culturales y étnicas.
Las diferentes condiciones políticas obviamente ejercen una influencia significativa sobre la
formulación de políticas, tal como se ilustra en la Tabla 6.
Capacity Building Programme on Agricultural Policies and Strategies
25
Background Material : Policy Processes
Figura 8: Países bombardeados por procesos internacionales – Ejemplo del sector forestal
Obligaciones Internacionales
Metas Internacionales
Convención sobre Biodiversidad
Estrategia nacional para desarrollo sostenido para el
año 2000 (C8D)
Convención sobre Cambios Climáticos
Convención sobre Desertificación
Meta 2000 para actividad forestal sostenida (ITTO)
Implementar PFNS, aplicando todas las Propuestas de
CIP relevantes para la Acción (CIP)
Condiciones de Mercado
Normas de OMC /GATT
Grupo de Compradores de WWF
Mercados de compensación de carbono
CITES
Convención sobre Patrimonio Mundial
Leyes Fitosanitarias
Principios
Criterios e Indicadores de SMF
Helsinki, Montreal, etc
Principios Forestales de las NU
PAÍS X
I Relaciones internas con partes interesadas en forestación
Informes a C8D, FAO, ITTO
Políticas, normas y obligaciones internas entre
sectores y del sector foresta
Instituciones internas para administración,
certificación, etc. forestal
Fuente: Mayers y Bass, 1999
$ Programas de ayuda
$ Mercados de la madera
$ Mercados de carbono
Derechos de Propiedad Intelectual
Convenciones de ILO
Flujo de dinero
$ Nuevos mercados
$ Inversión directa extranjera
$ Condiciones de las multinacionales
26
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Tabla 6: Vínculos entre sistemas políticos y tipos de políticas
Tipos de sistemas políticos
Características
Tipos de política fijada
Estados colapsados
No existe gobierno central
efectivo
Sin políticas
Regla personal
Regla a través de
personalidades y conexiones
personales. Si existen partidos
políticos, se basan en
personalidades.
Las políticas son inestables; el
principal objetivo es
enriquecer a los que están en
el poder; se brindan pocos
servicios públicos básicos
Estados mínimamente
institucionalizados
Una combinación instable de
regla personal e impersonal
con grados variables de
legitimidad. Los partidos se
basan, en parte, en las
personalidades
Existen organizaciones para
brindar una gama de servicios
públicos y de bienestar
básicos; la cobertura es
despareja y a menudo se basa
en influencias políticas
Estados no competitivos
institucionalizados
Regla a través de
organizaciones y
procedimientos estables y
legítimos; ausencia de
competencia abierta por el
poder. Los partidos políticos
están en el régimen, o éste los
oculta y controla
Se puede brindar una amplia
gama de servicios básicos y de
bienestar, pero los ciudadanos
tienen poca influencia sobre la
gama y tipo de suministro
Estados competitivos
institucionalizados
Regla a través de
organizaciones y
procedimientos estables y
legítimos; competencia abierta
por el poder a través de
partidos programáticos.
Amplia gama de servicios
básicos y de bienestar. La
gama y tipo de suministro son
temas importantes en política.
Fuente: Adaptado de Moore y Putzel 1999
Algunos aspectos relacionados con los contextos políticos y burocráticos, así como también
los “espacios para políticas”, se analizan en más detalle a continuación.
7.6.2. Organización institucional y condiciones burocráticas
Las condiciones burocráticas también influencian la forma en que se desarrollan e
implementan las políticas. La capacidad burocrática varía de acuerdo con el lugar con
consecuencias en las habilidades para facilitar y responder a procesos normativos inclusivas,
para crear vínculos útiles entre macro y microescalas. El análisis institucional también es
útil en la comprensión de la implementación de políticas porque las instituciones (es decir,
reglas y normas de la sociedad) y organizaciones (gobierno, sector privado y sociedad civil)
son la interfaz entre las declaraciones de políticas y las comunidades.
La implementación de las reformas de políticas a menudo exige cambios organizacionales
por parte de las estructuras gubernamentales y no gubernamentales concernientes. El tema
de cambio organizacional se analiza en la Sección 5 (Parte 2).
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
27
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
7.6.3. Voz, receptividad y espacios para políticas
Los “espacios para políticas” se pueden ver como formas en que las oportunidades de
compromiso se pueden concebir. Se pueden distinguir tres tipos de espacios políticos
regularizados o pasajeros (Gaventa, 2006):
ƒ
Espacios cerrados o no invitados: Éstos son generalmente los espacios en donde los
burócratas, expertos y representantes elegidos toman decisiones con muy poca
consulta a o participación de otras partes interesadas.
ƒ
“Espacios invitados”: Se refiere a muchas instituciones intermediarias
proporcionadas por los gobiernos (inclusive dentro de las iniciativas respaldadas por
los donantes), en donde el gobierno o los equipos de proyecto establecen el
programa y enmarcan la participación). Entre los ejemplos de espacios invitados
dentro de los contextos de proyecto se incluyen los grupos de comunidades (espacios
regularizados) o evaluaciones de necesidades participativas (eventos fuera de serie) y
consejos deliberantes a nivel local en cuanto a espacios invitados liderados por el
gobierno. Tres factores son cruciales en cuanto a la calidad de participación e
influencia política dentro de los espacios invitados, es decir, representación política
adecuada que permite reglas de deliberación y mecanismos de responsabilidad para
aquéllos que conducen el espacio (gobierno o proyecto).
ƒ
“Espacios reclamados / creados”: Éstos son arenas relativamente independientes del
estado y en donde las comunidades eligen reunirse. A menudo los reclaman los
actores menos poderosos de o contra los que tienen el poder o se crean de manera
más autónoma. Entre los ejemplos de espacios populares se incluyen varios tipos de
grupos de sociedad civil, tales como movimientos o eventos de protesta u oposición.
Los espacios populares suelen enfrentar tensiones entre el liderazgo y la
participación y entre el deseo de diversidad y la necesidad de cohesión.
El límite entre espacios invitados y reclamados / creados suele ser difuso. Por ejemplo,
algunos grupos de partes interesadas pueden ser parte de "espacios reclamados / creados”,
mientras que algunas veces contribuyen en los debates de los "espacios invitados". En este
caso, la participación en los “espacios reclamados / creados” a menudo constituye una buena
oportunidad para ganar confianza y capacidad para participar en “espacios invitados”.
Los espacios políticos pueden existir en distintos niveles, es decir:
ƒ
Nivel local, por ejemplo, dentro de programas de descentralización democrática;
ƒ
Nivel nacional, como ser durante la formulación de los DELP; y
ƒ
Nivel global, como ser durante los debates sobre políticas de importancia mundial (por
ejemplo, convenciones, tratados, etc.).
La Tabla 7 brinda ejemplos de espacios, en este caso para las políticas de reducción de
pobreza en Nigeria.
28
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Tabla 7: Espacios para la política de pobreza en Nigeria
Espacios oficiales
(cerrados)
Espacios invitados
Espacios creados
Externo
Políticas de donantes
Diálogo donantesociedad civil
Movimientos sociales
globales (petróleo,
deuda, etc.)
Nacional
Programa de pobreza
nacional
DELP
Sindicato nacional,
organizaciones de
derechos
Estadual
Por ejemplo, política sobre
pobreza del Estado de
Jigawa
Por ejemplo, Congreso
del pueblo del Estado
de Jigawa
Emirato y estructuras
de jóvenes
Comunidad
Consejos de gobiernos
locales
Estructura paralela –
por ejemplo,
Emiratos, compañías
petroleras
Comités Zakat,
Asociaciones de
comunidades de
origen, movimientos
de la juventud
Las cuestiones de poder dominan el funcionamiento de los espacios políticos,
independientemente de su naturaleza. Los intereses más poderosos pueden obligar
deliberadamente a estos espacios a reducir la influencia de los ciudadanos o crear varios
"espacios invitados" para neutralizar la energía por el compromiso. Por lo tanto, a pesar de
la proliferación de los espacios políticos, la participación en sí no puede alterar el poder, no
puede cambiar el status quo porque en sí mismo no altera las estructuras de poder. Las
cuestiones de poder se analizan más detenidamente en la Sección sobre actores de este
documento.
Los distintos contextos políticos y burocráticos sugieren que variarán los espacios en que el
compromiso en el proceso vinculado a las políticas es viable.
Se necesitarán diferentes contrapesos entre la voz progresiva en la base y la creciente
receptividad en la cima. En algunos lugares, unirse a los programas de gobierno puede ser
importante, por ejemplo, mediante la participación en los programas de lucha contra la
pobreza nacional. Esto depende de si existe o no capacidad burocrática y compromiso
político. Este aspecto se analiza en más profundidad en el material sobre participación en la
formulación de políticas.
El recuadro 4 ilustra distintas maneras de desarrollar o usar espacios para políticas de
acuerdo con los contextos de gestión de gobierno y políticos en el caso de las políticas de
ordenación de suelos en Etiopía, Malí y Zimbabue.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
29
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Recuadro 4: Diferentes espacios para políticas en los procesos normativos de
ordenación de suelos en Etiopía, Malí y Zimbabue
La investigación sobre las políticas de ordenación de suelos en Etiopía, Malí y Zimbabue sugiere
que los contextos de gestión de gobierno den forma a los procesos normativos en maneras
importantes. Asimismo, las estrategias para influenciar la política varían según el contexto.
En Etiopía, la política de regionalización fundamentalmente da forma al contexto de gestión de
gobierno. Los actores en busca de influenciar los procesos normativos de suelos sugirieron
concentrar los esfuerzos no a nivel federal sino a nivel regional. Sin embargo, existe la duda de
en qué región trabajar. En lo que respecta a suelos, ha habido muy poco espacio para maniobras
que desafíen las descripciones de la política dominante en la vasta Región de Naciones,
Nacionalidades y Pueblos del Sur (SNNPR, por sus iniciales en inglés). Aquí a las ONG que
experimentan con los nuevos enfoques les ha resultado difícil influenciar a la burocracia. En
Tigray, en el norte del país, hubo mucha más seguridad en proponer nuevas direcciones de
política. Los investigadores expresan que hubo "luz verde” en Tigray cuando se introdujeron
nuevas ideas a los debates de políticas, en torno a cuestiones que a menudo han sido un freno en
algún otro lugar. La variación regional refleja historias burocráticas y políticas distintas. La
herencia de la eras Imperial y del Dergue ha sido la falta de capacidad e independencia en el Sur.
Por el contrario, los orígenes del gobierno actual recaen en Tigray, y éstos continúan dándole un
estado especial, a los ojos de muchos observadores.
En Malí, tanto la política como la economía están dominadas por el algodón, el principal cultivo
de exportación. Los procesos normativos dentro de la zona algodonera son muy diferentes a los
de otras partes del país. Los agricultores están mejor organizados, y existen más posibilidades de
que el gobierno responda a las demandas de éstos dada la importancia estratégica del algodón.
En el año 2000, el sindicato algodonero rechazó sembrar algodón porque consideraban que el
precio ofrecido por la compañía algodonera mayoritariamente estatal no ofrecía una suficiente
rentabilidad. Esta acción básica fue un golpe serio para el gobierno. Finalmente, el sindicato
acordó con la compañía algodonera un aumento del precio marginal, pero la mayoría de los
agricultores en la zona siguieron negándose a plantar. Los nuevos espacios democráticos que
evolucionaron desde fines del gobierno militar fueron una precondición importante para este tipo
de acción. A su vez, creó un espacio para presionar por la inclusión en otros procesos normativos
relacionados con la subsistencia. El nicho que ocupa la zona algodonera fue crucial para ello.
En Zimbabue, el estilo de burocracia da forma a los procesos normativos de manera
fundamental. Un estilo particular de administración tecnocrática de los temas de política de
subsistencia rural ha persistido desde el período colonial en la era posterior a la independencia.
Los enfoques de ordenación de tierras muy técnicos y los esquemas de extensión, y una plétora
de las normas de administración de recursos naturales han apuntado a un "mejoramiento” de los
agricultores. Este estilo se vio desafiado en los últimos años como capacidad burocrática
debilitada seguida de políticas de ajuste estructurales, reducción de gastos y crisis económica.
Las ONG que comenzaron con el suministro de servicios descubrieron nuevos espacios para
promover ideas y métodos participativos. Gradualmente, éstas descubren alguna medida de
institucionalización: Agritex, la entidad de extensión nacional, adoptó los enfoques de extensión
participativa y el Departamento de Recursos Naturales es ahora mucho más flexible en la
exigencia de las normas de aprovechamiento del suelo. El enfoque muy tecnocrático también
confunde cuestiones más básicas de acceso a los recursos. Estas cuestiones se han tornado
últimamente politizadas, lo que a su vez subestima el enfoque tecnocrático para el desarrollo de
las tierras.
Fuente: Keeley, 2001
El Recuadro 5 presenta algunas preguntas probatorias para evaluar qué factores podrían
conducir a un cambio o frenarlo a nivel nacional.
30
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Recuadro 5: Marco para un análisis nacional básico de conductores de cambio
Factores básicos
ƒ
¿Existe una comunidad política?
ƒ
¿El gobierno controla el territorio?
ƒ
¿Cómo la historia de la formación del estado, la geografía política, la posición geoestratégica, las estructuras sociales y económicas arraigadas dieron forma a las
características básicas del sistema político?
ƒ
¿Depende el gobierno de los contribuyentes?
Más a mediano plazo, factores institucionales
ƒ
¿Cuán "institucionalizada" están la burocracia, los mecanismos de política, los partidos
políticos, las organizaciones de sociedad civil?
ƒ
¿Cuán incorporada está la constitución?
ƒ
¿Cuál es la base de la competencia política y la composición de la elite política?
ƒ
¿Cuán importante es el origen étnico?
ƒ
¿Cómo se reparte el poder entre el ejecutivo político, el sector militar, la legislatura, el poder
judicial, otros niveles de gobierno, el sector privado, las organizaciones religiosas?
Factores a corto plazo
ƒ
¿Qué es la capacidad burocrática y financiera del gobierno?
ƒ
¿Cuáles son los mecanismos clave para la responsabilidad vertical y horizontal?
ƒ
¿Recursos políticos (inclusive el punto en el ciclo electoral)?
Fuente: ODI, 2006
A continuación se presentan las herramientas más comunes para direccionar los contextos
de políticas recientemente desarrollados en el espíritu de la NPEP 14 :
14
Nash y cols., 2006.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
31
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Herramientas
Descripción
Índice de sociedades
civiles (CIVICUS)
Una herramienta para evaluar y comparar las sociedades civiles, a fin
de fortalecerlas. Dimensiones: Estructura, impacto, medio ambiente y
valores de la sociedad civil. http://www.civicus.org/new/intro_new.asp
Evaluación Institucional Un marco para evaluar la capacidad de los países para usar la ayuda
y de Políticas de Países con eficacia. Dimensiones: instituciones de gestión de gobierno,
-CPIA- (Banco Mundial) políticas, administración económica.
http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Country
_policy.html
Evaluación de
Democracia y de
Gestión de Gobierno
(USAID)
Un marco para evaluar la democracia y la gestión de gobierno para
diseñar enfoques efectivos para promover la democracia y mejorar la
gestión de gobierno. Dimensiones: participantes, intereses, recursos,
objetivos, reglas, arenas institucionales.
http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Democra
cy.html
Impulsores del Cambio
(DFID)
Un enfoque para comprender las fuerzas que traen cambios y los
“impulsores” de políticas e institucionales clave en la lucha contra la
pobreza. Dimensiones: estructura, agentes, instituciones.
http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Drivers_
of_change.html
Cuestiones de Gestión
de Gobierno (Instituto
del Banco Mundial)
Las Cuestiones de Gestión de Gobierno y el Diagnóstico del País son dos
componentes del enfoque del Instituto del Banco Mundial para
comprender y mejorar la gestión de gobierno. El primero agrupa los
datos existentes para presentar las evaluaciones de gestión de
gobierno. El segundo permite un análisis de gestión de gobierno más
detallado respecto de un país determinado. Dimensiones: voz y
responsabilidad, estabilidad política y ausencia de violencia, efectividad
de gobierno, calidad regulatoria, estado de derecho, control de
corrupción.
http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Governa
nce_matters.html
Cuestionario de Gestión Un cuestionario que permite el análisis de instituciones, actores y
de Gobierno (GTZ)
relaciones, y que informa las estrategias de reformas. Dimensiones:
relaciones estado-sociedad, sistema político, cultura política, política y
género, política económica y marco político de los mercados,
integración internacional.
http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Governa
nce_questionnaire.html
Análisis de Poder (Sida) Un enfoque para comprender el contexto que se centra en la naturaleza
y distribución del poder. Dimensiones: el poder y su distribución.
http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Power_a
nalysis.html
Análisis de Partes
Interesadas
Varias técnicas para comprender cómo se relacionan las partes
interesadas con un tema, decisión política o acción en particular.
Dimensiones: Intereses y recursos de las partes interesadas.
http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Stakehol
der_analysis.html
Evaluación de Gestión
de Gobierno Mundial
Un enfoque que mide la gestión de gobierno mediante la recolección de
opiniones de expertos sobre seis principios clave de gestión de
gobierno. Dimensiones: participación, decoro, justicia, responsabilidad,
transparencia, eficiencia.
http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/World_g
overnance_assessement.html
32
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
8. ACTORES
8.7.
Definición de actores y redes
En todo contexto, varias instituciones y grupos de partes interesadas estarán relacionados
con la política. Se deben identificar estos actores de políticas y la aparente estructura de
poder involucrada en la toma de decisiones. Las cuestiones de poder, que tienen una
importancia crucial en los procesos normativos, se analizan en el material relacionado con la
participación en la formulación de políticas. Es útil identificar quién está presionando qué y
quién no puede ser "oído". ¿Quiénes son los “integradores” y quiénes son los
“separadores”? El rango de influencias sobre los actores de políticas entonces se puede
comenzar a desenmascarar. Dichas influencias incluyen 15 :
Factores institucionales / organizacionales:
ƒ
ƒ
mandatos, reglas, normas, funciones, aspectos positivos y aspectos negativos;
dinámica, interacciones, cultura institucional;
Factores de motivación individual:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
predisposiciones ideológicas, búsqueda de objetivos políticos;
posición y control de recursos;
conocimiento y experiencia profesional: adhesión a los estándares profesionales,
promoción de propias carreras;
lealtades institucionales; mejora del prestigio de las entidades propias;
atributos y metas personales, tales como captación de rentas.
El análisis de las partes interesadas es una herramienta útil para evaluar cuáles son las partes
interesadas involucradas, sus intereses, valores y percepciones. El análisis de las partes
interesadas debería incluir un análisis de poder. Las cuestiones de poder, que tienen una
importancia crucial en los procesos normativos, se analizan en más detalle en este material.
La Tabla 8 brinda un ejemplo de análisis de partes interesadas.
15
Mayers y Bass, 1999.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
33
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Tabla 8: Ejemplo de matriz de análisis de partes interesadas – Delineada por
funcionarios agrícolas de distrito, Provincia de Lugana, Angola (2004)
Grupo de partes
interesadas
Naturaleza del
interés en la
decisión de
políticas
Potencial
impacto
de
políticas
Importancia
relativa de
intereses
Importan
cia de
grupo
Influencia
(poder)
del grupo
Partes interesadas
primarias
Jefes de familias
femeninos
Jefes de familia
masculinos, hogares
con superávit
Partes interesadas
secundarias
Ministerio de
Agricultura
Organizaciones de
implementación
colaboradoras
Mejor seguridad
alimentaria
Mejor ingreso
Alto
Alta
Alta
Baja
Mediano
Mediana
Baja
Alta
Producción
creciente vía
“agricultores
progresivos”
Bajo
Alta
Mediana
Baja
Programas y
financiación
efectivos y
sostenibles
Alto
Alta
Mediana
Mediana
Fuente: Pasteur, 2001a
La conducta de las partes interesadas cambia de acuerdo con los recursos en juego, con
especial atención en aquéllos que conllevan un importante ingreso. Cuando los recursos
naturales tienen un valor alto de mercado, esto genera oportunidades de mercado. Sin
embargo, la negociación de recursos también presiona sobre los recursos de bienes comunes
debido a la combinación de intereses locales y externos que esto genera y a las relaciones de
poder involucradas. En particular, la negociación de recursos naturales significa que:
ƒ
Los incentivos para apropiarse de los productos básicos y falta de cooperación son
elevados;
ƒ
Es probable que el cumplimiento de las normas sea complicado para los artículos de
valor elevado, especialmente si éstos los quieren las elites. Las coimas y la coerción para
evitar el cumplimiento son más factibles cuando los altos valores traen efectivo;
ƒ
Muchas organizaciones quizá no sean lo suficientemente flexibles como para adaptarse a
los cambios rápidos inducidos por el comercio. Quizá no existan normas vigentes sobre
productos comerciales ni normas pasadas de las cuales aprender;
ƒ
Los recursos de alto valor y productos comercializados crean incentivos para los no
participantes y el estado para apropiarse de la tierra y disputar reclamos legales;
ƒ
La validez del uso de recursos es refutada por las organizaciones regionales, nacionales
o internacionales que ven su interés en juego en el uso de un recurso o producto básico.
Lo anterior hace que la participación respecto de los recursos naturales de mayor valor sea
más complicada y a menudo más conflictiva.
34
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Dado que distintas políticas y sectores envían señales diferentes y apelan de manera distinta
a diferentes grupos de partes interesadas, es a menudo útil desarrollar un mapa de
influencias de políticas. Este tipo de diagrama también contribuye a despertar un debate en
un grupo mixto. La Figura 10 brinda un ejemplo de dicho mapa en el caso de los temas
forestales.
Figura 10: Un mapa genérico de influencias de políticas en temas forestales
Políticas
Macroeconómicas
MERCADO
CAMBIARIO
EMPLEO
Políticas que afectan el
aprovechamien
POLÍTICA DE
to del suelo
CRÉDITO
AGRÍCOLA
ASENTAMIENTO
Políticas
que influencian
la demanda de
productos
forestales
Políticas de
Gestión
Forestal
SUBSIDIO A
COMBUSTIBLES
TENENCIA
DE
ÁRBOLES
REGALÍAS
IMPUESTOS A LAS
EXPORTACIONES
POLÍTCA DE
CONCESIONES
PUEBLOS Y BOSQUES
Fuente: Adaptado de Mayers, J. y S. Bass (1999)
También es importante evaluar las redes de las partes interesadas porque éstas generalmente
ejercen una importante influencia sobre el contenido de las políticas y los patrones de
intereses. La cartografía de la red de partes interesadas puede ser muy ilustrativa en ese
sentido. Por ejemplo la Figura 11 brinda un ejemplo de un mapa de red en relación con la
formulación de una política de fertilidad del suelo en Malí 16 – Ver también el Recuadro 4.
Los distintos colores o tipos de línea pueden indicar los diferentes tipos de relación dentro
de la red. El diagrama es una representación muy esquemática de las redes de políticas para
la fertilidad del suelo en Malí. Se pueden identificar dos redes, con la red entre el Ministerio
de Desarrollo Rural, el Banco Mundial y la dominante Compañía Malí de Desarrollo Textil
–CMDT- (la algodonera paraestatal). La relación entre la CMDT y el Ministerio de
Desarrollo Rural, por ejemplo, es importante. La segunda red entorno al Ministerio de
Medio Ambiente contiene relaciones sólidas, pero las descripciones y los intereses de estos
actores están un poco peor ubicados en el proceso vinculado a las políticas. Las relaciones
entre el Ministerio de Medio Ambiente y las ONG internacionales son importantes, pero
entre este ministerio y las ONG locales lo son un poco menos. Las relaciones entre el
16
Keeley, 2001.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
35
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Ministerio de Desarrollo Rural, y tanto las ONG locales como el Ministerio de Medio
Ambiente son más débiles nuevamente. En los casos en que no hay flechas, no existen
relaciones claras de percepción.
Figura 11: Las redes de políticas sobre fertilidad del suelo en Malí
Banco Mundial
Ministerio de
Medio
Ambiente
Ministerio de
Desarrollo
Rural
ONGs locales
CMDT
ONGs
internacionales
Fuente: Keeley, 2001
Las siguientes preguntas pueden ser de ayuda al momento de realizar un análisis de la red
del proceso vinculado a las políticas (Keely, 2001):
ƒ
¿Quién está dentro de una red de políticas y quién está fuera?
ƒ
¿Hay redes alternativas fuera de la corriente principal?
ƒ
¿Tendría sentido unirlas?
ƒ
¿En dónde la red es débil y en dónde es fuerte?
ƒ
¿Cómo los pueblos o las instituciones se suman a las redes?
ƒ
¿Cuán penetrable es la red?
ƒ
¿Cómo circulan las ideas a través de la red?
ƒ
¿Qué son las creencias fundamentales?
En la práctica, las políticas suelen ser conducidas por "equipos de cambio" basados en el
ejecutivo, por definición a través de agitación política para adopción e implementación
(Grindle, 2000). El tema clave entonces es cómo estos “equipos de cambio” se relacionan
con los actores clave y sus redes.
36
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Finalmente, dos grupos de actores son de particular importancia en el logro de un cambio de
política. Éstos son:
ƒ
“Comunidades de práctica” – son coaliciones formalizadas que unen a varios actores
diferentes – gobierno, ONG, comités de asesoramiento, medios de comunicación –
partiendo de la base de que una perspectiva compartida puede tener un impacto
sustancial;
ƒ
“Los burócratas en el área de atención al público” – se trata de las personas que
implementan las políticas y que, por ende, determinan qué sucede verdaderamente en la
práctica. La comprensión de sus incentivos y limitaciones es una parte esencial de la
promoción del cambio de políticas. La importancia de los burócratas en el área de
atención al público se puede ver en el caso de la ONG SPEECH en India, lo que se
muestra en el Recuadro 6.
Recuadro 6: La importancia de los burócratas en el área de atención al público
en la implementación de políticas: el caso de la ONG SPEECH en India
El caso de la Sociedad para el Cambio Educativo y Económico del Pueblo (SPEECH, por sus iniciales en inglés), una
ONG en India, resalta que los principales puntos de contacto con el sistema de políticas (del pueblo e investigadores)
son con el estado y los funcionarios públicos nacionales responsables de la recaudación de ingresos y suministro de
servicios, tales como educación, extensión agrícola y obras públicas. El sistema está fragmentado, es complejo y
responde por una enorme cantidad de programas, que en ocasiones se contradicen unos a los otros o con los objetivos
de políticas establecidos. Como consecuencia, la forma en que se implementan las políticas es tan importante como la
toma de decisiones y las declaraciones explícitas de intención que llevan a esto. La burocracia responsable de entrega
de políticas sufre por los incentivos cerrados y una cultura de riesgo adverso, que puede aislar a los funcionarios
públicos de las cuestiones que nominalmente atienden. Aquéllos que realmente intentan corregir los resultados
negativos de las políticas se enfrentan con enormes dificultades, porque los canales formales de la burocracia estatal
son lentos y tienden a desalentar la iniciativa.
El resultado de todo esto es que desde el punto de vista local, la política puede ser considerada impenetrable,
indiferente y arbitraria en su ejecución, según la buena voluntad y energía de los funcionarios públicos para
establecer polícitas a nivel estado en coordinación con las necesidades locales. Por lo tanto, las relaciones entre
los funcionarios y las comunidades locales suelen estar marcadas por la tensión y recriminación, y el desafío
para SPEECH y otras organizaciones similares es cómo trabajar junto al sistema y ayudarlo a ver las realidades
locales, sin convertirse en sujeto de sus limitaciones.
Fuente: Court y Young, 2004
8.8.
Manejo de cuestiones de poder
¿Los valores de quién determinan las opciones de políticas? ¿Los intereses de quién definen
el rango de posibles opciones? ¿Qué cuestiones se discuten y cuáles no? ¿Qué opciones
nunca se tuvieron en cuenta? ¿Quién fija el orden del día de la política? ¿Quiénes obtienen
qué, cuándo y cómo? ¿Quién conoce a quién, por qué y cómo? Estas preguntas son
esenciales para comprender los procesos normativos, por qué las políticas son lo que son y
si se las implementa o no.
El Recuadro 7 brinda un ejemplo de fuerte poder externo en Tanzania, y el Recuadro 8
muestra la forma en que los juegos de poder interno influencian la distribución de recursos
en el sector del cacao en Ghana.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
37
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Recuadro 7: Definición de programa en Tanzania
Quizá el cambio más significativo en el mapa de poder de Tanzania en los últimos diez años es
el grado en que la comunidad internacional, a través de las instituciones financieras y
entidades de donantes internacionales, ha controlado el destino de Tanzania. No sólo son
estas entidades las indiscutibles responsables de la definición de programas. A pesar de su
deseo de permanecer corriente arriba y canalizar sus fondos por medio de respaldo
presupuestario, su brazo colectivo se extiende bastante en la maquinaria de la
implementación a través de medios directos o indirectos. Por consiguiente, la ironía es que
como los donantes abandonaron el poryecto y la ayuda al programa y ahora hablan de los
Tanzanos como dueños del proceso, la comunidad de donantes en su calidad de responsables
de la definición de los programas aumentaron significativamente su poder. El Gobierno de
Tanzania puede tener el proceso de desarrollo, pero los donantes determinan su dirección y
fijan los parámetros. Desde el punto de vista de poder, Tanzania es cada vez más cautiva de
su propio éxito: cuánto mejor se desempeña, más dinero obtiene de fuentes externas y mayor
es el grado de dependencia a la ayuda – al menos en el corto y mediano plazo.
Fuente: Hyden 2006
Recuadro 8: Distribución de recursos en el sector del cacao en Ghana
Con más frecuencia y poder se han formado nuevos grupos de interés horizontales en Ghana
que en la mayoría de lo países africanos. Aunque, casi siempre, han sido apropiados o
debilitados por las fuerzas de influencias políticas, inhibiendo su capacidad de convertirse en
verdaderos electores potenciales para el cambio – por ejemplo, las organizaciones capaces de
presentar demandas al estado para el suministro de bienes y servicios públicos a la ciudadanía
en general. Los grupos organizados son un componente importante de un sistema para
ofrecer influencias políticas del estado a cambio de lealtad política. Esto se aplica no sólo en el
caso de agricultores de cacao y organizaciones profesionales que florecieron en el último
período colonial. En distintos períodos, se ha extendido a las categorías más bajas de los
empleados públicos y las fuerzas armadas, secciones de la clase obrera urbana e incluso
grupos de jóvenes desempleados. Lamentablemente, para el rendimiento económico de
Ghana, también se aplica a los intereses comerciales que han prosperado en diferentes
períodos.
Fuente: Hyden 2006
Todas las preguntas arriba mencionadas revelan la importancia del poder que, a su vez,
explica por qué el análisis del poder ha obtenido recientemente difusión como un
complemento de los aspectos macroeconómicos de la formulación de política. Gaventa
(2006) sugiere tres formas de poder. Éstas son:
ƒ Poder visible: toma de decisiones apreciable
Este nivel incluye los aspectos visibles y definibles del poder político – las normas formales,
las estructuras, las autoridades, las instituciones y los procedimientos de la toma de
decisiones. Las estrategias que apuntan a este nivel generalmente intentan cambiar el quién,
cómo y qué de la formulación de políticas para que el proceso vinculado a las políticas sea
más democrático y confiable y sirva a las necesidades y derechos del pueblo y a la
supervivencia del planeta.
ƒ
Poder oculto: definición de programa político
38
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Ciertas personas e instituciones poderosas mantienen su influencia al controlar quién llega a
la mesa de toma de decisiones y qué se fija en el programa. Estas dinámicas operan en
muchos niveles para excluir y devaluar las preocupaciones y declaraciones de los grupos
menos poderosos. Conferir poder a las estrategias de promoción que se centran en fortalecer
a las organizaciones y los movimientos de los carenciados puede construir el poder
colectivo de grupos y nuevo liderazgo para influenciar la forma en que el programa político
se forma y aumentar la visibilidad y legitimidad de sus cuestiones, voz y demandas.
ƒ Poder invisible: generando un significado y lo que es aceptable
Probablemente lo más insidioso de las tres dimensiones de poder, el poder invisible da
forma a los límites psicológicos e ideológicos. Los problemas y cuestiones significativos no
solo quedan en la mesa de toma decisiones sino también en la mente y conciencia de los
distintos participantes involucrados, incluso aquéllos que directamente se ven afectados por
el problema.
Al influenciar la forma en que las personas piensan sobre su lugar en el mundo, este nivel de
poder da forma a las creencias de la gente, sentido de uno mismo y aceptación del status quo
– incluso su propia superioridad o inferioridad.
La combinación de las formas de poder mencionadas arriba con los distintos tipos de
espacios para las políticas analizados en la Sección 6.3 (iii), en distintos niveles, lleva a la
imagen del cubo del poder representado en la Figura 12. La imagen del cubo del poder
resulta y resultó útil para distintos grupos de actores para la evaluación de poder (o falta de)
que ejercen en distintos niveles, y también para mostrar cómo moverse de un espacio o lugar
a otro.
Figura 12: El cubo del poder
LUGARES
Global
National
Local
Cerrado /
no invitado
ESPACIOS
Fuente: Gaventa, 2006
POTENCIA
Invisible
Oculta
Visible
Reclamado/
Invitado
creado
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
39
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Un desafío crucial recae en comprender el funcionamiento del poder entre actores externos,
tales como donantes, por un lado, y gobiernos y ciudadanos nacionales, por el otro. Un
punto particular en cuestión se interesa en la forma en que interactúan las relaciones de
poder cuando no se puede confiar en mecanismos y estructuras institucionales formales, ya
que éstos son débiles y poco confiables. En ese sentido, vale la pena considerar los
siguientes tres aspectos importantes de racionalidad, que contradicen la corriente principal
del modelo neoliberal 17 :
ƒ
Costo de las transacciones: es mucho más fácil para un pobre acercarse a un vecino,
pariente o amigo de buen pasar para que ayude a proporcionar un bien o servicio que
asociarse con otro pobre para tratar, conjuntamente, de obtenerlo.
ƒ
Problema de beneficiario gratuito: no es un problema real porque los patrocinadores se
enorgullecen de brindar un bien común o público, incluso si otros no colaboran. Le
confiere el poder que está buscando.
ƒ
Riesgo moral: incluso si los riesgos tienden a elevarse debido a la disolución de los
viejos límites de la comunidad, buscar a otros informalmente para la solución de
problemas es menos riesgoso que confiar en las instituciones formales para ello18 .
9. CONTENIDO
9.1.
Evaluación del tipo y la calidad de contenido
Los contenidos de las políticas son generalmente el foco central en el proceso normativo y, a
menudo, son el “plato básico” de cualquier investigación normativa. Generalmente pueden
existir herramientas, instrumentos y mecanismos involucrados que son uno o más de los
siguientes tipos: regulatorio, económico / de mercado, informativo, institucional, de
contratos / acuerdos.
Algunos criterios se deberían usar para clasificar los diferentes instrumentos normativos que
forman el contenido de las políticas y seleccionar el más apropiado para lograr el objetivo
de las políticas. Estos criterios recaen en dos grandes categorías: criterios monetarios y de
eficiencia, por un lado, y criterios no monetarios y de equidad, por el otro, y podrían
incluir 19 :
ƒ
Mérito - ¿el instrumento de políticas propuesto realmente aborda el problema vinculado
a las políticas?
ƒ
Costo - ¿cuán viable es el instrumento de políticas propuesto dado la disponibilidad de
recursos existentes?
ƒ
Equidad - ¿es “equitativo” el instrumento de políticas propuesto? Es decir, ¿beneficia /
perjudica desproporcionadamente a ciertos grupos?
17
Hyden, 2006.
Algunos marcos fáciles de usar para pensar sobre el poder se pueden encontrar en Vermeulen, S. 2005.
18
http://www.policy-powertools.org/orderinfo.html.
19
Saint Germain, 2002.
40
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
ƒ
Confiabilidad - ¿resultó ser exitoso el instrumento de políticas propuesto en ciertas
otras regiones / países?
ƒ
Sencillez - ¿es el instrumento de políticas propuesto fácil de implementar?
ƒ
Coherencia - ¿es el instrumento de políticas propuesto congruente con las políticas, las
normas y los procedimientos existentes?
ƒ
Solidez - ¿funcionará el instrumento de políticas propuesto si cambian las condiciones
económicas e institucionales?
ƒ
Flexibilidad – ¿puede el instrumento de políticas propuesto soportar cualquier otro
objetivo de políticas?
ƒ
Comunicabilidad - ¿es el instrumento de políticas propuesto fácil de comprender tanto
para los beneficiarios potenciales como para los implementadores?
9.2.
Manejo de discursos y descripciones
Un aspecto clave que influencia el contenido de las políticas tiene que ver con los discursos
de políticas y la manera en que se forman, ya que, al igual que las principales maneras de
pensar y de resultados, se ven influenciadas por los valores y las posiciones dominantes y
marginalizan otras posibles maneras de pensar. Las maneras comunes de dar marco a los
discursos de políticas incluyen 20 “las crisis” (por ejemplo, crisis de deforestación), “la
política- cotidiana” y “los grandes adelantos” (por ejemplo, nuevas ideas sobre impuestos
o instrumentos de mercado). Los siguientes son tipos comunes de programas percatados por
los actores de políticas en el desarrollo agrícola y rural durante los últimos años. Los tipos
de programas están ordenados según los que surgen con mayor frecuencia a partir de las
percepciones de las crisis, desde los que se desarrollan a partir de la política cotidiana, hasta
los programas formados por los grandes adelantos de nuevos actores de políticas o la
percepción de que sus innovaciones deberían ser incorporadas 21 :
ƒ
Nuevos controles – cambios principales en estructuras institucionales, leyes y
reglamentaciones
ƒ
Privatización – desregulación y reformas de mercado
ƒ
Descentralización – quita de responsabilidades o devolución de poder
ƒ
Cooperación intersectorial – harmonización de políticas sectoriales
ƒ
Iniciativa de sociedad civil – actores de sectores no gubernamentales y privados
formulando políticas
ƒ
Innovación local – los previamente marginados introduciéndose en la política
En el marco de los discursos de políticas, las descripciones de desarrollo 22 son formas muy
influyentes y comúnmente usadas para influenciar los contenidos de las políticas. Una
descripción de desarrollo es una “historia”, con una introducción, un núcleo y un desenlace,
20
Mayers y Bass, 1999.
Mayers y Bass, 1999.
22
Si bien los discursos y descripciones de políticas implican dominación por ciertos intereses, apenas se
diferencian. Los discursos de política denotan modos de pensamiento, valores y enfoques fundamentales
respecto de cuestiones; las descripciones de desarrollo definen una visión y enfoque respecto de un problema
específico.
21
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
41
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
que estable un curso específico de hechos que ganaron el estatus de sentido común o
adquirido dentro del campo del desarrollo. Ejemplos famosos de descripciones de desarrollo
son la “tragedia, que establece la serie de eventos que conducen desde el uso excesivo para
el pastoreo de tierras comunes por parte de los pastores hasta la posterior desertificación, de
la “crisis de combustible de madera” africana y el “escenario Doomsday”. La definición de
descripciones de desarrollo se explica generalmente por el contenido de la gestión de
gobierno.
La atracción de las descripciones es que simplifican generalmente el sujeto de desarrollo
complejo y son programáticas. Pero también reducen el “lugar para la maniobra” y el
espacio para la política al evitar explicaciones y enfoques alternativos para abordar estos
temas. Por lo tanto, es importante reconocer y analizar qué/quién está detrás de las
descripciones, y pensar las formas de re-enmarcarlas o contrarrestarlas. Esto se ilustra en la
Figura 13.
Figura 13: Preguntas clave para analizar descripciones de políticas
1.
¿Qué es la
narrativa?
3.
¿Cómo se
podría volver
a enmarcar?
2.
¿Qué intereses &
percepciones se incluyen
& excluyen?
4.
¿Una nueva
contranarrativa?
Fuente: Keeley, 2001
A continuación se detallan temas y consejos específicos sobre cómo abordar estas tareas 23 :
a) Identificar la descripción
ƒ
Puede ser útil investigar las presunciones de descripción a través de los debates con
distintos actores en un proceso vinculado a las políticas:
ƒ
¿Cuál es el problema básico que tratan de abordar en su trabajo? Los debates en torno a
este tema pueden dar una buena idea de los marcos de la descripción.
ƒ
Luego, puede ser útil averiguar qué fuentes de información o experiencia ayudaron a
formar esta visión. A menudo esto puede mostrar cuáles son las presunciones básicas.
23
Keeley, 2001.
42
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
ƒ
Discutir cómo una parte interesada piensa que funciona una política y cómo piensa
involucrarse también puede ofrecer otros puntos de vista.
b) ¿A quién pertenecen los intereses y las perspectivas que están incluidos y excluidos?
ƒ
Piense quién está incluido y excluido:
ƒ
¿A quién lleva la descripción al plano central?
ƒ
¿Quién obtiene más poder, quién obtiene más recursos de esta descripción?
ƒ
¿Quién queda afuera o pierde poder y recursos?
ƒ
¿A quién pertenecen las perspectivas y los intereses que son ignorados?
c) ¿Cómo se podría volver a enmarcar esto?
ƒ
Cualquier marco deja algunas cuestiones y problemas fuera del cuadro:
ƒ
Si definimos el problema así, ¿en donde terminaríamos concentrando nuestras energías?
ƒ
¿Qué grupos necesitan ser reubicados en la descripción?
ƒ
¿Existen otras maneras de mirar el problema?
ƒ
¿Existen temas que quedaron fuera del mapa?
ƒ
¿Cómo podemos crear vínculos coherentes entre estos temas, perspectivas y grupos
excluidos?
d) Idear una contra descripción
ƒ
Las descripciones necesitan: “simplicidad, claridad y transparencia”:
ƒ
¿Es la historia clara y simple?
ƒ
¿Sugiere un curso de acción?
ƒ
¿Reconoce complejidad e incertidumbre?
9.3.
La importancia de las políticas basadas en los datos
Las tareas anteriores apuntan a la importancia de los datos en contrarrestar las descripciones
prevalecientes y brindar bases sólidas para dar forma al contenido de las políticas. Esto,
además del carácter complejo e incierto usual de los problemas de desarrollo, explica la
importancia de los datos en garantizar una definición sólida de los problemas vinculados a
las políticas y, por lo tanto, también de los instrumentos de políticas. Los datos se pueden
brindar a través de la investigación y/o proyectos. A continuación se analiza cada uno de
estos elementos.
9.3.1. Vínculos de investigación-política
El trabajo reciente sobre vínculos de investigación-política, basado en 50 casos prácticos
muestra que 24 :
ƒ
24
En realidad, la investigación puede ejercer una poderosa influencia indirecta a través de
la introducción de nuevos términos y dando forma al discurso de políticas;
Court y Young, 2003; ODI, 2005.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
43
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
ƒ
El contexto es importante en todo sentido en cuanto al grado de influencia que puede
ejercer la investigación en las políticas. Esto incluye, en particular, las descripciones de
desarrollo y discursos de políticas preponderantes, el grado de demanda de nuevas ideas,
que, en sí, se puede ver estimulado por presiones externas por un cambio, y el grado de
contestación de las políticas de "negocio cotidiano".
ƒ
Las descripciones de las políticas –las políticas de desarrollo basadas en argumentos y
descripciones imprecisas pueden continuar, porque su reproducción es más fácil que
tomar decisiones difíciles.
ƒ
La investigación es sólo uno de los tantos elementos dentro de los sistemas complejos de
innovación, y su impacto sobre las políticas no se puede medir de manera aislada;
ƒ
Comunicación Interactiva –la continua interacción y la re-comunicación basada en la
retroinformación lleva a mayores oportunidades de obtener un mensaje con exactitud;
ƒ
Brindar la solución a un problema es un ingrediente clave para “vender” la investigación
a los formuladores de política, porque, como la mayoría de nosotros, compran productos
si los ven como la solución a un problema. Los formuladores de política sólo comprarán
los resultados de la investigación si solucionan sus problemas normativos.
En la Tabla 9 se resumen preguntas y consejos varios sobre cómo promover las políticas
basadas en datos.
Tabla 9: Consejos sobre cómo los investigadores pueden influenciar los
procesos normativos
Lo que necesitan saber los
investigadores
Contexto político:
¿Quiénes son los
formuladores de políticas?
¿Existe una demanda de
formuladores de políticas
para nuevas ideas?
¿Cuáles son las fuentes /
los aspectos positivos de
la resistencia?
¿Cuál es el proceso de
formulación de políticas?
- ¿Cuáles
son
las
oportunidades y el tiempo
para
entrar
en
los
procesos formales?
Datos:
¿Cuál es la teoría actual?
¿Cuáles son las
descripciones
preponderantes?
¿Cuán divergente son los
nuevos datos?
¿Qué tipo de datos
Lo que necesitan hacer los
investigadores
-
-
-
-
-
Cómo hacerlo
Conocer a los
formuladores de política,
sus programas y sus
limitaciones.
Identificar a los
potenciales partidarios y
opositores.
No dejar de ver el
horizonte y estar
preparado para
oportunidades en los
procesos normativos
regulares.
Estar
atentos
–
y
reaccionar
a
oportunidades de políticas
inesperadas
-
Establecer credibilidad a
largo plazo.
Brindar soluciones
prácticas a los problemas.
Establecer legitimidad.
Construir un caso
convincente y presentar
-
-
-
-
-
Trabajar con los
formuladores de política.
Buscar comisiones.
Alinear los programas de
investigación con eventos
de políticas de alto perfil.
Reservar recursos para
poder moverse
rápidamente en respuesta
a las oportunidades de
políticas.
Otorgar suficiente tiempo
y recursos
Construir programas de
trabajo de alta calidad.
Proyectos de accióninvestigación y pilotos
para demostrar los
beneficios de nuevos
enfoques.
44
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
convencerá a los
formuladores de política?
-
-
Vínculos:
¿Quiénes son las partes
interesadas clave?
¿Qué vínculos y redes
existen entre éstas?
¿Quiénes son los
intermediarios y tienen
éstos influencia?
¿De qué lado están?
Influencias externas:
¿Quiénes son los actores
internacionales principales
en el proceso vinculado a
las políticas?
¿Qué influencia tienen?
¿Cuáles son sus
prioridades de ayuda?
¿Cuáles son sus
prioridades y mecanismos
de investigación?
- ¿Cuáles son las políticas
de
los
donantes
que
financian la investigación?
opciones de políticas
claras.
Agrupar nuevas ideas en
teoría o descripciones
familiares.
Comunicar eficazmente.
-
-
-
-
-
-
-
Conocer a las demás
partes interesadas.
Establecer una presencia
en las redes existentes.
Construir coaliciones con
las partes interesadas que
comparten ideas.
Construir nuevas redes de
política.
-
Conocer a los donantes,
sus prioridades y sus
limitaciones.
Identificar partidarios
potenciales, personas y
redes clave.
Establecer credibilidad.
Estar atento a la política
del donante y buscar
oportunidades de políticas.
-
-
-
-
Usar enfoques
participativos para ayudar
con legitimidad e
implementación.
Aclarar la estrategia de
comunicación desde el
comienzo.
Comunicación cara a cara.
Sociedades entre
investigadores,
formuladores de políticas y
usuarios de políticas.
Identificar operadores de
red y vendedores clave.
Usar contactos informales.
Desarrollar vasto material
de apoyo sobre las
políticas de los donantes.
Orientar las
comunicaciones para
adaptarse a las prioridades
y el lenguaje de los
donantes.
Cooperar con los donantes
y buscar comisiones.
Contactar (regularmente)
a las personas clave.
Fuente: Young y Court, 2004
A fin de ilustrar algunos de los consejos propuestos en la Tabla anterior, el Recuadro 9
presenta un ejemplo sobre la importancia de las redes en cuanto a la investigación para
influenciar políticas, basado en el caso de Joint Forest Manangement (JFM) en India,
mientras que el Recuadro 10 muestra la experiencia de involucrar a los formuladores de
políticas en ejercicios de diagnóstico rápido rural (RRA, por sus iniciales en inglés) en
materia de políticas de la tierra en Madagascar y Guinea.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
45
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Recuadro 9: Las redes pueden ayudar a influenciar políticas y acercar las
voces de los grupos marginados a la toma de decisiones - El caso de Joint
Forestry Management (JFM) en India
Las redes han jugado un papel importante en fortalecer a JFM en el país, al acercar la voz de
los marginados a la toma de decisiones y los niveles de políticas. En la etapa inicial de JFM, las
redes nacionales tales como la Society for Promotion of Wasteland Development, la National
JFM Network y la WWF-India Foresters JFM Network habían proporcionado una dirección a
través de debates nacionales en JFM. Estos foros permitieron que se examinaran y debatieran
cuestiones locales y debatieran para fortalecer las políticas de JFM en el país. Sin embargo,
como no había un dominio institucional de este organismo por parte del Ministerio de Medio
Ambiente y Bosques (MoEF, por sus iniciales en inglés), estas instituciones fueron decayendo
una tras otra. Mientras tanto, un amplio margen de partes interesadas marginadas
expresaban la necesidad de un foro neutral para influenciar a los formuladores de políticas
para así llegar a políticas más amenas para el pueblo. El MoEF también estaba buscando un
mecanismo institucional para controlar el progreso de JFM. En respuesta e estas necesidades,
se creó un foro neutral de partes interesadas - Resource Unit for Participatory Forestry
(RUPFOR) – con el respaldo de la Fundación Ford y en la actualidad con sede en Winrock
International India. Desde su creación en 2001, RUPFOR tuvo considerable éxito en hacer la
formulación de políticas un proceso más participativo e inclusivo. Sin embargo, no se puede
ignorar que es un experimento relativamente nuevo que aún es muy en proceso de desarrollo.
Fuente: Court y Young, 2003
46
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Recuadro 10: Involucrando a formuladores de política en los ejercicios de
diagnóstico rápido rural (RRA) en materia de la tierra y las políticas de
administración de recursos en Madagascar y Guinea.
A mediados de los años 90, tanto Madagascar como Guinea preveían cambios en las leyes sobre tierra y
administración de recursos. A través del respaldo de USAID, el Land Tenure Center (LTC) los ayudó a
revisar sus políticas sobre estos temas. El LTC propuso iniciar un proceso de reflexión y análisi que
ayudaría a los funcionarios de gobierno a comprender mejor las realidades locales y a dar con sus propias
soluciones, y los ejercicios de Evaluación Rural Rápida (RRA) que incluían a los funcionarios de gobierno
se eligieron como la herramienta para llegar a esto. Entre las razones de ello está el hecho de que los RRA
pueden traer a debate las perspectivas de las aldeas, otorga poder a las comunidades locales y desafía a
las nociones pre-concebidas.
Tanto en Guinea como en Madagascar, se realizó una serie de casos prácticos con los ejercicios de RRA
desparramados por todo el país durante un año aproximadamente, durando en general cada RRA unos 7 a
10 días.
Mientras los dos proyectos llegaron a enfoques similares, hubo una diferencia notable: la composición del
equipo de investigación. En ambos caso la mayoría de los investigadores eran nacionales con la
participación de ONGs. En Madagascar los miembros eran profesionales jóvenes con diferentes
antecedentes (tanto académicos como de formación) y en Guinea, la mayoría de los miembros eran
funcionarios del gobierno de nivel medio y superior desde ministros responsables de escribir e
implementar el código de tierras.
Las ventajas de incluir formuladores de política en el equipo de investigación incluye el hecho de que a los
formuladores de política no se les presentan los resultados de la investigación sino la investigación, lo que
facilita la aceptación e influencia los hallazgos de la investigación en las arenas de las políticas. Por lo
tanto, la credibilidad del estudio aumenta, ya que sus resultados probablemente no sean descartados por
aquellos que la realizan. El proceso de aprendizaje es más efectivo, pero en la medida en que se extiende
durante un tiempo suficiente para permitir una masa crítica de aprendizaje, como se ilustra a
continuación.
Nuevo apredizaje
º
2º RRA
º
1 RRA (Evaluación
Rural Rápida)
De nuevo en
la ofícina
3 RRA
De nuevo en
la ofícina
4º RRA
De nuevo en
la ofícina
Viejas presunciones
Las percepciones de los formuladores de políticas y los aldeanos cambio drásticamente, con ambos lados
conociéndose, lo que a largo plazo, sólo puede beneficiar la receptividad de las decisiones de políticas.
Las principales limitaciones que se enfrentan en el proceso tienen que ver con:
Muestras de una cantidad limitada de áreas de RRA. Esto puede no ser un problema si las RRA se
consideran más como medias para elevar las cuestiones de derecho en debates de políticas que una forma
de obtener un cuadro abarcativo de las realidades locales.
Costos: Iniciar RRAs sustantivas en diferentes áreas es costoso (generalmente USD7-10.000). Esto
generalmente implica que se necesita el respaldo de donantes, y por ende soportar el riesgo de excesiva
influencia del donante sobre el proceso de toma de decisiones. El aprendizaje de los participantes de las
RRA generalmente sigue impactando en su trabajo diario incluso si los ejercicios de RRA se detienen
debido a falta de fondos;
Dificultades relacionadas con actitudes y presunciones, inclusive conductas defensivas o soberbias durante
las reuniones. Pero esto mejoró significativamente con el avance del proceso.
Sin dudas, la exposición de los formuladores de políticas a las realidades locales complicó más que ayudar
su proceso de toma de decisiones ya que les mostró las complejidades y desafió a algunos ortodoxos.
Pero, por el otro lado, esto debería ayudar en la implementación de políticas y a alentar más procesos
inclusivos para ese fin.
Fuente: Schoonmaker-Freundenberger, 1998
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
47
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
9.3.2. Los proyectos como fuente de pruebas para dar forma al
contenido de las políticas
Los proyectos que lograron resultados consistentes y sustantivos a lo largo del tiempo
pueden contribuir a dar forma al contenido de las políticas. Esto puede ocurrir cuando tienen
un objetivo normativo específico, pero también puede ocurrir cuando se los diseña para
operar a nivel local. En este último caso, la influencia en el contenido de las políticas
proviene de los datos recopilados a lo largo del tiempo a través de resultados y conclusiones
de proyectos. Los recuadros 11 y 12 presentan dos ejemplos de proyectos que influenciaron
políticas.
Recuadro 11: El impacto del Programa de medios de subsitencia pesqueros
sostenibles sobre las políticas pesqueras en África Occidental
El programa de medios de subsistencia pesqueros sostenibles (SFLP, por sus iniciales en inglés) se
estableció en 1999 como una sociedad DfID/FAO, y ahora está por completarse a fines de Junio de 2007.
Creado en base a su anterior Programa de desarrollo integrado para la pesca artesanal (IDAF, por sus
iniciales en inglés), el SFLP aborda la pobreza apuntando específicamente, a través de sus 25 países socios,
a usuarios de recursos en comunidades de pesca artesanal, comerciantes menores, procesadores
(principalmente mujeres) y consumidores. Basándose en el Código de Conducta para la Pesa Responsable
(CCRF) de la FAO y el Enfoque relativo a los medios de vida sostenibles (SLA, por sus siglas en inglés), el
SFLP se centra en la creación de capacidad para mejorar la administración y organización social de las
comunidades de pesca y para mejorar la capacidad de gobierno en cuanto a la formulación, planificación y
administración de políticas.
El impacto del SFLP es mucho mayor a nivel nacional que a nivel regional o global. En general, el sector
pesquero se integró con los programas de desarrollo nacional en muchos países participantes. Los estudios y
resúmenes del SFLP hicieron tomar conciencia del verdadero aporte del sector pesquero en las economías
nacionales de muchos países participantes. El SFLP influenció positivamente en la incorporación del sector
pesquero en los Documentos nacionales de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) en muchos países
participantes. El SFLP soportó cambios a nivel políticas y cambios institucionales en los países participantes
para abordar la administración de un pesca sostenible a través de su trabajo en la co-administración, el
control de la pesca y el reconocimiento legal de organizaciones profesionales. Muchas instituciones que el
SFLP respaldó parecen haber estado a niveles meso y micro, mientras que las políticas se han desarrollado a
nivel nacional o meso. Mucho del progreso ya ha sido posible; la implementación todavía tiene que darse en
su mayoría. Es importante resaltar que el impacto fue desigual en los países participantes.
La experiencia del SFLP claramente demostró el importante tiempo que se necesita para efectuar el cambio
normativo, institucional y de conducta, y llevarlos a algo sostenible.
Fuente: FAO/DFID, 2007
Recuadro 12: Desde el piloto a la política en Indonesia
Las organizaciones relacionadas con la ganadería del Gobierno de Indonesia están dejando de
estar orientadas a los clientes en el suministro de servicios de ganadería para enfocarse en los
pequeños productores. Los estudios piloto demostraron las posibilidades, pero el objetivo último
de asegurar el compromiso desde el Departamento de Servicios de Ganadería hasta nuevas
políticas e implementación de éstas a una escala nacional sigue siendo difícil de alcanzar. La
estrategia para logra esto es la siguiente:
• Iniciar estudios organizacionales y de políticas generales sobre una mejor organización y
administración de los servicios de ganadería.
• Usar estudios de estructura, conducta y desempeño desde el campo hasta el nivel de políticas
de las organizaciones involucradas en los proyectos piloto.
• Presionar a los responsables de la toma de decisiones y brindarles información “a medida”,
basada en pruebas convincentes.
• Organizar una serie de talleres brindados profesionalmente para el personal del Gobierno de
Indonesia.
• Hacer recomendaciones al Gobierno de Indonesia sobre los cambios necesarios para soportar y
poner en funcionamiento los objetivos de las políticas;
• Brindar respaldo para implementar las recomendaciones.
Fuente: Pasteur, 2001c
48
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
10.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LOS IMPACTOS Y PROCESOS
NORMATIVOS
Los formuladores de política se ocuparán por comprender los impactos de las opciones de
políticas que se han realizado (el “qué” de la política). Sin embargo, dado que el margen de
tiempo entre una política y sus impactos es muy variable y se puede dejar ver a largo plazo,
uno también debería abordar el impacto de las políticas sobre el cambio institucional y sobre
los procesos normativos que evolucionan en sí, es decir, las maneras y los medios por los
que se lograron (o no) los impactos de las políticas (es decir, el “cómo” de la política).
En términos muy generales, en base a pilares de desarrollo sostenible, existen tres tipos de
impacto de los procesos y contenidos normativos que se deben tener en cuenta. Éstos son los
impactos ambientales, sociales y económicos.
Si las reformas de las políticas son exitosas, entonces su impacto será evidente de una forma
u otra, como ser conductas transformadas, mejor bienestar, mayores ingresos, mayores
resultados. Estos cambios generalmente incluyen resultados a corto plazo e impactos a largo
plazo, y se deberían evaluar (i) para permitir la incorporación de lecciones aprendidas en los
procesos de toma de decisiones futuras y (ii) ya que algunas políticas pueden producir
resultados e impactos inintencionales y negativos (DAC, sin fecha).
Existen diferentes formas de evaluar las políticas, con inclusión de varias evaluaciones ex
ante y post-hoc de intervenciones específicas, análisis de costo-beneficio, evaluación
económica y fijación de puntos de referencia internacionales. La forma más sencilla de
evaluación de los impactos es una evaluación “basada en los objetivos”, en donde se
informa a los formuladores de políticas si una meta deseada se logró, ya sea a corto o a largo
plazo. Una limitación de este enfoque es que las consecuencias no anticipadas, incluso las
consecuencias negativas, de una iniciativa de políticas no se consideran resultados de las
políticas. Sin embargo, dado la multiplicidad de las variables endógenas y exógenas que
afectan los resultados de las políticas, es desalentador cuantificar los impactos netos de las
políticas con certeza, y la evolución basada en metas se usa mucho.
No obstante, en los últimos años, los proyectos piloto de políticas se usan cada vez más para
experimentar políticas antes de elevarlas a nivel país. El objetivo de los proyectos piloto de
política es evaluar el impacto neto de una política al exponer a un grupo de personas a la
intervención de la política en cuestión, mientras que no se revela la política a un grupo de
comparación. Aunque en los papeles estas metodologías parecen atrayentes, éstas enfrentan
desafíos, como ser:
ƒ
su implementación y ejecución puede ser compleja y exige importante experiencia
operacional y analítica 25 ;
ƒ
los resultados e impactos evaluados de políticas dependen de las herramientas analíticas
empleadas (por ejemplo, modelos económicos de equilibrio parcial versus general) y de
criterios de opinión de valor 26 ;
ƒ
lo que funciona a nivel piloto (nivel micro y comunidad) no necesariamente funciona
para el país, ya que las variables exógenas en el piloto suelen ser endógenas a nivel
25
26
Davies, 2004.
Bullock y Salhofer, 2003.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
49
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
global 27 . Por ejemplo, el precio de mercado del arroz es uno exógenamente determinado
para un agricultor, pero depende de la producción total del arroz de todos los
agricultores. Además, las políticas piloto capaces de aumentar la producción de arroz y
los ingresos de los agricultores en una determinada aldea podrían no ser efectivas
cuando se elevan a nivel país.
Es importante reconocer que el seguimiento y la evaluación (S&E) ocurre en varios niveles,
lo que brinda la información y retroinformación necesarias para tomar decisiones con
conocimiento sobre la manera de proceder frente a políticas al ingresar a un nuevo circuito
de planificación. La Figura 14 ilustra los distintos niveles de S&E en el caso del sector
forestal.
Figura 14: Diferentes niveles de S&E: Ejemplo del sector forestal
Informes
Niveles de objetivo
Política – revisiones
legales – revisiones
DELP
Evaluaciones
Impacto
nacional
Objetivo de
desarrollo
nacional
Política – revisiones
legales Evaluaciones
Impacto
Sectorial
Meta Sectorial
– Meta de
Política –
Sector Forestal
Meta Sectorial –
Meta de Política
– Sector Salud
Revisiones
conjuntas del
sector –revisiones
a med plazo
Estudios de eficacia
Resultados
sectoriales
Sector Forestal
Resultado Área
1
Sector Forestal
Resultado Área
2
Auditorías
financieras –
Informes anuales –
Revisión y
planificación
anuales
Reuniones de
personal –
Informes
mensuales/
trimestrales
Estados contables
Fuente: FAO/FONP, 2006
27
Tipo de
indicador
Pyatt, 2002.
Efectos
sectoriales
Resultado
1.1
Conclusiones
del
rendimiento
Actividad
1.1.1
Rendimiento
de entrada
Entradas
Resultado
1.2
Actividad
1.1.x
Meta Sectorial –
Meta de Política
– Sector XX
Sector Forestal
Resultado Área
xx
Resultado
1.x
50
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
En cuanto al seguimiento del impacto de las políticas, Metz (2005) sugiere ocho pasos y
actividades, los cuales se muestran en la Figura 15.
Figura 15: Ocho pasos y actividades principales en el seguimiento de los
impactos de las políticas (MPI, por sus siglas en inglés)
Paso 1
Inicio y preparación de MPI
Explicación de objetivos de MPI
Asignación de responsabilidad para MPI
Definición de tareas de MPI
Paso 2
Revisión y análisis de políticas
Marco normativo: objectivos y medidas
Partes interesadas y rol de instituciones
involucradas
Desempeño y estado de implementación
Paso 3
Paso 4
Desarrollo de modelo de impacto
Identificación de áreas de impacto
Identificación de camino/s de impacto
Formulación de hipótesis de impacto
Selección de indicadores de impacto
Indicadores intermedios/ aproximados/ finales
Indicadores cuantitativos/ cualitativos
Aplicación de criterios para “buenos” indicadores
Paso 5
Diseño de investigación
Determinación de enfoques & métodos de
investigación
Determinación de requisitos de datos/ información
Planificación de estudios cuantitativos/ cualitativos
Paso 6
Recopilación de datos /ejecución de estudios
Uso de información existente y fuentes de datos
Actualización de sistema de recopilación de datos
Ejecución de estudios cuantitativos/ cualitativos
específicos
Paso 7
Paso 8
Fuente: Metz, 2005.
Compilación, procesamiento y análisis de datos
Compilación de datos primarios/ secundarios
Procesamiento y análisis de datos
Evaluación y conclusiones
Comunicación y presentación de resultados de MPI
a formuladores de políticas, clientes, público
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
51
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Más recientemente, Bebbington y McCourt (2006) propusieron las siguientes características
como prueba del éxito de las políticas de desarrollo, las que abarcan tanto el impacto como
los procesos:
ƒ
Apuntarían a mejorar las capacidades humanas, en particular para las personas que
tienen una mayor falta de capacidad. Esta característica puede dividirse en el impacto
sobre el ingreso u otros indicadores de desarrollo humano e impactos sociales y
políticos;
ƒ
Deberían hacerlo a grandes escalas: esto podría implicar intensificación desde un
experimento de política inicial;
ƒ
Las políticas se habrían implementado durante los últimos diez años, y preferentemente
a través de, al menos, un cambio de gobierno: la duración de la política fue importante;
ƒ
Preferentemente habrían tenido éxito contra toda probabilidad; esto es, al punto de
inicio un observador razonable habría previsto que el éxito era improbable;
El S&E de los impactos y procesos, y las lecciones que surgen a partir de esto no tiene
mayor utilidad si estas lecciones no se complementan con otras acciones de política. Sin
embargo, es más probable que el vínculo entre la evaluación de las políticas y la acción de
las políticas sea débil o incluso totalmente ausente. Una explicación para esto recae en el
carácter fundamentalmente político de la transformación de las lecciones de las políticas en
acción de las políticas, y por lo tanto, no ocurre automáticamente.
Por consiguiente, la producción de una buena valuación de las políticas no suele ser un
incentivo lo suficientemente bueno para usarla en una acción de las políticas. Gordillo y
Andersson (2004) manifiestan que la probabilidad de que esto ocurra está muy relacionada a
la existencia de incentivos institucionales adecuados en forma de mecanismos de:
ƒ
dependencia jerárquica descendente (es decir, para ciudadanos), que permite a los
ciudadanos imputar responsabilidades a los políticos; esto parece particularmente
importante para manejar el tema de la concentración de poder dentro de la elite política.
ƒ
aprendizaje organizacional y la mejor manera de aprender parece ser participando del
proceso de evaluación.
Estos factores sugieren que la participación en el S&E es una buena manera de garantizar el
buen uso de los resultados de evaluación de las políticas. La FAO/FONP (2006) sugiere lo
siguiente como técnicas lo suficientemente simples para ser usadas con un amplio rango de
participantes:
ƒ
Revisiones informales. Las revisiones informales son herramientas sencillas que no
brindan información sistemática, pero proporcionan algunas indicaciones sobre el éxito
de las actividades.
ƒ
Recopilación y análisis de datos cuantitativos. Se necesitan establecer procedimientos y
mediciones estándares.
ƒ
Encuestas a participantes y encuestas de opinión pública;
52
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
ƒ
Revisiones & auditorías. Esta herramienta puede ser especialmente importante para las
actividades que son muy relevantes, experimentales, complejas o de recurso extensivo.
El recuadro 13 presenta un ejemplo de evaluación participativa respecto de los cambios
organizacionales generales en el Departamento de Ganadería de Indonesia.
Recuadro 13: Evaluación participativa del cambio organizacional en el
Departamento de Ganadería de Indonesia
El cambio institucional general en el departamento de ganadería de Indonesia se midió a
través de una encuesta representativa y posteriores estudios de seguimiento hacia fines del
ciclo del proyecto. El estudio de seguimiento se basó en preguntas formales formuladas al
personal, debates de grupos de atencion guiados y encuestas sobre satisfacción de clientes.
Las encuestas consistieron de entrevistas individuales y debates de grupos de atención con
agricultores. Midieron la importancia de los servicios brindados y el desempeño de las fuentes
que los suministran.
Fuente: Pasteur, 2001c
También se sugirió usar técnicas menos formales. En la práctica del S&E participativos se
promueven menos enfoques “extractivos” – esto significa que la información no se quita del
proceso, sino que los participantes la generan y poseen. Esto se considera mejor, ya que se
centra en la generación de información para una toma de decisión y acción inmediata –por
parte de los grupos que llevarán a cabo la medida. Como consecuencia, los enfoques menos
formales pueden ser apropiados. Una técnica para esto es el Enfoque de Cambio Más
Significativo o enfoque "evolucionista" para seguimientos y evaluaciones. El principal
impulso del enfoque es incorporar la recolección e interpretación participativa sistemática
de las historias – Véase Recuadro 14.
Recuadro 14: El enfoque de cambio más significativo – contando historias
Las historias se usan mucho para investigaciones cooperativas y para análisis de discursos,
investigaciones feministas y estudios culturales. En la literatura de aprendizaje organizacional, las
historias se valoran y estudian como la difusión para interpretaciones de preferencia. Sin embargo, parece
que es muy poco el uso formal y sistemático que se le da a las historias en la evaluación del Programa
Nacional Forestal. No obstante, la evaluación del programa a menudo involucra la recopilación e
interpretación de historias de partes interesadas para tomar alguna decisión o en algún aspecto
relacionado con un programa. Estas “historias” surgen durante las entrevistas (algunas veces se
incorparan a las transcripciones) y en los documentos escritos tales como diarios o respuestas abiertas a
preguntas. Pero paradójicamente, hay escasez de literatura que específicamente cite el uso de historias
para los programas de evaluación.
Algunos profesionales sugieren que cuando la recolección de historias está asociada a un proceso de
interpretación sistemática y colectiva de estas historias, (con inclusión de documentación de estas
interpretaciones) el relato de la historia se puede aprovechar efectivamente para la evaluación
participativa. Las interpretaciones en sí mismas cuentan otra historia, y el proceso de interpretación
colectiva puede tener varios resultados beneficiosos para la utilización de evaluaciones. A través de la
incorporación del paso extra de compartir e interpretar en grupo las historias del impacto de un
programa, se agrega toda una nueva dimensión para el uso de historias en la evaluación de programas.
Fuente: FAO/FONP, 2006
Tanto la implementación del seguimiento como la evaluación de políticas son esenciales
para mejorar el suministro de políticas actuales y futuras, aunque si la implementación tiene
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
53
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
imperfecciones, entonces la evaluación de políticas, a su vez, carecerá de sentido.
Desafortunadamente, el seguimiento y la evaluación parecen no ser parte de la cultura de
gobierno, tanto en los países industrializados como en desarrollo. Esto se podría explicar
parcialmente en cuanto a que el valor y los beneficios del seguimiento y la evaluación de las
políticas son difíciles de cuantificar, los resultados e impactos de las políticas suelen ser a
largo plazo y la supervivencia en un cargo de los políticos a menudo depende más de
beneficios a corto plazo para algunas partes interesadas que en una evaluación abarcativa de
las acciones públicas actuales.
11.
ANÁLISIS DE POLÍTICAS – UNA HERRAMIENTA PARA AYUDAR A LOS
FORMULADORES DE POLÍTICAS A TRAVÉS DE LAS ETAPAS DEL PROCESO
NORMATIVO
11.1. Definición de análisis de políticas
En los últimos veinte años, los gobiernos en muchos países en desarrollo iniciaron una
amplia variedad de reformas de políticas para acelerar el crecimiento en el sector agrícola,
mitigar los niveles de pobreza y lograr las Metas de Desarrollo del Milenio. El ritmo y la
complejidad de estas reformas, inclusive los cambios normativos e institucionales, tanto del
sector como del sub-sector macroeconómico y agrícola, sacaron a la luz la capacidad a
menudo limitada de gobiernos, organizaciones internacionales y donantes para primero
generar, analizar y evaluar opciones de políticas agrícolas alternativas y, luego, diseñar e
implementar la política más efectiva y deseable.
Aunque una gama de factores conocidos y desconocidos influencia la formulación de
políticas, hay consenso respecto a que cuanto más se analiza y desenmaraña un problema de
política, tanto desde su perspectiva técnica como socioeconómica, más sólida y
exitosamente implementadas serán, probablemente, las soluciones propuestas. Varias
disciplinas han intentado sugerir cómo efectivamente diseñar e implementar buenas
políticas, con inclusión de ciencias de la administración, ciencias políticas, estadística,
economía y sociología. Los análisis de investigaciones por parte de las ciencias sociales
tradicionales, sin embargo, son, en ocasiones, prohibitivamente costosas, llevan mucho
tiempo completarlas, ya que la información es escasa y costosa de recopilar y, en muchas
áreas, existen incertidumbres “técnicas”. Por otro lado, los formuladores de políticas operan
dentro de limitaciones presupuestarias vinculantes y tienen que tomar decisiones de políticas
agrícolas en poco tiempo –en Reino Unido, por ejemplo, la mayoría de las políticas se
desarrollan en un plazo de entre los 6-9 meses 28 .
En aproximadamente los últimos treinta años, el análisis de políticas se desarrolló como una
ciencia para recopilar y sintetizar información, a fin de dar un formato a las decisiones
políticas y respaldar las acciones de las políticas consistentes con el paso del tiempo.
El análisis de políticas se puede definir como una ciencia social aplicada que apunta a
producir información para abordar efectivamente los problemas vinculados a las políticas.
Se diferencia de la planificación de políticas, que detalla un conjunto global de objetivos y
estrategias de políticas coherentes para la búsqueda de una meta global (por ejemplo, la
reducción de la pobreza). Pero la planificación de políticas hace buen uso del análisis de
28
Gabinete, 2000.
54
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
políticas. También se diferencia de la investigación académica bien codificada, que es
generalmente a largo plazo, basada en la teoría y respaldada por pruebas empíricas. El
análisis de políticas hace un buen uso de una variedad de resultados de investigación y es,
por lo tanto, complejo, digamos “críticamente triangula desde una variedad de perspectivas
sobre lo que vale la pena saber y lo que se sabe” 29 .
Cualquier ciencia social predecible puede respaldar un análisis de políticas, tales como la
sociología, la economía y las estadísticas. La ciencia que más contribuyó al análisis de las
políticas es la economía, que aún lidera la disciplina en análisis de políticas cuando los
temas macroeconómicos están en juego, con inclusión de la investigación de políticas
fiscales, monetarias y de comercio alternativas, en cuyos casos otras ciencias no están
equipadas para manejarlas abarcativamente. Por otro lado, varias ciencias, inclusive la
sociología, las ciencias naturales, la economía y la antropología, interactúan para brindar un
panorama de la efectividad de las acciones públicas a nivel sectorial, tales como políticas de
desarrollo agrícola y rural.
De acuerdo con Salvatici y Quieti (2003), el análisis de las políticas alimentarias y agrícolas
puede ayudar a los formuladores de política de distintas maneras:
ƒ
Especificar – para la intervención del gobierno - metas de políticas alimentarias y
agrícolas integradas, coherentes y efectivas, que deberían contribuir en la búsqueda de
los objetivos totales globales;
ƒ
Identificar y evaluar las principales características estructurales sectoriales, subrayando
los factores que representan tanto las oportunidades de desarrollo como las limitaciones
y que producen revisiones críticas del impacto de las políticas alimentarias y agrícolas;
ƒ
Analizar y evaluar las opciones disponibles para la formulación de políticas alternativas
y modos de intervención para el sector alimentario y agrícola ampliamente concebido así
como también las áreas rurales;
ƒ
Mejorar la comprensión de conceptos económicos y temas normativos entre la variedad
de agentes y agencias que se ocupan del desarrollo de un sector moderno de la
agroalimentación y formas sostenibles de producción agrícola;
ƒ
Actuar como un foro muy calificado para el diálogo de las políticas, entre los
responsables de la toma de decisiones, los administradores y los expertos para la
identificación de temas de política actual y la formulación a tiempo de áreas de
investigación como base para la revisión y las propuestas de políticas.
Independientemente de la ciencia social o combinación de ciencias sociales que se use para
realizar un análisis de políticas, se ha llegado a una secuencia de pasos “comunes” para
seleccionar, analizar, proponer y designar soluciones para los problemas vinculados a las
políticas. Éstos incluyen:
ƒ
29
estructura y detalle del problema vinculado a las políticas; es decir, identificación de la
causa principal de la cuestión en manos y, por consiguiente, el detalle de un objetivo de
política particular;
Dunn, 1981.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
55
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
ƒ
generación y clasificación de soluciones alternativas, concretamente la selección de
instrumento(s) de políticas públicas adecuados que sirvan al objetivo de las políticas;
ƒ
diseño de procedimientos de implementación, por ejemplo, definición/cambio de normas
y reglas y/o establecimiento de nuevas instituciones para hacer operacional al
instrumento de políticas;
ƒ
definición de criterios e indicadores de seguimiento y evaluación, tanto para seguir la
implementación de las políticas como para obtener lecciones para acciones públicas
futuras.
11.2. Pasos básicos en el análisis de políticas
11.2.1.
Identificación de los objetivos de las políticas
Los programas de las políticas –que consisten en la documentación de políticas que
presentan una visión "política" para una región, un país o un sector- son generalmente
genéricos e incluyen objetivos e instrumentos de políticas de amplio margen, tales como
la reducción de la pobreza y mayor productividad agrícola. Raramente, si es que alguna
vez, identifican las causas principales de la actual situación indeseable que los
formuladores de política proponen cambiar. 30 Por ejemplo:
ƒ
El objetivo general de la estrategia de desarrollo agrícola de Mozambique incluye
“mejorar el sistema agrícola, expandir la agricultura de conservación, promover la
diversificación de cosecha, mejorar la disponibilidad y capacidad de compra de mejores
semillas para los cereales,” 31 .
ƒ
De igual modo, en Uganda, “el Gobierno ha decidido que en el mediano plazo su
principal impulso para la acción pública en la modernización de la agricultura será
(MAIFF y MFPED, 2000):
o la reforma y el fortalecimiento institucional para una mayor eficacia y efectividad en
el suministro de servicios;
o el suministro de servicios reguladores;
o el suministro de servicios de promoción agrícola para agricultores;
o la investigación agrícola y desarrollo tecnológico para agricultores;
o la entrega de información de mercado para insumos y productos agrícolas
o el control de epidemias y pestes;
Los programas de políticas son, por ende, comercialmente genéricos: ¿qué implica
"mejoramiento de los sistemas agrícolas" para el gobierno? ¿Qué reformas de políticas se
espera que realice el gobierno para “una mayor eficacia y efectividad en el suministro de
servicios”? Se espera que los funcionarios (técnicos) de gobierno y los investigadores de
políticas respondan a estas preguntas; es decir, estructuren el problema vinculado a las
políticas y brinden una explicación causal de la situación insatisfactoria actual y, por lo
tanto, identifiquen cierto(s) objetivo(s) de políticas específico(s) o metas concretas pasibles
de medición.
30
31
Weimer y Vining, 2001.
Banco Mundial, 2006a.
56
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
La forma en que se analiza y estructura un problema vinculado a las políticas ejerce mayor
influencia en la identificación del objetivo de políticas. Dunn (1981) detalla varias técnicas
para estructurar el problema, que clasifica desde el análisis racional hasta la lluvia de ideas;
Snare (1995) sugiere hacer uso de las descripciones, contra-historias y meta-descripciones:
las descripciones son explicaciones ampliamente aceptadas de los problemas vinculados a
las políticas; las contra-historias brindan una perspectiva inusual del problema vinculado a
las políticas; las meta-descripciones son historias que los formuladores de políticas usan
para volver a redactar los problemas vinculados a las políticas. Independientemente del
enfoque que se use para estructurar el problema vinculado a las políticas, los formuladores
de políticas deberían identificar una cadena causal robusta que explique el status quo
indeseable actual, como ser a través del análisis del diagrama del problema que divide el
problema vinculado a las políticas en trozos manejables y definibles.
La Figura 16 brinda un ejemplo del diagrama del problema.
Figura 16: Un análisis del diagrama del problema del Brote de Fiebre Aftosa
Menos
ganancia
----------
Más demanda de
servicios de extensión
----------
Efectos
Más mortalidad animal
Menos productividad
Brotes de FA
Problemas
de política
Contactos
directos entre
animales
Transmisión
indirecta, ej. comida
de animales
Inseminación
artifical
--------
Causas
Si los formuladores de políticas no fueran capaces de identificar una cadena causal de
factores que conduzca al problema vinculado a las políticas, entonces el gobierno quizá
mitigaría más la situación indeseable ex- post (por ejemplo, los beneficios de desempleo
para los desempleados) en lugar de atacar sus causas principales, o implementaría la
alternativa tan ineficaz de “hacerlo todo". Por el contrario, un problema vinculado a las
políticas bien estructurado permite identificar las causas principales de la cuestión en mano
y, por ende, detallar los objetivos específicos de las políticas. Por ejemplo, un análisis del
diagrama del problema podría sugerir que el brote de Fiebre Aftosa descripto en la Figura
16 se debe, en gran medida, al contacto directo entre los animales infectados y los
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
57
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
susceptibles de infección que se juntan en los pozos de agua que comparten; el objetivo de
la política asociada sería evitar que los animales se reúnan en los pozos de agua. Por lo
tanto, la definición del problema es el primer paso esencial para comenzar a investigar las
soluciones de las políticas posibles de concretar.
11.2.2.
Generación y elección de instrumentos de políticas
Una vez que se encontraron una o más causas principales del problema vinculado a las
políticas y se seleccionaron los objetivos de políticas asociados, los formuladores de política
deberían identificar los instrumentos de políticas alternativos, es decir las acciones públicas
que sirven a los objetivos, y seleccionar la o las más apropiadas.
La identificación de instrumentos de políticas alternativos no es un proceso sistemático, y
las indicaciones podrían proceder de experiencias de otros países con problemas similares,
hallazgos informados de las investigaciones, leyes y encuestas a expertos / la opinión
pública, la revisión literaria de diarios profesionales y académicos, procedimientos
recopilados de conferencias, propuestas de grupos de interés y de presión.
En todo caso, se deberían tener en cuenta algunos criterios sencillos cuando se identifican
los posibles instrumentos de políticas: (i) los instrumentos de políticas se deberían
identificar claramente, con inclusión de acciones públicas prácticas más allá de las promesas
genéricas (por ejemplo, “el gobierno prometerá, alentará y favorecerá”). Si este no fuera el
caso, el problema ha sido mal enmarcado o las alternativas inadecuadamente elaboradas; (ii)
las políticas existentes se deberían considerar como una alternativa de políticas (no sólo esto
evitaría estar predispuesto a favor del cambio de políticas, sino que las políticas actuales han
resultado previamente verosímiles y representan una referencia sólida que evalúa otras
alternativas); (iii) ningún instrumento de políticas debería ser una alternativa de "hacerlo
todo", lo que es a menudo incomprensible e improbable; (iv) si bien podría generar una
cantidad infinita de instrumentos de políticas, es importante reducir las alternativas de
políticas a un número manejable para facilitar la comparación de las distintas propuestas; (v)
todos los instrumentos de políticas deberían limitar el papel del estado al suministro de
bienes públicos y la regulación del mercado para aquellas mercaderías con externalidades
positivas o negativas, mientras que se espera que el sector privado suministre bienes
privados 32 . Sin embargo, uno debería tener presente que un mercado en funcionamiento no
es necesariamente equitativo, y existe una distinción entre un mercado libre y el proceso
hacia un mercado que sirve a los pobres: se trata de una diferencia importante, por ejemplo,
si los servicios públicos de salud animal son privatizados antes, durante o después de que se
implemente una política de microcréditos o antes, durante o después del asentamiento de
trabajadores de la salud animal en comunidad.
32
Weimer y Vining, 1991.
58
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Recuadro 15: Suministro público y privado de servicios veterinarios
La liberación, privatización del mercado y los programas de descentralización han llevado a varios
países en desarrollo a reformar sus servicios veterinarios públicos. Estas reformas se basan, en
gran medida, en consideraciones de eficiencia y, por ende, en el análisis de ventajas
comparativas del mercado y el estado en el suministro de servicios específicos. Los servicios
veterinarios clínicos y la distribución y producción de fármacos y vacunas son en gran medida
mercaderías privadas, porque los usuarios capturan todos los beneficios, y pueden ser
suministrados eficazmente por los agentes privados. Por otro lado, el mercado libre privado no
brindará servicios tales como diagnóstico de enfermedades, vacunación contra enfermedades
contagiosas, control de portadores, etc. en un grado óptimo. Los beneficiarios de estos servicios,
en realidad, son tanto los participantes como los no participantes debido a la existencia de
externalidades positivas (riesgo reducido de contagio para animales no vacunados). Por lo tanto,
el gobierno tiene un importante papel que jugar en el mercado respecto de estas mercaderías.
Finalmente, los servicios tales como la supervisión/ prevención de epidemias y la higiene/
inspección de alimentos son mercaderías puramente públicas y los mercados privados no pueden
suministrarlos debido a su característica de falta de control exclusivo. Todos, por ejemplo, se
beneficiarían del seguimiento y control de la enfermedad de la “vaca loca” (BSE). Por lo tanto, se
convierte en responsabilidad del gobierno encontrar mecanismos colectivos para asumir el
suministro de estos servicios o subcontratar su suministro al sector privado (Ahuja, 2004).
11.2.3.
Implementación de instrumentos de políticas
Una vez que los objetivos e instrumentos de políticas se han seleccionado, la
implementación de la política se torna la principal tarea para los formuladores de políticas.
A pesar de que los fracasos de muchas reformas de políticas se atribuyeron a la falta de
consideración cuidadosa de cómo la implementación se debería haber organizado y
administrado, aún existe poca documentación sobre cómo implementar las reformas de las
políticas, para que los funcionarios de gobierno y otros actores hagan lo que se espera que
hagan 33 .
Durante un tiempo se dijo que las políticas podrían ser sistemáticamente clasificadas y que
cada categoría de política asociada con los patrones previsibles de administración 34 .
Mientras que el concepto de tipologías de políticas es atractivo, su crucial debilidad es que
las políticas presentan una multiplicidad de características. Por lo tanto, establecer criterios
para objetivamente asignar políticas en categorías conceptualmente distintas y elaborar
normas específicas institucionales y de administración para cada categoría son ejercicios
subjetivos y muy discutibles 35 . A los fines de la formulación de políticas, es más práctico
identificar una serie continua de funciones de tareas omniválidas de implementación, con
inclusión de: (i) la legitimación de políticas y la creación de un grupo de electores
potenciales; (ii) la acumulación de recursos; (iii) el diseño organizacional; (iv) el
seguimiento y la evaluación 36 .
Legitimación de políticas – A pesar de que una política sea sólida o correcta, el respaldo no
será de inmediato, algunos actores podrían oponerse al proceso de reforma y los
beneficiarios podrían no valorar que es en su interés respaldar el cambio. Por lo tanto, las
políticas necesitan ser legitimadas. El gobierno debería crear un grupo adecuado de
potenciales electores, que soporte la reforma, esto es a través de grupos de presión,
33
Crosby, 1996; Griffin, 1975.
Por ejemplo, Grindle y Thomas, 1991; Lowi, 1972.
35
Smith, 2002.
36
Brinkerhoff y Crosby, 2002.
34
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
59
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
negociación, desarrollo de alianzas y formación de coaliciones con las partes interesadas
clave y, especialmente con los supuestos “campeones de políticas” que se espera afirmen
que la reforma propuesta de las políticas es necesaria y crucial de implementar, aunque
presente algunas desventajas. El análisis de las partes interesadas y el direccionamiento
político son pasos clave para establecer un grupo adecuado de potenciales electores. El
análisis de las partes interesadas consiste en evaluar a los potenciales electores de las
políticas, sus intereses, sus expectativas, la fuerza o intensidad de su interés en la reforma de
las políticas y los recursos que pueden traer o soportar sobre los resultados de un cambio de
políticas. Luego, el gobierno debería examinar las relaciones actuales y potenciales y las
alianzas entre las distintas partes interesadas que desean respaldar / oponerse a algunas
reformas de políticas específicas. Esto es un ejercicio de direccionamiento político que
apunta a establecer un grupo adecuado de potenciales electores que soporte la reforma de las
políticas. Pero la legitimidad de una política es algo más que hacer pública la participación a
iniciativas lideradas por el gobierno. Una clara comprensión ex- ante de qué partes
interesadas se benefician con más probabilidad y cuáles pierden es un componente crucial
del diseño de una política (no sólo el diseño de su implementación) – y la legitimidad surge
en gran parte del alcance en que la política beneficiará a la sociedad en un todo. Este tema y
las formas de realizar un análisis de subsistencia y socioeconómico ex ante se analizan en la
Sección 6 de este documento.
Acumulación de recursos – La acumulación de recursos se refiere a garantizar los fondos de
inicio y asegurar un lugar a la política en el proceso de distribución presupuestaria del
gobierno que garantiza un flujo de recursos constante con el paso del tiempo. La
legitimación de la política y el amplio respaldo, tanto a corto como a largo plazo, son
esenciales para la acumulación de recursos, ya que la distribución de recursos financieros,
humanos y técnicos para una nueva política es una tarea desalentadora: (i) las políticas se
suelen diseñar sin tener muy en cuenta el presupuesto de gobierno, especialmente cuando se
ven influenciadas por intereses personales más que públicos; (ii) la recopilación de recursos
suficientes generalmente significa recortar aquellos dirigidos a viejas políticas, y esto en su
mayoría probablemente genera oposiciones.
Diseño organizacional – Esto está vinculado con las condiciones burocráticas brevemente
mencionadas en la Sección 7.3 anterior. La tarea de movilización cambia la política del
papel a las acciones, para los programas y proyectos. En general, los nuevos programas y
proyectos involucran la introducción de nuevos objetivos, tareas y actividades para las
agencias y los departamentos de gobierno, funcionarios públicos y demás actores. Este
proceso de reforma se podría limitar por recursos humanos de baja capacitación que no
pueden efectivamente desarrollar nuevas tareas. Pero incluso si las nuevas tareas fuesen
sencillas, existen dificultades intrínsecas para establecer nuevas rutinas y prácticas que
causen que algunos ganen y otros pierdan. Por eso es crucial proporcionar los incentivos
"correctos" para que los implementadores adopten los nuevos modos y las prácticas que
requieren los programas y planes de acción. De lo contrario, los funcionarios de gobierno y
los burócratas en el área de atención al público podrían terminar demorando e incluso
bloqueando las reformas de las políticas.
Existe un consenso general por el que dos principios básicos se deberían considerar para los
formuladores de política y los implementadores de política cuando diseñan mecanismos de
implementación de políticas. Éstos son:
60
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
ƒ
La responsabilidad describe los derechos y las responsabilidades que existen entre la
gente y las instituciones que afectan sus vidas, con inclusión de gobiernos, sociedades
civiles y actores del mercado. En general, las relaciones de responsabilidad tienen dos
componentes importantes 37 :
o capacidad de respuesta, es decir el derecho a tener una respuesta y la
obligación de proporcionar una, y;
o exigibilidad, es decir la capacidad de garantizar que se tome una acción y el
acceso a los mecanismos de compensación cuando falla la responsabilidad.
También es importante considerar los tres niveles de responsabilidad. Éstos son:
o responsabilidad vertical, esto es desde los proveedores de servicio hasta los
clientes o beneficiarios y desde los políticos hasta la sociedad civil –A
menudo también se pasa por alto, no existe o casi ni se exige.
o responsabilidad horizontal: se trata de la responsabilidad de los funcionarios
civiles a los políticos (a menudo a través de organismos públicos, tales como
auditores, parlamentos, legislativo)
o intra-organizacional, es decir alinear gerentes y empleados.
ƒ Las recompensas y sanciones se refieren a un sistema de incentivos para los
implementadores de políticas. Debería estar correlacionado con los indicadores de
seguimiento y la evaluación, teniendo en cuenta ambos recursos empleados y los
resultados de la implementación de las políticas. La aplicación de recompensas y
sanciones depende mucho de la existencia de mecanismos adecuados de responsabilidad.
Las condiciones en las que las instituciones son confiables varían por país y contexto. Los
factores clave de alcance global que pueden mejorar la receptividad de instituciones
poderosas a los pobres y grupos marginados incluyen 38 ):
ƒ Disposiciones legales y constitucionales: Son clave, pero a menudo no se exigen;
ƒ Historias de protesta y compromiso ciudadano: Las políticas de responsabilidad son
profundamente afectadas por tradiciones de movilización social;
ƒ Espacio democrático: Esto incluye grado de independencia del sistema legal y medios
de comunicación, la existencia de elecciones justas y libres, etc.
ƒ Culturas de responsabilidad: La diferente experiencia y comprensión de responsabilidad
lleva a diferentes expectativas y resultados en ese sentido;
ƒ Relaciones estado-mercado: Es especialmente difícil en el caso de importante
dependencia de las compañías internacionales para la extracción de recursos naturales –
véase el análisis en la Sección 8.
El Recuadro 16 presenta algunas estratégicas de los pueblos para promover los mecanismos
de responsabilidad adecuados.
37
38
IDS, 2006.
IDS, 2006 – ver también Sección 6.3. sobre contexto de gestión de gobierno.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
61
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Recuadro 16: Ejemplos de estrategias para promover responsabilidad
Acción directa en Kenia: Kenia es signataria en la Convención sobre Derechos Políticos, Económicos,
Sociales y Culturales que otorga derecho a una vivienda, aunque no exista la provisión de ésta en la
constitución de Kenia. En Mombasa, el reconocimiento internacional por la lucha de una asociación de
inquilinos para el derecho a una vivienda digna ayudó al grupo a ganar ímpetu y confianza. El gobierno local
se mostró ausente ante sus demandas, los residentes usaron la acción directa para desafiar la falta de
responsabilidad, para evitar físicamente la construcción de estructuras de vivienda no autorizadas.
Comités de administración de agua para ciudadanos en México: Las luchas respecto de responsabilidad
por parte de los grupos autóctonos rurales se han concentrado en cómo garantizar la administración
sostenible de una divisoria de agua que desciende rápidamente en Veracruz, México. Las principales
industrias petroquímicas han estado drenando la divisoria de aguas para uso en zonas urbanas corriente
abajo. Sin la acción inmediata, el suministro de agua desaparecerá en la próxima década, en cuanto la
presión aumente por la deforestación, erosión y el crecimiento de demanda de áreas urbanas. Existen
muchas formas de agencias de gobierno involucradas en la administración de la divisoria de agua, con a
menudo intereses competitivos, con inclusión de estructuras tradicionales tales como ejidos (lotes de tierra
de uso comunal), gobiernos municipales urbanos y rurales, agencias federales para el medio ambiente y para
asuntos autóctonos y organizaciones de conservación internacional. La falta de espacio para la participación
de los ciudadanos conduce a una ruptura en la comunicación entre las comunidades rurales y urbanas, con
picos periódicos de violencia. En este caso, el comité de administración de aguas para los ciudadanos
demostró un mecanismo exitoso para la creciente responsabilidad entre las comunidades autóctonas y las
numerosas instituciones involucradas.
Audiencias públicas en India: Las audiencias públicas raramente se celebran con anticipación a un
desarrollo industrial importante en India, a pesar de una obligación formal para que ésta se celebre. Las
audiencias de ciudadanos alternativas brindaron un espacio para que la gente exprese sus opiniones, y una
arena en donde los representantes industriales y del estado debieron dar cuenta de sus acciones. Las ONG
recopilan datos de otras comunidades que tienen experiencia en desarrollos industriales similares a los que se
proponen. Esto condujo a que se presentaran a las audiencias de los ciudadanos “Planes de Desarrollo de los
Pueblos” bien informados.
Organizaciones basadas en la comunidad en el Delta de Níger: Se han formado grupos de jóvenes y
organizaciones femeninas en reacción a colusión oculta entre el gobierno y las compañías petroleras que
operan en el Delta del Níger, conducentes a conflictos de petróleo. Estos grupos representan comunidades en
el Delta del Níger que no son escuchadas a través de canales formales, y a menudo chocan con poderosas
instituciones oficiales, tales como jefes locales y funcionarios elegidos. Las organizaciones basadas en la
comunidad han creado un espacio para articular las preocupaciones sobre la corrupción y la mala
administración de ingresos del petróleo por el gobierno, pero también plantean cuestiones sobre quién
representa los intereses de la comunidad y cómo los pueblos en el Delta del Níger pueden ganar el control
sobre los recursos naturales de la región.
Fuente: IDS, 2006.
11.2.4.
Seguimiento y evaluación de las reformas de políticas
La implementación de las políticas no es un proceso lineal, influenciado por un número de
factores endógenos y exógenos. El progreso hacia el logro de los objetivos de las políticas
debería ser, por ende, controlado para que las actividades y el progreso sigan su marcha, y
para que se hagan ajustes cuando sean necesarios. Las políticas también se deberían evaluar
para determinar si las acciones públicas proporcionan los beneficios planeados y,
finalmente, para mejorar la efectividad de las acciones públicas futuras.
El seguimiento es esencial para mantener el progreso en marcha, facilitar la corrección del
error y, a los fines de la responsabilidad, asegurar que los administradores de políticas y las
agencias de implementación cumplan con sus respectivas obligaciones. Dado que el
seguimiento exige ensamblar indicadores cuantitativos y cualitativos que se pueden localizar
con el paso del tiempo, es necesario establecer un marco para la recopilación regular de
datos y tenerlos como sus indicadores de resultados que se pueden usar directamente para
ajustar la política 39 . Por ejemplo, en India un programa para ayudar a los estudiantes con
desempeño malo contrató asistentes de comunidades locales para ser tutores de los
39
Josling y Valdes, 2004.
62
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
estudiantes 40 . El seguimiento de los indicadores podría incluir distribuciones
presupuestarias, cantidad de tutores contratados, antecedentes de los tutores, así como
también el índice de abandono y el desempeño de los estudiantes. También se deberían
establecer algunos umbrales para los indicadores, a fin de facilitar los ajustes en la
implementación de políticas: ¿cuándo la implementación de la política se aleja mucho de su
camino?
Dos temas se deben abordar cuando se detallan las actividades de seguimiento. Primero,
debido a que el seguimiento podría realizarse por varios actores (por ejemplo,
departamentos de gobierno, beneficiarios, organizaciones de la sociedad civil, institutos de
investigación), las agencias implementadoras no deberían tener toda la responsabilidad de
seguimiento: son supuestamente responsables por el suministro de políticas y sus
actividades de seguimiento podrían desviarse. Segundo, como el seguimiento a menudo
ocurre dentro de una infraestructura institucional cambiada, el personal puede no estar
comprometido o ser incapaz de realizar el seguimiento y las nuevas normas y prácticas de
administración se podrían prever e implementar.
Las maneras y los medios para realizar el seguimiento y la evaluación se analizaron en la
Sección 10 de este documento.
11.3. Análisis y formulación de políticas
Se pueden usar los métodos de análisis de políticas para confrontar los problemas
normativos agrícolas: la definición del problema conduce a la identificación y evaluación ex
ante de opciones de políticas alternativas, seguido de la implementación, seguimiento y
evaluación de políticas. Sin duda, la diversidad de problemas normativos agrícolas es tan
amplia que no se puede desarrollar ninguna metodología detallada que aborde a todos ellos.
Sin embargo, existe consenso y prueba de que un buen análisis de políticas –que se puede
realizar por una cantidad de factores diferentes 41 – contribuye significativamente a las
propuestas y la implementación de políticas sólidas, cuando se cuenta con tiempo y
recursos.
Los pasos básicos de un buen análisis de políticas se resumen en el Recuadro 17.
40
Easterly, 2006.
Para las dimensiones institucionales de análisis de políticas, referidas en los Procedimientos del Taller del
Cercano Oriente sobre la Creación de Instituciones para el Análisis de Políticas (FAO, 2004).
41
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
63
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Recuadro 17: Resumen de los pasos básicos en el análisis de políticas
ƒ
Identificar partes interesadas clave, inclusive agricultores, cuidadores de ganado,
organizaciones básicas, agencias de gobierno local, etc. que podrían tener un interés en el
problema X.
ƒ
Detallar el problema X, es decir dar una descripción del status quo y una descripción de la
situación deseada. Las entrevistas con las partes interesadas así como también la
recopilación de datos primarios y secundarios son esenciales en esta etapa.
ƒ
Brindar una explicación causal cuantitativa-cualitativa del problema X, con inclusión de las
limitaciones técnicas, los obstáculos institucionales y cómo se interrelacionan. Estas cuentas
respaldarán la identificación de objetivos específicos de políticas.
ƒ
Identificar posibles instrumentos de política que sirven al objetivo de políticas identificado y
clasificarlos de acuerdo con algunos criterios monetarios y no monetarios definidos, con
inclusión, por ejemplo, de costos financieros, quién gana o pierde, requisitos técnicos,
instituciones involucradas, consistencia con las políticas y prácticas existentes.
ƒ
Diseñar mecanismos de implementación para los instrumentos de políticas seleccionados,
concretamente la identificación de la función del sector privado y público, una descripción
detallada de las tareas de las agencias / los departamentos públicos y de las normas y
reglamentaciones necesarias para que los instrumentos de políticas sean operacionales.
ƒ
Proponer una estrategia de comunicación para crear un grupo de potenciales electores que
respalde la solución de políticas propuesta, con inclusión de grupos meta, objetivos de
comunicación, mensajes y tonos clave, medios para pasar los mensajes y tiempo y costos
estimados.
ƒ
Identificar indicadores de supervisión y fuentes relativas para aumentar la responsabilidad de
las agencias responsables, inclusive de los umbrales de alarma e indicación de recompensas
y sanciones en caso de tareas realizadas adecuadamente / incorrectamente.
ƒ
Detallar indicadores de evaluación, rango de aceptabilidad, fuentes y tiempo de evaluación.
11.4. Limitaciones en el uso del análisis de políticas
Los pasos detallados en el Recuadro 17 no siempre conducen a los resultados deseados o
incluso esperados. Esto se debe a los vínculos complejos entre el análisis de políticas y la
formulación de políticas como se ilustra en la Figura 17. En particular, esa Figura muestra el
papel fundamental que juegan los actores de políticas en el análisis de políticas de
vinculación para la formulación e implementación de políticas. Estos vínculos son
complejos, dado la interacción entre los actores de las políticas y otros elementos de los
procesos normativos, en particular el contexto de las políticas – véase el análisis en las
Secciones 5 y 6. Estos vínculos se analizan también más adelante.
64
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Figura 17: Las vinculaciones entre el análisis de políticas y la formulación de
políticas
El Rol del Análisis en la Formación de Políticas
Grupos de
donantes
Grupos de
donantes
Política nacional
Formuladores de política
Proceso de implementación de políticas
profesionales
Grupos de
Promoción
Los grupos de interés y de presión pueden influenciar las prioridades de las políticas y los
programas de las políticas, pero les resulta más difícil influenciar la manera en que los
problemas normativos están estructurados, es decir, la definición de metas e instrumentos de
políticas. Muchos grupos, inclusive los más poderosos, a menudo limitaron su capacidad
técnica y la información inadecuada para examinar las cuestiones normativas en detalle,
especialmente cuando los impactos de los cambios normativos tienen que evaluarse en
relación con una amplia variedad de partes interesadas. Por ejemplo, a las compañías lácteas
probablemente les parecería desafiante evaluar el impacto de normas sanitarias más estrictas
sobre pequeños productores pobres operando en mercados informales.
La dificultad e incapacidad de los grupos de presión y de interés para investigar
abarcativamente soluciones normativas brindan a los formuladores de políticas la
oportunidad de diseñar e implementar políticas que son efectivamente equitativas y a favor
de los pobres, y no necesariamente predispuestas a favor de los que ya tienen recursos. Para
que esto suceda, los gobiernos en países desarrollados y en desarrollo deberían usar el
análisis de políticas cuando diseñan e implementan las reformas normativas: “la política
debería estar respaldada por un buen análisis y, de corresponder, por modelos” 42 .
Lamentablemente, existe una variabilidad considerable entre los países respecto del alcance
que debe tener un análisis de políticas formal para uso de los gobiernos, y la observación
causal sugeriría que el uso del análisis de políticas cubra el espectro que va de 0 a 100,
42
Gabinete, 2000.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
65
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
aunque la mayoría de los gobiernos tienden a hacer uso de un análisis limitado de las
políticas: “este estudio descubrió […] que [en Reino Unido] la demanda de un buen análisis
de políticas no está totalmente integrado en la cultura del gobierno central” 43 . ¿Cómo
estimular tanto la demanda como la oferta de análisis de políticas? ¿Cuáles son las
limitaciones vinculantes para la demanda y la oferta del análisis de políticas?
La demanda para un análisis de políticas por parte de los ministerios y departamentos de
gobierno suele ser baja debido a: (i) compromisos de manifestos políticos que, más que ser
formulados en términos amplios, adoptan la forma de promesas detalladas y obligan al
gobierno a acciones específicas de políticas; (ii) que la dirección de política suele ser
conducida por una fuerte convicción a priori o por “patrocinadores” y “sponsors"; (iii) la
falta de comprensión por parte de las elites que formulan las políticas de la utilidad del
análisis de políticas; (iv) que algunos ministerios podrían temer que el análisis de políticas
reduzca -como lo hace- sus niveles de libertad; (v) que ningún ministerio cuenta con
incentivos suficientes para exigir un análisis de políticas cuando una cuestión -como sucede
en la mayoría de las cuestiones- pasa por distintos ministerios; (vi) la pobre calidad de
algunos análisis de políticas. La oferta de análisis de políticas podría ser insuficiente porque:
(i) el análisis de políticas es una nueva disciplina, que solamente en las últimas tres décadas
se clasificó como una ciencia; (ii) los investigadores tienden a desarrollar teorías y modelos
sin considerar la posible demanda para el análisis de políticas; (iii) las políticas son muy
variables y la oferta de un buen análisis de políticas podría ser desplazado por las
prioridades de gobierno cambiantes; (iv) el análisis de políticas es, a menudo, un
departamento orientado e ineficaz cuando existen múltiples usuarios y superposición de
responsabilidades entre los distintos departamentos de gobierno 44 .
Finalmente, existe la incertidumbre respecto de quiénes deberían financiar el análisis de
políticas que limita aún más su oferta. En teoría, la responsabilidad de la financiación del
análisis de políticas se debería determinar sobre la base de quiénes se benefician con los
resultados del análisis, mientras que la ejecución del análisis de políticas se debería decidir
sobre la base de los criterios de eficiencia. Si los resultados del análisis de políticas son
bienes públicos, el gobierno debería ser responsable por su financiación, como así el sector
privado debería subproducir el análisis de políticas debido a la presencia de externalidades
positivas (cualquiera podría hacer uso de un buen análisis de políticas cuyos beneficios no
pueden ser internalizados). Esta polémica brinda bases económicas para las instituciones
públicas que financian el análisis de políticas. Sin embargo, debido a que el gobierno no es
necesariamente el mejor proveedor de análisis de políticas, no sólo debería patrocinar
análisis de políticas internas y/o financiar una institución de análisis de políticas operada
públicamente, sino que también debería estimular un mercado para análisis de políticas, por
ejemplo a través del otorgamiento de derechos de propiedad intelectual sobre los resultados
de las investigaciones y distribución de fondos para la investigación a través de concursos
de oposición 45 .
43
Gabinete, 2000.
Batie, 2005; Gabinete, 2000; Paul y cols.., 1989; Weimer y Vining, 1991.
45
Salvatici y Quieti, 2003.
44
66
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
12.
NOTAS DEL LECTOR
12.1. Enlaces EASYPol
Este módulo pertenece a un conjunto de módulos que forman parte del camino de
capacitación de EASYPol Programa de aprendizaje de políticas, Módulo 4: Formulación
de políticas y estrategias, Sesión 3: Factores clave en la sinergia entre el estado y el
ciudadano.
Los lectores pueden seguir otros documentos de EASYPol dentro del Módulo 4, el cual se
encuentra estructurado de la siguiente manera:
Módulo 4: Formulación de políticas y estrategias
Sesión 1:
Interpretación de procesos normativos
Sesión 2:
Dos casos prácticos: Interpretación de procesos normativos
Sesión 3:
Factores clave en sinergia de ciudadanos
Sesión 4:
Extrapolate
Sesión 5:
Travesía del arroz – Juego de simulación
Sesión 6:
Juego de negociación de préstamos ministeriales
Sesión 7:
Tirándolos juntos
13.
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Creacción de Instituciones para Políticas Agrícolas en el Cercano Oriente. FAO,
Damasco, Siria.
Schnell, S.; Poulsen, P.; Condy, A.; Tertsunen, M. y Holland, J., 2006. Principles for PSIA
in Policy Cycles and Stakeholder Participation. Un documento elaborado en
conjungo por GTZ y DFID, Marzo 2006.
Schoonmaker-Freudenberger, K., 1998. The Use of RRA to Inform Policy: Observations
from Madagascar and Guinea. In Holland, J. and Blackburn, J. (eds) Whose Voice:
Participatory Research in Policy Change, Intermediate Technology Publications, pp
67-79.
Smith K.B., 2002. Typologies, Taxonomies, and the Benefits of Policy Classification.
Policy Studies Journal, 30, pp.379-395.
Snare C.E., 1995. Windows of Opportunity: When and How Can the Policy Analyst
Influence the Policymaker During the Policy Process. Policy Studies Review, 14 (3/4),
pp.407-430.
Stoker G., 1998. Governance as Theory: Five Propositions. International Social Science
Journal. 155, pp. 17-28.
Sutton, R., 1999. The Policy Process: An Overview. ODI Documento de Trabajo 118, ODi,
Londres, Reino Unido. Agosto 1999.
Swinnen, J. y F. v. d. Zee, 1993. The Political Economy of Agricultural Policies: A Survey.
European Review of Agricultural Economics, 20, pp. 261-90.
72
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
Vermeulen, S. 2005. Power Tools: Handbook to Tools and Resources for Policy Influence
in Natural Resource Management. IIED, Londres, Reino Unido. http://www.policypowertools.org/orderinfo.html
Weimer D.L., Vining A.R., 1991. Policy Analysis: Concepts and Practice. Prentice Hall,
Londres, Reino Unido
Weiss, C. H., Ed., 1992. Organizations for Policy Analysis. Helping Government Think.
Sage Publications, Londres, Reino Unido.
Informe de Desarrollo Mundial 2003 del Banco Mundial. Banco Mundial, Washington,
D.C., EE.UU.
Banco Mundial, 2006a. Mozambique Agricultural Development Strategy. Banco Mundial,
Washington, D.C, EE.UU.
Banco Mundial, 2006b. Strengthening Bank Group Engagement on Governance and
Corruption. Banco Mundial, Washington, D.C, EE.UU.
Banco Mundial (de próxima aparición) Strengthening Governance, From Local to Global.
Borrador del Capítulo 11 del Informe de Desarrollo Mundial 2008. Banco Mundial,
Washington DC, EE.UU.
Young, J. y Court, 2004. Bridging Research and Policy in International Development: An
Analytical and Practical Framework. ODI/RAPID Boletín Informativo.
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
ANEXO 1: LISTA DE ACRÓNIMOS
BATNA
Best Alternative to a Negotiated Agreement (Mejor
Alternativa al Acuerdo Negociado)
CSO
Civil Society Organizations (Organizaciones de la
Sociedad Civil)
EXTRAPOLATE
Ex-ante Tool for Ranking Policy Alternatives (Herramienta
Ex-Ante para la Clasificación de Alternativas de Políticas)
FAO
Food and Agriculture Organisation (Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación)
S&E
Seguimiento y Evaluación
MDGs
Millenium Development Goals (Objetivos de Desarrollo
del Milenio)
ONG
Organización No Gubernamental
NPEP
Nueva Perspectiva de Economía Política
PD
Prisoners’s Dilemma (Dilema del Prisionero)
DELP
Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza
PSIA
Poverty and Social Impact Assessment (Evaluación de
Pobreza e Impacto Social)
MEDIOS DE
SUBSISTENCIA
SOSTENIBLES
Medios de subsistencia Sostenibles
ZOPA
Zone of Possible Agreement (Zona de Posible Acuerdo)
73
74
Módulo EASYPol 168
Material conceptual y técnico
METADATOS DEL MÓDULO
1. Módulo EASYPol
168
2. Título en el idioma original
FAO Policy Learning Programme
Inglés
Francés
Programme de formation aux politiques de la FAO
Español
Programa de aprendizaje sobre políticas de la FAO
Otro idioma
3. Subtítulo en el idioma original
Policy Processes – Part 1 : Making Sense of Policy Processes
Inglés
Francés
Español
Processus d’élaboration des politiques - 1ère partie Comprendre les processus d’élaboration des politiques
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos
normativos
Otro idioma
4. Resumen
Este material de apoyo se relaciona con los procesos normativos –las formas en que se
planifican, diseñan, implementan y evalúan las reformas de políticas– que
significativamente afectan los resultados y los impactos de las políticas en los medios de
subsistencia de la población.
La Parte 1 de este material busca brindar formas y medios para interpretar mejor los
procesos normativos. Comienza con una introducción a los procesos normativos, con
inclusión de la manera en que se pueden definir y un cuadro sinóptico de los principales
modelos empleados para explicar los procesos normativos. Después siguen las
consideraciones sobre los principales elementos que captan los procesos normativos y el
trabajo que éstos conllevan, con inclusión del contexto, los actores, el contenido, el impacto
y las principales etapas de los procesos normativos (es decir, definición de programas, toma
de decisiones sobre objetivos e instrumentos de políticas, implementación y seguimiento y
evaluación). La sección final de esta parte se ocupa del análisis de políticas, como una
herramienta útil para abordar las distintas etapas de los procesos normativos (es decir,
definición de programas, definición de objetivos / instrumentos / opciones, implementación
y seguimiento y evaluación).
5. Fecha
Enero 2008
6. Autor(es)
Olivier Dubois (con colaboración de Maria Grazia Quieti y Ugo Pica Ciamarra)
7. Tipo de Módulo
Descripción temática
Material conceptual y técnico
Herramientas analíticas
Material empleado
Recursos complementarios
8. Tópicos
tratados por el
módulo
La agricultura en el contexto macroeconómico
Políticas agrícolas y sub-sectoriales
Agroindustria y políticas de cadenas alimentarias
Medio ambiente y durabilidad
Desarrollo institucional
Planificación y políticas de inversión
Programa de aprendizaje de políticas de la FAO
Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos
Pobreza y seguridad alimentaria
Integración regional y comercio internacional
Desarrollo rural
9. Subtópicos
tratados por el
módulo
Elementos y etapas de los procesos normativos
Análisis de políticas
10. Entrenamiento
secuencial
Programa de aprendizaje sobre políticas de la FAO
11. Palabras clave
Proceso normativos, contexto de gestión de gobierno, actores,
contenido, impacto, etapas de políticas, análisis de políticas
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