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Índice
Índice ........................................................................................................................................... 2
Introducción ............................................................................................................................... 4
Primer encuentro: “Avances y desafíos de las políticas, programas e
institucionalidad social subnacional” (9 de marzo de 2009) ............................................. 5
Introducción ...................................................................................................................... 5
Las presentaciones............................................................................................................ 5
El debate............................................................................................................................. 6
Segundo encuentro: “Riesgo y protección social: más allá del modelo de mercado,
más allá del modelo corporativo” (6 de abril de 2009) ....................................................... 9
Introducción ...................................................................................................................... 9
La presentación de Fernando Filgueira......................................................................... 9
El comentario de Pablo Vinocur................................................................................... 14
El debate........................................................................................................................... 14
Tercer encuentro: “Políticas de trabajo y empleo: de la crisis nacional a la
internacional” (4 de mayo de 2009) ...................................................................................... 16
Introducción .................................................................................................................... 16
La presentación de Marta Novick ................................................................................ 16
Los comentarios de Daniel Kostzer.............................................................................. 18
El debate........................................................................................................................... 19
Cuarto encuentro: “El papel de la sociedad civil en la protección social: claroscuros y
su vínculo con el Estado” (8 de junio de 2009)................................................................... 21
Introducción .................................................................................................................... 21
La presentación de Roberto Martínez Nogueira ........................................................ 21
Las experiencias de Cáritas y de la Fundación Pro-Vivienda Social....................... 23
El debate........................................................................................................................... 24
Quinto encuentro: “Algunos mitos alrededor de las relaciones entre políticas
sociales, género y pobreza” (10 de agosto de 2009) ........................................................... 25
Introducción .................................................................................................................... 25
La presentación de Rosalía Cortés ............................................................................... 25
Los comentarios de Corina Rodríguez ........................................................................ 26
El debate........................................................................................................................... 26
Sexto encuentro: “Ingreso universal a la niñez: sus aportes y limitaciones” (14 de
septiembre de 2009)................................................................................................................. 28
Introducción .................................................................................................................... 28
La presentación de Eduardo Amadeo ......................................................................... 28
La presentación de Aldo Isuani.................................................................................... 29
2
El comentario de Oscar Cetrángolo ............................................................................. 30
El debate........................................................................................................................... 31
Séptimo encuentro: “Judicialización de derechos sociales: ¿profundización
democrática u obstáculo para el accionar estatal?” (13 de octubre de 2009)................. 32
Introducción .................................................................................................................... 32
La presentación de Víctor Abramovich....................................................................... 32
El comentario de Aldo Neri .......................................................................................... 34
El debate........................................................................................................................... 35
Octavo encuentro: “Nuevos paradigmas de protección social en América Latina: una
lectura desde el caso chileno” (17 de noviembre de 2009) ............................................... 36
Introducción .................................................................................................................... 36
La presentación de Clarisa Hardy................................................................................ 36
El debate........................................................................................................................... 39
Reflexiones finales.................................................................................................................. 41
Acerca de las instituciones organizadoras.......................................................................... 44
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Introducción
Los Diálogos de Protección Social buscan generar un espacio de intercambio
plural e informado entre funcionarios públicos, líderes de la sociedad civil,
empresarios, académicos y representantes de organismos internacionales respecto de la
protección social en la Argentina.
Los objetivos principales de estos encuentros son: (a) contribuir al debate social y
político sobre las mejores formas de enfrentar aspectos críticos de la situación social de
la población del país; (b) difundir entre actores relevantes de la Protección Social en la
Argentina lecciones aprendidas de otras experiencias latinoamericanas y, (c) promover
la acumulación de ideas, propuestas y alternativas de acción en el campo de la
protección social.
Esta iniciativa es organizada conjuntamente por: CIPPEC (Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento), la Fundación
Tzedaká, y la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de
San Andrés. Las tres instituciones centran su labor en el compromiso con los asuntos
públicos y, desde distintas modalidades de intervención, coadyuvan al desarrollo de la
Argentina.
Manpower Argentina ha acompañado la iniciativa en la realización de dos de los
ocho encuentros realizados en 2009.
En este reporte se sintetizan los principales debates de la edición 2009 de la serie,
en la que participaron especialistas destacados de la protección social de la Argentina y
de la región.
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Primer encuentro: “Avances y desafíos de las políticas,
programas e institucionalidad social subnacional” (9 de marzo
de 2009)
Introducción
Este primer encuentro fue realizado con el objetivo de facilitar un debate plural e
informado sobre los desafíos de la protección social para grupos en situación de
pobreza y vulnerabilidad desde una perspectiva federal. Por tal motivo, los ministros
provinciales Daniel Arroyo (Buenos Aires), Alfredo Daniel Pega (Río Negro) y Pablo
Gustavo Farías (Santa Fe) presentaron y debatieron sus visiones acerca de avances y
desafíos de las políticas, programas e institucionalidad social subnacional. A
continuación se presentan las exposiciones realizadas por los tres ministros, así como el
debate que se llevó a cabo luego de las presentaciones.
Las presentaciones
Los tres ministros comenzaron caracterizando a sus respectivas provincias, para
luego describir la oferta programática en ejecución. Fueron varios los consensos, tanto
en términos de enfoques normativos y oferta programática, en lo que refiere a la
articulación con otros actores, como en las herramientas y en los principales desafíos
para la gestión en materia de protección social.
Se observaron varios puntos comunes en las presentaciones de los ministros
provinciales entre las respectivas ofertas programáticas. Esto se presenta como un
indicador de algo que resultó evidente a lo largo del encuentro: los tres ministros
comparten una misma visión de la protección social. En las tres presentaciones se
resaltó -por supuesto, con distintos matices- las virtudes de la universalización de la
protección social, a partir de un enfoque de derechos. Por ejemplo, el ministro Pega,
señaló que uno de los fundamentos de la creación del Ministerio de Familia en 2003 fue
trabajar para la inclusión social e integrar las políticas sociales para que permitan a los
ciudadanos rionegrinos ejercer sus derechos en plenitud. Las similitudes en la oferta
programática se reflejan en el hecho de que los tres ministerios intentan expandirla,
partiendo de la idea de garantizar derechos y lograr equidad social. El caso
paradigmático en este sentido es la universalización de las asignaciones familiares a
todo hogar donde haya niños menores a seis años en la provincia de Buenos Aires. Al
presentar este programa, el ministro Arroyo declaró que “esto representa un cambio en
la perspectiva de la protección social, concebida como derecho y no como política
focalizada”.
Otra importante coincidencia entre los tres ministerios fue la combinación entre
este enfoque universal, con políticas focalizadas dirigidas a distintos grupos en riesgo
(tales como jóvenes, mujeres o adultos mayores). Tal es el caso, por ejemplo, de los
Centros de Contención del Ministerio de Río Negro, cuyo objetivo es lograr la
reinserción laboral de jóvenes en situación de vulnerabilidad social. Asimismo, el
ministro Farías señaló que en Santa Fe están trabajando con especial énfasis en zonas
territoriales de vulnerabilidad crítica.
A pesar de la concordancia que expresaron los tres ministros en términos de la
visión normativa que guía su accionar, las políticas, programas y proyectos en
ejecución en cada provincia, presentaron algunas diferencias. En este sentido es
necesario recalcar las importantes diferencias entre las tres jurisdicciones, tanto en
términos de población vulnerable (en su distribución, características y escala) como en
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términos de los recursos con los que cuenta cada provincia para hacerle frente a los
problemas de pobreza, exclusión y vulnerabilidad.
En lo referido a la gestión de las políticas de protección social, también quedaron
de manifiesto algunos ejes en común. Los tres ministros consideraron de gran
importancia la articulación con otros actores para la ejecución de estas políticas. Farías
resaltó la existencia del Gabinete Social en la provincia de Santa Fe, que promueve el
trabajo intersectorial entre los ministerios sociales y económicos, y pretende lograr un
abordaje integral de las políticas de protección social.
La concepción del trabajo intersectorial de los tres ministros coincidió en la
importancia de incluir no solamente a los ministerios sociales, sino también a los
ministerios de Economía y Producción. Esto se debe a que conciben a la protección
social estrechamente vinculada al mercado laboral y al desempeño económico. De este
modo, se consideró crucial la necesidad de articular con los sectores productivos para
generar un sistema de protección social sustentable, que haga frente a las causas de la
exclusión y la pobreza. En esta misma línea, también se resaltó la participación de los
sectores empresarios y de la sociedad civil en los procesos de diseño, implementación y
evaluación de políticas sociales. Por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires, el
ministro Arroyo señaló que se establecieron consejos participativos donde se discuten
estas políticas, y por otro lado, indicó que se pusieron en marcha más de 20 agencias de
orientación socio-productiva, que financian capacitaciones y arman “bolsas de trabajo”
para incorporar a los sectores relegados en el mercado laboral. Sin embargo, también
surgieron consensos en cuanto a las limitaciones de esta articulación. Por ejemplo,
Farías sostuvo que no es deseable tercerizar las funciones del Estado en las
organizaciones de la sociedad civil, ya que aquéllas son indelegablemente e
insustituiblemente estatales.
En lo que se refiere a las tecnologías de gestión utilizadas en los programas de
protección social, también se presentaron consensos significativos. Los tres ministros
resaltaron la necesidad de utilizar nuevas tecnologías de información y comunicación
para la gestión de las políticas de protección social. Es importante resaltar que
coincidieron en que las tecnologías de gestión deben estar siempre al servicio de los
objetivos de las políticas y no deben convertirse en fines en sí mismos. Los tres
ministerios están utilizando tarjetas sociales para realizar las transferencias en algunos
de sus programas de protección social, lo cual permite hacer un control más riguroso
del gasto de los beneficiarios en los comercios, facilita las denuncias por sobreprecio,
las actualizaciones del monto de la transferencia y agiliza las intervenciones de los
funcionarios públicos. En Santa Fe y en Río Negro se unificaron las bases de datos, lo
que permitió la generación de padrones únicos de beneficiarios y un mejor monitoreo
de los programas.
El debate
En el debate que siguió a las presentaciones de los ministros surgieron más
consensos. Fabián Repetto, co-director del Programa de Protección Social de CIPPEC y
moderador de la mesa, recalcó cuatro conclusiones principales en las presentaciones.
Por un lado, surge la necesidad de recuperar el norte normativo de la protección social.
En este sentido, se hace presente la pregunta sobre el enfoque adoptado, y la visión de
derechos. En segundo lugar, las presentaciones de los ministros demostraron que la
institucionalidad social es crucial para la protección social, y que –en este aspectoexisten distintas respuestas. En tercer lugar, las ofertas programáticas de las tres
provincias presentan importantes vasos comunicantes. Finalmente, Repetto recalcó que
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las tecnologías de gestión para la protección social deben ser implementadas en
función del objetivo de la protección social.
Las preguntas que se hicieron en el debate fueron muchas y variadas. Un primer
grupo de preguntas se refirió a la articulación de las provincias con el Gobierno
nacional. Los ministros de Santa Fe y Río Negro coincidieron en la importancia del
trabajo con el Estado nacional, ya que como Estados provinciales las limitaciones –
especialmente en cuanto a los recursos disponibles- son muy importantes y las
intervenciones que puede llegar a realizar el Gobierno nacional son determinantes para
la política social (aunque depende en sus magnitudes del tamaño y la escala de la
provincia en cuestión). Arroyo, por su parte, señaló que en temas de protección social,
no existe un sistema estructurado en la Argentina (a diferencia de los casos de salud y
educación). Por lo tanto, el ministro de la provincia de Buenos Aires sostuvo que los
procesos que se dan en las políticas de protección social tienden a ser desordenados y
los vínculos que se establecen entre la Nación y las provincias, heterogéneos.
Otro grupo de preguntas, giró en torno al tema del rol de los medios de
comunicación como formadores de opinión pública en temas de política social. Farías
resaltó que no siempre lo más visible en la agenda pública es lo que debe
normativamente ser prioritario en el plan de gobierno. El ministro Pega, por su parte,
señaló el estigma que hay en temas sociales en los medios de comunicación y la
creencia de que “solamente se habla de lo social cuando hay problemas”. Los tres
ministros coincidieron en que el vínculo con los medios y la comunicación de los temas
sociales es una cuestión a trabajar con mayor profundidad.
Algunas preguntas plantearon la cuestión del rol de las condicionalidades en los
programas de transferencias condicionadas, y sus implicancias. Los tres ministros, que
–como se dijo- parten de un enfoque de derechos, coincidieron en que las
condicionalidades no son necesarias, ya que la protección social es un derecho. Sin
embargo, consideraron que en algunos casos, especialmente cuando están vinculadas a
la salud y la educación de los beneficiarios, o cuando se trata de programas de empleo
de emergencia, pueden resultar virtuosas.
Muchos de los participantes indagaron sobre la situación actual de crisis y cómo
ésta incide sobre las políticas de protección social. Los tres expositores coincidieron en
que en el escenario actual, donde los recursos son más escasos (en comparación con los
períodos anteriores) y las demandas son mayores, es necesario priorizar. Arroyo
resaltó en este sentido el rol de los programas de transferencia como promotores del
consumo local para superar la crisis actual, y que son parte de la respuesta. Asimismo,
los tres ministros señalaron como uno de los principales desafíos, a la hora de llevar
adelante los programas de protección social, el funcionamiento del aparato estatal.
Surgieron como principales limitaciones los tiempos del Estado, la capacitación de los
recursos humanos y el diseño de las estructuras administrativas. El ministro Farías
señaló que el Estado debería funcionar para facilitar la implementación de las políticas
sociales, y que éste muchas veces no es el caso.
En síntesis, es posible afirmar que la protección social es un campo complejo en
la Argentina. Por un lado, las realidades sociales difieren tanto entre jurisdicciones
como al interior de las mismas. A su vez, a esto se le suma la compleja lógica del
federalismo argentino, y la necesidad de articular horizontalmente dentro de los
distintos sectores de los equipos de gobierno. Trabajar la protección social, desde el
nivel subnacional y con un enfoque de derechos, es un desafío importante. No
obstante, tal como demostraron los tres ministros en la jornada del 9 de marzo en
CIPPEC, es posible realizar avances y aportar al desarrollo de sistemas integrales de
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protección social en nuestro país, siguiendo un norte normativo en la política social. En
este sentido, tal como señaló Fabián Repetto, es crucial comprender que a la hora de
gestionar la protección social, la pregunta por los derechos termina siendo más política
e ideológica que académica.
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Segundo encuentro: “Riesgo y protección social: más allá del
modelo de mercado, más allá del modelo corporativo” (6 de
abril de 2009)
Introducción
Este segundo encuentro fue realizado con el objetivo de facilitar un debate plural
e informado sobre los retos de la protección social, desde una perspectiva
latinoamericana, con énfasis en el caso argentino. El expositor en esta ocasión fue un
distinguido especialista de América Latina, Fernando Filgueira, experto uruguayo en
políticas sociales y funcionario de la División de Desarrollo Social de la CEPAL.
También participó del encuentro, en calidad de comentarista, el especialista Pablo
Vinocur. Luego de las respectivas exposiciones se dio un espacio para el debate entre
los participantes.
La presentación de Fernando Filgueira se tituló “Hacia un nuevo modelo de
estado social en América Latina: Estructura de riesgo y arquitectura de protección
social”, y se dividió en cuatro secciones 1 .
La presentación de Fernando Filgueira
1. Algunas reflexiones sobre cohesión social y protección social en América Latina
Filgueira comenzó presentando algunas ideas acerca del polisémico concepto de
cohesión social. Éste es un concepto estrechamente vinculado a la teoría de la
modernización, que remite a la idea del orden social. Sostuvo que en las sociedades
latinoamericanas ya existen las bases institucionales de sistemas normativos para la
generación de cohesión social. Sin embargo, para que sea una realidad, es necesario
generar mayor igualdad, a partir de aspiraciones legitimadas democráticamente. En los
contextos de los países latinoamericanos, donde prima la desigualdad, esto se presenta
como un desafío importante.
La desigualdad de los países latinoamericanos se manifiesta tanto en el acceso a
bienes materiales como en términos de inseguridad. En este sentido, América Latina
constituye un contexto de inseguridad básica. Estos dos aspectos de la desigualdad
tienen un rol crucial en la prevención del surgimiento de sistemas cohesionados en la
región.
Las políticas sociales en América Latina tienen cuatro funciones principales. En
primer lugar, han actuado como pactos distributivos tanto intra como
intergeneracionales (para tratar la desigualdad de bienes materiales). En segundo
término, las políticas sociales han sido respuestas al riesgo social (para tratar la
desigualdad en términos de seguridad). En tercer lugar, las políticas sociales tienen el
potencial de materializar la realización de derechos sociales y humanos (generando
ciudadanía). Por último, pueden constituir inversiones en términos de capital humano
y eficiencia económica lo cual genera competitividad.
Luego de estas reflexiones, Filgueira introdujo los modelos de política social que
han existido en América Latina. A partir de la tipología clásica de Esping-Andersen,
presentó los tres modelos ideales, los que se caracterizan por tener distintos grados de
Cabe resaltar que la misma se respaldó en el artículo de Fernando Filgueira (2007) “Cohesión, riesgo y
arquitectura de protección social en América Latina”, Serie Políticas Sociales, CEPAL, Santiago de Chile.
1
9
mercantilización y familiarización. Hasta la década de 1970, en América Latina
predominó el modelo corporativo-conservador. Este tipo de Estado de bienestar,
adoptado del genotipo continental europeo, se desarrolló en grados diferenciales en los
países latinoamericanos, en función del desarrollo del mercado laboral y de acuerdo
con la etapa del proceso de modernización por sustitución de importaciones en la que
se encontraba cada país. En los pocos países en los que el mercado laboral se
aproximaba al pleno empleo con altos niveles de formalidad y altamente urbanizados,
el régimen llegó a parecerse al welfare europeo continental. Estos son los casos de
Argentina, Chile y Uruguay, que Filgueira caracterizó como de universalismo
estratificado. El modelo que predomina en los países donde los mercados laborales se
encuentran segmentados y cuentan con una urbanización avanzada (como Brasil y
México) es denominado por Filgueira como sistemas duales. Por último, los modelos de
política social de los países donde los mercados laborales son fundamentalmente
informales y mayoritariamente rurales, son denominados modelos excluyentes.
El modelo económico de industrialización por sustitución de importaciones
distribuía la protección social a partir de la tríada constituida por el Estado, los
trabajadores y las empresas. Este modelo no promovía la innovación y fue afectado por
tres procesos negativos. Por un lado, se dio un aumento de la desigualdad vertical,
reflejado en el acrecentamiento de los índices de Gini, proceso que fue fortalecido por
las políticas sociales liberales promovidas por el Consenso de Washington. En segundo
lugar, se dieron varios cambios sociales, que incrementaron la desigualdad horizontal.
En este contexto, los sistemas de políticas sociales tuvieron pocas capacidades de
reconocer la nueva morfología social y la nueva arquitectura de riesgos; esto se debe,
en parte, a la poca adaptabilidad del modelo conservador predominante en la región.
Por último, el alineamiento de las desigualdades horizontales con las desigualdades
verticales generó mayores probabilidades de que las configuraciones sociales predigan
los patrones de pobreza.
2. Las tensiones estructurales del desarrollo social la en América Latina
En su presentación, Filgueira sostuvo que es imperioso evaluar las tensiones
estructurales del desarrollo social para determinar el tipo de estructura de protección
social necesaria. Para ello, consecuentemente, resulta necesario elaborar una tipología.
Según el expositor, los países latinoamericanos presentan tres niveles del índice
de desarrollo humano:
•
•
•
Medio-alto: países del cono sur y Costa Rica (junto con los Tigres Asiáticos y
países de Europa del Este).
Medio: Brasil, México y Colombia (con países de la península arábiga, países de
Europa del Este y los Jaguares Asiáticos).
Medio-bajo: países de América Central (con países de Europa del Este, futuras
potencias asiáticas y países de África del Norte).
Al interior de cada uno de los tres grandes niveles, se presentan distintos tipos,
en función de variables como la fecundidad, la mortalidad, la desigualdad, los niveles
de población urbana, la matriculación en la escuela primaria, la población activa, la
tasa de dependencia infantil y la tasa de dependencia entre los adultos.
En términos generales, es posible afirmar que en América Latina, además del ya
mencionado predominio generalizado de altos índices de desigualdad, se hace
presente una muy mala tasa de dependencia combinada (en términos de la población
dependiente sobre la población económicamente activa). También se puede afirmar
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que la tasa de urbanización relativa es alta. Por lo tanto, la sumatoria de estos aspectos
deriva en una región desigual, urbanizada y con una mala tasa de dependencia. Esto,
sumado a los altos diferenciales en los niveles de fecundidad entre los sectores altos y
los bajos, y a la importante segmentación en el mercado laboral con alta informalidad,
tiene varias implicancias.
Por un lado, son críticos los niveles de desigualdad en los riesgos sociales que
enfrentan los distintos sectores de la sociedad. En segundo lugar, se hace presente una
alta concentración de renta en modalidades no formales del mercado laboral. En tercer
término, la desigualdad también se observa en la compra o en el acceso a formas de
seguro frente a los diversos riesgos. En cuarto lugar, resulta evidente la polarización de
la estructura de oportunidades temprana y el bajo aprovechamiento del recurso
humano general. En quinto término, es posible afirmar que la ventana de
oportunidades demográfica es corta, debido a los límites estructurales presentes.
Finalmente, es notorio el alto nivel de pobreza urbana.
3. Riesgo y protección: divorcio pasado, presente y futuro
Para referirse a los cambios que se dieron en riesgo y protección en América
Latina, Filgueira hizo referencia a los cambios en la estructura de riesgo a partir del
mercado laboral y de las familias.
Las transformaciones en el mercado de trabajo
Durante la década de los noventa hubo muchos cambios en el mercado laboral:
aumentaron las tasas de actividad, disminuyó el empleo fabril y estatal, se incrementó
el empleo en el sector de servicios, el desempleo, la inestabilidad laboral así como la
informalidad. Sin embargo, es necesario notar que estos cambios no son similares entre
los distintos grupos de la población. De hecho, han afectado en mayor medida a los
sectores menos calificados, a los jóvenes y, en algunos casos, a las mujeres. Estos
cambios incidieron negativamente, y agudizaron el desencuentro entre la estructura de
riesgos y la arquitectura de la protección social disponible.
Estos cambios generaron un resentimiento de tres funciones del mercado laboral:
como mecanismo de distribución de la riqueza, como medio de acceder a la seguridad
material y en tanto estatus para acceder a otros derechos sociales. El problema
subyacente se debió a que las reformas de mercado asumieron que el mercado laboral
iba a evolucionar en una dirección contraria.
Las transformaciones que se dieron en el mercado laboral produjeron tres
implicancias en su vínculo con la protección social. Por un lado, las reformas de la
seguridad social, que promovieron la instauración de modelos de capitalización; y las
reformas en el campo de la salud con orientación al mercado, que incrementaron el
vínculo entre el mercado y el nivel de prestación, entre la estabilidad laboral y la
garantía de beneficios, y entre la formalidad laboral y el acceso a beneficios pasados y
nuevos. En segundo lugar, las reformas paramétricas y las llamadas historias laborales
fortalecieron los dos últimos vínculos mencionados (entre la estabilidad laboral y la
garantía de beneficios, y entre la formalidad laboral y el acceso a beneficios pasados y
nuevos), aunque no necesariamente el primero (entre el mercado y el nivel de
prestación). Finalmente, las políticas de protección de base no contributiva estuvieron
ausentes hasta los años noventa y, cuando se hicieron presentes, lo hicieron por medio
de modalidades altamente focalizadas.
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Los cambios en la familia
Otra gran transformación acontecida en las últimas décadas en América Latina
ha sido el cambio en la estructura familiar. De esta forma se observó una expansión
marcada de nuevas modalidades familiares, la monoparentalidad con jefatura
femenina, la unión libre, y la división sexual del trabajo, no consideradas en la
protección social hasta el momento.
A la vez, se hizo referencia a cómo el cambio en la estructura familiar se produce
en un contexto en el que hay una caída divergente de la fecundidad por estratos
sociales, y cómo esto último es una clave para comprender el aumento de la jefatura
mono-parental con hijos y de la tercera edad, de la divorcidad, del cambio en la
división sexual del trabajo a partir del ingreso pleno de la mujer al mercado laboral, y
de la disminución del tiempo disponible para el cuidado familiar.
El crecimiento divergente de la fecundidad se refleja en que, si bien la tasa de
fecundidad baja, el decrecimiento varía según el estrato social. La fecundidad baja
abruptamente en los sectores medios –muy por debajo de la denominada tasa de
reemplazo- mientras que en los sectores populares se mantiene. A la vez que se
concentra la reproducción biológica y social en los sectores pobres (por la fecundidad),
aumenta el riesgo de transmisión intergeneracional de la pobreza, aumenta la
vulnerabilidad de mujeres y niños en estos sectores, se incrementa la dependencia de la
mujer del mercado laboral, y disminuye el apoyo familiar en contextos de crisis y del
tiempo adulto disponibles para los niños.
Los cambios en la estructura familiar se entienden dentro de un contexto signado
por transiciones demográficas. La primera transición se caracterizaba por la caída de la
fecundidad, el envejecimiento poblacional, el aumento de la urbanización, y el modelo
familiar nuclear donde el hombre era el proveedor principal. En tanto, la segunda se
caracterizó por una adicional caída de la fecundidad, la continuidad del envejecimiento
poblacional, la mujer integrada plenamente al mercado laboral, la postergación de la
nupcialidad y reproducción, y los nuevos arreglos familiares.
De manera que si bien se produce una consistencia emancipatoria en los sectores
medios y altos, expresada en las rutas de la autonomía femenina, también se produce
la inconsistencia vulnerable de los sectores de baja renta por coetaneidad de
transiciones, expresadas en la vulnerabilidad familiar, de mujeres e hijos. Siendo
factores que inciden en ello la alta fecundidad, el embarazo precoz, los nuevos arreglos
familiares y la inserción precaria de hombres y mujeres en el mercado laboral. De todo
esto resulta claro que las transformaciones familiares tienen efectos importantes en
materia de riesgo social.
Partiendo de la base de que la familia es el sistema más antiguo y persistente de
aseguramiento, protección y redistribución de las sociedades, también es una forma
esencial de protección social: lo que nos protege socialmente y nos permite acceder al
bienestar, además del Estado y del mercado. Por ello es necesario, frente a los cambios
mencionados, adaptar los sistemas de protección social. Dicho de otra manera, frente a
la presencia de una nueva estructura de riesgo es necesario repensar una nueva
estructura de protección social. Los cambios acontecidos en la familia, por tanto, traen
aparejadas enormes implicaciones para entender y rediseñar el papel del Estado social
latinoamericano.
Frente a las pautas inconsistentes de la familia se vuelven claves los servicios
sociales, en especial la educación y la salud. Las reformas de la seguridad social no sólo
no han ido al encuentro de esta nueva estructura de riesgos, sino que en muchos casos
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la han agravado al mantener un modelo de prestaciones basado en el viejo modelo
familiar y con las exigencias de elegibilidad agudizadas en un mercado laboral
deteriorado
Las reformas educativas han contribuido, mediante el aumento de la cobertura,
a enfrentar parte de los procesos de trasformación familiar, pero han sido tímidas en
avanzar en educación inicial y expansión de jornada escolar (al menos están como
temas en la agenda). Las reformas de salud, por su lado, no han logrado mejorar (y en
algunos casos han agravado) el acceso a prestaciones de calidad para el binomio
madre-niño y han concentrado gasto sin base fiscal (contributiva o general) en tercera
edad con sesgo regresivo.
Las nuevas iniciativas de combate contra la pobreza de transferencia de renta
condicionada han reconocido esta nueva estructura de riesgo, pero los montos que
efectivamente manejan y su carácter muchas veces coyuntural, sugieren que el
problema sea percibido como marginal y de corto plazo, no como estructural y
duradero.
Previamente a profundizar la noción del universalismo básico el expositor
refirió a que las reformas en materia de protección social de los años noventa
combinaron con el modelo estratificado contributivo, lo que provocó
desfinanciamiento de pilares históricos de solidaridad intergeneracional y
persistencia de grupos privilegiados que mantuvieron modelos subsidiados.
se
se
el
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4. Universalismo básico y orientación a la equidad en las políticas sociales
El universalismo básico se orienta a promover un conjunto de servicios de
cobertura universal que cumplan con estándares de calidad para un conjunto limitado
de prestaciones básicas, que incluye las prestaciones esenciales de derecho universal, lo
que habrá de variar en cada país. Es la única forma de construir ciudadanía y equidad,
y un concepto amplio que admite a través de su implementación, diferentes estrategias
en función de las necesidades sociales, económicas y culturales. Por ende, no debe
entenderse como un modelo único, ni como modelo normativo de intervenciones
idénticas.
Los principios rectores del universalismo básico son: (a) retorno del papel central
del Estado, como garante, regulador y prestador; (b) principio ciudadano, ya que el
financiamiento proviene rentas generales y disminuye la erogación de base
contributiva; (c) disminución de la desigualdad en las prestaciones; (d) balance entre
modelo cash transfer y service welfare; (e) búsqueda de un efecto distributivo a partir de
la selección de prestaciones y por grupos con alta presencia de sectores vulnerables, no
por focalización de renta, y (f) selección de prestaciones en la búsqueda de círculos
virtuosos de igualdad, eficiencia económica y sustentabilidad fiscal.
Hacia el final de su presentación, Filgueira enfatizó el triple desafío al que se
enfrentan los países del cono sur para la generación de sistemas de políticas sociales
tendientes al universalismo básico. El desafío consiste en proporcionar grados de
coberturas universales, ofrecer protección de calidad y en forma financieramente
sustentable. Para superar este triple desafío es crucial poder brindar la calidad
adecuada para lograr una coalición de política económica que respalde el sistema.
Solamente las prestaciones de calidad pueden asegurar que los sectores medios y altos
financien y se beneficien de un sistema de política social progresista. Para alcanzar esos
niveles de prestaciones de calidad, en los países del cono sur, resulta imperiosa una
reforma de los sistemas tributarios.
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El comentario de Pablo Vinocur
El comentarista Pablo Vinocur celebró la perspectiva sistémica que presentó
Filgueira para analizar la situación social de la región. Principalmente, porque algunas
dimensiones –tales como lo demográfico, los cambios en la familia o la incorporación
de la mujer en el mundo del trabajo- habían sido olvidadas en muchos debates.
Mencionó que existe una gran identidad entre los cambios que se observaron en
la Argentina y aquellos de la región. Por ejemplo, en las desigualdades que se
presentan en las políticas dirigidas a diversos grupos poblacionales. Sin embargo, hizo
notar que existen varias particularidades. En la Argentina, por ejemplo, la seguridad
social no contempla la salud, el sistema previsional ni la articulación con otras áreas.
Además, enfatizó la importancia de contemplar la variable federal, en el caso
argentino, como una variable a tener en cuenta en la distribución de la desigualdad.
Respecto de la referencia realizada por Filgueira sobre los sistemas tributarios,
Vinocur mencionó que en la Argentina ha aumentado la presión tributaria (casi se ha
duplicado) desde principios de la década de los noventa. La Argentina cuenta con el
segundo presupuesto de la región (después de Brasil). Pero este presupuesto es
construido a partir de una política fiscal regresiva (con una alta incidencia del IVA).
Por ejemplo, el impuesto a las ganancias no recae sobre personas, y la renta financiera
permanece exenta. En relación a esto último, puntualizó que tanto la concentración
como la extranjerización del capital afectan el desarrollo de un sistema tributario.
Por otra parte, consideró positivas las modificaciones realizadas en el sistema de
protección social argentino, a partir del cambio del sistema jubilatorio. Sin embargo,
remarcó que dicho cambio no estuvo acompañado por mecanismos intergeneracionales
o políticas progresivas orientadas a corregir inequidades que afectan, en especial, a
niños y adolescentes, y que representan a la mitad de la población que se encuentra en
situación de pobreza.
Finalmente, agregó que la crisis de la cohesión social destruye la subjetividad de
la visión de ciudadanía basada en los derechos, ya que solamente importa el derecho
de cada uno y no el del colectivo. Esta es una construcción cultural difícil de
desarraigar.
El debate
En la sección de debate del encuentro se planteó el interrogante acerca de cuáles
son las experiencias concretas que existen de universalismo básico. A esto, Filgueira
respondió que los cambios que se dieron en el cono sur fueron muy diferentes. En la
Argentina, se corroboró un retorno al corporativismo, manteniendo el mismo genotipo
pero con dispositivos novedosos. En Chile, la preocupación se centró en frenar el
proceso de privatización. Por último, en Uruguay se dio una desestratificación del
sistema. En este último caso es en el que se presenta un mayor universalismo, pero con
importantes límites fiscales.
En el debate, Filgueira volvió sobre este punto y afirmó la importancia de la
dinámica federal y las determinaciones impuestas por el tamaño de los países. Esto
cobra especial importancia al contemplar la descentralización de las políticas sociales
que se desarrolló en las últimas décadas. Filgueira resaltó que la descentralización, si
bien puede ser positiva en muchos aspectos, normativamente, no contribuye a la
igualdad. Si el objetivo es generar dispositivos igualadores, entonces es necesario
centralizar. Aquí surge el interrogante referido a qué es lo que se necesita centralizar:
14
¿sistemas de información, criterios para la toma de decisiones, control de las
contraprestaciones, entre otros?
También se trató con especial énfasis el tema de los cambios en el rol de la mujer
para los sistemas de bienestar. En este sentido, Filgueira recalcó la importancia de la
literatura de la economía del cuidado y del uso del tiempo para debatir los sistemas.
Ante el dilema que se plantea en esta temática, surgen tres alternativas para gestionar
el cuidado familiar: estatizar, redistribuir en la familia o mercantilizar. La última
opción, generaría un sistema tan desigual como el actual. El camino a seguir, según
Filgueira, es la estatización o colectivización, que debiera ser complementada con una
redistribución de las funciones al interior de la familia.
Muchas de las preguntas en el debate que siguió a la presentación estuvieron
relacionadas a la necesidad de contemplar, en las visiones sistémicas, los
condicionamientos presentados por los contextos políticos, la factibilidad y la
probabilidad política, así como los actores de veto.
15
Tercer encuentro: “Políticas de trabajo y empleo: de la crisis
nacional a la internacional” (4 de mayo de 2009)
Introducción
Con el objeto de facilitar un debate plural e informado entre funcionarios
públicos, líderes de la sociedad civil, empresarios, académicos y representantes de
organismos internacionales respecto de la protección social en la Argentina, con énfasis
en las políticas laborales, se ha realizado el tercer encuentro. En esta ocasión, fue
invitada Marta Novick, subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Asimismo, Daniel Kostzer,
coordinador del Área de Desarrollo Social de PNUD Argentina, también participó del
encuentro como comentarista de la presentación. Finalmente, se dio un espacio para el
debate entre los participantes.
La presentación de Marta Novick
La presentación de Novick se dividió en cuatro secciones:
1. Reflexiones sobre las políticas de trabajo y empleo en un contexto de crisis
Novick inauguró la presentación realizando una comparación entre los desafíos
planteados por la crisis internacional en la actualidad, con aquellos que surgieron
luego de la crisis de 2001 y que se mantuvieron durante el bienio 2002-2003. En
aquellos años, la situación laboral comenzó presentando datos que daban cuenta de la
grave situación social de ese entonces: el aumento de la pobreza, de la indigencia, de la
tasa de empleo no registrado y del desempleo son algunos de los indicadores que
fueron mencionados. Dicha situación abrió paso al protagonismo de las políticas
sociales, que generó un enfrentamiento entre ésta y la política laboral. En este sentido,
Novick mencionó cómo durante el período 2003-2008 fue necesario recuperar el
protagonismo de la política laboral y de trabajo como eje de inclusión social, al ser
dador de ciudadanía y fuente de dignidad. Recuperando el concepto de ciudadanía de
Marshall, el trabajo además de ser un factor de pertenencia e identidad es un derecho
político y social, que refuerza la ciudadanía. Asimismo, el empleo ayuda a impulsar el
crecimiento económico y viceversa, conformando de esa manera un círculo virtuoso. Es
por ello que consideró una prioridad que el empleo, entendido como trabajo decente,
sea puesto en el centro de las políticas.
2. El cambio de la política social a la política laboral
Durante el período 2002-2003 el Ministerio de Trabajo era un mero ejecutor de
políticas sociales, siendo ese el contexto en que se intentó crear un nuevo marco
laboral. La transformación acontecida durante el transcurso 2003-2008, consistió en
poner en el centro de la escena a las políticas laborales, y por encima de las políticas
sociales, siendo el eje de las políticas públicas el empleo decente. Dicha tarea implicó la
coordinación de cuatro áreas estratégicas:
•
(1) Instituciones laborales: para la conformación de un nuevo marco jurídico,
para el desarrollo de la negociación colectiva, inspección del trabajo – Plan
Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) y mediación en conflictos
laborales.
16
•
(2) Políticas macro: para mantener un tipo de cambio competitivo y estable,
superávit fiscal y externo, dar impulso a la demanda doméstica y la inversión, y
apoyo a la producción (industria).
•
(3) Políticas de empleo: tales como el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados,
el Seguro de Capacitación y Empleo, la Red de Oficinas de Empleo, los
Consejos Sectoriales, el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.
•
(4) Políticas de ingresos: mediante aumentos, suma fija salarios y haberes
jubilatorios, salario mínimo e impulso a la negociación colectiva.
La necesidad de dicho cambio estuvo promovida también por las limitaciones del
Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. En una primera etapa 2002–2003 el plan
funcionó como herramienta para atacar la pobreza y la indigencia, y alcanzó a 2
millones de beneficiarios. En aquel momento el Estado como empleador de última
instancia, estimuló el consumo y aumentó la demanda (pequeñas localidades en el
interior). En este sentido también se realizó un fuerte apoyo a proyectos comunitarios
(componentes materiales). Sin embargo, el programa ha encontrado algunas
debilidades institucionales, como por ejemplo: la carencia de instituciones para
implementar políticas del Programa de Formación Continua.
A partir de los años 2004 y 2005 el crecimiento del empleo y la disminución del
desempleo ocasionaron la necesidad de generar diversas propuestas de transferencias
monetarias, en especial para niños. En este sentido, evaluando la inserción de los
beneficiarios al empleo formal, diferenciando a los desempleados coyunturales de los
estructurales, surgieron las siguientes estrategias: (a) traspaso al Programa Familias
(para madres con más de dos hijos, mayormente inactivas); (b) Seguro de Empleo y
Capacitación (mayores montos, tutoría, redes de intermediación, formación); (c)
Programa Nacional de Regularización del Trabajo (fortalecimiento de la inspección del
trabajo en número y calidad, política de sensibilización y multas, trabajo de carácter
federal, difusión de derechos y obligaciones, continuidad y sistematicidad). A su vez
Novick mencionó la relevancia de la articulación entre el Ministerio, la AFIP y el
Consejo Federal del Trabajo (y de los Consejos provinciales), especialmente para
desarrollar este último programa.
3. El desafío del sistema de protección social: variables intervinientes
La heterogeneidad en la informalidad es uno de los principales escollos a la hora
de implementar un sistema de protección social. Dicho universo está conformado por:
30% de los asalariados de las unidades informales, 26% de los trabajadores por cuenta
propia, 18% de los asalariados en hogares y 17% en unidades informales, 2% de los
trabajadores familiares sin remuneración, y 1% de los patrones.
Dicha heterogeneidad requiere de políticas específicas orientadas a: a recuperar y
fortalecer la inspección del trabajo, reducir costos para la contratación de nuevos
trabajadores en las PyMES, simplificar procedimientos para registrar trabajadores en la
seguridad social, regularizar el trabajo doméstico, e impulsar el monotributo social, la
corresponsabilidad gremial para el sector rural y la Ley de Trabajo a Domicilio.
Además planteó la necesidad de extender la cobertura de la protección social
especialmente a las personas mayores y a la población vulnerable, lo cual incluye:
aumentos de las jubilaciones y pensiones, ampliación de la cobertura previsional,
reducción de exigencias, moratoria, aumentos en las asignaciones familiares, movilidad
previsional y estatización del sistema de seguridad social. Por último, Novick hizo
hincapié en la importancia de las políticas laborales para disminuir la pobreza. Los
17
episodios relacionados con el mercado de trabajo son los más relevantes a la hora de
explicar las salidas de la pobreza. El 60% de los acontecimientos que contribuyen a que
los hogares superen la línea de pobreza son acontecimientos del mercado de trabajo. El
incremento del empleo y de los salarios horarios son los eventos individuales con
mayor impacto para sacar a los hogares de la pobreza.
4. Crisis internacional y la necesidad de articulación de las políticas públicas
Novick sostuvo que, si bien la crisis impactó en el mercado de trabajo, el
empleo registrado sigue mostrando crecimiento en términos interanuales. La tasa de
desempleo no aumentó, aunque esto se debe al crecimiento del empleo no registrado.
En este sentido Novick hizo referencia a que el ajuste del empleo se verifica más por
una contracción de las incorporaciones que por un aumento de los despidos. Alrededor
de la mitad de los despidos anunciados por las empresas en los últimos meses, se
encuentran en proceso de negociación.
En el marco de la crisis internacional Novick, destacó la importancia de alcanzar
la articulación de políticas. Esto comprende: (a) el desarrollo de políticas anticrisis (en
defensa del empleo y del bienestar social) y la puesta en marcha de un Observatorio
permanente sobre el mercado de trabajo; (b) fortalecer la política industrial mediante el
crédito condicionado al mantenimiento del empleo y el apoyo a las PyME; (c) políticas
macroeconómicas que incluyan un programa de inversiones públicas en
infraestructura, y la reducción de aportes patronales en casos de formalización del
empleo; (d) políticas laborales que refuercen procedimientos preventivos de crisis,
subsidios salariales para firmas afectadas por la crisis, extender la cobertura del Seguro
de Capacitación y Empleo y de los programas de formación intensificados; (e) políticas
sociales que aumenten las transferencias a las pensiones y a los programas sociales, y el
presupuesto del Plan Alimentario.
Los comentarios de Daniel Kostzer
Kostzer comenzó su comentario enfatizando la necesidad de poder contar con un
marco epistemológico a partir del cual sea posible conceptualizar y seleccionar las
políticas públicas a implementar. En este sentido, sostuvo que el enfoque sistémico de
la protección social debe comprehender el rol central del trabajo y del mercado de
trabajo en la sociedad y en la economía. Afirmó que el trabajo es la “caja de
transmisión” que vincula la estructura económica con las necesidades básicas de los
hogares (y su bienestar). Sin embargo, en los años noventa el mercado de trabajo fue
tomado como una variable residual en el crecimiento económico. La crisis de 2001-2002
adelantó debates al desnudar el modelo de un país dependiente y vulnerable. No
obstante, el período de crecimiento que se dio entre 2003 y 2008 presentó articulaciones
positivas en tres niveles: (1) en lo social, se postergó el conflicto entre los asalariados y
los capitalistas. Las empresas, que antes eran tomadoras de precio, fueron con mayor
protección fijadoras de precios en el mercado interno. Por lo tanto, esto llevó a una
mayor articulación con el trabajo (lo que se denota en los aumentos salariales). Esta
articulación es clara y se refleja también en mejores esquemas de protección social; (2)
en lo sectorial, se generó una mejor articulación. Esto es porque la producción de
bienes ha superado en términos de crecimiento a la producción de servicios, y (3) en lo
territorial, se ha generado un efecto derrame debido al aumento en los precios.
Considerando la crisis actual, sostuvo que las empresas no generan despidos,
pero sí cambian su política de contrataciones, como había mencionado Novick.
Siguiendo la visión keynesiana, el desempleo se debe a la falta de demanda agregada
en el sector productivo. Para que el efecto multiplicador funcione, se depende de tres
18
variables: la propensión marginal a consumir, la tasa de imposición y la propensión
marginal a importar. En este sentido es que el rol del Estado como empleador resulta
fundamental y positivo para una mayor protección social. La estructura del mercado
laboral es muy relevante, y su definición depende del Estado.
Consecuentemente, afirmó que es necesario implementar procedimientos
preventivos de crisis e intervenciones puntuales del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social. Las medidas que han sido tomadas son positivas, pero resultan
incompletas ya que carecen de estímulos a los sectores más masivos, con
intervenciones públicas compensatorias.
Por otra parte, Kostzer sostuvo que desde su experiencia en el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social ha visto la transición desde políticas sociales a
políticas laborales. Esta transición se mantiene. El mercado laboral tiene un rol central
en la definición de un sistema de protección social inclusivo, porque genera empleo,
brinda estatus de ciudadanía (y, por lo tanto, incluye), y es más democrático que los
programas focalizados. Sin embargo, el mercado laboral requiere intervenciones
complementarias, como pueden serlo las legislaciones para la negociación colectiva, las
instituciones para los trabajadores informales, planes de desempleo y asignaciones
familiares y políticas específicas para determinados grupos vulnerables. Para que esto
sea viable, se necesita un debate sobre la redistribución del ingreso, la cual será la base
de un verdadero sistema de protección social.
El debate
A continuación del comentario de Kostzer, se abrió un espacio para el debate. En
el mismo surgieron con fuerza dos puntos.
Por un lado, varias preguntas apuntaron a la coordinación entre las distintas
políticas de protección social. Algunas preguntas se enfocaron hacia la coordinación
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social con los otros ministerios,
específicamente en su incidencia en las políticas públicas. A esto, Novick respondió
que existe coordinación sectorial, por ejemplo con Cancillería (con la firma de tratados
internacionales) y con el Ministerio de Educación (en la definición de las capacitaciones
y la promoción del trabajo decente). Sin embargo, también señaló que se presentan
algunos problemas. Una muestra de ello: el Ministerio de Trabajo cuenta con fondos
para garantizar las capacitaciones a los jóvenes por el Programa “Más y Mejor
Trabajo”, pero en algunas provincias, los ministerios de Educación no cuentan con
disponibilidad en las plazas ofrecidas, por ejemplo, para la educación de adultos. En
cuanto al vínculo con el Ministerio de Desarrollo Social, y el traspaso del Plan Jefas y
Jefes de Hogar Desocupados al programa Familias, Novick señaló que existen
tensiones concretas. Refiriéndose a este tema, Daniel Kostzer, agregó que en muchos
casos, no se concreta el pase entre los dos programas, debido a los beneficios
adicionales que brinda el Plan Jefas y Jefes (especialmente, en el monto superior de la
prestación). Otros inquirieron sobre la articulación entre el Programa Familias, el
Seguro de Capacitación y Empleo y el Plan Jefas y Jefes, y si sería posible que se dé una
coordinación virtuosa entre los tres programas. Novick respondió que considera que
una articulación entre los tres programas es difícil, debido a las distintas concepciones
en las que se basan. Ante una pregunta sobre el rol del Consejo Nacional de Políticas
Sociales, Novick afirmó que éste sirve como un espacio de intercambio de información
más que como un lugar de generación de políticas. Ese rol, lo cumple el Gabinete
Socio-Productivo. Finalmente, sobre este tema, Kostzer sostuvo que la coordinación no
es débil en el plano interministerial, sino en otros dos niveles: entre la
19
conceptualización de políticas productivas y políticas sociales; y entre las jurisdicciones
y la traducción de las políticas nacionales.
Por otro lado, el otro gran tema que surgió en el debate fue el alcance de las
políticas laborales (en tanto solamente cubren a los trabajadores formales) y la
posibilidad de generar políticas universales. En este sentido, se planteó el interrogante
de cómo las políticas resuelven esta heterogeneidad en la estructura laboral y cómo se
pretende alcanzar a quienes no están incluidos formalmente en el mercado laboral 2 .
Novick sostuvo que la mejor política (que es también la que se trata de promover) es el
crecimiento homogéneo para todos los niveles de calificación. La economía informal es
un tema complejo y no está solamente vinculado al modelo de desarrollo económicolaboral. Existen otras políticas (como la educación y la salud) que están estrechamente
relacionadas a la solución de este problema.
Es necesario recordar que este evento se llevó a cabo previamente a la instauración de la
Asignación Universal por Hijo para Protección Social.
2
20
Cuarto encuentro: “El papel de la sociedad civil en la
protección social: claroscuros y su vínculo con el Estado” (8
de junio de 2009)
Introducción
Con el objeto de facilitar un debate plural e informado entre funcionarios
públicos, líderes de la sociedad civil, empresarios, académicos y representantes de
organismos internacionales respecto de la protección social en la Argentina, con énfasis
en el rol de la sociedad civil, se ha realizado el cuarto encuentro. En esta ocasión, el
profesor Roberto Martínez Nogueira (UdeSA), Daniel Gassman (Cáritas Buenos Aires)
y Raúl Zavalía (Fundación Pro-Vivienda Social) expusieron en una presentación
moderada por Mirna Szulmajster (Directora Ejecutiva de la Fundación Tzedaká).
La presentación de Roberto Martínez Nogueira
Martínez Nogueira inauguró la presentación enfatizando en la multiplicidad de
enfoques que se hacen presentes a la hora de analizar los vínculos entre Estado y
sociedad civil en la protección social. Esto se complejiza aún más al considerar que el
tema en sí es dinámico y el rol de los distintos actores es cambiante. Para poder
delimitar esta temática, él se centró en la sociedad civil organizada, y solamente de
algunas organizaciones de la sociedad civil (OSC), aquellas que están más vinculadas
con el trabajo social.
En los últimos 40 años se han generado distintas formas de vinculación en las
OSC para con el Estado. En un comienzo, las OSC trabajaban por fuera del Estado. Esto
se fue transformando en un trabajo que también suponía confrontación y riesgo
(especialmente en las dictaduras). Con la democratización se supera esta división, ya
que varios de los planteles de las OSC pasaron a formar parte de los equipos técnicos
del Estado y son incorporados en los ciclos de políticas públicas. En la Argentina, hacia
fines de los años ochenta y durante la década de los noventa, se genera una relación
estrecha de las OSC con el Estado e, inclusive, éstas participan en la implementación de
políticas públicas estatales. Este mayor acercamiento y relación generó un cambio en
las dinámicas de financiamiento de las OSC, ya que disminuyeron relativamente su
dependencia de los fondos internacionales, y se convirtieron en organizaciones cuasiempresariales por su vínculo con el financiamiento. Con el inicio del nuevo milenio, las
actividades de las OSC se fueron formalizando y se comenzó a esbozar un nuevo
escenario con nuevos desafíos. Martínez Nogueira dividió su presentación en dos ejes,
el último de los cuales se subdivide en cinco desafíos.
Estado y políticas sociales
Martínez Nogueira afirmó que la articulación entre Estado y OSC varía,
dependiendo del tipo de política o programa en cuestión.
En primer lugar, en las políticas de tipo universales, el rol de las OSC es expresar
las necesidades genéricas de la población. Por otra parte, el hecho de que normalmente
los resultados de estas políticas disten de sus diseños, no depende tanto del rol de las
OSC como sí del sistema político y del rol del Estado.
En segundo lugar, en las políticas de índole focalizadas, el rol de las OSC no dista
de aquél del Estado. Las organizaciones pasan a ocupar los espacios que va dejando el
Estado, siendo financiadas por el sector público. Esto ha sucedido tradicionalmente en
los programas rurales. Las OSC aportan una mayor presencia territorial, el contacto
21
con determinados sectores de la población, la identificación de necesidades, el
acercamiento de las poblaciones a los servicios públicos y capacidades técnicas de
producción (aunque éstas distan de las capacidades que puede llegar a tener una
buena burocracia pública).
En tercer lugar, en los programas de “servicios humanos” las OSC tienden a
ocupar un rol fundamental. Esto es, en los programas donde el referente es la persona,
la familia, la comunidad, y no en función de las necesidades sino desde una
aproximación más cercana. En este tipo de programas, el Estado tiene dificultades por
la comprensión y la cercanía. En este sentido, las intervenciones de las OSC pueden ser
más integradas que las que se enmarcan en las lógicas más rígidas de la administración
pública. Estas intervenciones son claras, de pequeña escala y de difícil replicabilidad.
Por ello, se generan como “micro-soluciones” a “macro-problemas”.
Consecuentemente, surgen interrogantes sobre su relevancia. Es necesario remarcar
que las grandes responsabilidades siguen siendo del Estado, pero en algunos casos
(específicamente intervenciones de este tipo) pueden consolidarse como mecanismos
de experimentación y aprendizaje.
Los nuevos desafíos de las OSC
Martínez Nogueira, en la segunda parte de su presentación, abordó distintos
desafíos a los cuales se enfrentan las OSC en la actualidad.
1. El problema de identidad
Las OSC nacen con un fuerte contenido valorativo social. Éste se ve amenazado
por las lógicas en las que intervienen y también por las necesidades de financiamiento
y perdurabilidad institucional. En este sentido, el “oportunismo” frente al
financiamiento, deja de estar estrechamente vinculado a los valores de la organización.
Por lo tanto, se presenta el riesgo de pensar exclusivamente a las OSC como aparatos
de implementación de políticas sociales, más allá de sus misiones originales.
2. Los servicios y aportes a la comunidad
Los distintos perfiles de OSC surgen dependiendo de a quiénes se dirigen y con
qué contribuyen. En este sentido, se pueden identificar dos hemisferios: aquellas OSC
que satisfacen necesidades especializadas y aquellas que cuentan con una visión más
amplia de las condiciones de vida de los sectores pobres (y por lo tanto operan con
mayor integralidad). Las OSC del primer grupo llaman la atención sobre las carencias
del Estado para llegar a poblaciones determinadas, mientras que las del segundo grupo
se constituyen como constructoras de capacidades sociales.
3. La conservación de autonomía
Este riesgo era notablemente superior en los años noventa, cuando la práctica
común era que las OSC se volviesen ejecutoras de programas y servicios. La pérdida de
la autonomía era importante. Se daba una apropiación de la población por
determinadas OSC y la población pasó a ser la fundamentación de las necesidades de
financiamiento. Sin embargo, no se daba una transferencia de capacidades ni –
consecuentemente- una transferencia del control de los programas. Por lo tanto,
resultaba sumamente difícil dar por terminadas las intervenciones.
4. Supervivencia “de sentido” y supervivencia “de capacidades”
Es necesario observar cómo se da el desarrollo de capacidades y cómo se
renuevan las OSCs para prevenir el riesgo de la rutinización. Martínez Nogueira
22
afirmó que este aspecto de las OSC se ha formalizado mucho, especialmente en lo
referido a las capacidades de articularse con otros actores (con el Estado, con el sector
privado, con otras OSC, etc.). De no seguir con el desarrollo de capacidades y de
sentido, en cuanto a las misiones y al impacto de las OSC, se corre el riesgo de perder
el capital social obtenido.
5. Los criterios de éxito
Otro punto relevante a observar es cómo se evalúan las OSC. Éste es un problema
técnico, organizacional y político. Por un lado, se necesita evaluar el éxito de la gestión
(elementalmente, si el proyecto se puede dar por cumplido). Por otro lado, es necesario
evaluar las capacidades, la autonomía y los vínculos de las OSC. Esto implicaría un
reconocimiento del dinamismo de la organización.
Las experiencias de Cáritas y de la Fundación Pro-Vivienda Social
El vicepresidente de Cáritas-Ciudad Autónoma de Buenos Aires presentó los
lineamientos de su organización en el trabajo social que realizan. Comenzó
describiendo la estructura de Cáritas y los temas en los cuales trabajan. Principalmente,
se enfocan en los temas de viviendas para los desamparados, cárceles (tienen un hogar
para los ex-convictos y para los que están en probación) y en los hospitales (Pastoral
del Alivio). Si bien muchas de las acciones de Cáritas son acompañadas por el Estado,
todas estas actividades mencionadas se realizan independientemente del
financiamiento del Estado.
Cáritas se autodefine como una organización mediadora (y no intermediaria)
entre los grupos sociales vulnerables y el Estado. Gassman señaló que ellos adoptan
una visión de más largo plazo que el Estado. Es por ello que importa el marco legal
para otorgarle mayor compromiso a los programas. A la vez, afirmó que para poder
cumplir con la misión de Cáritas y promover que los vulnerables pasen de “asistidos a
protagonistas” es necesario impulsar relaciones interpersonales, lo cual los lleva a no
participar de ciertos programas.
Por su parte, el director de Fundación Pro-Vivienda Social, Raúl Zavalía se refirió
a la experiencia de la Fundación, que se focaliza en el segundo cordón del conurbano,
dónde la relación entre los ciudadanos y el Estado se da en torno a la asistencia. Al
respecto, puntualizó que es en dicha relación dónde aparece el primer claro oscuro, ya
que las actividades de la Fundación se basan en potenciar y fortalecer aquellas
capacidades y recursos con los que cuentan los vecinos, en lugar de sus carencias. En
este sentido coincide con Gassman en la necesidad de tomar al vecino como un
protagonista de la acción.
Otro claroscuro al que hizo referencia Zavalía, consiste en cómo a lo largo de la
historia se han desarrollado dos dinámicas contradictorias en relación a la vivienda: la
alta informalidad de las viviendas y la racionalidad del Estado. Es decir, la
imposibilidad de que el Estado pueda convalidar situaciones de tenencia precaria sin
título de propiedad entra en conflicto con el problema de cómo convalidar las
situaciones de tenencia precaria que se han formalizado en el tiempo.
Frente a dicho contexto, Zavalía mencionó que la Fundación ha desarrollado una
estrategia basada en un paradigma que considera las necesidades particulares de los
vecinos. Esto implica desarrollar acciones orientadas a mejorar el 75% de las viviendas
existentes, que en su mayoría se basan en la organización de los vecinos por fuera del
aparato estatal. Asimismo, hizo referencia a la existencia de un claroscuro, pero de la
propia estrategia, el cual consiste en evaluar la viabilidad de replicar los proyectos, lo
23
cual depende de la organización social, es decir, en tanto y en cuanto los vecinos
puedan organizarse en una acción colectiva mediante un proyecto común en el que
sean protagonistas. En este sentido, sostuvo la importancia que tiene mejorar el diálogo
con el Estado -más allá de la formalidad administrativa- para que éste pueda
acompañar el proceso iniciado por la Fundación para buscar soluciones que atiendan la
magnitud del problema.
El debate
Luego de las presentaciones se inició un debate abierto a la participación de los
presentes mediante preguntas, reflexiones y comentarios sobre las exposiciones de los
panelistas invitados. En primer lugar una de las preguntas en torno a la relación entre
el Estado y la sociedad civil, representada en organizaciones, consistió en evaluar la
posibilidad de pensar mecanismos de financiamiento de las organizaciones que ofrecen
un servicio. En relación a este punto, se mencionó el desafío de crear mecanismos de
interdependencia, que no pongan en riesgo su autonomía.
Por otra parte, otros asistentes se refirieron a la importancia que tiene considerar
los claroscuros y las tensiones estructurales que inciden en la relación Estado –
sociedad civil. Considerar dicha dimensión en el análisis implica tener presente: (a)
cómo se percibe la relación no sólo con el Estado, sino también, con el sistema político
partidario -más allá de la confrontación que exista con los partidos-, y b) a quiénes les
rinden cuentas las organizaciones de la sociedad civil. Este último punto, en especial,
fue mencionado en relación a cómo evitar que ciertas organizaciones se presenten
como representantes de ciertos grupos y, en caso de que efectivamente sea así, cómo
lograr que se les rinda cuenta a los grupos representados.
Uno de las conclusiones del debate ha sido repensar lo partidario, teniendo en
cuenta dos dimensiones. Por un lado, la ausencia de un sistema partidario sólido en
términos de captar y satisfacer aquellas cuestiones que están más allá de la maquinaria
política. Y, por el otro lado, considerar al sistema partidario como una presencia que a
veces perturba o limita, y otras facilita el trabajo.
Cabe destacar que se alcanzó un consenso en torno a la falta de un marco legal
que ordene las formas de contratación. También se acordó acerca de la necesidad de
que las organizaciones asuman un rol de concertación y articulación, el cual pueda
darse en el marco de cierta institucionalidad, como puede ser el caso de la creación de
una Agencia de Desarrollo Local.
Por último se hizo referencia a que la relación entre el Estado y las
organizaciones de la sociedad civil, debe estar adecuada a la heterogeneidad de los
programas existentes, observando su modalidad de ejecución y las prestaciones que
estos otorgan. En este sentido, se hizo referencia a que esto último requiere de una
investigación fundada empíricamente, que considere las tensiones entre el corto y el
largo plazo, en el marco de un proyecto que pueda tener viabilidad política.
24
Quinto encuentro: “Algunos mitos alrededor de las relaciones
entre políticas sociales, género y pobreza” (10 de agosto de
2009)
Introducción
Con el fin de facilitar un debate plural e informado entre funcionarios públicos,
líderes de la sociedad civil, empresarios, académicos y representantes de organismos
internacionales respecto de la protección social en la Argentina, con énfasis en las
políticas sociales y su vinculación con la dimensión de género, se ha realizado el quinto
encuentro. En esta ocasión, la panelista invitada fue Rosalía Cortés, Investigadora del
CONICET con sede en FLACSO. Asimismo, también participó del encuentro en
calidad de comentarista de la presentación Corina Rodríguez, Investigadora
CONICET-CIEPP. Finalmente, se generó el debate con el conjunto de los participantes.
La presentación de Rosalía Cortés
Rosalía Cortés comenzó su presentación afirmando la existencia de tres mitos
principales acerca del rol del género en el diseño de políticas públicas en general, y de
políticas sociales en particular. Estas representaciones se formaron en torno al tema de
género desde la década de los ochenta, y persistieron hasta la actualidad. Los mitos se
fueron convirtiendo en narrativas alrededor del género, sobre las cuales hoy se basan
decisiones de políticas públicas. Esencialmente, se centraban en la impronta que
intenta cambiar a la mujer de receptoras de beneficios del Estado a agentes de cambio.
La principal estrategia utilizada es la de la participación en el mercado laboral y en
proyectos de microcréditos. Se suponía que mediante esa estrategia, que resultaba en la
generación de un ingreso, se produciría un cambio en el equilibrio dentro del hogar y
un empoderamiento de las mujeres.
El primer mito sugiere que hay una femenización de la pobreza. Esto es, que el
crecimiento de la pobreza implicaba que aumentaba la cantidad de mujeres en el
universo de los pobres. Sin embargo, en la Argentina, se mide la pobreza del hogar,
para luego adjudicarla a las personas. Y la proporción de varones pobres es superior a
la de mujeres pobres. Por lo tanto, hay una mayor incidencia efectiva de varones en el
aumento de la pobreza.
Este primer mito se trasladó, entonces, al segundo mito, que sostiene que los
hogares pobres tienen jefatura femenina. Se argumenta que el aumento de la pobreza en las
mujeres (lo cual es un mito, si se toma en términos relativos a la pobreza de los
varones), se debe a que ha aumentado el número de hogares con jefatura femenina. En
la Encuesta Permanente de Hogares se muestra que el universo de hogares con jefatura
femenina es muy heterogéneo. Entre ellos se pueden encontrar desde hogares
unipersonales de mujeres mayores a 65 años, hasta hogares constituidos por mujeres
con menores a cargo. De hecho, se supone que la mayoría de los hogares pobres tienen
esta última conformación: la jefatura está a cargo de una mujer que tiene muchos
menores a cargo. Sin embargo, el peso estadístico de esta categoría gira en torno al
10%. De este modo, al centrarse solamente en los hogares con jefatura femenina, las
políticas públicas dejan de lado el acceso a bienes y servicios que puedan o no tener las
mujeres que viven en hogares con jefatura masculina.
El tercer mito surge de la creencia de que las mujeres gastan mejor el ingreso,
invirtiendo una proporción mayor (que los varones) en la generación de capital
humano. Por este motivo, la gran mayoría de los Programas de Transferencias
25
Condicionadas (PTC) toman como actor principal a la mujer en tanto que receptora de
los beneficios. Esta supuesta “mejor performance de las mujeres” termina generando
mayores responsabilidades para las mismas y trae consecuencias no deseadas. Por
ejemplo, está probado que PTC como el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y el
Programa Progresa-Oportunidades de México han producido aumentos de la violencia
familiar en los hogares beneficiarios.
Rosalía Cortés cerró su presentación concluyendo que es necesario respaldar el
diseño de las políticas públicas con un diagnóstico de las verdaderas inequidades que
existen en temas de género.
Los comentarios de Corina Rodríguez
En sintonía con la exposición realizada, Rodríguez inició sus comentarios
haciendo referencia a las implicancias de romper con los mitos mencionados. En
primer lugar, destacó la necesidad de romper con las homogeneidades lo cual significa
buscar las evidencias necesarias para confrontarlas con el mito. En este sentido,
mencionó la ruptura con el mito de la pobreza femenina, que tiene como implicancia
reconocer la equidad de género.
En los últimos años en la Argentina el aumento de la pobreza de los varones ha
sido más acelerado que el aumento de la pobreza de las mujeres. No obstante, el
aumento más acelerado en los hombres tiene un impacto en las mujeres porque implica
un incremento de la presión sobre los miembros del hogar, un aumento de las
situaciones de violencia, y sobre el uso del tiempo de las mujeres porque la pérdida de
ingresos repliega el acceso a servicios del cuidado en el mercado.
Otro punto mencionado ha sido la focalización de la jefatura femenina, lo cual
implica transmitir la responsabilidad de la mejora social a las mujeres. Dicho enfoque
se basa en la concepción de la individualización de la pobreza y su responsabilidad en
las mujeres, desconociendo la responsabilidad social. En esta línea, Rodríguez
mencionó que dentro de la mirada individualista de los problemas sociales se
encuentra la identificación del empleo como el más legítimo medio para acceder a un
ingreso o recursos económicos, olvidando las barreras estructurales que existen. Entre
ellas, se destacan: (a) demanda insuficiente de trabajo, y (b) limitaciones a la
incorporación de las mujeres al mercado laboral.
Finalmente, Rodríguez hizo referencia a la existencia de una coyuntura
interesante para avanzar hacia un esquema de mayor integración de las políticas
sociales y la universalización del ingreso. En este sentido, rescató algunos aspectos
claves que deben incorporar las políticas públicas para impulsar la ruptura con los
mitos establecidos. Dichos aspectos consisten en la redistribución de: (a) los recursos
económicos (ingreso y riqueza); (b) el tiempo de trabajo (remunerado y no
remunerado), y (c) oportunidades de vida de las personas (hombres y mujeres).
El debate
Luego de la presentación y de los comentarios se inició un debate abierto a los
participantes mediante preguntas, reflexiones y comentarios sobre las exposiciones de
las panelistas invitadas.
Un primer grupo de preguntas giró en torno al rol de las mujeres en los
programas de combate a la pobreza, que se encuentra asociado a la idea de que la
mujer es la responsable del hogar. Se sostuvo que el hecho que se tome a las mujeres
como referentes en muchos de los programas sociales está estrechamente vinculado a
26
la permanencia de los mitos en el diseño y la implementación de las políticas públicas.
En este sentido, Rosalía Cortés señaló que el punto más relevante, vinculado a las
políticas públicas, es el reemplazo de las funciones del Estado por responsabilidades
domésticas. Por ejemplo, el control de la asistencia escolar y de los controles médicos
(que es frecuentemente requerido en programas sociales) es responsabilidad casi
exclusiva de las mujeres. Así, las mujeres se vuelven actores clave en las políticas
públicas, en lugar de corresponsabilizar a los hogares y al Estado.
Un segundo grupo de preguntas se centró en cómo se podría incorporar el
abordaje del género en las políticas públicas. Para responder a estas preguntas, Corina
Rodríguez remarcó que los mecanismos institucionales más exitosos fueron los que
lograron una mayor transversalidad sectorial. En este sentido, afirmó que es crucial no
ofrecer programas puntuales como un abordaje de género sino lograr un abordaje
integral e intersectorial.
Otra de las preguntas apuntó al impacto del vínculo entre el trabajo rural y la
pobreza y cómo inciden allí las inequidades de género. Las panelistas resaltaron la
necesidad de generar mayor información en este aspecto. Dado que la Encuesta
Permanente de Hogares se centra en ámbitos urbanos, existe un vacío importante.
Luego, otra pregunta inquirió acerca de cómo resultaría posible lograr una mejor
distribución del trabajo no remunerado dentro de las familias. Corina Rodríguez
argumentó que es clave resaltar el rol del Estado en la economía del cuidado. Para
poder garantizar el acceso a los servicios del cuidado es necesario superar la
mercantilización y, para ello, es necesario que el Estado brinde opciones.
Finalmente, otras preguntas apuntaron a la incorporación de las mujeres al
mercado laboral. Rosalía Cortés señaló que desde la industrialización por sustitución
de importaciones hasta la actualidad, en la Argentina se ha dado una incorporación
progresiva de las mujeres de clases medias y educadas al mercado de trabajo. Sin
embargo, hoy se mantiene el desafío planteado en torno a la situación laboral de las
mujeres de bajos ingresos, especialmente en cuanto a su participación en el mercado
laboral en las urbes.
27
Sexto encuentro: “Ingreso universal a la niñez: sus aportes y
limitaciones” (14 de septiembre de 2009) 3
Introducción
El sexto encuentro de Diálogos de Protección Social estuvo orientado a facilitar
un debate plural e informado sobre los aportes y limitaciones de las propuestas de
ingreso universal a la niñez. Por tal motivo, Eduardo Amadeo, presidente de la
Asociación Argentina de Políticas Sociales y diputado nacional electo, y Aldo Isuani,
profesor UBA/UdeSA e Investigador del CONICET, presentaron y debatieron sus
visiones acerca de los avances y los desafíos vinculados a este tema. Además, Oscar
Cetrángolo, Experto en políticas públicas de CEPAL y profesor UBA/UdeSA, realizó
los comentarios sobre las presentaciones. A continuación se presentan las exposiciones
realizadas, así como el debate que se llevó a cabo.
La presentación de Eduardo Amadeo
Eduardo Amadeo comenzó su presentación resaltando la necesidad de enmarcar
el debate sobre el ingreso a la niñez en el problema de la pobreza en la Argentina.
Sostuvo que el ingreso es un objetivo esencial, pero implica demandas fiscales y
operativas muy amplias en un contexto restringido. En este sentido, afirmó que en los
últimos años hemos aprendido tres lecciones importantes.
En primer lugar, que el crecimiento no es suficiente para revertir situaciones
graves de pobreza e indigencia. Con la recuperación económica sucedida entre 2003 y
2008, no todas las poblaciones superaron los efectos de la crisis. De hecho, quienes se
encuentran en el primer y en el segundo decil de ingreso nunca se recuperaron
totalmente de la crisis. Esto se vincula con el hecho de que, a pesar de la disminución
en los niveles de pobreza, no han mermado los niveles de informalidad. Amadeo
identificó a la informalidad como la causa subyacente de la pobreza y la indigencia.
Por otra parte, sostuvo que la recuperación salarial no alcanzó a reducir la
vulnerabilidad. Consecuentemente, en la actualidad se mantiene y se concentra la
pobreza extrema que afecta a entre 4 y 5 millones de personas, que no pueden salir de
su situación de exclusión y vulnerabilidad. Esta población es altamente vulnerable a
eventos macroeconómicos (tales como la inflación); a eventos laborales (tales como la
precariedad y el desempleo), y a eventos demográficos (entre los que se destaca el
embarazo adolescente).
La segunda lección aprendida es que se han perdido activos de capital humano
de difícil recuperación en el corto plazo. Esto se debe principalmente a la segmentación
y a la inequidad en el acceso a la educación, que se alteró durante el período de
crecimiento económico, lo que provocó un deterioro adicional en aspectos centrales de
la participación de los jóvenes en el proceso de desarrollo. Esto queda reflejado en las
cifras de aumento de jóvenes que no estudian ni trabajan desde 751 mil en 2003 a 852
mil en 2007. Aún más, 51% de estos jóvenes se concentra en el primer quintil de
ingreso, según datos de SEL Consultores.
La tercera lección que ha surgido de la experiencia reciente de la Argentina es
que estamos ante un grave proceso de reproducción intergeneracional que debe ser
Es necesario resaltar que este encuentro se llevó a cabo anteriormente a la instauración
de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social.
3
28
revertido. La ampliación de la brecha entre los sectores más pobres y los más ricos de
nuestro país genera la convivencia de dos países altamente segregados, lo que
demuestra que es central revertir esta situación. Para ello, deben brindarse ingresos
pero también atenderse dimensiones complementarias.
De aquí se desprende la necesidad de plantear una agenda de trabajo que sea
compleja (para atender todas las dimensiones de la pobreza), integral (planteada para
todo el país, con criterios de equidad) y de largo plazo (sostenida por consensos
político-sociales, y con herramientas de implementación y evaluación). La urgencia por
ampliar los recursos en los hogares pobres se justifica por la necesidad de asegurar
condiciones mínimas de vida a los sectores vulnerables (especialmente en lo que
respecta a la prevención de episodios de hambre). Por otra parte, también se evidencia
que la cobertura que brinda el Estado (a través del sistema previsional, de los
programas sociales, de las asignaciones familiares y del Seguro de Desempleo) es baja.
Las alternativas que surgen para aumentar los recursos de los hogares pobres se
ven sumergidas en la tensión existente entre la ampliación de la cobertura hasta la
universalización y el costo fiscal que esto implica. El costo de oportunidad de un
ingreso universal surge como un tema central, al analizar las otras prioridades que
puedan tener el Gobierno y la sociedad argentina.
Sin embargo, las asignaciones universales para los niños tienen tres claras
ventajas. Por un lado, tienen un impacto claramente redistributivo. En segundo lugar,
son más fáciles de implementar que las estrategias focalizadas. Y, por último,
producirían un impacto en variables clave (como la educación) para la ruptura de la
transmisión intergeneracional de la pobreza. Para la implementación de un asignación
de este tipo, Amadeo sostuvo, siguiendo a Rafael Rofman, que existen dos estrategias
posibles. La primera estrategia sería reemplazar al actual Régimen de Asignaciones
Familiares y al Programa Familias por la Inclusión Social, y modificar las exenciones al
Impuesto a las Ganancias por un nuevo sistema único. Esta opción tiene como aspecto
positivo la generación de un sistema más “limpio”, con reglas claras y definidas, pero
generaría también el riesgo de tener que gestionar la resistencia de quienes ya tienen
cobertura, lo cual supondría dificultades en su implementación. La segunda estrategia
sería complementar la oferta programática existente con programas focalizados. Dicha
opción, sería más fácil de implementar mediante criterios de autofocalización, tendría
un costo más acotado y abriría la posibilidad de una implementación gradual. Sin
embargo, sería un programa con debilidad política y podría llegar a constituirse como
un espacio para mantener o crear nuevas inequidades. Por lo tanto, Amadeo afirmó
que es necesario discutir en profundidad la primera opción.
En cuanto a la importante dimensión del gasto, siguiendo los datos presentados
por Rafael Rofman, un beneficio universal de $135 - que es el beneficio actual que se
brinda por el Régimen de Asignaciones Familiares - para los niños implicaría un costo
fiscal de $20,4 millones (2% del PBI, el doble de lo que se gasta en la actualidad). Para
aumentar la factibilidad de este esquema, Amadeo propuso una implementación
progresiva a medida que crecen los niños que reciben el beneficio. A la vez, para que
sea viable su implementación, afirmó que es necesario debatir el monto del beneficio y
las edades que cubriría la asignación.
La presentación de Aldo Isuani
Aldo Isuani comenzó su presentación con el alarmante dato de que 47% de los
menores de 18 años son pobres. Afirmó que en los últimos años, el problema de la
cobertura ha empeorado, ya que se han ampliado los beneficios que reciben las clases
29
medias, mientras que ha permanecido la exclusión de los sectores más pobres. Sin
embargo, esto no redundó en la incorporación de este tema en agenda. Isuani remarcó
la necesidad de discutir la inequidad existente entre los hijos de los trabajadores
formales y los informales en términos de los beneficios que reciben.
Luego, Isuani retomó la narrativa de Polanyi y relató la experiencia del Reino
Unido en la incorporación de un subsidio universal en los comienzos del capitalismo
agrario. Esa experiencia concluyó generando incentivos negativos para los
trabajadores, dado que podían sobrevivir con el ingreso brindado por el Estado, lo cual
contribuyó a generar una crisis económica. Isuani usó este ejemplo para advertir que es
complejo, en una sociedad capitalista, pensar en ingresos que desmercantilicen las
relaciones laborales. Por lo tanto, considera que por muy atractivo que sea el ingreso
ciudadano es inviable en sociedades como la nuestra, debido a su desincentivo al
trabajo y a la ausencia de disciplina laboral que genera.
No obstante, Isuani afirmó que el ingreso a la niñez es un paso absolutamente
necesario para comenzar a revertir la situación social argentina. Para ello, es necesario
que el sistema de ingreso a la niñez tenga componentes condicionados
(contraprestaciones para los adultos responsables) y otros no condicionados.
A pesar de su apoyo a una iniciativa de este tipo, Isuani señaló que es necesario
no transformar al ingreso universal a la niñez en una “piedra filosofal”, dado que es
falible y no soluciona todos los problemas sociales. Para que efectivamente se comience
a disminuir la pobreza no es suficiente brindar ingreso, sino que es necesaria una
combinación de factores, tales como la alimentación, la vivienda y el acceso a servicios
sociales como la educación y la salud. Para asegurar las bases del bienestar se necesita,
por lo tanto, combinar ingresos (condicionados para los mayores en edad de trabajar y
no condicionados para los menores) con el acceso a servicios básicos (lo que incluye
una vivienda digna).
Para poder financiar esta iniciativa, Isuani sostuvo que se necesitarían 240 mil
millones de pesos (lo que representa 20% del PBI). A pesar de la magnitud de esta cifra,
sostuvo que no es totalmente inviable si se encuentra la voluntad política para
implementarlo.
El comentario de Oscar Cetrángolo
Oscar Cetrángolo inició su comentario afirmando que es clara la urgencia para
brindar un ingreso a la niñez, pero que también lo es su complejidad. Dando un paso
hacia atrás, Cetrángolo afirmó que el escenario ideal sería evitar las crisis, dado que
con cada una de éstas se empeora la distribución del ingreso (ya que afectan más
gravemente a los sectores de menores ingresos). Sin embargo, una vez ocurrida la
crisis, y perjudicada la distribución del ingreso y la prestación de los servicios sociales,
la agenda de trabajo debe ser integral. Esto es, no se puede contemplar un ingreso a la
niñez sin pensar también en otros componentes.
Compartió lo expresado por los otros dos panelistas acerca de la factibilidad de
promover un ingreso a la niñez. De hecho, Cetrángolo afirmó que en la actualidad ya
existe un ingreso universal para los adultos mayores, dado que la expansión del
sistema jubilatorio (por la moratoria) puede ser interpretada como tal. No obstante,
resaltó que no es solamente un tema político sino fundamentalmente fiscal. El
investigador recordó que el ingreso ciudadano se originó en Europa, en donde los
países cuentan con regímenes tributarios altamente redistributivos (a diferencia del
sistema fiscal regresivo argentino). Además de analizar el componente tributario,
30
sostuvo la necesidad de observar los otros componentes del gasto social. En la
actualidad, el gasto social está compuesto mayoritariamente por las pensiones y, dada
su rigidez, el gasto marginal resulta costoso.
Cetrángolo cerró su comentario identificando dos aspectos claves que aún no han
surgido en defensa del ingreso universal a la niñez: la dificultad que representa la
focalización y el peligro del clientelismo. Por último, respecto de las condicionalidades,
sostuvo que es fundamental pensar en los mecanismos de instrumentación y cuáles
serían los efectos de su incumplimiento.
El debate
En el debate, muchos de los comentarios se centraron en el supuesto conflicto
intergeneracional entre niños y jóvenes, y adultos mayores. Entre ellos, hubo
comentarios que pusieron en cuestión dicha dualidad, dado que todos los subsidios
terminan funcionando como transferencias al interior de las familias. Otros, resaltaron
que dado que los jóvenes pobres son muchos más que los adultos mayores en esa
situación es necesario cambiar el foco, como una decisión estratégica que va a tener
impacto redistributivo.
Un segundo grupo de comentarios y preguntas se centró en la cuestión federal.
Cetrángolo afirmó que todos los programas de transferencias deben ser financiados
por el Gobierno nacional ya que si se deja esto en manos de las provincias el resultado
sería muy inequitativo. Además, sostuvo que es necesario generar un mayor
ordenamiento federal para evitar mayores inequidades.
Otras preguntas se centraron en la relativa facilidad que tendría la
implementación de un subsidio universal a la niñez. Algunos participantes resaltaron
que sería más sencillo de implementar que los programas actuales (como por ejemplo,
el Programa Familias por la Inclusión Social), ya que no implicaría ningún criterio de
focalización. Sin embargo, Isuani señaló que si se incorporan condicionalidades al
ingreso, podría generarse una mayor dificultad, dado que éstas no pueden ser
gestionadas centralmente. Amadeo, en esta línea, sostuvo que más allá de las
dificultades de gestión que puede implicar, las condicionalidades no deben ser
requeridas ya que el ingreso a la niñez debe ser considerado un derecho.
Finalmente, hubo coincidencias sobre la necesidad de generar un consenso para
el establecimiento de prioridades, que esté acompañado de voluntad política y una
asignación presupuestaria pertinente. En este sentido, se mencionó la importancia de
generar un paradigma de universalización que posibilite considerar al ingreso a la
niñez como un derecho que se pueda garantizar en el mediano o largo plazo.
31
Séptimo encuentro: “Judicialización de derechos sociales:
¿profundización democrática u obstáculo para el accionar
estatal?” (13 de octubre de 2009)
Introducción
El séptimo encuentro de los Diálogos de Protección Social estuvo orientado a
profundizar aspectos relativos a la judicialización de los derechos sociales. En esta
ocasión el panelista invitado fue Víctor Abramovich, segundo vicepresidente de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y docente universitario. Su
presentación se basó en el libro que Abramovich compiló junto con Laura Pautassi: La
revisión judicial de las políticas sociales. En el encuentro también participó Aldo Neri,
vicepresidente de la Asociación Argentina de Políticas Sociales y ex ministro de Salud
de la Nación (durante la presidencia de Raúl Alfonsín. La mesa fue moderada por
Carlos Acuña quien, en la apertura del encuentro, señaló que la judicialización de los
derechos sociales es un tema estratégico y de creciente importancia e impacto en
América Latina. No obstante, señaló que presenta claroscuros, ya que su impacto
puede ser potencialmente democratizador en términos del acceso a los derechos
sociales, pero también –a veces- puede dificultar el accionar estatal en la gestión de las
políticas sociales.
La presentación de Víctor Abramovich
Abramovich inició su presentación recordando que con la reforma constitucional
de 1994 se abre un escenario institucional que permite el activismo judicial en materia
social, dado que reconoce los derechos sociales y económicos de los argentinos. El
establecimiento de ese sistema de derechos tuvo cuatro consecuencias principales:
instituyó obligaciones negativas; obligaciones positivas; derechos procedimentales, y
reguló las relaciones contractuales privadas. De esa forma, la reforma de 1994
profundizó la línea de reconocimiento de los derechos sociales. Esto se vio plasmado
en modificaciones tales como: el artículo 14 bis, la incorporación de Tratados de
derechos humanos y de la jurisprudencia internacional 4 (artículo 75, inciso 22); el
establecimiento de los derechos de usuarios y consumidores, la protección del
ambiente y los derechos de pueblos indígenas; en la noción de igualdad sustantiva (y
en las acciones positivas del artículo 75 inciso 23); y en los mecanismos de garantía de
derechos constitucionales (como el amparo colectivo y la institución del defensor del
pueblo).
La paradoja de la reforma constitucional es que representa una ampliación
formal de los derechos sociales en un momento en el cual las reformas de las políticas
sociales eran regresivas, focalizadas y no se centraban en la concepción de derechos
incorporada en la carta magna. Ese contexto, durante la década de los noventa generó
una inercia en la interpretación judicial, pero también permitió que actores sociales
impugnaran algunas de esas reformas a partir de la judicialización de los derechos
sociales.
En la actualidad, la Corte Suprema de Justicia de la Nación adoptó una
interpretación que otorga un alcance mayor a los derechos sociales y brinda más
La incorporación de los Tratados Internacionales es de suma relevancia, ya que muchos de estos van más
allá de las disposiciones del artículo 14 bis.
4
32
controles (y más estrictos) a la gestión de las políticas sociales. Por lo tanto, el rol actual
de la Corte Suprema se centra en tres pilares. Por un lado, restaura garantías
constitucionales de protección de derechos sociales, laborales y previsionales (que
habían sido omitidas en la década de los noventa). En esta línea se destacan algunos
casos de reducción de salarios y casos sobre movilidad de las jubilaciones. En segundo
lugar, la Corte restaura las garantías de debido proceso (derechos procedimentales). En
tercer lugar, se afirman los derechos sociales en áreas de manejo discrecional del
Gobierno (como las pensiones no contributivas). En este sentido se ejerce un mayor
control sobre la denegación o cancelación de las pensiones (ampliando así el margen de
control judicial). Se establece que éste también es un campo regido por los derechos, ya
que las pensiones no contributivas son parte del acceso a la seguridad social (la cual no
está solamente compuesta por su aspecto contributivo). Este último rol de la Corte
Suprema es un indicador de la posibilidad de ampliar el margen de acción de la
Justicia en materia de políticas sociales.
A continuación, Abramovich sostuvo que no hay una única vía de intervención
judicial en materia de políticas sociales. Es más, es posible clasificar las acciones
judiciales en distintos “tipos”. Por un lado, las cortes pueden invalidar políticas
sociales, estableciendo como límite a los derechos sociales (como derechos defensivos).
En este caso, el poder judicial analiza a las políticas en función de estándares judiciales
y las invalida. En segundo lugar, el poder judicial puede ordenar la implementación de
políticas públicas definidas por el Congreso o por el Gobierno. Este tipo de
intervención se da especialmente en casos de “bloqueo burocrático” y en cuestiones ya
decididas en instancias políticas. En tercer lugar, el poder judicial puede ordenar el
diseño de políticas sociales en áreas donde el Ejecutivo no está tomando ninguna
medida (en el que se implementan los derechos sociales como directrices en el “litigio
estructural”). En cuarto lugar, las cortes pueden modificar el alcance de programas o
servicios existentes. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de la extensión del Plan Médico
Obligatorio (PMO) o de las pensiones. Finalmente, se puede dar el caso en que el poder
judicial asegura derechos procedimentales, cuando (a) garantiza la participación
ciudadana, consulta previa, audiencias públicas o información pública; (b) dirime
representaciones sociales, o (c) restituye el debido proceso en la administración o las
garantías de procedimiento en sede judicial. Un ejemplo de este tipo de litigio
procedimental lo constituye el accionar de la Asociación Civil por la Igualdad y la
Justicia (ACIJ) en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al abogar por el resguardo las
garantías procedimentales en los procesos de formulación de políticas sociales.
Así como hay distintos tipos en las intervenciones que puede llevar a cabo el
poder judicial, Abramovich sostuvo que también hay una variedad de modelos de
decisión judicial (o “remedios”). En primer lugar, estos pueden ser declarativos. En este
modelo, el poder judicial declara la invalidez de normas o políticas, pero sin disponer
de acciones específicas. En segundo lugar, las cortes pueden emitir órdenes concretas.
Estas son utilizadas especialmente para los casos en que el poder judicial ordena la
implementación de políticas públicas ya decididas en instancias políticas o para los
casos en los que se modifica el alcance de programas o servicios existentes. En tercer
lugar, las cortes pueden dar instrucciones generales (que son órdenes más abiertas, con
algunos lineamientos) y establecer sistemas de reenvío (en los casos en que la
intervención concreta debe ser definida por el poder político). Este tipo de remedio es
empleado, generalmente, para las situaciones en las que se ordena el diseño de
políticas sociales. Finalmente, en cuarto lugar, el poder judicial puede emitir órdenes
complejas (que son propias del litigio estructural). Cada uno de estos modelos puede
tener un alcance individual (limitado al caso en cuestión) o un alcance colectivo (donde
33
se considera que la demanda es en representación de un grupo más amplio). Las
demandas de alcance colectivo, lógicamente, suelen tener mayor efecto que las
individuales.
Abramovich, hacia el final de su presentación, señaló que también existen
distintos tipos de procedimiento. Por un lado, se encuentran los procesos cerrados, que
son escritos, sin participación social y sin audiencias públicas. Por el otro lado, están
los procesos abiertos, en los que hay audiencias públicas, amplia participación social y
se incluye a terceros como Amicus Curiae (presentaciones realizadas por terceros ajenos
a un litigio, que ofrecen voluntariamente su opinión para colaborar con el tribunal en la
resolución de la materia objeto del proceso).
Para concluir, Abramovich presentó el siguiente cuadro que sistematiza el
abanico de posibilidades en el accionar judicial en materia de judicialización de
derechos sociales:
Materia
Remedios
Alcance del
proceso
Tipo de proceso
1) Individual
Cerrado
2) Colectivo
Abierto
1) Invalida
políticas
2) Ordena
implementar
políticas
3) Ordena
políticas
1) Declarativos
2) Órdenes
concretas
diseñar
4) Modifica
alcance de
políticas
3) Instrucciones
generales
el
las 4) Órdenes
complejas
5) Asegura
derechos
procedimentales
Abramovich sostuvo que en la práctica se observa una tendencia a intervenir en
casos individuales, con órdenes concretas, y en procesos cerrados. Esto trae aparejado
el problema de que los casos individuales pueden no funcionar como una alerta al
poder político y, a su vez, implica una rutinización del poder judicial. Como resultado,
esta práctica a veces concluye en la generación de sistemas duales para quienes
acceden (y transitan) las instancias judiciales y para quienes no. Sin embargo,
Abramovich sostuvo que lo más interesante sucede cuando los jueces revisan la
constitucionalidad de las políticas, pero le otorgan el poder de decisión al poder
político (idealmente, al Congreso), generando así un proceso de colaboración con las
instancias políticas.
El comentario de Aldo Neri
Los comentarios de Neri estuvieron referidos a señalar que detrás de la norma
jurídica no sólo hay una filosofía social, sino también un diagnóstico y un pronóstico
de cómo este vínculo evolucionará, afectado por los debates sociales contemporáneos.
A su vez, mencionó que el incremento de la desigualdad sucedido en los últimos
34
treinta años ha incidido en el acceso a los derechos sociales y profundizado una pauta
redistributiva inequitativa en América Latina. En este sentido, afirmó que existen
injusticias subyacentes a la norma de la justicia, que muchas veces no son jurídicas por
naturaleza sino que surgen del ámbito de la política, y luego se institucionalizan en
normas. Un ejemplo de este tipo de injusticias es el sistema de Seguridad social
contributivo.
Adicionalmente, mencionó que la existencia de injusticias no judiciales provoca
que, muchas veces, la justicia responda a lo que sucede en la política. Es por ello que la
justicia está incursionando en líneas de la política y de la ideología.
Por último, Neri señalo que en la actualidad la sociedad está atravesando una
transición, que se ha iniciado con el surgimiento de los debates sobre derechos que
antes no eran considerados. En este sentido mencionó dos pasajes: el primero ha sido
desde los derechos laborales a los derechos de ciudadanía, y el segundo, hacia los
derechos universales.
El debate
Durante el debate tuvieron lugar una serie de preguntas orientadas a tres
cuestiones. La primera ha sido sobre la necesidad de repensar los derechos
establecidos; la segunda sobre los mecanismos de litigio del Estado y los procesos que
se deben transitar, y la tercera se refirió a la importancia de profundizar la formación
de los actores que inciden en política y propiciar esferas de coordinación.
En relación a los derechos establecidos hubo consenso en afirmar la necesidad de
realizar un debate sobre cuál es el principio de igualdad al momento de definir ciertas
políticas, como ocurre en el caso de la seguridad social. Neri se refirió a dicha cuestión
mencionando la necesidad de discutir el derecho e inclusive la Constitución. A su vez,
en el debate cobró relevancia la idea de superar la polarización entre excluidos y no
excluidos, lo cual requiere del desarrollo de instituciones que representen a los sectores
de la población que carecen de representación política.
Abramovich, mencionó que la segunda cuestión, referida a los modos de litigio
del Estado, guarda una estrecha relación con el tipo de procedimiento y el alcance de la
intervención. Consecuentemente, se refirió a la importancia de repensar modelos de
intervención que faciliten la relación entre la judicialización y el sistema político. En
este sentido remarcó la necesidad de generar estrategias de intervención que faciliten la
respuesta del Estado, y así evitar que se arribe a una etapa de judicialización.
A su vez, Abramovich afirmó que la judicialización per se no genera efectos
regresivos. No obstante, es importante identificar qué tipo de judicialización conduce a
brindar mejores respuestas de políticas y mejora la comunicación con la política.
Además, sostuvo la existencia de actores sociales con capacidad de mantener litigios
amplios y generar espacios de discusión de políticas.
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Octavo encuentro: “Nuevos paradigmas de protección social
en América Latina: una lectura desde el caso chileno” (17 de
noviembre de 2009)
Introducción
Clarisa Hardy, ex ministra de Planificación (2006/2008) del Gobierno de M.
Bachelet y asesora de la Presidenta desde 2008, abordó los nuevos paradigmas de
protección social. Para ello, compartió la presentación “Desafíos futuros de cohesión
social: de la protección social a una sociedad que iguala derechos y oportunidades”.
Fabián Repetto, director del programa de Protección Social de CIPPEC, inició la
apertura del último encuentro del ciclo de Diálogos de Protección Social.
La presentación de Clarisa Hardy
Como preludio de su exposición Hardy destacó la importancia de que se
desarrollen actividades que propicien espacios de reflexión y que las instituciones
trabajen en la construcción de una agenda de protección social, ya que el interés de este
tipo de actividades no es meramente académico sino una referencia para la acción
política. Su presentación estuvo dividida en cuatro ejes con el fin de resaltar cómo los
cambios de paradigmas han contribuido a derribar ciertos mitos dando lugar a la
instalación de una agenda progresista en la región, cuyo desafío es alcanzar políticas
de protección social que igualen derechos y oportunidades.
En el primer eje, Hardy comenzó describiendo los cambios de paradigma en los
últimos 20 años. Al respecto, destacó diferentes aspectos para ilustrar dichas
transformaciones tales como: el paso desde políticas sociales fundadas en la
satisfacción de necesidades hacia políticas sociales con enfoque de derechos
garantizados; el reemplazo de la focalización en la pobreza por la extensión progresiva
a más amplios segmentos sociales (“vulnerabilidad”); la preeminencia de políticas
universales en reemplazo de la emergencia de programas especiales y selectivos; y el
fortalecimiento de políticas solidarias por sobre el énfasis en políticas contributivas.
En segundo término, abordó el fin de algunos mitos y el dominio de una agenda
progresista. Al respecto, mencionó que se ha derribado el mito de que la mejor política
social es la política económica y se ha derrumbado la presunción de que existe una
relación automática y unidireccional entre crecimiento económico y pobreza, así como
entre crecimiento y equidad. Ambos planteos -que han sido el alma de la ideología de
la derecha- han perdido legitimidad social y política en Chile así como a nivel mundial
a partir de la crisis financiera internacional. Esto último viene a reforzar una agenda
progresista, que impulsa el rol del Estado, nuevos énfasis de la política social y una
economía al servicio de la cohesión social.
En tercer lugar, Hardy hizo referencia a los fenómenos sociales emergentes. Al
respecto, destacó: (a) la reducción de la pobreza tradicional con formas de pobreza
moderna y desintegración social; (b) el aumento de la vulnerabilidad; (c) la
heterogeneidad de opciones familiares y la inadecuación de las relaciones entre vida
familiar, maternidad/paternidad y trabajo, con grandes heterogeneidades del mercado
laboral; (d) la universalización del acceso a la educación en un marco de desigual
distribución de la calidad educacional, con su respectivo impacto en las brechas
distributivas y en sus fuentes de origen; (e) el avance en la igualdad de género y su
impacto en los roles domésticos; (f) el impacto del envejecimiento de la sociedad, y (g)
el aumento de la inmigración. En función de estos fenómenos, Hardy remarcó la
36
necesidad de que la política (y las políticas públicas) se reoriente desde la satisfacción
de demandas por la inclusión a brindar respuestas a las demandas por “igualdad”. A
saber: no discriminación, reconocimiento de méritos, acceso a calidad, mejores
remuneraciones y distribución más equilibrada del poder.
En cuarto lugar, Hardy hizo referencia al aparente nuevo consenso sobre la
protección social, no sin señalar las visiones disímiles sobre su concepción y
orientación, que se abordan a continuación.
Este consenso, en el caso de Chile, estuvo acompañado por el ámbito académico
y el ámbito público. En el país vecino el sello de identidad de la protección social
consiste en acompañar el ciclo vital de las personas, considerar a la familia (en toda su
diversidad) como sujeto y no como sostén de la protección social, combinar
transferencias monetarias directas (acciones distributivas inmediatas) con iniciativas
promocionales o de desarrollo, para generar e igualar oportunidades (inversiones
sociales con efecto distributivo de mediano plazo) y asegurar derechos sobre la base de
normativas legales que institucionalizan la protección social. Posteriormente, Hardy se
refirió a los componentes destacados del sistema de protección social a lo largo del
ciclo vital en función de lo cual destacó la manera en la que dicho sistema se divide en
programas orientados a la primera infancia, a la infancia y juventud, a la adultez y a la
vejez.
Respecto de las cuestiones críticas que surgen sobre ciertas dimensiones de la
protección social, Hardy abordó cuatro cuestiones. Una de las principales críticas
consiste en la oposición a las transferencias monetarias como políticas distributivas,
por sus aspectos “asistencialistas”. Otra de ellas, se refiere a la concepción de “familia”
(como modelo nuclear tradicional, ignorando sus nuevas conformaciones) y a los roles
dados a las mujeres. El tercer punto de divergencias se manifiesta en posturas que
sostienen que la mejor protección social es el empleo, y por tanto cercenan el debate y
las propuestas a la generación de empleos de calidad, de modo que la protección social
se limitaría a la promoción de trabajo decente. En cuarto lugar, destacó la necesidad de
retomar la concepción de ciudadanía como derechos humanos por sobre la
nacionalidad, fomentando a una política de protección al inmigrante.
Asimismo, Hardy hizo alusión a cinco dimensiones clave que posibilitarían el
paso de la protección social a la igualación de derechos y oportunidades:
1. Universalizar la protección social: de la lucha contra la pobreza a una sociedad sin
desprotección
Sobre este punto Hardy mencionó la manera en que los rasgos de la pobreza
dinámica y las vulnerabilidades asociadas a los nuevos riesgos determinan una nueva
orientación de las políticas sociales. A este efecto, resaltó que la discusión debe
centrarse sobre en la definición del universo que se quiere cubrir en la totalidad del
sistema, de modo que en todas las dimensiones de la protección social se atienda al
mismo tipo de población, y así lograr responder a la realidad social actual. En
consecuencia, es la definición del universo social a ser protegido la que determina las
obligaciones presupuestarias de los Estados y no a la inversa.
2. Empleo y políticas laborales
Hardy se refirió al empleo y a las políticas laborales como eje articulador de la
protección social. La centralidad de los ingresos en las condiciones de vida de las
familias impone la exigencia de articular la protección social con políticas de empleo y
laborales, situación que está ausente en la actualidad, puesto que la protección social
37
discurre disociada del ámbito laboral. Al respecto, Hardy mencionó que las iniciativas
de protección social en su mayoría son sustitutivas de las políticas de empleo y
laborales (en el caso chileno, con la excepción del seguro de desempleo y del reciente
subsidio a la contratación de jóvenes), con lo cual corren el riesgo de perder
sustentabilidad en el tiempo.
En función de ello, resaltó dos cuestiones. Por un lado, la importancia de
encaminarse en esta nueva dimensión de articulación del sistema de protección social
con el trabajo, lo que supone acciones de carácter institucional y nuevas políticas. Por
otro, la necesidad de poner en discusión a los Ministerios de Desarrollo Social (que son
la manera de expresar la disociación de la protección social del empleo) y evaluar
cambios en los Ministerios de Trabajo, convirtiéndolos en Ministerio de Trabajo y
Protección Social, de modo que la propia lógica institucional permita la articulación de
ambas esferas de intervención pública.
Al contemplar al empleo y a las políticas laborales como ejes articuladores de la
protección social, Hardy hizo referencia a nuevas medidas que deberían
implementarse en este campo. La primera de ellas fue el ingreso familiar garantizado. Al
igual que está normada la implementación de empleos de emergencia dado un cierto
nivel de la tasa de desocupación, debería normarse un ingreso familiar para quienes se
ven afectados por el desempleo o por empleos precarios, cuestión que garantiza un
nivel de ingreso básico a las familias y no deja librado a la voluntad política del
gobernante de turno la asignación de bonos especiales.
La segunda medida consiste en un seguro de educación de carácter público. Este
seguro, como ha sido implementado en Chile, se centra en la educación superior, ya
que se ha demostrado que es éste el nivel educativo con mayores retornos.
En tercer lugar, Hardy mencionó que es necesario desarrollar subsidios para
incentivar la empleabilidad de las mujeres. El fin de esta política sería cambiar la lógica de
los actuales subsidios familiares por una que incentive la inserción laboral de las
mujeres, no sólo por medio del aumento de los montos de los subsidios, sino a través
de la reorientación su asignación. Hardy también mencionó que la lógica de que los
subsidios estén asociados a la atención de salud de los hijos y a su escolaridad ya no
tiene fundamento en una sociedad en que los derechos de salud y educación estarían
garantizados por ley.
En sintonía con esto último, destacó la importancia del perfeccionar y modificar la
legislación de protección de la maternidad/paternidad con la óptica de derechos de la mujer y de
la infancia. Dicha medida se orienta a la extensión del Programa “Postnatal” y del
derecho a guarderías y jardines infantiles para todas las mujeres trabajadoras. Al decir
de Hardy, ambas iniciativas deben formar parte de un mismo sistema de seguridad
social, cuyo financiamiento debe recaer en toda la sociedad.
A la vez, Hardy detalló otras dos medidas complementarias. A saber: (a) subsidios
para incentivar la empleabilidad calificada de los jóvenes: no sólo para su contratación, sino
sobre todo para prolongar su inserción en el sistema educacional, sea técnico o
universitario, y (b) fortalecimiento de la intermediación laboral y su vinculación con el sistema
educacional.
3. Derechos garantizados de accesibilidad con calidad en salud y educación
Este tercer punto desarrollado por Hardy estuvo orientado a mencionar la
importancia de fortalecer los derechos garantizados de accesibilidad con calidad en salud y
educación. Al respecto, Hardy resaltó que la igualdad de oportunidades debe volverse
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exigible, tanto en el acceso como en la calidad, siendo para eso centrales los derechos a
la educación y a la salud. La relevancia de la calidad es tal, que la expositora sostuvo
que de ser insuficiente, es necesario judicializar el derecho a la salud y a la educación
de calidad.
4. Una política integral para las personas dependientes
La cuarta medida propuesta consiste en garantizar una política integral para las
personas dependientes. Hardy mencionó que todavía está pendiente una política integral
para el envejecimiento que supere las limitaciones de una visión focalizada en los
adultos mayores pobres y que aborde el fenómeno de la dependencia en todas sus
dimensiones. Al respecto, sugirió explorar una legislación de apoyo a las personas
dependientes, recogiendo la experiencia en España.
5. Pacto fiscal por la equidad
Finalmente, Hardy mencionó la importancia de construir un pacto fiscal por la
equidad para asumir el desafío de una protección social ampliada en cobertura y
fortalecida en magnitud de derechos. Dicho pacto debe contener una formulación
explícita -del nivel de la regla fiscal- de política fiscal progresiva y contracíclica: un
acuerdo explícito acerca de cuánto y cómo asociar el incremento del gasto social al
incremento de la tasa de crecimiento y, al menos, de mantenimiento de los niveles del
gasto social en períodos recesivos. En este sentido, se involucra, por una parte, debate
tributario (carga tributaria) y, por la otra, un compromiso con el destino de los recursos
tributarios. Se trata, en definitiva, de institucionalizar sistemas de protección social con
financiamiento garantizado, no sujeto a vaivenes económicos, a voluntades políticas
circunstanciales y a decisiones unilaterales de un ministro de Hacienda.
El debate
Luego de la exposición, tuvo lugar un intercambio entre los asistentes del evento
en el que se compartieron diversas reflexiones, muchas de las cuales se orientaron a
abordar aspectos específicos del sistema de protección social chileno.
En primer lugar, se abordaron cuestiones relativas a la autonomía del gasto
social. Al respecto, Hardy mencionó la importancia de que la política fiscal del Estado
esté respaldada por reglas fiscales sólidas. En el caso chileno, ésta se ha vuelto una
norma respetada, consensuada, y legitimada, según señalo Hardy. La política
implementada ha consistido en pasar del superávit fiscal a una situación de equidad
presupuestaria, que pudo darse en el marco de una política fiscal con margen de
autonomía.
Por otra parte, algunas preguntas estuvieron orientadas a cuestionar los impactos
distributivos del gasto fiscal. Sobre esta cuestión, Hardy afirmó que el impacto
distributivo de la política fiscal de Chile es evidente. En el año 2006, los subsidios
inmediatos otorgados como transferencias directas tenían un impacto del 11% en el
ingreso autónomo total, y las transferencias de salud y educación llegaban a las dos
terceras partes de la población. En la actualidad, las políticas de transferencias se
extendieron al 60% de la población de menores ingresos y todavía no se han medido
los impactos redistributivos.
Otro de los aspectos abordados en el debate fue la relación que existe entre
política social y política económica. Hardy resaltó que es importante considerar que la
política económica no es un fin en sí mismo, sino que debe ser leída en clave de política
contracíclica cuyo objetivo es la cohesión social. En Chile, los recursos excedentes
39
fueron destinados a las políticas sociales, pero aún queda pendiente la inversión en
otros aspectos como por ejemplo los tecnológicos. En este punto, también fueron
discutidos aspectos relacionados con los componentes contributivos y no contributivos
del gasto. Al respecto, Hardy mencionó que si bien se alcanzó un equilibrio entre estos
dos componentes, aún queda pendiente el debate sobre su administración.
Finalmente, se hizo alusión a cuestiones relativas a la coordinación de las
políticas de protección social. Sobre esta materia, Hardy mencionó que en el caso
chileno, la clave ha sido la creación de una sola autoridad con atribuciones para tomar
decisiones y capacidad de administración. Así, es el Ministerio de Desarrollo y
Planificación (MIDEPLAN) es el que autoriza los gastos sectoriales, y sus autoridades
poseen capacidad política y presupuestaria.
Como conclusión de cierre, Hardy destacó que la clave para avanzar hacia
políticas de protección social con un enfoque de derechos humanos es generar sistemas
con financiamiento garantizado.
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Reflexiones finales
En el transcurso de las últimas décadas las transformaciones socioeconómicas,
demográficas y culturales han dado surgimiento a un nuevo escenario social en
América Latina, del cual Argentina no se mantuvo ajena. En particular, el aumento de
la desigualdad social y los cambios acontecidos en el mercado de trabajo afectaron a un
vasto sector de la población, y generaron dificultades a la hora de garantizar el
cumplimiento de los derechos (particularmente los socioeconómicos), en especial de
los grupos más vulnerables. Esto ha implicado que cuestiones como el aumento de la
pobreza, el desempleo, la informalidad y el deterioro de la distribución del ingreso
adquirieran mayor relevancia, y se combinasen con las transformaciones acontecidas
en la estructura familiar.
De este modo, en las últimas décadas, se ha modificado la estructura de riesgos y
vulnerabilidades sociales en los países latinoamericanos. Particularmente, la familia ha
cambiado su estructura tradicional, producto de transformaciones culturales,
demográficas y socioeconómicas. En especial, la ausencia de trabajo digno, asociada a
la inestabilidad del empleo y a su precariedad, ha afectado a la dinámica familiar,
ocasionado cambios en la subjetividad de sus integrantes y debilitado el rol de red de
contención de la familia. Esto ha afectado su bienestar y ha repercutido en cuestiones
claves como la protección de la niñez, la integración de los adultos mayores, la
igualdad de género o el acceso a un hábitat adecuado. Dichas cuestiones cobran mayor
relevancia en el marco de coyunturas donde la vulnerabilidad de ciertos grupos
aumenta frente a situaciones adversas.
Las transformaciones mencionadas se reflejan, por un lado, en el aumento de la
participación de la mujer -con hijos menores- en el mercado laboral y en las
dificultades que las familias tienen para compatibilizar responsabilidades familiares
con las laborales. Esto ha generado consecuencias negativas que afectan tanto la salud física y psicológica- de los padres como el desempeño de la función parental. En este
sentido, el ingreso de la mujer al mundo del trabajo no ha estado acompañado por
patrones socioculturales que se adecuen a dicha participación. Esto se refleja en: (a) el
tipo de trabajo, ya que la mayoría del trabajo no registrado es realizado por población
femenina; (b) la menor remuneración que reciben; (c) en la mayor probabilidad de estar
desocupadas, y (d) en la distribución desigual entre hombres y mujeres del trabajo
remunerado y doméstico (que incluye las tareas domésticas y el cuidado de niños y
ancianos).
Por otro lado, la necesidad de aumentar el ingreso familiar ha propiciado que
menores en edad escolar abandonen la escuela, busquen trabajo o realicen labores no
remuneradas en el hogar. De esta manera, el aumento de las desigualdades y los
cambios acontecidos en la estructura familiar afectan principalmente a niños y
adolescentes, en especial a aquellos en situación de pobreza, dada su imposibilidad de
mercantilizar la gestión de sus riesgos.
A la vez, el cambio en la estructura etaria por el envejecimiento de la población es
un factor más que incide en la transformación de la cuestión social, y genera nuevos
desafíos a las respuestas institucionales. Sobre todo, si se presta especial atención a los
adultos mayores, por ser propensos a sufrir carencias en el acceso a bienes y servicios
básicos (tanto materiales como inmateriales).
Otro factor relevante a considerar es el trabajo, como elemento clave en la
integración de la sociedad y en la gestión de los riesgos sociales. Claro está que lo que
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acontezca en el mercado laboral afecta directamente las condiciones sociales de
amplios grupos de la población. Inversamente, las posibilidades de superación de la
pobreza se encuentran estrechamente vinculadas a la inserción en el mercado laboral.
De hecho, algunos de los problemas más acuciantes a los que se busca dar respuesta
desde el Estado se vinculan con la generación de ingresos de la población y su
integración a un mercado formal de calidad. La falta de ingresos generados en el
mercado laboral es una situación que impide, frecuentemente, el acceso a los bienes y
servicios básicos, y de esta manera, obstaculiza una mejora de la calidad de vida. Por
otra parte, la desocupación y la informalidad laboral también constituyen aspectos
problemáticos, en tanto atentan contra una plena integración de las personas.
En la Argentina, las transformaciones mencionadas se enmarcaron en las
características estructurales del modelo económico vigente durante la década de los
noventa, y repercutieron de forma contundente sobre las familias de menores ingresos
en la estructura social. Los escasos mecanismos compensatorios a los que pudieron
recurrir se mostraron insuficientes frente a la magnitud de las mutaciones en el
mercado de trabajo. Las reformas económicas aplicadas en el país, en la línea del
Consenso de Washington, tendieron al retroceso del Estado en diversos ámbitos, tanto
a partir de la privatización de las empresas públicas y del sistema de jubilaciones y
pensiones, como por medio de la desregulación de mercados y la liberalización del
comercio exterior. Los cambios profundos que se produjeron en el mercado de trabajo
por el declive de la industria y la expansión del sector terciario dejaron su huella en la
economía y en la estructura social argentina, hasta eclosionar en la crisis de 2001-2002.
La combinación del aumento de los niveles de desempleo y de pobreza, en consonancia
y como extensión de la crisis de fines de 2001 y 2002 generó que gran parte de la
población argentina se encontrara en situación de vulnerabilidad social.
En este contexto, luego de varios años de aplicación irrestricta de reformas
neoliberales (focalización como principio, privatización-desregulación de la seguridad
social, descentralización por razones fiscales de servicios potencialmente universales,
entre las más destacadas), la tendencia ha comenzado a cambiar. Por un lado, las
decisiones en materia de políticas públicas referidas a la problemática de la pobreza
comenzaron a caracterizarse por la reducción del número de programas y la escala
masiva de algunos de ellos. A la vez, la situación favorable en materia de mejora del
mercado laboral en el período post crisis permitió encarar un proceso de
reestructuración en las áreas de Promoción y Asistencia Social, y Trabajo. La mejora de
las condiciones de los hogares en situación de pobreza está fuertemente asociada a la
posibilidad que tienen los adultos de una mejor inserción en el mercado laboral, lo cual
ha llevado a fortalecer el universo de intervenciones públicas que promueven una
mayor empleabilidad.
Finalmente, se comienza a vislumbrar el reconocimiento de los gobernantes y
otros actores relevantes de dos cuestiones interdependientes. Por un lado, aceptar la
idea de que la pobreza tiene causas multivariadas y que requiere, por ende, abordajes
más articulados. Por el otro, evaluar críticamente la modalidad de abordaje previa
sobre la pobreza, en la cual abundaban los programas de pequeña escala, dispersos en
la estructura organizativa del Estado, y sin peso político y presupuestario.
De esta forma, en la Argentina se han registrado desde hace algunos años
algunos hechos destacados (pese a que sus impactos son aún inciertos). Por ejemplo, la
recuperación del concepto de seguridad social con fuerte presencia estatal, la nueva
Ley de Educación, la existencia de líneas claras de fortalecimiento de la salud pública y
avances en brindar una asignación universal por hijo.
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A pesar de estos avances, aún permanecen ciertos desafíos, considerando los
cambios de situación social y las respuestas brindadas a través de diferentes programas
sociales. Cuestiones claves de la protección social, como la seguridad social, el papel de
los sectores sociales o el rol de cada nivel de gobierno, entre otras, constituyen ejes
fundamentales a ser considerados al momento de construir un sistema integral de
protección social.
Por otra parte, si bien se ha avanzado en el reconocimiento de la complejidad y
multidimensionalidad de los problemas sociales, su traducción al accionar y la
institucionalidad gubernamental aún permanece como un desafío. Implementar
estrategias integrales significa delinear acciones que logren impactar, simultáneamente,
en las distintas problemáticas que expresan la situación a la que se ven enfrentadas las
personas en situación de riesgos, vulnerabilidad y pobreza. Asimismo, la gestión de
dichas estrategias, para tener niveles aceptables de desempeño, debe realizar esfuerzos
en la coordinación de las relaciones intergubernamentales en dos niveles: el plano
horizontal o intersectorial (en particular en el nivel central de gobierno, pero con
referencia también al nivel subnacional), y el plano vertical o interjurisdiccional (entre
todos o algunos de los niveles nacional, provincial o municipal). Claramente, aún hay
mucho por recorrer en este sentido en nuestro país.
Con el objetivo de contribuir al debate público acerca de cómo superar estos
retos, se llevaron a cabo durante 2009 los Diálogos de Protección Social. En los
distintos encuentros, se ha propiciado el debate sobre las principales temáticas que
ocupan la agenda de la protección social en el país y en la región. Esto ha permitido
echar luz sobre la complejidad y las diferentes dimensiones que deben ser tenidas en
cuenta a la hora de abordar esta cuestión social. Este espacio se ha conformado en una
instancia de conversación, plural y abierta que a lo largo de todo el ciclo ha abordado
una serie de asignaturas que han representado un avance en la agenda de protección
social.
En este sentido, los Diálogos de Protección Social se han orientado a convocar a
personas con reconocida trayectoria en el ámbito académico, autoridades con
responsabilidades en la función pública y actores sociales involucrados en acciones
enmarcadas en la materia. Como resultado de este esfuerzo, se ha logrado una
contribución al debate académico, social y político respecto de las mejores formas de
enfrentar aspectos críticos de esta cuestión social, y –a su vez- se ha propiciado la
comunicación entre actores relevantes de la protección social en la Argentina y
Latinoamérica.
En 2010 nos esperan nuevos Diálogos de Protección Social para seguir
debatiendo acerca de las cuestiones críticas de la protección social en la Argentina y en
América Latina.
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Acerca de las instituciones organizadoras
Fundación Tzedaká
La Fundación Tzedaká es una Organización de la Sociedad Civil que desde 1991 despliega una
intensa actividad en el campo social y en la recaudación de fondos en Argentina. Hoy, por la
diversidad de sus programas sociales y la cantidad de beneficiarios que atiende, es la principal
institución de ayuda social de la comunidad judía de Argentina. La Fundación brinda ayuda
directa a 9.000 personas en todo el país incluyendo beneficiarios de otras redes de asistencia
comunitaria (AMIA, Jabad Lubavitch, Sefaradíes y Joint) y a otros miles a través de convenios
con el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad de Buenos Aires y diversas
organizaciones sociales y del apoyo permanente a hospitales y ONG`s. La Fundación trabaja en
las áreas de Niñez, Salud, Educación, Vejez y Vivienda. Este alto nivel de actividad
promocional de los sectores más vulnerables de nuestra comunidad implica la necesidad de
generar los fondos que la sostengan. En este sentido, la búsqueda de los recursos para hacer
frente a los compromisos asumidos con la comunidad es uno de los ejes de la tarea desplegada.
CIPPEC
CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es
una organización independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,
democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en
analizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la
Argentina. Nuestro desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las
áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico, Fortalecimiento de las Instituciones y
Gestión Pública, a través de los programas de Educación, Salud, Protección Social, Política
Fiscal, Inserción Internacional, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Política y Gestión de
Gobierno.
Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San
Andrés
La Maestría en Administración y Políticas Públicas persigue como objetivo la formación de
profesionales en la administración pública así como en el análisis, formulación e
implementación de políticas públicas. Para ello, la Universidad de San Andrés, por medio de la
Maestría en Administración y Políticas Públicas, ha decidido responder a una urgente
necesidad del sector público: el fortalecimiento de la eficacia y eficiencia estatal en los aspectos
relacionados a su administración así como a su capacidad de análisis, formulación e
implementación de estrategias públicas.
Manpower Argentina
Manpower Argentina, compañía líder en la provisión de servicios integrales de Recursos
Humanos, ha colaborado con el desarrollo de esta iniciativa, fortaleciendo su compromiso con
la promoción de la diversidad y la inclusión en el mundo del trabajo.
Este informe fue realizado gracias al apoyo de Fundación Tzedaká y de Manpower Argentina.
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La elaboración de este reporte estuvo a cargo de Fabián Repetto, Gala Díaz Langou y Vanesa
Marazzi (director y coordinadoras del Programa de Protección Social de CIPPEC)
Palabras clave: Distribución del ingreso, Empleo-Desempleo, Equidad-Inequidad, Gasto social,
Pobreza, Política social, Programas sociales, Seguridad social, Sistema de salud, Sistema
educativo.
Las publicaciones de CIPPEC son de distribución gratuita y se encuentran disponibles en
www.cippec.org . No está permitida su comercialización.
Las posiciones de los compiladores y especialistas presentes en los encuentros que
integran este reporte no reflejan necesariamente la postura de las instituciones coorganizadoras o auspiciantes de los Diálogos de Protección Social.
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