NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO

SEMINARIO:
DERECHO ADMINISTRATIVO
Y DERECHO PROCESAL
ADMINISTRATIVO
SEGUNDA SESIÓN
„
DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA
„
EL REGLAMENTO
„
EL FENÓMENO PARARREGLAMENTARIO
INTRODUCCIÓN.
EL ESTADO. Como
organización
política, permanente entre los que
mandan y los que obedecen, como
estructura genérica de dominación
legítima de unos seres humanos sobre
otros, con el fin de ordenar y potenciar
la vida de las sociedades, entonces
debe limitarse la existencia de éste
como idea y realidad en la modernidad.
(Mario de la Cueva).
„
La organización estatal, en el punto de
vista social, se concibe como la forma
en que en las sociedades capitalistas,
las personas entablan las relaciones de
libertad y autoridad; las relaciones de
dominio legítimo y obediencia o las
relaciones
de
solidaridad
y
subordinación con miras a un fin
común. (Weber)
„
En la teoría formalista se le considera
como la conjunción de los elementos
que lo integran, a saber, población,
territorio, gobierno y/o autoridad,
estructura u orden jurídico y bien
común –interés general-.(Jellinek y Kelsen)
„
„
La forma en que la autoridad
se representa en el mundo
moderno, coexiste desde sus
inicios con la aspiración del
ser humano a la libertad.
PODER
VS.
LIBERTAD
„
En el Estado moderno, cuando la
autoridad actúa lo hace con
fundamento en normas jurídicas,
es decir, en reglas sociales de
conducta declaradas obligatorias.
„
La teoría de Montesquieu se basa en la
premisa “que el hace las leyes no sea el
encargado
de
aplicarlas
no
de
ejecutarlarlas; que el que las ejecute no
pueda hacerlas ni juzgar de su
aplicación; que el que juzgue no las haga
ni las ejecute”.
„
El hombre con poder debe estar limitado
para impedir que abuse del mismo, por
ello el poder es control de otro poder.
EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO
„
La idea fundacional del Estado liberal ha
sido matizada en la teoría del Derecho
constitucional y administrativo bajo la
premisa de que el Poder del Estado es
único e indivisible y que las
constituciones modernas establecen
una distribución de facultades entre los
diversos órganos jerárquicos estatales
para
evitar
el
aislamiento
o
antagonismo de los mismos.
EL PODER
„
„
Es la capacidad del Estado para decidir y
accionar; en términos jurídicos es el imperium
y el dominium con que se reviste éste y su
ejercicio requiere la existencia de órganos
que lo lleven a cabo.
Más que una división de poderes existe la
unidad de poder con una pluralidad de
órganos y funciones, que no necesariamente
desnaturaliza la teoría tradicional de la
división tripartita de los poderes, pero que
abre la oportunidad para crear órganos de
origen constitucional.
La relación dialéctica entre
seguridad jurídica versus
eficiencia administrativa se
conoce
como
gestión
estratégica.
DISCRECIONAL
ADMINISTRATIVA
„
„
„
„
„
„
FACULTAD DISCRECIONAL EN
SENTIDO AMPLIO
VINCULADA O REGLADA
ACTO DISCRECIONAL
CLASIFICACIÓN
DISCRECIONALIDAD-ARBITRARIEDAD
DISCRECIONALIDAD Y GARANTIAS
FACULTAD DISCRECIONAL
„
„
Es aquella que tienen los órganos del Estado
para determinar su actuación o abstención, y
si deciden actuar, qué limite darán a su
actuar y cual será el contenido de la misma.
Es la libre apreciación que se da al órgano de
Administración Pública, con vistas a la
oportunidad, la necesidad, la técnica, la
equidad o razones determinadas que puede
apreciarse circunstancialmente en cada caso
con todo ello, con los límites consignados en
a ley.
TIPOS DE FACULTAD
DISCRECIONAL
„
„
„
LIBRE: Deja al órgano administrativo el
ejercicio de la voluntad con amplios
márgenes.
OBLIGATORIA: Facultad discrecional
cuyo ejercicio es obligatorio dentro de
los límites de la ley.
TÉCNICA: La ley señala que deben
considerarse datos técnicos para su
ejercicio
SUS ELEMENTOS
Es otorgada en la ley.
„ Sus límites son marcados por la ley.
„ Su objeto es que dentro de esos
límites el funcionario aprecie una
serie de circunstancias que van
desde la decisión de actuar hasta
los límites de la actuación.
„
ACTO DISCRECIONAL
Es el que se emite con base a la
facultad discrecional.
„ Aunque
implica
posibilidades
diversas de apreciación, no es un
acto fuera de la ley, pues la norma
jurídica marca las bases, contenido
y límites de la discrecionalidad.
„
FACULTAD REGLADA O
VINCULADA
„
Es aquella que otorga la ley
y exige imperativamente al
órgano su cumplimiento, es
una obligación ineludible.
ACTO REGLADO
„
Es aquél que consiste en el
cumplimiento
exacto
de
la
obligación que impone la ley al
órgano administrativo. (Ejemplos:
informe anual de labores del
ejecutivo; protesta para tomar
posesión de un cargo público).
DISCRECIONALIDAD Y
ARBITRARIEDAD
SON CONCEPTOS DISTINTOS.
„ EL EJERCICIO DE LA FACULTAD
DISCRECIONAL PARTE DE UNA
BASE
LEGAL
EXISTE
UNA
AUTORIZACIÓN EXPLÍCITA EN LA
NORMA.
„ EN EL ACTO ARBITRARIO NO HAY
SUSTENTO LEGAL.
„
LA FACULTAD
DISCRECIONALIDAD Y LAS
GARANTIAS CONSTITUCIONALES
LEGALIDAD
„ FUNDAMENTACION
„ MOTIVACIÓN
„ ESCRITO
„
FUNCIONES DEL ESTADO
„
Legislativa;
„
Ejecutiva; y,
„
Jurisdiccional.
„
La función jurisdiccional es la potestad
de crear, modificar, transformar y
extinguir situaciones particulares de
derecho, a través de actos concretos
que se integran por medio de un
proceso en el que el Estado interviene
para dirimir una controversia y que
tiene la fuerza de verdad última.
„
La función administrativa es la potestad
de crear, modificar, transformar y
extinguir situaciones particulares de
derecho emitidas conforme a un orden
jurídico preestablecido, a través de
actos jurídicos concretos para la
consecución de los fines del Estado, la
ejecución de la Ley y el accionar del
Estado.
„
La función legislativa es la potestad
de crear, modificar, transformar y
extinguir situaciones generales de
derecho, a través de actos jurídicos
que crean normas abstractas,
universales,
permanentes
e
impersonales.
INTERACCIÓN DE PODERES EN
EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
„
El Poder Legislativo como administrador
„
El Poder Ejecutivo como legislador y
„
y juzgador;
juzgador,
El Poder Judicial como administrador y
legislador.
„
„
El Poder Ejecutivo, cuando reglamenta
ejerce una función legislativa.
El reglamento no es propiamente una
función legislativa, sino una forma de
concretarla norma general, abstracta e
impersonal.
„
Con la creación del Consejo de la
Judicatura Federal, el Poder Judicial
debe
ser
responsable
de
su
autogobierno, la unidad de ese poder,
la conservación de su autonomía; se
administra y reglamenta sus funciones
EL REGLAMENTO EN LA
ACTUALIDAD
„
„
En México, la facultad reglamentaria,
tradicionalmente, se ha apoyado en lo
dispuesto por la fracción I del artículo
89 de la Constitución del 1857.
A partir de 1824 en todas las
Constituciones se reconoció siempre en
forma expresa que el Presidente de la
República tenía la facultad de dictar
reglamentos.
ELEMENTOS PARA EL
CONCEPTO DE REGLAMENTO
„
„
„
„
„
Manifestación unilateral de voluntad, del
órgano público competente, en virtud del
poder y autoridad que le confieren la
Constitución o la ley.
Expresión de una actividad legislativa de la
administración.
Se emite a través de un procedimiento
distinto al de la ley.
El refrendo
Su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
EL REGLAMENTO
„
Es un acto unilateral de voluntad que
establece normas jurídicas generales y
obligatorias
para
regular
situaciones
impersonales, abstractas u objetivas, que
generalmente emana del Poder Ejecutivo,
pero puede provenir de órganos que actúan
dentro de su órbita, o de los que pertenecen
a los otros poderes del Estado, siempre que
ésta facultades les haya sido especialmente
atribuida.
„
Se le define también como el
conjunto ordenado de reglas y
conceptos que por autoridad
competente se da para la
ejecución de una ley o para el
régimen
interior
de
una
corporación o dependencia.
„
„
„
A diferencia de la ley, no es expresión
de la voluntad popular, sino de la
Administración Pública que lo emite.
Es un acto administrativo, en el sentido
de que es una aplicación de la ley, no
comparte la naturaleza de éste que es
un medio para producir efectos jurídicos
concretos.
Es
formalmente
ejecutivo
y
materialmente legislativo.
„
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo
define al reglamento como acto administrativo
general y lo equipara con otras normas de carácter
general:
“Artículo 4. Los actos administrativos de carácter
general, tales como reglamentos, decretos, acuerdos,
normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así
como los lineamientos, criterios, metodologías,
instructivos,
directivas,
reglas,
manuales,
disposiciones que contengan por objeto establecer
obligaciones especificas cuando no existan
condiciones de competencia y cualesquiera de
naturaleza análoga a los actos anteriores, que
expidan
las
dependencias
y
organismos
descentralizados de la Administración Pública
Federal...”
„
„
La potestad reglamentaria del Ejecutivo
Federal, tiene su carácter originario en la
potestad conferida directamente por la
Constitución, en términos de la fracción I,
del artículo 89.
Está sometida al principio de legalidad,
por ello el reglamento está subordinado a
la ley, es un instrumento para la
aplicabilidad de la ley.
PRINCIPIOS QUE RIGEN LA
FACULTAD REGLAMENTARIA
Reserva de ley, ( es una
reacción al poder ilimitado del
monarca).
„ Subordinación jerárquica a la
misma.
„
„
„
Principio de jerarquía normativa no puede
rebasar o ir más allá del contenido de ésta.
El reglamento y las reglas generales
administrativas
son,
ambas,
normas
generales abstractas y permanentes, el
primero puede imponer obligaciones a los
particulares y las segundas, sólo a quienes
forman parte de la estructura administrativa
interna.
DIFERENCIAS ENTRE EL
REGLAMENTO Y LA LEY
„
„
POR EL ÓRGANO QUE LA EMITE: La ley
proviene del Legislativo y el reglamento del
Ejecutivo.
POR LA FORMA DE SU CREACIÓN: La Ley
sigue el procedimiento del artículo 72 de la
Constitución; y para emitir un reglamento los
únicos requisitos formales para su validez
son, en su caso, el refrendo ministerial y su
publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
DIFERENCIAS ENTRE EL
REGLAMENTO Y LA LEY
„
POR JERARQUIA: La ley es superior al
reglamento.
„
La ley tiene un situación de primacía
formal.
„
„
Existe una primacía material o de
contenido de ley respecto del reglamento.
Primacía objetiva o de ámbito.
DIFERENCIAS ENTRE EL
REGLAMENTO Y LA LEY
„
„
„
La ley tiene una posición de primacía directiva
respecto del reglamento, al tener plena
determinación
vinculante
respecto
del
contenido del reglamento y los términos
formales de su vigencia.
No puede haber reglamento sin ley, pero ésta
sí puede existir, per se, aunque nunca se
reglamente.
Si una ley se abroga o se deroga, sus
reglamentos siguen la misma suerte (salvo
disposición expresa en la reforma de la ley).
TIPOS DE REGLAMENTOS
ADMINISTRATIVOS
„
„
„
„
„
Reglamentos ejecutivos, de ejecución o
subordinados;
Reglamentos
autorizados
o
de
integración;
Reglamentos delegados;
Reglamentos
autónomos
o
independientes; y,
Reglamento de necesidad o urgencia.
REGLAMENTOS EJECUTIVOS, DE
EJECUCIÓN O SUBORDINADOS
„
„
Son emitidos por el Poder Ejecutivo u
otro órgano estatal en ejercicio de sus
facultades
constitucionales,
corresponden a la manifestación típica
de la potestad reglamentaria.
Para
ser
válidos
deben
estar
refrendados por los Secretarios de
Despacho competentes en la materia
conforme a la dispuesto en la
Constitución.
REGLAMENTOS AUTORIZADOS O
DE INTEGRACIÓN
„
„
„
Contemplan, interpretan e integran, al precisar
circunstancialmente, el principio jurídico general
contenido en una ley.
No derivan de la facultad constitucional reglamentaria
para completar una ley, de las llamadas “leyes en
blanco” o “leyes marco”.
Como ejemplo, las reglas de carácter general que
emiten
las
entidades
supervisoras
de
los
concesionarios de servicios públicos; reglas de
carácter general en materia tributaria (misceláneas
fiscales); cuotas compensatorias del comercio
exterior; el Manual de Normas Presupuestarias para
la Administración Pública Federal y las normas
oficiales mexicana.
REGLAMENTOS EJECUTIVOS, DE
EJECUCIÓN O SUBORDINADOS
„
„
CPEUM Art. 92. Todos los Reglamentos, Decretos, Acuerdos y
Ordenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario
de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el
asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.
LOAPF Art. 13. Los Reglamentos, decretos y acuerdos expedidos
por el Presidente de la Republica deberán, para su validez y
observancia constitucionales ir firmados por el Secretario de
Estado o el Jefe del Departamento Administrativo respectivo, y
cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más
Secretarías o Departamentos, deberán ser refrendados por
todos lo titulares del mismo. Tratándose de los decretos
promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el
Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de
la Secretaría de Gobernación.
REGLAMENTOS DELEGADOS
„
Se originan en la voluntad del legislador
que atribuye a algún órgano estatal o
de la Administración Pública, una cierta
potestad para regular una determinada
materia.
REGLAMENTOS AUTÓNOMOS O
DE SERVICIO
„
„
No emanan de una ley, los dictan
órganos
estatales
o
de
la
Administración Pública en virtud de
poderes constitucionales propios que
regulan aspectos.
Se originan en la zona de reserva que la
Constitución
garantiza
al
Poder
Ejecutivo o a otros órganos estatales.
REGLAMENTOS AUTÓNOMOS O
DE SERVICIO
„
Ejemplos: Las disposiciones generales
que puede dictar el Consejo de
Salubridad General en (Art. 73 f. XVI,
base 1ª CPEUM); En materia de
comercio exterior o interior los que
dicta el gobierno federal (Art. 131
CPEUM); Acuerdos generales del
Consejo de la Judicatura Federal, los
bandos de policía y buen gobierno a
que se refieren los artículo 21 y 115,
fracción II de la Constitución.
REGLAMENTO DE NECESIDAD O
URGENCIA
„
Los dicta el Ejecutivo por causas graves
y
urgentes
para
atender
las
necesidades públicas y regulando
materias que corresponden al órgano
legislativo.
REGLAMENTO DE AUTORIDAD
Regulan la actividad interna de
las entidades y unidades
administrativas que de ellas
depende; por ejemplo, el
reglamento
Interior
del
Congreso de la Unión y de cada
una de sus Cámaras.
LOS BANDOS DE POLICIA Y BUEN GOBIERNO Y LOS
REGLAMENTOS, CIRCULARES Y DISPOSICIONES
ADMINISTRATIVAS DE OBSERVANCIA GENERAL DE
LOS MUNICIPIOS
„
„
„
Bando, significa pregonar o hacer
público algo.
Ordenanzas, significa poder orden a las
cosas.
Los bandos y ordenanzas fueron los
principales instrumentos legislativos a
través de los cuales se reguló la vida
municipal durante muchos siglos.
ARTICULO 115 CPEUM
Bandos de policía y buen
gobierno.
Reglamentos (administrativos)
Circulares.
Disposiciones administrativas de
observancia
TIPOS DE REGLAMENTOS QUE
EXPIDEN LOS AYUNTAMIENTOS.
De estructura y organización.
„ Referentes a servicios públicos.
„ Referentes
a
zonificación,
planeación y desarrollo urbano, La
fracción V del artículo 115
constitucional.
„
BANDOS MUNICIPALES
„
„
„
Ordinarios son los que expiden los ayuntamientos
generalmente al inicio de su gestión, para hacer
públicas las normas a que habrá de sujetarse la vida
municipal y que en materias especiales darán cabida
a otros reglamentos particulares.
Los bandos extraordinarios o solemnes son aquellos
que expiden los ayuntamientos para dar realce a un
acontecimiento sobresaliente que debe ser conocido
y difundido en la demarcación municipal.
Los reglamentos municipales, son la fuente más
importante de su legislación interna.
REGLAMENTOS DEL PODER JUDICIAL DE
LA FEDERACIÓN
„
„
Facultad
para
emitir
actos
pararreglamenarios ya que “estará
facultado
para
expedir
acuerdos
generales”.
Los actos parareglamentarios del
Consejo de la Judicatura Federal son
una verdadera facultad reglamentaria
de un órgano del Poder Judicial Federal.
LAS PRÁCTICAS Y ACTOS
PARARREGLAMENTARIOS
„
A nivel de Ministros o Secretarios de Estado y
de niveles jerárquicos subordinados a ellos,
los funcionarios emiten una serie de
disposiciones que llevan los más variados
nombres y adoptan las más diversas y
variadas formas de expresión. Encontramos:
circulares, decretos, instrucciones, directivas,
criterios, reglas, disposiciones de orden
interno, medidas, normas, orientaciones,
políticas, cartas, esquemas, guías, modelos,
directrices, notas, etcétera.
PROBLEMÁTICA DEL FENÓMENO
PARARREGLAMENTARIO
A) La naturaleza y efectos jurídicos de este
conglomerado de normas y disposiciones;
B) Su fundamento acorde al principio de
legalidad;
C) Su trascendencia jurídica hacia los
particulares y los medios de defensa que
puedan;
D) Su jerarquía en la escala normativa
(Artículo 133 constitucional).
LAS PRÁCTICAS PARARREGLAMENTARIAS, FENÓMENO
DEGENERATIVO DEL PODER REGLAMENTARIO.
„
El
fundamento
de
muchas
disposiciones de orden general y de
las prácticas pararreglamentarias
es precisar la jerarquía, a través del
poder del mando del superior y de
la obligación de obediencia del
subalterno.
SUS EFECTOS FRENTE A LOS
ADMINISTRADOS
„
Muchos actos pararreglamentarios no
sólo afectan el orden interno de la
Administración Pública, en cuya eficacia
se centra el poder jerárquico hacia los
subalternos, sino que también afectan
jurídicamente y de hecho a un sector
que no se encuentra subordinado
jerárquicamente (los administrados).
LEYES EN “BLANCO” “CUADRO”
„
„
A partir de 1926, en Francia surge una
práctica de política legislativa que dio origen
a las llamadas Leyes Marco.
André de Laubadére sostiene: “Leyes Cuadro”
consisten en una práctica por medio de la
cual el Parlamento no hace figurar en la ley
sino los principios de la materia respectiva,
dejando a los reglamentos la potestad de
desarrollarlos ampliamente”.
LEYES EN “BLANCO” “CUADRO”
„
„
Jean Rivero: Con la expresión “Leyes Cuadro”
se designó a aquellas que, en una materia
específica, se limitan a definir las reformas
por realizar, a precisar su “cuadro”, dejando
la ejecución de dichas reformas al gobierno,
mediante la expedición de decretos, pudiendo
a través de éstos modificar la ley.
Maurice Duverger: “es una ley que solamente
plantea los principios generales de una
reforma,
remitiendo
a
decretos
´gubernamentales´ la adopción de los
detalles de aplicación”.
LEYES EN BLANCO Y PRÁCTICA
PARARREGLAMENTARIA
„
Las leyes en blanco, cuadro o marco
son resultado de una práctica legislativa
consistente en que el legislador
consigna los principios generales de la
materia respectiva y deja a los
reglamentos el desarrollo. Estas leyes
se limitan a definir las materias que
deben normarse, precisan su “cuadro” o
“marco”, dejando su ejecución al
órgano administrativo, a través de
decretos o reglamentos.
„
En la práctica pararreglamentaria
encontramos que en la actualidad
proliferan un universo de circulares,
criterios, reglas generales y normas, en
general,
expedidas
por
órganos
administrativos de la más variada
jerarquía y que en y que en su esencia
corresponden
a
verdaderos
reglamentos.