la zona económica exclusiva y el nuevo orden
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L A Z O N A ECONÓMICA E X C L U S I V A Y E L N U E V O O R D E N ECONÓMICO INTERNACIONAL JORGE CASTAÑEDA L a s Naciones U n i d a s h a n venido adoptando desde hace más de dos décadas u n gran número de postulados y objetivos y a u n , en ciertas ocasiones, de p r i n c i p i o s y normas jurídicas, que en su conjunto integran lo que se h a d a d o e n l l a m a r el nuevo orden económico i n t e r n a c i o n a l . L o s dos principios esenciales de ese nuevo orden son el deber jurídico de cooperación i n t e r n a c i o n a l en favor de los países en desarrollo y el p r i n c i p i o de l a soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos n a t u r a les. A u n q u e aparentemente de signo contrario, ambos principios se complem e n t a n y refuerzan m u t u a m e n t e . E l primero está aún lejos de realizarse en l a práctica, e incluso de consolidarse jurídicamente. E l segundo goza ya de innegable v i d a jurídica, pero en el terreno de los hechos tiene sólo v i gencia l i m i t a d a . E l nuevo orden económico i n t e r n a c i o n a l tardará todavía u n l a r g o tiempo en convertirse en r e a l i d a d . L a reglamentación racional del uso del m a r y sus recursos puede cont r i b u i r de m a n e r a importante a darle substancia y o p e r a t i v i d a d al nuevo o r d e n económico internacional. E l l o se debe a u n a razón específica, no c o m ú n a otros campos de acción del h o m b r e : el m a r , su suelo y subsuelo, y los enormes recursos que contienen, son en su m a y o r parte de común aprovechamiento p a r a todos. S i n entrar en u n a discusión académica respecto de si los recursos d e l m a r , o los de su suelo y subsuelo, son r e s n u l l i u s o r e s c o m m u n i s , baste decir que son de común aprovechamiento. N o surge aquí el p r o b l e m a insoluble de pretender u n a redistribución de recursos que conforme a las concepciones políticas que nos rigen desde hace alrededor de m e d i o m i l e n i o , están sujetos a l a soberanía de los estados nacionales. U n a enorme porción d e l m a r y sus recursos no está sujeta a soberanía o a apropiación de ningún estado. E s u n bien común de l a h u m a n i d a d . Esto permite u t i l i z a r l o con e l f i n de corregir, en a l g u n a m e d i d a , las desigualdades de la geografía terrestre; permite, a l menos idealmente, u n a distribución más justa de recursos que son comunes, a efecto de avanzar en l a consecución 1 i Estos dos principios están enunciados, tanto de manera general como en diversas formas de aplicación concreta, en la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, sin duda la expresión más autorizada hasta ahora del nuevo orden económico internacional. 1 2 FI JORGE CASTAÑEDA XIX—1 d e l ideal que las Naciones U n i d a s h a n postulado: colmar en lo posible e l abismo que separa en l a r e a l i d a d a pueblos que son iguales en derechos. ¿ C ó m o y en qué m e d i d a el derecho del m a r emergente que se h a venido elaborando en las Naciones U n i d a s desde hace casi diez años h a c o n t r i b u i do a ese ideal? Es difícil llegar a u n a conclusión unánime. H a y , desde luego, opiniones opuestas. Según algunos, los resultados que hasta a h o r a conocemos tienden a empeorar l a situación que existía antes, porque, según se dice, l a zona económica exclusiva que es el resultado más conspicuo del nuevo derecho del m a r , favorece más bien a los estados industriales y ricos. D e n t r o del mismo orden de ideas, algunos piensan que el régimen que p r o bablemente se establecerá p a r a l a explotación de los recursos minerales de los fondos marinos tampoco ofrece perspectivas halagüeñas p a r a los países atrasados. Acaso tienda a u n a concentración mayor de recursos minerales m u y valiosos en manos de los pocos países con capacidad financiera y tecnológica p a r a extraerlos. S i n embargo, parecería paradójico, si esas o p i n i o nes son correctas, que hayan sido precisamente los países en desarrollo los que promovieron l a creación de zonas económicas exclusivas y de u n régim e n p a r a los fondos marinos. P a r a llegar a alguna conclusión objetiva hace f a l t a examinar l o que h a o c u r r i d o en esas dos áreas fundamentales: p r i m e r o , ver qué resultados p r o bables tendrá el establecimiento de zonas económicas exclusivas; y segundo, e x a m i n a r el impacto posible que el régimen de los fondos marinos p u d i e r a tener e n l a distribución más justa de los recursos minerales del subsuelo marítimo, aunque hasta estos momentos todavía no se h a n terminado de negociar algunos elementos esenciales de ese régimen. P o r esta última razón, y e n vista también de l a vastedad del tema, en este artículo se examinará sólo el p r i m e r problema. 2 2 Se entiende aquí por "derecho de mar emergente" el conjunto de disposiciones que se han venido incorporando paulatinamente en los sucesivos textos informales para fines de negociación que han surgido de la Tercera Conferencia de las N a ciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Ésta se inició en 1974, en Caracas, sin contar con un documento de base, esto es, de un proyecto de convención, ya que el amplio Comité Preparatorio de la Conferencia no logró elaborarlo en tres años de trabajo (6 sesiones), debido a la vastedad y complejidad de los temas y a los intereses encontrados. E n ausencia de un documento de base, la Conferencia identificó primero en 1974 las tendencias dominantes y las sesiones ulteriores encargó a los Presidentes de las Comisiones Plenarias la formulación de aquellos textos que en su opinión fueran susceptibles de lograr en mayor grado un consenso generalizado. E l último de ellos, llamado Texto Integrado Oficioso para Fines de Negociación (doc. A / C O N F . 62/WP. 10), es ya la cuarta versión. Recoge en más de 300 artículos y varios anexos los resultados de ocho años de esfuerzo colectivo. Si bien tiene aún un carácter oficioso y no es un texto aprobado o propiamente negociado sino una base de negociación, goza de gran autoridad y, salvo en lo que toca al régimen de los fondos masivos, en todas las numerosas otras materias representa un punto de equilibrio y convergencia entre las diversas tendencias de los principales grupos de estados. J U L - S E P 78 ZONA ECONÓMICA EXCLUSIVA 3 P a p e l d e l e s t a d o y d e l o s j u r i s t a s e n l a creación d e l nuevo derecho d e l m a r A n t e s de e x a m i n a r esa cuestión, sin embargo, valdría l a p e n a hacer a l gunas observaciones acerca de l a f o r m a en que históricamente se h a n llevado a cabo los grandes cambios en las instituciones y principios jurídicos internacionales. Estos cambios n u n c a —o casi n u n c a — h a n ocurrido e n l a historia como resultado de algún p l a n global inventado p o r algún hombre de genio, que h a y a sido aceptado por l a c o m u n i d a d de naciones por su bondad intrínseca en u n momento dado, o en u n acto aislado. L a s nuevas concepciones políticas y económicas internacionales que h a n tenido m a y o r i n f l u e n cia en los destinos de l a h u m a n i d a d siempre h a n sido el resultado de u n proceso de acomodación, de conciliación, de los intereses de los Estados, generalmente en u n largo periodo y después de numerosos intentos p a r c i a l mente frustrados. Estos procesos se llevan a cabo por etapas sucesivas, cuyos resultados siempre son parciales e imperfectos. Pero c u a n d o se m i r a n estos procesos con perspectiva histórica se advierte que c a d a u n a de esas etapas representa u n jalón adelante. E n última instancia, esto equivale a decir que los verdaderos autores del derecho i n t e r n a c i o n a l , del orden n o r m a t i v o que nos rige, siempre son los Estados y no los juristas. A pesar de que algunos principios de enorme i m p o r t a n c i a están asociados históricamente a los nombres de algunos i n d i v i duos, como el p r i n c i p i o del m a r e l i b e r u m lo está a l de G r o c i o y el del m o r e c l a u s u m a l de Selden, recuérdese que las concepciones d e l p r i m e r o no eran sino u n a expresión de los intereses de H o l a n d a en el siglo x v n en l a existencia de mares y comercio abiertos, mientras que las d e l segundo representaban los intereses opuestos de Inglaterra. E l reconocer estos hechos evidentes no significa, por supuesto, que en el nuevo derecho d e l m a r no tengan c a b i d a las tesis intrínsecamente justas n i , menos aún, las concepciones que reflejan los intereses de l a c o m u n i d a d internacional en su conjunto. E n l a creación de este nuevo derecho h a h a b i d o también u n a interacción fértil entre las concepciones idealistas de los individuos y los intereses de los estados. E n g r a n m e d i d a , lo que dio origen en 1967 a l a acción de las Naciones U n i d a s p a r a r e f o r m a r el derecho del m a r fueron las célebres propuestas del Representante de M a l t a , A r v i d P a r d o , p a r a d e c l a r a r " p a t r i m o n i o común de l a h u m a n i d a d " los fondos m a rinos, las cuales reflejan en mayor grado las concepciones individuales de su autor que los intereses limitados de su país. E n l a C o n f e r e n c i a de las Naciones U n i d a s sobre el D e r e c h o del M a r también p a r t i c i p a activamente el m u n d o académico, a través de numerosas organizaciones no gubernamentales, y algunos de sus planteamientos h a n sido tomados en cuenta. Pero no debemos caer en el error de suponer que u n a especie de esquema global y sistemático, que u n p l a n maestro, teóricamente válido e intrínsecamente valioso, debe necesariamente presidir e inspirar los debates en las conferencias internacionales que buscan regular los usos del m a r . Sobre 4 Fl JORGE CASTAÑEDA XIX—1 todo, no debe caerse en el desaliento si en ese largo proceso n o se v a n c u m pliendo las previsiones de lo que se estima u n a concepción ideal. L a filosofía de lo óptimo o n a d a no es realista, n i históricamente f u n d a d a , n i eficaz. Los estados no siempre son consistentes, r a r a vez son altruistas, pero querrámoslo o no, son los autores insustituibles del derecho internacional. Los intereses de l a c o m u n i d a d de naciones en su conjunto t a l vez sean apreciados en mayor grado p o r juristas no comprometidos que p o r representantes de gobiernos, quienes por razón n a t u r a l suelen defender los intereses limitados y a veces estrechos de sus países. E l pensamiento independiente y crítico es indispensable en l a creación de todo orden n o r m a t i v o . Pero sólo si se le conjuga con u n a visión prudente y realista de l a sociedad internacional contemporánea, con su acentuada heterogeneidad, sus i m p e r fecciones y sus carencias, será posible juzgar objetivamente el enorme es¬ fuerzo colectivo que h a significado crear u n nuevo derecho del m a r , y eval u a r su impacto sobre el nuevo orden económico internacional. Orígenes d e l a z o n a económica exclusiva Recordemos cómo surgió el concepto de l a zona económica exclusiva. Los países en desarrollo que inicialmente lo postularon perseguían como objetivo el m o d i f i c a r en a l g u n a m e d i d a el sistema prevaleciente en l a distribución i n t e r n a c i o n a l de l a riqueza. Sus esfuerzos por reservar a los estados costeros los recursos próximos a sus costas no son, en definitiva, sino otro aspecto de esa larga y penosa l u c h a que l i b r a n en todos los frentes p a r a asegurar, y en ocasiones p a r a r e i v i n d i c a r , su soberanía permanente sobre los recursos naturales. C l a r o está que el p r i n c i p i o básico del derecho del m a r t r a d i c i o n a l , l a libertad de los mares, no fue inventado desde hace tres siglos por las potencias marítimas y pesqueras c o n el propósito deliberado de explotar a las pequeñas, y menos aún a los numerosos estados que aún no habían a l c a n zado su independencia. Pero lo cierto es que los estados más atrasados, que aspiran hoy a explotar plenamente en su beneficio los recursos d e l m a r próximos a sus costas, sí se ven impedidos de hacerlo por l a existencia de obstáculos Y situaciones amparadas por el p r i n c i p i o de l a libertad de los mares entendido en su f o r m a clásica, es decir, como l a l i b e r t a d de explotar en f o r m a irrestricta y a u n abusiva esos recursos sin tener responsabilidad frente a nadie, ya que esos recursos eran considerados como libres para el p r i m e r o que los o c u p a r a L a libertad de pesca favoreció de hecho a las grandes potencias en detrimento de las pequeñas P o r ello ante el creciente aumento en el consumo de los productos marinos y en vista de su carácter c a d a vez más l i m i t a d o , se h a vuelto indispensable sustituir en a l g u n a med i d a ese concepto t r a d i c i o n a l por el de u n a libertad de los mares responsable, p o r el de u n a libertad de aprovechar con mesura las riquezas que no pertenecen sólo a los estados que tienen el poder suficiente p a r a excluir a los demás de su explotación. J U L - S E P 78 ZONA ECONÓMICA EXCLUSIVA 5 A n t e esa n u e v a situación que gradualmente venía perfilándose desde hace tres décadas, ¿cuál fue l a respuesta que los distintos estados h a n dado a l problema? L a primera y más obvia fue la pretensión de a m p l i a r las zonas sujetas a l a jurisdicción y control del estado costero. Los tres estados l a t i n o a m e r i canos del Pacífico S u r , desde l a década de los cuarenta, estimaron que las riquezas pesqueras cercanas a sus litorales deberían estar reservadas a l est a d o ribereño, en igual f o r m a que lo están los recursos minerales de su p l a t a f o r m a continental. L a presencia de los recursos vivos está en estrecha dependencia física y biológica del medio costero. Estos países consideraban pues, que existe u n elemento de justicia en considerarlos como u n a parte de los recursos d e l estado costero. A l iniciarse esta corriente, algunos estados tendieron a a m p l i a r su m a r territorial, esto es, l a b a n d a de m a r sobre l a que ejercen soberanía p l e n a , hasta 200 m i l l a s . C o n el tiempo, otros estados que perseguían el mismo objetivo de reservar a sus nacionales los recursos naturales dentro de su z o n a , consideraron que era aquélla u n a solución desmedida, que podía tener el efecto de entorpecer o l i m i t a r las libertades tradicionales de navegación, sobrevuelo y otras. N o había necesidad real de reconocerle al estado costero esa capacidad legal mediante l a atribución de soberanía, y a que bastaba c o n el reconocimiento de derechos soberanos, no sobre el área m i s m a , sino ' sobre los recursos que se encontraran en l a m i s m a , p a r a fines de su explotación. Ése fue el origen de l a tesis del m a r p a t r i m o n i a l , que pronto cambió su denominación por l a de zona económica exclusiva. Ciertamente, en teoría había otra respuesta, tal vez más conforme a u n a concepción i d e a l : establecer u n a administración global, a escala universal, de los usos del m a r y de sus recursos, fuera del m a r territorial, mediante u n complejo sistema de instituciones y mecanismos. P e r o hay que preguntarse con realismo y sinceridad si l a c o m u n i d a d internacional está p r e p a r a d a hoy en día p a r a establecer u n sistema semejante. P o r cierto, los obstáculos mayores p a r a ello no habrían de provenir necesariamente de los países en desarrollo. T a m p o c o las grandes potencias pesqueras estarían dispuestas a abandonar el viejo p r i n c i p i o de l a libertad de c a p t u r a y substit u i r l o por otro que necesariamente implicaría reconocer que esos recursos 3 Aunque empleando distintas figuras, instrumentos y regímenes jurídicos — l o cual ha producido confusión en ciertos casos respecto de la naturaleza jurídica del régimen reivindicado— los siguientes estados latinoamericanos han proclamado un mar territorial de 200 millas: Ecuador, Perú, Brasil, Uruguay, E l Salvador, Nicaragua y Panamá. Por su parte, Argentina reivindicó soberanía sobre las aguas que cubren la plataforma continental, y Chile estableció una zona jurisdiccional de 200 millas aunque manteniendo un mar territorial de 3 millas. A escala universal, la tendencia a ampliar el mar territorial hasta 200 millas no prosperó, como en un principio pudo suponerse: incluso, algunos de los pocos estados "territorialistas" se han sumado de hecho a la corriente alternativa que culminó en el establecimiento de la zona económica exclusiva. 3 6 FI JORGE CASTAÑEDA XIX—1 no son del p r i m e r ocupante, sino de todos, y que, por tanto, se requeriría una autorización, dentro de u n sistema internacional global, p a r a explotarlos r a c i o n a l y justamente en beneficio de todos. S i n d u d a éste habría sido el obstáculo p r i n c i p a l . L a mejor prueba es que, tocante a los minerales que yacen en los fondos marinos, a pesar de que aún no h a n sido explotados comercialmente, de que no hay tanta urgencia en explotarlos como los recursos vivos, y de que las Naciones U n i d a s los h a n declarado " p a t r i m o nio común de l a h u m a n i d a d " , las grandes potencias, a pesar de ello, prefieren u n sistema de acceso libre a esos recursos minerales, mediante u n mero régimen de licencia, y no u n a verdadera administración i n t e r n a c i o n a l . Los países en desarrollo ven c o n preocupación esos obstáculos p a r a establecer u n sistema i n t e r n a c i o n a l , r a c i o n a l y justo, p a r a l a explotación de esos minerales. Difícilmente podrían esperar, por tanto, que se estableciera u n sistema semejante en lo que hace a los recursos vivos del m a r , que t o m a r a en cuenta sus intereses. D e ahí su explicable preferencia por controlar ellos mismos los recursos próximos a sus costas. L a r e a l i d a d política internacional, los intereses nacionales, se oponen a lo que parecería ser el p l a n ideal, acaso el más r a c i o n a l . Esto es lamentable, pero es l a r e a l i d a d . Z o n a s económicas y distribución real d e losrecursos vivos C a b e preguntarse a h o r a en qué f o r m a el establecimiento de l a zona económica exclusiva h a contribuido, o podría c o n t r i b u i r , a u n a distribución más justa de los recursos ictiológicos. Se dice que las zonas económicas exclusivas h a n beneficiado, sobre todo, a las grandes potencias con costas extensas. C r e o que aquí se sufre de u n a impresión errónea, de u n a c o n f u sión. H a y u n a visión d e f o r m a d a de l a r e a l i d a d que proviene, en parte, de la representación puramente visual en los mapas de las zonas económicas. Se tiende a ver el p r o b l e m a como si antes existieran zonas abiertas, libres, que beneficiaban a países en desarrollo, y que ahora les están vedadas por el establecimiento de zonas económicas por parte de las grandes potencias con costas extensas. E n r e a l i d a d , las zonas económicas exclusivas sí benefician realmente a una g r a n mayoría de países en desarrollo. Antes, todo el m a r libre estaba teóricamente abierto a todos los países, incluyendo las áreas que hoy son zonas económicas establecidas por las grandes potencias. Pero en l a r e a l i d a d de las cosas, esas áreas n o representaban beneficio alguno p a r a los países en desarrollo, a l no poderlas utilizar por carecer de los capitales, flotas y tecnología que les p e r m i t i e r a n alejarse de sus propias costas, e i r a pescar, a veces a grandes distancias, en las zonas económicas de los países desarrollados. L a creación de estas áreas por los países avanzados es casi i n d i f e rente p a r a l a mayoría de los países en desarrollo. E l m a r libre era p a r a ellos una ilusión. E r a u n derecho meramente legal (si se permite el pleonasmo'), u n derecho f o r m a l sin substancia real. JUL-SEP 78 ZONA ECONÓMICA EXCLUSIVA 7 P e r o a cambio de ese derecho teórico que no significaba n a d a , tenían que p a g a r u n precio, en vista del p r i n c i p i o de l a libertad de captura. Tenían q u e tolerar que las grandes potencias a su vez pescaran libremente e n los mares próximos a las costas de los países en desarrollo. Y esto sí era u n a r e a l i d a d . L a s grandes potencias sí pescaban a menudo en gran escala en esas zonas, con l a consecuencia de que entorpecían así, y a veces i m p o s i b i l i t a b a n , el desarrollo de u n a industria pesquera n a c i o n a l en los países más atrasados, aparte de que su explotación, en ocasiones abusiva, ponía esos recursos en peligro de extinción. E l resultado neto era u n a injusta distribuc i ó n internacional del trabajo. P a r a unos, l a pesca i n d u s t r i a l ; p a r a otros, l a artesanal. Todavía en los años de 1968 y 1969, cuando los Estados U n i dos y l a Unión Soviética llevaron a cabo amplias consultas paralelas con numerosos países sobre l a posibilidad de convocar u n a nueva conferencia del m a r que revisara e l régimen que surgió de las Convenciones de G i n e b r a de 1958, esos estados proponían en sus sugestiones iniciales que se otorgara a los países costeros u n derecho preferencial sobre los recursos d e l m a r hasta 200 millas de sus costas, respecto de lo que p u d i e r a n pescar mediante e m barcaciones hasta de 300 toneladas, quedando el resto libre p a r a ser c a p t u r a d o p o r cualquier país, sin el pago de ningún derecho L a aceptación de ese p l a n h u b i e r a significado condenar a los países costeros en desarrollo a u n a pesca puramente artesanal por toda l a eternidad. D e s d e entonces h a habido avances considerables. T a l y como están form u l a d a s las disposiciones del derecho del m a r emergente en el T e x t o I n t e g r a d o Oficioso p a r a Fines de Negociación que h a surgido de l a sexta sesión 4 * Las disposiciones básicas relativas a la zona económica exclusiva están contenidas en los siguientes artículos: Artículo 56. Derechos, jurisdicción y obligaciones del Estado ribereño en la zona económica exclusiva. 1. E n la zona económica exclusiva, el Estado ribereño tendrá: a ) Derechos de soberanía para los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, del lecho y el subsuelo del mar y las aguas suprayacentes, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona, como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y de los vientos; b ) Jurisdicción, con arreglo a las disposiciones pertinentes de la presente Convención, con respecto a: i) E l establecimiento y la utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras; ii) L a investigación científica marina; iii) L a preservación del medio marino; c ) Otros derechos y obligaciones previstos en la presente Convención. 2. E n el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones, en la zona económica exclusiva, con arreglo a la presente Convención, el Estado ribereño tendrá debidamente en cuenta los derechos y obligaciones de los demás Estados y actuará de una manera compatible con las disposiciones de la presente Convención. 8 JORGE CASTAÑEDA FI XIX—1 de l a Conferencia de las Naciones U n i d a s ( 1 9 7 7 ) , los países en desarrollo sí tienen u n a posibilidad real de desarrollar su i n d u s t r i a pesquera y de p a r t i c i p a r en mayor grado que antes en el aprovechamiento de esos recursos. U n ejemplo revelador, que pone de manifiesto los beneficios p a r a los países en desarrollo que establecen zonas económicas, se refiere a México. C o n base en el acuerdo implícito que se desprende de los debates y c o n t l u siones a los que h a llegado l a Conferencia de las Naciones U n i d a s , c o n c l u siones incorporadas ya en 1975 en lo que entonces se l l a m a b a T e x t o Ünico para Fines de Negociación, México consideró que n o actuaría en violación del derecho internacional a l establecer unilateralmente u n a zona económica exclusiva de 200 millas a lo largo de sus costas. Esto se llevó a cabo a fines de 1975. Desde entonces, 62 países, número que representa sin d u d a u n a mayoría de estados costeros, h a n creado unilateralmente zonas semejantes. C o n base en l a L e y que proclamó México sobre l a zona económica exclusiv a se llevaron a cabo negociaciones en 1976 tanto con C u b a como con Estados U n i d o s , países que habían venido pescando tradicionalmente c a marón en el G o l f o de México en lo que ahora es l a zona económica m e x i cana U n a parte apreciable del rendimiento de l a pesquería de camarón era explotado por esos dos países. E l l o había i m p e d i d o u n a expansión de l a industria pesquera mexicana del camarón, debido a l a competencia que 3. Los derechos enunciados en el presente artículo con respecto al lecho y el subsuelo del mar se ejercerán de conformidad con la parte V I de la presente Convención. Artículo 57. Anchura de la zona económica exclusiva. L a zona económica exclusiva no se extenderá más allá de las 200 millas marinas medidas a partir de las líneas de base desde las cuales se mide la anchura del mar territorial. Artículo 58. Derechos y obligaciones de otros Estados en la zona económica exclusiva. 1. E n la zona económica exclusiva, todos los Estados, tanto ribereños como sin litoral, gozarán, con sujeción a las disposiciones pertinentes de la presente Convención, de las libertades a las que se refiere el artículo 87 de navegación y sobrevuelo y del tendido de cables y tuberías submarinos, y de otros usos del mar internacionalmente legítimos relacionados con dichas libertades, como los vinculados al funcionamiento de naves, aeronaves y cables y tuberías submarinos, y que sean compatibles con las demás disposiciones de la presente Convención. 2. Los artículos 88 a 115 y otras normas pertinentes del derecho internacional se aplican a la zona económica exclusiva en la medida en que no son incompatibles con esta parte. 3. E n el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones en la zona económica exclusiva, con arreglo a la presente Convención, los Estados tendrán debidamente en cuenta los derechos y obligaciones del Estado ribereño y cumplirán las leyes y reglamentos establecidos por el Estado ribereño de conformidad con las disposiciones de la presente Convención y otras normas del derecho internacional en la medida en que no sean incompatibles con esta parte. J U L - S E P 78 ZONA ECONÓMICA EXCLUSIVA 9 significaban las flotas extranjeras. Se c o n v i n o en dichos tratados en que l a pesca de camarón de uno y otro país se reduciría el p r i m e r año en u n 40 por ciento respecto de lo c a p t u r a d o el año anterior, o sea, 1975, y en que las capturas se reducirían gradualmente hasta terminar totalmente a fines de 1979. E n otros términos, México estuvo dispuesto a p e r m i t i r l a pesca del excedente p o r esos países durante u n periodo temporal. Además de fom e n t a r el desarrollo de l a flota m e x i c a n a , estos acuerdos significaron p a r a el país u n beneficio económico, ya que se obtuvo por concepto de derechos, por p e r m i t i r l a pesca de excedentes que n o podíamos pescar, más de u n millón de dólares p o r el p r i m e r año, p o r c a d a uno de esos países. Este ejemplo también pone de relieve otro hecho. Además de los beneficios p a r a el estado costero, el establecimiento de l a zona económica significó u n aprovechamiento más r a c i o n a l de los productos del m a r . E n adelante, el camarón será explotado p o r el país que está más cerca del recurso, con m a y o r economía en combustible y en tiempo y esfuerzo invertidos. O b v i a m e n t e , u n efecto semejante no podrá producirse siempre. Pero en l a m e d i d a en que estos casos se m u l t i p l i q u e n , l a explotación de los recursos vivos del m a r será más r a c i o n a l y eficiente, además de contribuir a u n a división i n t e r n a c i o n a l d e l trabajo más justa. Características d e l a z o n a económica e x c l u s i v a y s u contribución a l n u e v o o r d e n económico i n t e r n a c i o n a l E l régimen de l a zona económica debe tener tres características si h a de c o n t r i b u i r a u n o r d e n económico internacional más justo: 1) no tener por efecto el abatir l a producción m u n d i a l de alimentos; 2) preservar el equil i b r i o entre los derechos del estado costero y los demás estados, sobre todo en términos de n o desquiciar el ejercicio de otras libertades, y 3) no excluir a ningún grupo de países de l a posibilidad de aprovechar también los r e cursos del m a r , aunque carezcan de costas. C o m o se dijo, conforme a l régimen de l a zona económica exclusiva se reconocen derechos soberanos a los estados costeros sobre los recursos vivos, p e r o a l propio tiempo se consagra el p r i n c i p i o de l a óptima utilización d e l o s r e c u r s o s . Es obvio que el estado costero no puede i m p e d i r l a pesca por otros estados cuando él m i s m o no puede aprovecharla íntegramente. E n é p o c a de crisis a l i m e n t a r i a , o a u n en cualquier época, sería contrario a los intereses de l a h u m a n i d a d que los recursos ictiológicos se perdieran p a r a todos por falta de aprovechamiento, d a d o el carácter renovable de estos recursos. P o r ello, el T e x t o Integrado establece y consagra el p r i n c i p i o l l a m a d o de " l a óptima utilización de los recursos" (artículo 6 2 ) . L o s demás estados tendrán derecho a explotar los e x c e d e n t e s . Pero a l propio tiempo, el estado costero, que ejerce derechos soberanos sobre l a totalidad y no sólo sobre u n a parte de los recursos, obtendrá algún beneficio económico por l a explotación de terceros. 10 JORGE CASTAÑEDA FI XIX—1 E l régimen que se desprende del T e x t o Integrado es u n régimen e q u i l i brado en lo que toca a los derechos del estado costero y los demás estados. A l a vez que se reconocen al estado ribereño derechos soberanos sobre los recursos renovables y no renovables hasta 200 millas, así como ciertas j u risdicciones en materia de l a prevención de l a contaminación de los mares y de l a investigación científica en esa zona, se consagran en f o r m a categórica las libertades de navegación, sobrevuelo y tendido de cables y tuberías sumbarinos p a r a todos los demás estados de l a c o m u n i d a d internacion a l E l régimen de l a zona comprende así elementos que pertenecen t r a d i cionalmente a l a alta m a r y elementos propios del m a r territorial. Esta coexistencia de derechos, jurisdicciones y libertades de los estados costeros v de los demás estados le d a n a l a zona económica exclusiva u n s t a t u s intern a c i o n a l especial. E l p r o b l e m a d e l a n a t u r a l e z a jurídica d e l a z o n a económica exclusiva D u r a n t e varios años se discutió en l a C o n f e r e n c i a de las Naciones U n i das y en su Comisión Preparatoria l a cuestión de l a naturaleza jurídica de l a z o n a económica exclusiva. A l g u n o s mantenían y siguen manteniendo que debía ser u n a especie de m a r territorial c o n excepciones claramente reconocidas a favor de los terceros estados en l o que se refiere a las libertades tradicionales de navegación, sobrevuelo y otras. Otros países y juristas, por e l contrario, sostenían y siguen sosteniendo que se trata de u n a zona de alta m a r en l a que se consagran excepcionalmente ciertos derechos o jurisdicciones en favor del estado costero, en m a t e r i a de pesca y p a r c i a l mente en lo que toca a investigación científica y prevención de l a c o n t a m i nación. E l p r o b l e m a no pudo resolverse n i en u n o n i en otro sentido L a insistencia en u n a u otra tesis habría i m p e d i d o totalmente u n acuerdo en esta m a t e r i a y, quizá, habría obstaculizado u n acuerdo global en l a C o n ferencia. F i n a l m e n t e , después de varios años, y en b u e n a m e d i d a gracias a l a insistencia de México, se t u v o que llegar a l a conclusión inevitable de que l a zona económica exclusiva no era n i alta m a r c o n excepciones a favor del estado costero, n i m a r territorial con excepciones a favor de los demás estados. Se trata de u n a zona con u n estatuto internacional propio. F u e creada p a r a d a r satisfacción a intereses v necesidades nuevas v no puede asimilarse a n i n g u n a de las dos categorías tradicionales del derecho d e l m a r . D e b i d o a las objeciones de algunas potencias marítimas, sobre todo l a U n i ó n Soviética, que sigue insistiendo e n que l a zona económica exclusiva debe ser considerada como alta m a r c o n ciertas excepciones específicas y limitadas en f a v o r del estado costero, no fue posible sino hasta 1977 consag r a r l a tesis de l a zona económica como área s u i g e n e r i s , con u n estatuto específico y p r o p i o . F i n a l m e n t e , y como resultado de negociaciones en el seno de u n g r u p o i n f o r m a l de 16 países, cuyos resultados fueron a m p l i a J U L - S E P 78 ZONA ECONÓMICA EXCLUSIVA 11 p e r o n o unánimemente aceptados, se logró l a incorporación en el T e x t o I n t e g r a d o de Negociación d e l nuevo artículo 55, propuesto p o r México, c u y o texto es el siguiente: Artículo 55. Régimen jurídico específico de l a zona económica exclusiva L a zona económica exclusiva es una zona situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, sujeta al régimen jurídico específico establecido en esta parte, de acuerdo con el cual los derechos y jurisdicciones del Estado ribereño y los derechos y libertades de los demás Estados se regirán por las disposiciones pertinentes de la presente Convención.» El problema de los derechos residuales L a cuestión de l a naturaleza jurídica de l a z o n a económica tiene que ver con el p r o b l e m a de los llamados derechos residuales. E s lógico que en el f u t u r o p u e d a n surgir nuevos usos, a h o r a imprevistos, de los mares. También es n a t u r a l prever que en el a p r o v e c h a m i e n t o d e l m a r y sus recursos en l a o L a Unión Soviética sólo aceptó parcialmente los acuerdos informales que surgieron de dicho grupo. Insiste en que se añada al artículo 55 un segundo párrafo en el sentido de que: "Ningún Estado podrá pretender legítimamente someter a su soberanía parte alguna de la zona económica". Si bien la gran mayoría de Estados del poderoso Grupo de Estados Costeros en la Conferencia, que cuenta con cerca de 80 miembros y es presidido por México, no se oponen al concepto mismo propuesto por la Unión Soviética, estiman que la introducción de ese segundo párrafo alteraría el delicado equilibrio de disposiciones relacionadas con los poderes del estado costero y de los demás estados dentro de la zona económica exclusiva, que han sido negociadas con tanta dificultad. Por ello, y dando así una elocuente e impresionante demostración de la fuerza del Grupo, los estados costeros dieron respuesta a ese intento de alterar el "paquete" negociado, presentando una contra-propuesta suscrita en menos de cuatro horas por 50 países. Esta contra-propuesta, que revivía una sugestión hecha ante el aludido grupo negociador de 16 países y que no había sido aceptada por las potencias marítimas, decía así: " L a zona económica exclusiva no forma parte de la alta mar ni del mar territorial". Este concepto se desprende jurídicamente del artículo 55 citado, leído en relación con el artículo 86, el cual establece que " L a s disposiciones de esta parte (alta mar) se aplicarán a todas las partes del mar no incluidas en la zona económica exclusiva, en el mar territorial o en las aguas interiores de un Estado. . . " . Con objeto de facilitar la acep¬ tación del artículo 86 por las potencias marítimas, los estados costeros (con la excepción de pocos estados "territorialistas"). estuvieron dispuestos a aceptar una formulación que pone mayor énfasis en el aspecto funcional (aplicabilidad de normas) que en el puramente geográfico. Las dos propuestas aludidas la de la Unión Soviética y la de 50 estados costeros— no han sido objeto de pronunciamiento oficial por l a Conferencia y no parece probable que el texto del actual Texto Integrado sea modificado en ese aspecto en un sentido o en otro. 12 FI JORGE CASTAÑEDA XIX—1 zona económica puedan presentarse conflictos entre los derechos d e l estado costero y los de los demás estados, y a que ambos grupos de derechos coexisten e n l a zona. S i se l a caracterizara básicamente, sea c o m o alta m a r o c o m o m a r territorial, esta caracterización prejuzgaría conceptualmente sobre l a solución de esos conflictos. L o s "derechos residuales", es decir, los derechos no estrictamente atribuidos en l a Convención, se adjudicarían en caso de conflicto, sea a los demás estados o a l ribereño, según que l a zona h u b i e r a sido reconocida como a l t a m a r o como m a r territorial? C o m o n o podía haber acuerdo en l a C o n f e r e n c i a sobre esa caracterización n i , p o r tanto, sobre l a adjudicación de los derechos residuales, era indispensable dar a l g u n a suía o directiva general p a r a l a solución de esas controversias previsibles. Ése es el sentido del importante artículo 59 d e l T e x t o Integrado, el c u a l parte de l a premisa de que se trata de u n a zona s u i g e n e r i s . Ahí se establece — y p o r cierto, el texto del artículo 59 fue u n a de las más importantes propuestas presentadas p o r M é x i c o — que en caso de que algún derecho o jurisdicción no hubieran sido claramente atribuidos por l a Convención m i s m a a l estado costero o a los otros estados, y de que surgieran conflictos entre derechos concedidos a l estado costero o a los demás, estos conflictos deben resolverse sobre l a base de l a e q u i d a d . N o se puede d a r u n a respuesta única a las disputas que c o n t e m p l a el artículo 59. N o habrá en l a Convención u n a regla general en el sentido de que las que deben prevalecer, en p r i n c i p i o , sean los derechos del estado costero o bien los de terceros estados. Prevalecerá, conforme a l a equidad, el derecho que parezca tener más peso en el caso concreto, atentos los intereses de t o d a l a c o m u n i d a d internacional y de los estados interesados. 6 Acceso a l a z o n a económica o geográficamente d e los estados sin litoral desaventajados O t r o elemento importante que contribuye a l equilibrio del régimen de l a z o n a económica exclusiva es el relativo a l a participación de los estados sin l i t o r a l y de los estados con características geográficas especiales en l a explotación de los recursos vivos. Esos estados, que por sus características geográficas no pueden establecer o d e r i v a r beneficios del establecimiento de u n a zona económica exclusiva * E l artículo 59 dispone lo siguiente: En los casos en que la presente Convención no atribuya derechos o jurisdicción al Estado ribereño o a otros Estados en la zona económica exclusiva, y surja un conflicto entre los intereses del Estado ribereño y los de cualquier otro Estado o Estados, el conflicto debería ser resuelto sobre una base de equidad y a la luz de todas las circunstancias pertinentes, teniendo en cuenta la importancia respectiva que revistan los intereses de que se trate para las partes, así como para la comunidad i n ternacional en conjunto. J U L - S E P 78 13 ZONA ECONÓMICA EXCLUSIVA p r o p i a n o deben ser excluidos del acceso a los recursos vivos. Ese acceso, sin embargo, no debe tampoco perjudicar en exceso los intereses de los estados costeros. Después de largas y difíciles negociaciones durante las últimas cinco sesiones de l a C o n f e r e n c i a , se llegó en 1978 a u n a fórmula que representa u n v e r d a d e r o e q u i l i b r i o entre los intereses en juego. L o s principales elementos de l a n u e v a disposición, que cuenta con u n apoyo m u y generalizado, son los siguientes: reconocimiento de u n derecho a p a r t i c i p a r en l a explotación de los recursos vivos de las zonas económicas exclusivas de los Estados r i bereños de l a m i s m a subregión o región; participación l i m i t a d a a l a explotación de sólo u n a parte apropiada del e x c e d e n t e de esos recursos vivos, sobre u n a base e q u i t a t i v a ; consideración de los factores económicos y geográficos pertinentes de todos los estados interesados en l a determinación de la p a r t e a p r o p i a d a del excedente; establecimiento de las condiciones y m o dalidades de l a participación mediante acuerdos bilaterales, subregionales o regionales negociados con el estado costero. 7 N o es superfluo subrayar que en l a fórmula de compromiso aludida no se reconoce derecho alguno a los Estados sin l i t o r a l n i a los estados con características geográficas especiales con respecto a l a explotación de los recursos m i n e r a l e s de las zonas económicas exclusivas en cuestión. L a z o n a económica e x c l u s i v a y l a cooperación internacional E l aprovechamiento más racional y justo de los mares no sólo se logra m e d i a n t e l a , consagración de normas permisivas o prohibitivas. Ésta es sólo u n a p r i m e r a etapa. Obviamente, el objeto específico y p r i n c i p a l de la f u t u r a convención general sobre el derecho del m a r es el de delimitar las áreas marítimas y establecer u n sistema de competencia, de derechos y obligaciones, e n esas áreas. L o s ecólogos y conservacionistas se quejan de que n o se h a n provisto disposiciones adecuadas p a r a proteger el medio ambiente oceánico en general, o ciertas especies en peligro de extinción n i , menos aún, medidas p a r a aumentar l a p r o d u c t i v i d a d de los recursos vivos. Esto es cierto, pero tales cuestiones serán m a t e r i a de otras convenciones futuras, u n a vez que culmine l a p r i m e r a tarea. D e l mismo m o d o , otra e m presa futura consistirá en reforzar considerablemente l a cooperación intern a c i o n a l . Estos aspectos positivos del aprovechamiento de m a r y sus recursos son los que en definitiva contribuirán en m a y o r grado a l nuevo orden económico i n t e r n a c i o n a l . Así, l a utilización de los recursos de l a zona económica exclusiva debería d a r lugar a u n nuevo tipo de fructíferos acuerdos de cooperación que tengan en cuenta especialmente l a situación de los países en desarrollo. E n esos acuerdos debería preverse, entre otras cosas, 7 ros. Con la excepción de Perú, España, y quizá Canadá y otros pocos Estados costeE n esta materia fue imposible mantener la unidad del grupo de Estados costeros. 14 JORGE CASTAÑEDA FI XIX—1 el empleo y l a capacitación técnica de pescadores nacionales, l a transmisión de tecnología en lo que hace a las artes y métodos de pesca y a l a industrialización del producto en plantas nacionales. L a z o n a económica y e l t r a t a m i e n t o g l o b a l e de l o s usos d e l m a r integrado Se h a procurado describir algunos de los principales problemas a que ha d a d o lugar l a consagración de l a zona económica exclusiva y las soluciones que se h a n encontrado p a r a resolverlos. Debe reconocerse, o b v i a m e n te, que no son perfectas. Pero p a r a los países en desarrollo a los que en m a y o r grado interesa establecer u n nuevo orden económico i n t e r n a c i o n a l , esa respuesta, aún p a r c i a l e imperfecta, representa u n enorme adelanto. L o más notable es el hecho m i s m o de que se haya podido reconocer u n i v e r s a l mente, o casi umversalmente, l a nueva institución de l a zona económica exclusiva. Habría que recordar que hace apenas cinco o seis años había una oposición cerrada y f i r m e de las potencias marítimas pesqueras p a r a aceptar esta noción. Representó u n alejamiento r a d i c a l de principios que contaban con varios siglos de existencia. E l convenio que surja de l a C o n ferencia de las Naciones U n i d a s sin d u d a no dará satisfacción a todos. Pero será u n paso importante que tendrá efectos claros y favorables en l a situación de los países en desarrollo. E s satisfactorio recordar que M é x i c o tuvo una participación decisiva en l a concepción i n i c i a l , en l a formulación juríd i c a y en l a aceptación política de esta noción. L a p r i m e r a i n i c i a t i v a f o r m a l presentada ante el Comité Preparatorio de l a C o n f e r e n c i a estableciendo l a zona económica exclusiva fue presentada conjuntamente p o r C o l o m b i a , México y Venezuela. C o n todo, difícilmente se puede estar satisfecho de los resultados hasta a h o r a alcanzados. Precisa reconocer sus carencias e imperfecciones. N o se puede perder de vista n i abandonar el objetivo de alcanzar en el futuro u n régimen que regule el aprovechamiento de los mares y sus recursos en form a más r a c i o n a l , integrada y global. C o m o antes se dijo, el antiguo p r i n c i p i o de l a libertad de los mares, en su aspecto de l i b e r t a d de pesca, está basado en el concepto de que los recursos vivos del m a r , antes de su c a p t u r a , son r e s n u l l i u s . E n l a a c t u a l i d a d , y más aún en el futuro, simplemente no Duede admitirse que u n a reserva a l i m e n t i c i a esencial p a r a l a h u m a n i d a d sea concebida y explotada c o m o algo que no es de nadie. Esto representa apenas u n orden n o r m a t i v o elemental y p r i m a r i o , que sólo se e x p l i c a en una situación de g r a n a b u n d a n c i a y escasa d e m a n d a , como ocurría en el pasado con los productos d e l m a r . E l célebre biólogo T h o m a s H u x l e y decía a principios de siglo que la m e j o r m a n e r a de conservar los recursos d e l m a r era explotándolos. Esto fue cierto pero no lo es hoy. L a s propias premisas en que G r o c i o f u n d a b a l a l i b e r t a d de los mares, es decir, el carácter prácticamente i l i m i t a d o y l a i m p o s i b i l i d a d de aprehender el m a r , c o m o el aire, J U L - S E P 78 ZONA ECONÓMICA EXCLUSIVA 15 ya h a n dejado de ser ciertas. E n nuestra época, los recursos del m a r , sean renovables o no, e l m a r libre y su lecho y subsuelo, deben ser considerados c o m o r e s c o m m u n e s , como bienes que pertenecen a todas las naciones y no a nadie. T o d a l a actitud de l a h u m a n i d a d frente al m a r tendrá que cambiar. E l a u m e n t o acelerado de l a población m u n d i a l y el consiguiente incremento en l a demanda d e alimentos de origen m a r i n o ; l a creciente industrialización en todos los continentes; l a concentración de las poblaciones en las áreas costeras; l a extracción cada vez mayor de hidrocarburos en las p l a t a formas continentales; l a explotación y procesamientos próximos de los nodulos polimetálicos que yacen en los fondos m a r i n o s ; el incremento de l a navegación y el uso cada vez mayor de grandes petroleros, de transportadores de gas l i c u a d o y de embarcaciones de propulsión n u c l e a r ; el empleo también creciente de substancias químicas que en elevada proporción term i n a n en el m a r ; y los avances acelerados en m a t e r i a de tecnología pesq u e r a son otras tantas razones que i m p o n e n l a necesidad de reglamentar globalmente, y a d m i n i s t r a r internacionalmente, el aprovechamiento de los mares. C a d a día surgirán nuevos y mayores conflictos entre los distintos usos competitivos de los océanos, que, por supuesto, ningún país puede resolver solo. Además, se produce u n a constante interacción entre los múltiples usos de los mares. L a explotación de los recursos del lecho m a r i n o puede afectar la utilización de las aguas suprayacentes, y viceversa; las actividades en las zonas internacionales y en las costeras se afectan recíprocamente. E l m a r en su conjunto y l a atmósfera que lo cubre f o r m a n u n sistema ecológico. T o d a s estas interacciones exigen u n a visión y u n tratamiento globales e integrados de los ámbitos marinos. P a p e l d e las organizaciones i n t e r n a c i o n a l e s , A ese respecto, las organizaciones internacionales deben desempeñar u n p a p e l central y decisivo. Puede preverse que en el futuro se creen nuevas organizaciones regionales que regulen l a pesca en distintas partes d e l m u n d o . Además, es lógico que las numerosas organizaciones que actualmente existen, adopten nuevas normas p a r a u n a regulación más efectiva de l a pesca, quizá asumiendo funciones regulatorias que en el pasado estaban reservadas a los estados. E l i m p a c t o de l a pesca en las condiciones actuales es global. L o que ocurra en u n a región puede afectar a otras. Es indispensable coord i n a r por ello l a acción de las organizaciones regionales. Quizá l a manera r a c i o n a l y viable de hacerlo sería integrando esa red de organizaciones dentro de l a organización p r i n c i p a l , de vocación universal, es decir, l a FAO. P e r o no es ese el único problema. C a d a vez en mayor grado habrá que c o o r d i n a r racionalmente los distintos usos competitivos del m a r . N o se puede regular u n a a c t i v i d a d sin pensar en las otras. Será indispensable desde 16 JORGE CASTAÑEDA FI XIX— 1 ahora a r m o n i z a r esas actividades mediante arreglos institucionales a p r o piados, es decir, como se le h a l l a m a d o , mediante " u n a m a q u i n a r i a integra¬ t i v a " , que i n c l u y a a diversas organizaciones que tienen que ver con e l aprovechamiento d e l m a r y sus recursos. Además de l a FAO, estos mecanismos coordinados deben comprender a l a Organización Marítima C o n s u l t i v a Internacional (OCMI), a l Comité Oceanógrafico Internacional de l a UNESCO, a las propias Naciones U n i d a s y seguramente a otras. Esto podría ser el paso inmediato más importante p a r a u n a f u t u r a administración i n t e r n a cional global de los mares y sus recursos.
