Los abastecimientos urbanos de agua en Andalucía: prioridad

Los abastecimientos urbanos de agua en Andalucía: prioridad social y
responsabilidad ciudadana.
Leandro del Moral Ituarte
Universidad de Sevilla
MORAL ITUARTE, L. DEL (2007): “Los abastecimientos urbanos de agua en
Andalucía: prioridad social y responsabilidad ciudadana”, en El agua en la pintura
andaluza. Realidades del agua en Andalucia, Agencia Andaluza del Agua, Consejería
de Medio Ambiente, Sevilla, pp. 473-485.
I.S.B.N. 978-84-96776-14-2
Significación general de los abastecimientos urbanos
Empieza a ser innecesario repetir que, con variaciones territoriales que dependen del
mayor o menor nivel de desarrollo agrícola, urbano, turístico, residencial o industrial de
cada zona, el regadío significa en torno al 80% de las demandas totales de agua de
Andalucía. Esta cifra habría que elevarla aún más si nos referimos a consumos netos, es
decir a agua que se extrae del sistema hidrológico (manantiales, ríos, acuíferos) y que no
regresa al medio. Como es bien sabido, este desproporcionado reparto de los
relativamente abundantes recursos hídricos disponibles entre los diferentes sectores de
uso sigue siendo, en términos generales, la clave del problema del agua en Andalucía.
Pero, sin olvidar este telón de fondo general, hay que subrayar que el abastecimiento a
la población es el sector, el uso, fundamental del conjunto del sistema de gestión del
agua. Fundamental por su prioridad social, legal y económica, sólo condicionada por las
restricciones ambientales, consideradas como límites a la presión sobre los ecosistemas
acuáticos que no se deben superar por constituir umbrales más allá de los cuales
nuestros propios intereses básicos como especie quedan amenazados.
Con el 10-15% de los recursos disponibles (aquella parte del agua que circula
anualmente por ríos y acuíferos -recursos naturales - que se controla para su aplicación
a un uso, en un lugar y en un momento determinado) se cubren las necesidades del
abastecimiento doméstico, los usos municipales, las actividades del sector terciario y la
parte de la actividad industrial que está conectada a las redes de suministro urbano. Con
aproximadamente una tercera parte de ese 10-15% (es decir, con alrededor de un 5% de
los recursos hídricos disponibles) se satisfacen las necesidades de abastecimiento
domiciliario (los usos domésticos) de toda la población de Andalucia; una población
que, casi en su totalidad, cuenta con un servicio regular, garantizado, a domicilio (agua
surtiendo por los grifos de los hogares de los ciudadanos) de entorno a 130 litros de
agua por persona al día, y en bastantes ocasiones de cantidades mucho mayores.
Si se entra en una escala de análisis de detalle, se pueden detectar numerosos casos de
falta de garantía (fallos en el sistema), déficits de infraestructuras o de gestión que
afectan, en general, a pequeñas y medianas poblaciones y ocasionalmente a grandes
aglomeraciones. Por otra parte, los problemas de calidad de las fuentes de recursos, al
que más adelante se hará referencia, se multiplican y agravan a consecuencia de la
intensificación de los usos agro-pecuarios, turístico-residenciales e industriales del
territorio, así como por la emergencia de nuevos procesos de contaminación emergente.
Sin embargo, la idea fundamental en la que hay que insistir es que, con los volúmenes
de recursos y con los niveles técnicos y organizativos disponibles en la Comunidad
Autónoma, el agua de abastecimiento no puede faltar en ningún hogar de Andalucía, en
las cantidades necesarias para cubrir holgadamente los requerimientos socialmente
establecidos. Esa fue la gran lección del largo ciclo de sequía 1991-1995, durante el que
tres millones y medio de personas padecieron restricciones (ver cuadro 1); evitar la
repetición de esa situación es el gran compromiso que tienen hoy las administraciones
locales y autonómicas responsables directas del servicio.
CUADRO 1. RESTRICCIONES DE AGUA EN SEPTIEMBRE DE 1995
Provincias
Nº núcleos de población
Población afectada
Almería
7
5.298
Cádiz
21
922.340
Córdoba
4
46.359
Granada
33
367.227
Huelva
3
4.710
Jaén
51
469.274
Málaga
7
568.535
Sevilla
35
1.185.831
Totales
161
3.569.574
Fuente: OJEDA RIVERA, 2OO1.
En Andalucia los servicios básicos de abastecimiento de agua pueden y deben estar
garantizados con tanta calidad y mayor motivo que otros servicios públicos básicos que
a nadie se le ocurre, salvo accidente o emergencias puntuales, considerar en riesgo,
como los abastecimientos energéticos o el suministro de productos de primera
necesidad. Un problema distinto es la definición del propio concepto de abastecimientos
urbanos, que incluyen actividades comerciales, industriales y centros oficiales
conectados a las redes, además de los usos domésticos en sentido estricto (aquellos “en
los que el agua se utiliza exclusivamente para atender las necesidades primarias de la
vida”, de acuerdo con el Reglamento del suministro domiciliario de agua en Andalucía).
A esto se unen las demandas, crecientemente significativas en algunas ocasiones, del
turismo residencial y de la industria del ocio. Estas últimas están dando lugar en algunas
zonas a una utilización del agua semejante por su destino y volúmenes utilizados a la de
los riegos agrícolas, como es el caso de las cerca de 10.000 hectáreas de zonas
ajardinadas, campos de golf, etc. de la Costa del Sol Occidental, identificadas en un
proyecto desarrollado por la Dirección General de Participación e Información
Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente en la primavera de 2006.
Requerimientos de calidad y garantía
Generalmente en Andalucía y en el resto de España cuando se habla de la gestión del
agua surge inmediatamente el problema de la escasez, de los desequilibrios entre las
demandas y los requerimientos, la cuestión de la cantidad de agua. Sin embargo, cada
vez se hace más imprescindible complementar los datos de cantidad con los datos de
calidad del recurso. La calidad del agua condiciona su adecuación a las condiciones
requeridas por cada sector de demanda y, por tanto, su auténtica disponibilidad. La
actual normativa, la Directiva 2000/60/CE que establece el marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de agua (Directiva Marco del Agua), ha ampliado
el propio concepto del agua: la atención de la política del agua se extiende a los cauces
(que ya formaban una entidad integrada con el agua en el concepto español clásico de
dominio público hidráulico) y, más allá de estos, a los denominados ecosistemas
acuáticos asociados. El compromiso fundamental de la gestión del agua orientada por
esta nueva normativa ha pasado a ser la conservación o recuperación del buen estado
ecológico del agua, definido por parámetros físico-químicos, biológicos y, lo que resulta
más novedoso, morfodinámicos (continuidad de los cauces, conservación de las riberas,
procesos de erosión, transporte, sedimentación). Uno de los objetivos básicos es
salvaguardar los abastecimientos: “La buena calidad del agua contribuirá a garantizar el
abastecimiento de agua potable a la población”, señala el considerando 24 de la
Directiva Marco del Agua. Por su parte, el artículo 7 ordena identificar todas las masas
de agua utilizadas para la captación destinada al consumo humano que proporcionen un
promedio de más de 10 m3 diarios o que abastezcan a más de 50 personas; estas masas
deben de ser protegidas de manera especial, “con objeto de evitar el deterioro de su
calidad, contribuyendo así a reducir el nivel de tratamiento de purificación necesario
para la producción de agua potable”. Los niveles de calidad garantizados deben cumplir,
además, los requisitos de la Directiva 98/83/CEE, transpuesta a la legislación española
por el Real Decreto 140/2003 sobre criterios sanitarios de la calidad del agua de
consumo humano.
Así pues, los abastecimientos urbanos exigen una atención singular por la calidad. Hace
falta agua que cubra los volúmenes que se demandan con unas condiciones de calidad
cada vez más exigentes en circunstancias que frecuentemente hacen más difícil alcanzar
dichas condiciones. El contenido en nitratos es indicativo de uno de los fenómenos más
generalizados de contaminación, que no afecta a la cantidad de recurso disponible, pero
sí a su adecuación para ciertos usos, fundamentalmente el abastecimiento urbano.
Procede de fuentes puntuales (los propios vertidos urbanos e industriales y lixiviados de
vertederos) o difusas (actividades ganaderas y prácticas agrícolas de abonado y riego),
que por su amplitud y volumen de aplicación constituyen el principal factor de
contaminación. En el caso de las aguas subterráneas, la contaminación es función de la
cantidad e intensidad del lixiviado y de la vulnerabilidad del acuífero; los niveles de
vulnerabilidad en relación con los nitratos han sido objeto de una definición,
identificación y delimitación espacial expresa que es competencia de las Comunidades
Autónomas. El nivel guía y el valor máximo admisible en las agua para abastecimiento
público se fija según la reglamentación española y comunitaria en 25 y 50 mg/litro,
respectivamente (Directiva 98/83/EC y Real Decreto 140/2003).
Más recientemente, los efectos de los productos fitosanitarios sobre la calidad de las
aguas, especialmente de las dedicadas al abastecimiento de poblaciones, van
adquiriendo mayor importancia. En Andalucía, resulta especialmente preocupante el
incremento de los impactos de los residuos de productos fitosanitarios aplicados en el
olivar, con 135 municipios y una población de 2.074.000 habitantes afectados, de
acuerdo con un estudio de la Secretaria General de Aguas de 2004.
Además de superiores requerimientos de calidad, los abastecimientos urbanos necesitan
mayores niveles de garantía, o lo que es lo mismo, menores probabilidades de fallo
aceptado en el suministro. En términos generales, la normativa de ámbito nacional
establece que la demanda sólo se considera satisfecha cuando el déficit de un año no
excede el 10% de la demanda anual y en diez años la suma de los déficits no excede el
30% de la demanda anual. En términos más concretos, el abastecimiento urbano de agua
en Andalucía se regula en el ya mencionado Reglamento del suministro domiciliario de
agua (Decreto 120/1991, de la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía). Este
texto reglamentario, pionero en España, trata de garantizar el respeto de los derechos de
los usuarios y de subsanar la dispersión normativa, dado que el marco regulador anterior
estaba compuesto por ordenanzas municipales y reglamentos de servicios elaborados
por las propias entidades suministradoras. El Reglamento delimita las competencias y
definición de abonado y entidad suministradora, establece la obligatoriedad de la
prestación del suministro por las entidades dentro del área de cobertura; regula las
condiciones del suministro no solo en lo referente a la contratación, sistema de lectura,
fijación y aplicación de tarifas, sino también en lo que se refiere a la garantía de presión
y caudal, continuidad del servicio, suspensiones temporales, reservas de agua y
restricciones en el suministro.
Competencias, responsabilidades y modelos de gestión
La Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local, asigna a las corporaciones
locales la titularidad pública de determinadas actividades, entre las que se incluye el
servicio domiciliario de agua, obligando a la Administración local a prestarla como
servicio a todos los ciudadanos sin excepción. Los tribunales de justicia vienen
declarando que los vecinos que soliciten el servicio público de abastecimiento de agua
ostentan un derecho subjetivo a que se les preste a tenor de lo establecido en la Ley,
salvo que por sus características peculiares resulte imposible o de muy difícil
cumplimiento para el Ayuntamiento, en cuyo caso, éste deberá solicitar la dispensa de
esta obligación legal a la correspondiente Comunidad Autónoma. En este sentido, dado
que el abastecimiento o suministro de agua es un servicio de titularidad local, las
corporaciones locales tienen capacidad para ordenar discrecionalmente su gestión; es
decir, como titulares del mismo les corresponde establecer las condiciones y requisitos
de la prestación y determinar quien procede a realizarla (Defensor del Pueblo Andaluz,
2006).
Los Ayuntamientos pueden gestionar directamente el servicio de abastecimiento de
agua, asumiendo los órganos de la corporación todos los poderes de decisión y gestión
del servicio, utilizando su propia plantilla de personal, y haciendo frente a su retribución
con fondos presupuestarios; pueden gestionar el servicio, igualmente, a través de la
creación de organismo autónomos locales o pueden prestarlo a través de una sociedad
mercantil cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local. Pero la Ley
Reguladora de Bases Local permite, también, que la gestión del servicio domiciliario de
agua se realice a través de gestión indirecta; en este supuesto, la gestión puede adoptar
las formas de concesión, gestión interesada, concierto y arrendamiento.
En Andalucía, de acuerdo con los datos presentados en el mencionado Informe del
Defensor del Pueblo sobre los servicios domiciliarios de agua, el régimen de gestión
utilizado mayoritariamente (en torno al 35% de las entidades locales) para el suministro
de agua lo presta directamente la propia corporación municipal; la mayoría de los
Ayuntamientos que están en esta situación no dispone de un órgano propio de gestión,
sino que el servicio de aguas se engloba dentro del resto de los servicios municipales.
La gestión realizada por sociedades públicas tiene también una presencia muy elevada
(32% de los municipios que responden a la encuesta). Por su parte, empresas privadas
gestionan el servicio en el 18 % de los municipios, y en otro 10% el servicio se presta
por sociedades mixtas. Finalmente, el restante el 5% aproximadamente de los
municipios declara que la gestión se realiza por medio de un consorcio de entidades
locales.
CUADRO 2. REGIMEN DE GESTIÓN DEL ABASTECIMIENTO URBANO EN ANDALUCÍA
Formula de gestión
% de municipios
% de la población
Entidad local
35
13
Sociedades públicas
32
50
Empresas privadas
18
21
Sociedades mixtas
10
14
Consorcios
5
2
Fuente: Defensor del Pueblo Andaluz, 2006, elaboración propia.
Sin embargo, como se puede ver en el cuadro 2, el servicio de suministro de agua de la
mitad de la población encuestada está gestionado por una sociedad pública, mientras
que sólo el 13% de la población reside en municipios con abastecimientos gestionados
por la propia Entidad local. La explicación, obviamente, es que los municipios con
menor número de habitantes son los que con más frecuencia gestionan directamente el
suministro de agua. Por otra parte, el 21% de la población recibe el servicio prestado
por una entidad privada y otro 14% por sociedades mixtas, cifras algo mayor que el
porcentaje de municipios gestionados por ellas.
El debate sobre modelos de gestión, a favor o en contra de la privatización de servicios
municipales de agua, que subyace a estos datos es de la mayor importancia. Por una
parte, desde una perspectiva favorable a la privatización, frecuentemente se asocia
gestión pública con gestión ineficiente, opacidad administrativa y burocratismo,
mientras se identifica gestión privada con mayores niveles de eficiencia, favorecida por
los incentivos de la competencia, transparencia económica y mayor control de los
usuarios en ejercicio de sus derechos como clientes. Se argumenta que la capacidad
inversora del sector privado puede resolver los problemas financieros de las
instituciones públicas y que la progresiva complejidad de los servicios de aguas requiere
crecientes capacidades tecnológicas que pueden ser desarrolladas con mayor solvencia
por el sector privado. Además, se señala, una adecuada regulación, en un contexto de
liberalización, permite garantizar los objetivos y condiciones del servicio que fijen las
instituciones públicas como expresión del interés general; la independencia del
regulador respecto al operador mejora el control y la calidad; y el partenariadopúblico-privado (PPP) permite que el sector privado pueda colaborar con las
instituciones públicas sin que éstas pierdan el control del servicio.
No obstante, existen argumentos que cuestionan los anteriores y defienden las ventajas
de una gestión pública modernizada y participativa. Por una parte, hay numerosos
ejemplos de gestión pública muy eficientes; las compañías públicas que operan en
ciudades de tamaño mediano o grande disponen de una elevada capacidad tecnológica y
trabajan con economías de escala que permiten garantizar buenos servicios; mientras, en
las zonas rurales, que no interesan al sector privado, esas capacidades pueden adquirirse
a través de entidades públicas comarcales y regionales. En otro orden de cosas, la
necesidad de usar una única red impone una fuerte rigidez al mercado, de manera que en
realidad las empresas privadas sólo compiten por el contrato (competencia por el
mercado y no en el mercado), estableciéndose a continuación un monopolio natural de
largo plazo sin competencia; la realidad es que el dominio de muy pocas compañías
transnacionales en el mercado reduce los pretendidos beneficios de una competencia
apenas existente; la práctica de la “competencia organizada” está muy generalizada:
acuerdos sobre las empresas que “deben” acudir a cada concurso, alianzas adecuadas a
cada caso, etc. Por su parte, los acuerdos PPP reducen el nivel de competencia real: aún
manteniéndose una mayoría pública formal en la propiedad, se suele entregar el control
de la gestión a la compañía privada, que tiende a bloquear la competencia en mercados
de inputs secundarios (mantenimiento, tecnología,…), en los que se genera buena parte
del negocio. El enorme poder de estas compañías frente a la debilidad financiera de las
instituciones públicas locales favorece el fenómeno conocido como “compra del
regulador”. El derecho de confidencialidad que tienen las compañías privadas, en fin,
crea opacidad y dificulta el control ciudadano, aún contando con instituciones
reguladoras. Los contrastes entre entidades públicas y privadas en todo lo que afecta a la
información y comunicación y a la atención de reclamaciones por parte de los clientes
que pone manifiesto el Informe del Defensor del Pueblo es bastante revelador en este
sentido (Defensor del Pueblo Andaluz, 2006, apartado 4.8. “Participación ciudadana y
relaciones con las personas usuarias en el suministro de agua en Andalucía”).
La cuestión es de tal envergadura y trascendencia que requiere un amplio debate en el
conjunto de la sociedad, más allá de las discusiones que puedan suscitarse en despachos,
ayuntamientos o parlamentos. Liberalizar un servicio tan vital impone compromisos
trascendentales de largo plazo, por lo que en cualquier caso deben garantizarse amplios
procesos de debate ciudadano. Sea cual sea el modelo de gestión que en cada lugar se
asuma, deben garantizarse los derechos sociales ciudadanos de bienestar y cohesión
social, por encima de criterios de rentabilidad mercantil. Más allá de que haya o no
privatización, deben existir instituciones públicas de regulación que aseguren con
eficacia la transparencia, incentiven la participación y el control ciudadano y garanticen
los objetivos del servicio, por encima de intereses privados, políticos o burocráticos
(Declaración Europea de la Nueva Cultura del Agua, 2005; Arrojo y otros, 2005).
La normativa autonómica de Andalucía, respetando la autonomía municipal para decidir
sobre el sistema de gestión por el que se opte, potencia el proceso de integración en
entidades supramunicipales del servicio en alta (captación, transporte, potabilización)
como medio para garantizar dimensiones organizativas y empresariales que permitan
una gestión adecuada. Esta misma normativa plantea la posibilidad de que las entidades
supramunicipal no garanticen la correcta prestación de servicios, en cuyo caso la Junta
de Andalucía asumiría la explotación y gestión de las infraestructuras de aducción y
depuración. Así mismo, la normativa andaluza establece la obligatoriedad de respetar
mecanismos de información, comunicación y participación pública operativos.
Niveles de funcionamiento: consumos, dotaciones y eficiencia.
Aunque el dato no es fácil de obtener y contrastar, se puede establecer que el consumo
de agua bruta para uso urbano en Andalucía se sitúa actualmente en torno a 102
m3/hab/año, con valores que oscilan entre los 99 m3/habitante/año de Granada y los
105,5 m3/hab/año de Sevilla (Defensor del Pueblo Andaluz, 2006). Estas cifras
significan una dotación media de entorno a 300 litros/habitante/año de suministro
urbano total, incluyendo usos industriales conectados a las redes de abastecimiento
urbano, usos municipales y pérdidas de la redes. Los consumos domésticos netos
constituyen aproximadamente la mitad del suministro total (50 m3/habitante/año), lo que
significa en torno a 140 litros/habitante/año. Estas dotaciones -con notables contrastes
entre localidades y, dentro de cada una de ellas, entre diferentes topologías de
viviendas- se corresponden con los valores más habituales en España y en Europa,
aunque el tipo de datos que presentan las estadísticas no siempre permiten una adecuada
comparación (AEAS, 2004). También la evolución reciente de estas dotaciones es
homologable a la experimentada en otras comunidades autónomas, con descensos en
muchas poblaciones, como Córdoba, Sevilla o Cádiz, de entre un 15 y 25% desde los
picos alcanzados a comienzos de la década (1990-1991) hasta el presente, dato que no
es suficientemente conocido por la población. El impacto duradero en la conciencia
social de los efectos de la sequía de 1992-1995, las mejoras en la gestión, el aumento
eficiencia en las redes y en los usos industriales (la frecuente reducción de estos),
individualización de contadores y cambios en el sistema tarifario explican está
evolución positiva, que se refleja claramente en el caso de la Zona Gaditana (ver cuadro
3).
CUADRO 3. EVOLUCIÓN DEL CONSUMO EN LA ZONA DE ABASTECIMIENTO GADITANA
Municipio
Consumo 1991 (m3)
Consumo 2001 (m3)
Variación en %
Algar
185.093
204.099
+ 10,3 %
Jédula (Arcos)
226.052
184.407
- 18,4 %
Cádiz
19.966.975
15.120.030
- 24,3 %
Conil
2.230.417
2.641.807
+ 18,4 %
Chiclana
4.121.461
7.052.974
+ 71 %
Chipiona
2.506.391
3.208.708
+ 28 %
Jerez de la Frontera
18.656.377
15.807.448
- 15,3 %
Medina Sidonia
822.800
863.919
+5%
Paterna
353.070
493.660
+ 39,8 %
Puerto Real
4.539.734
4.382.685
- 3,5 %
Pto. Sta. María
10.050.592
9.850.955
-2%
Rota
3.290.223
3.556.481
+8%
San Fernando
8.754.597
5.219.528
- 40 %
Sanlúcar de Bda.
6.040.800
6.110.300
+ 1,1 %
Trebujena
530.400
692.662
+ 30,6 %
E.N. Bazán
524.660
101.857
- 80,5 %
Junta Pto. Bahía
340.271
57.853
- 82,9 %
Base Naval Rota
2.527.060
2.190.352
- 13,3 %
Otras instalaciones militares
2.132.362
1.416.785
- 33 %
TOTAL
87.799.335
79.156.510
- 9,9 %
Fuente: Oficina de la Zona de Abastecimiento Gaditana (Confederación Hidrográfica del Guadalquivir).
La evolución positiva de las dotaciones se ve parcialmente contrarrestada por el gran
crecimiento de los procesos urbanizadores, tanto residenciales como relacionados con el
sector del ocio y el turismo. En relación a los primeros, las tipologías dominantes en los
últimos años (unifamiliares, adosados, urbanización extensiva, zonas ajardinadas)
impulsan las demandas al alza. Por su parte, el desarrollo de la industria turística,
crecientemente relacionado con el sector residencial, se ha transformado,
principalmente en el litoral, en un foco de demanda de primera magnitud.
El mapa del nivel de dotaciones de agua por habitante en Andalucía muestra una
distribución caracterizada por la localización de las dotaciones más elevadas en la costa
y en las principales aglomeraciones urbanas. Todas las capitales de provincia, salvo
Jaén, están en el umbral superior de consumo per capita. Aparte de municipios aislados
en zonas serranas de Huelva, Córdoba, Jaén y Almería, sólo destacan como focos de
mayor consumo Antequera, la Serranía de Ronda y la Sierra de Las Nieves en Málaga, y
la Alpujarra y Guadix, en Granada. Cómo espacios con dotaciones más
significativamente por debajo de la media, destaca la situación de bajas dotaciones
generalizadas, aunque con situaciones heterogéneas, de Almería. Esta situación no hay
que interpretarla como manifestación de déficits absolutos de abastecimiento, aunque si
de problemas de calidad y precio que inducen un menor consumo (Moral Ituarte, 2005).
Con respecto a la eficiencia en la distribución, la disponibilidad de información y su
fiabilidad es aún más problemática. El término pérdidas se emplea habitualmente para
referirse a realidades diferentes; técnicamente, se entiende por rendimiento hidráulico el
porcentaje de agua registrada en baja respecto al total del agua bruta o agua en alta
aducida o suministrada; es la cara opuesta de las pérdidas totales (o agua no registrada
total), que incluyen las pérdidas en alta (por transporte y potabilización) y en baja
(pérdidas de la red de distribución, mermas en tratamientos y explotación de redes,
consumos gratuitos o subregistro de contadores). De acuerdo con los datos que ofrece el
Informe del Defensor del Pueblo de 2006, procedente de una encuesta directa a los
ayuntamientos responsables del servicio, el nivel medio de agua registrada se acerca al
75% del agua suministrada, y el agua facturada alcanza el 68%. Estas cifras, que
transmiten una idea excesivamente optimista de la realidad, coinciden básicamente con
los que aportan la Asociación Española da Abastecimiento de Agua y Saneamiento y el
Instituto Nacional de Estadística (AEAS, 2004 y INE, 2006).
En la bibliografía especializada se insiste en que los sistemas de abastecimiento tienen
un nivel económico de pérdidas que está relacionado con el precio de los recursos en
alta o agua bruta: cuanto mayor sea éste, mayor será el incentivo para hacer las
inversiones (control de fugas, sectorialización, instalación de caudalímetros y mejoras
de redes) con las que se puede aumentar la eficiencia. En cualquier caso, también
pueden ser operativos los objetivos definidos administrativamente, como los que tiene
establecidos el sistema de abastecimiento de Sevilla, que habrá de reducir las pérdidas
en el sistema (transporte en alta, tratamiento y distribución) al 15,5% y las utilizaciones
no contabilizadas al 7,5%, en el horizonte 2012, es decir, se deberá aumentar el nivel de
agua facturada hasta el 77% del volumen suministrado.
Costes, precios, estructura tarifaria, responsabilidad y equidad.
El precio de los servicios urbanos de agua es una tema muy sensible en el debate
ciudadano. Poca gente sabe que el coste de la totalidad del servicio del ciclo urbano del
agua (captación, potabilización, distribución, alcantarillado, saneamiento, depuración)
para una familia de cuatro miembros con un consumo de 15.000 litros al mes, es de 20
euros, IVA incluido, en una población con servicio moderno y tarifas medias. Este
precio incluye el suministro y evacuación de 500 litros de agua al día, generalmente con
un nivel de garantía y de control de calidad elevado. Cada miembro de esa familia-tipo
de cuatro miembros consume y vierte 125 litros de agua al día, por los que paga 0.16
euros al día. Estas tarifas no resisten la comparación con las de ningún otro servicio
básico, electricidad, gas, telefonía, etc. Y sin embargo la conflictividad alrededor de
cualquier modificación de esos precios es alta, lo que refleja percepciones y valores
sociales muy acendrados culturalmente. En realidad hasta hoy el agua en sí misma,
como bien de dominio público, es gratis; lo que hace el precio comentado es trasladar,
parcialmente, los costes de la amortización y mantenimiento de las infraestructuras y de
operación del sistema. La Directiva Marco del Agua, en la línea de la creciente
demanda de responsabilidad en la gestión de recursos naturales, introduce nuevos
criterios de racionalidad económica presididos por el principio de recuperación de
costes, incluyendo los costes ambientales y el valor de escasez (oportunidad), que
deberán aplicarse a partir de 2010. Esto, unido a los crecientes costes de los nuevos
recursos y de los requerimientos de calidad, augura tendencias al alza de los precios del
agua
En la configuración de las tarifas del agua se utilizan, de una manera muy generalizada,
criterios ausentes en otros servicios. Por ejemplo, es general la existencia de una cuota
fija y otra variable en función del consumo, al que de una manera muy generalizada se
aplica una estructura de bloques con precios unitarios crecientes que penalizan los
consumos elevados. Es frecuente también la existencia de bonificaciones por ‘familas
numerosos’ y empiezan a aparecer sistemas tarifarios que aplican bonificaciones
individualizadas por consumo eficiente. Es decir, en la cultura empresarial de este sector
está presente, de manera más o menos contradictoria, la práctica, atípica desde una
perspectiva comercial, de desincentivar el consumo.
La aprobación de las tarifas es responsabilidad de los Ayuntamientos. Debido a la
competencia autonómica sobre autorización de precios públicos, cualquier propuesta de
modificación debe de elevarse a la Comisión de Precios provincial o de Andalucía,
según corresponda por la dimensión de la población. Sin embargo, la Federación de
Asociaciones de Consumidores y Usuarios de Andalucía ha denunciado el bajo
porcentaje de casos en los que esta obligación se cumple; además, muchos servicios de
agua están pasando a considerar que sus tarifas son tasas, con lo que automáticamente
quedan excluido de este requisito (Paneque, 2006).
El Reglamento de suministro domiciliario de Andalucía ordena la concreción de una
estructura tarifaria comprensiva de los diferentes aspectos del servicio y sometida a un
régimen de aprobación administrativa y participativa. Efectivamente, la gobernabilidad
en temas clave como la gestión de aguas, cargados de significados sociales y éticos,
exige la potenciación del control público y la participación ciudadana. El Convenio de
Aarhus de 1998, incorporado a la legislación española por la Ley reguladora de los
derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en
materia de medio ambiente, constituye un compromiso internacional que define un
concepto de participación ciudadana muy exigente: la participación pública activa,
entendida como participación pro-activa y no solamente re-activa. Este es el concepto
que ya había hecho suyo la Directiva Marco de Aguas. Los sistemas de abastecimiento
urbano de agua, su modelo de gestión (público-privado), los derechos y
responsabilidades de los usuarios, los precios del agua, son un ámbito especialmente
adecuado para que estos criterios entren en vigor.
Referencias
Arrojo, P. y otros (2005), Lo público y lo privado en la gestión del agua. Experiencias y
reflexiones para el siglo XXI, Ediciones del Oriente y del Mediterráneo, Madrid.
AEAS (2004), Suministro de agua potable y saneamiento en España (2002), Asociación
Española de Abastecimiento de Agua y Saneamiento, Madrid.
Cámara de Cuentas de Andalucía (2001), El suministro de agua en Andalucía: coste y
calidad del servicio, 1999-2000.
Defensor del Pueblo Andaluz (2006), Los servicios domiciliarios de agua en Andalucía.
Informe especial al Parlamento de Andalucía,
Directiva 2000/60/CE del Parlamento y del Consejo de 23 de octubre de 2000, por la
que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.
Diario Oficial de las Comunidades Europeas, L327.
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