1 En busca de un perfil financiero del terrorismo de Al Qaeda y sus
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En busca de un perfil financiero del terrorismo de Al Qaeda y sus grupos afines Juan Miguel del Cid Gómez Profesor de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada Resumen En este documento de trabajo se analizan las fuentes de financiación de la red terrorista Al Qaeda y sus grupos afines. La financiación de la organización terrorista ha experimentado una evolución en la misma medida que ha cambiado su estructura operativa. Al Qaeda está soportando una importante presión financiera por las medidas internacionales que pesan sobre ella. Sin embargo, la cantidad y la magnitud de los ataques terroristas que se atribuyen a Al Qaeda en el mundo permite pensar que la red sigue teniendo acceso a recursos financieros suficientes para apoyar sus actividades. La comunidad internacional todavía no han conseguido cortar en su totalidad las fuentes de financiación de Al Qaeda, por lo que la organización terrorista sigue teniendo acceso a fondos mediante sociedades de beneficencia, donantes acaudalados, empresas y actividades delictivas, entre las que se incluye el tráfico de drogas. Introducción Al Qaeda ha utilizado desde su fundación distintos mecanismos para obtener fondos de facilitadores financieros, organizaciones caritativas y empresas. En la actualidad las células, ramas o grupos asociados a Al Qaeda están obligados a actuar de modo autónomo y autofinanciar en gran medida sus actividades a través del tráfico de drogas y otros delitos comunes. Estos grupos han tenido que recurrir al hawala y a los correos de efectivo para mover el dinero al margen del sistema financiero formal. Pero además, existen otros mecanismos que pueden ser utilizados por los grupos terroristas para desplazar sus fondos sin ser detectados. Tal es el caso del comercio internacional que por su volumen y complejidad en los medios de pago es especialmente vulnerable. La aparición de nuevos métodos de pagos propiciados por el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones también supone un riesgo para las autoridades ya que pueden ser utilizados por los terroristas para desplazar el dinero con total anonimato. Las medidas establecidas por el Consejo de Seguridad de las Naciones, basadas en la congelación de activos no han conseguido interrumpir la financiación de Al Qaeda. Por otro lado, la aplicación de la debida diligencia con el cliente tampoco ha mostrado gran eficacia en la detección de operaciones terroristas ya que los informes sobre transacciones sospechosas que generan las instituciones financieras en todo el mundo tienen escaso valor a la hora de congelar los fondos de la organización terrorista. Costes operativos de Al Qaeda De acuerdo con un informe de la CIA, las necesidades financieras de Al Qaeda antes de los ataques del 11 de septiembre de 2001 eran de unos 30 millones de dólares anuales.1 Este dinero estaba destinado a cometer atentados pero también a mantener su aparato 1 National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States (2004), Monograph on Terrorist Financing, Staff Report to the Commission. Washington DC, p. 19, http://govinfo.library.unt.edu/911/staff_statements/ 1 militar, entrenar y adoctrinar a sus miembros, contribuir al régimen talibán y realizar aportaciones esporádicas a las organizaciones terroristas asociadas. En la actualidad resulta muy difícil realizar una estimación fiable del coste de mantenimiento de Al Qaeda, ya que actúa a través de una constelación de células y grupos terroristas satélites más o menos autónomos para los cuales sirve de franquicia. Los medios que utilizan estos grupos terroristas para perpetrar ataques (vehículos, mapas, componentes para la fabricación de explosivos, materiales de vigilancia, etc.) suponen un coste relativamente bajo si se compara con el daño que los atentados pueden ocasionar. Existen estimaciones, que auque puedan ser cuestionadas en su exactitud, sí ofrecen una idea de la relación entre el coste más o menos directo de la ejecución de algunos atentados terroristas perpetrados por Al Qaeda o sus grupos afines y el daño causado por las pérdidas económicas y de vidas humanas (ver tabla 1). Tabla 1. Coste de ejecución de diversos ataques terroristas Ataque Metro de Londres Trenes de Madrid Estambul Hotel Marriott de Jakarta Bombas de Bali Torres Gemelas de Nueva York Buque USS Cole en Adén Embajadas de EE UU en Kenia y Tanzania Fecha 7 de julio de 2005 11 de marzo de 2004 Noviembre de 2003 5 de agosto de 2003 12 de octubre de 2002 11 de septiembre de 2001 12 de octubre de 2000 7 de agosto de 1998 Coste estimado2 8.000 GBP3 100.000 EUR4 40.000 USD 30.000 USD 50.000 USD 400.000-500.000 USD5 10.000 USD 50.000 USD Sin embargo, los grupos terroristas necesitan sufragar tanto el coste directo asociado con la comisión de un atentado como los costes de estructura relativos al mantenimiento de la organización y propagación de su ideología. Además de la compra de armas, vehículos, materiales explosivos y detonadores que vayan a ser utilizados en el ataque, los grupos terroristas tienen que atender otras necesidades como: 1. Los gastos de subsistencia de los terroristas y posiblemente de sus familiares. Estos gastos no son triviales aunque los terroristas desarrollen un estilo de vida frugal. Los costes también variarán dependiendo de la proximidad de los terroristas con los objetivos. Los costes de las acciones en países de Europa occidental serán considerablemente mayores que las ejecutadas en otros países de África o Asia. 2 La estimación del coste, salvo otra indicación se debe a United Nations (2004), First report of the Analytical Support and Sanctions Monitoring Team appointed pursuant to resolution 1526 (2004) concerning Al-Qaida and the Taliban and associated individuals and entities, United Nations, New York, p.12. http://www.un.org/sc/committees/1267/monitoringteam.shtml 3 United Kingdom Home Office (2006), Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005, London, www.homeoffice.gov.uk/documents/7-july-report?version=1. 4 Passas, N. y Giménez-Salinas Framis, A (2007), “La financiación del terrorismo de Al Qaida: mitos y realidades”, Revista de derecho penal y criminología, 2ª época, nº 19, p.511. 5 National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States (2004), Monograph on Terrorist Financing, Staff Report to the Commission. Washington DC, p. 13, http://govinfo.library.unt.edu/911/staff_statements/ 2 2. Una célula terrorista también necesita que sus miembros se comuniquen entre sí y con la red matriz de la que reciben instrucciones. Aunque el coste de las comunicaciones se ha reducido considerablemente por la utilización de los teléfonos móviles, tarjetas prepago y correo electrónico (a menudo desde ciber cafés), la adquisición y uso de estos elementos puede suponer un coste importante. 3. La formación de sus miembros constituye una gran inversión para las células terroristas tanto en el terreno del adoctrinamiento ideológico como en la adquisición de habilidades prácticas para desarrollar ataques. Aunque parte de la preparación general puede haberse adquirido en campos de entrenamiento terrorista, algunas misiones específicas pueden requerir habilidades especiales (como el pilotaje de aviones) que solo pueden conseguirse a través de un costoso aprendizaje. 4. El coste de los viajes de los miembros para preparar un atentado, así como la obtención de documentación falsa que haga posibles tales desplazamientos. Los motivos de estos viajes son reunirse con otros miembros de la célula, con terroristas de mayor jerarquía dentro de la organización o con personas que prestan apoyo material o financiero. 5. La propaganda de la causa a través de distintos medios de comunicación. Es conocida la capacidad de Al Qaeda para utilizar la televisión mediante la emisión de videos. Esta organización terrorista también utiliza Internet para al reclutamiento, la propagación de su mensaje sangriento y la recaudación de fondos. A través de los medios de comunicación la organización terrorista emite una poderosa propaganda para propagar la violencia, los atentados suicidas y el asesinato de víctimas inocentes. 6. Las actividades caritativas constituyen un vehículo de legitimación social para las organizaciones que promueven sus objetivos a través del terrorismo. Las actividades de beneficencia constituyen otro importante coste para aquellas organizaciones terroristas que las utilizan para conseguir adeptos en aquellas zonas donde no llega la ayuda del estado. De lo anterior cabe deducir que aunque los ataques terroristas individuales pueden producir grandes daños con un coste directo relativamente bajo, los grupos que los hacen posibles necesitan financiar una infraestructura significativa para mantenerse y promover sus objetivos en el tiempo. Las fuentes de financiación de Al Qaeda A lo largo de los últimos doce meses los grupos asociados con Al Qaeda han hecho varios llamamientos para recaudar fondos. Así, el dirigente de Al Qaeda, Mustafa Abu al Yazid, también conocido como Jeque Saeed, afirmó en una declaración difundida en foros extremistas el 10 de junio de 2009 que “muchos de los muyahidin estaban inactivos y no participaban en la yihad por falta de dinero”.6 6 United Nations (2009), Tenth Report of the Analytical Support and Sanctions Implementation Monitoring Team submitted pursuant to Resolution 1822 (2008) Concerning Al-Qaida and the Taliban and associated individuals and entities, United Nations, New York, nota 47, p.22. 3 También se ha discutido en varios sitios extremistas de Internet sobre el riesgo que supone la recaudación de fondos y su desplazamiento a través de algunos medios financieros. Así, en un texto publicado en abril de 2009 se alertaba de que los servicios de inteligencia podrían identificar a los yihadistas al utilizar bancos, servicios de envío de dinero, tarjetas de crédito y sitios de pago en línea.7 Esto demuestra que Al Qaeda está soportando una importante presión financiera por las medidas internacionales encaminadas a congelar sus activos y a cortar sus tradicionales fuentes de financiación. De acuerdo con algunas autoridades es la peor situación financiera por la que ha atravesado la organización terrorista en varios años.8 La organización ya no puede transferir dinero con la facilidad de años atrás. Parte de las organizaciones caritativas que formaban la columna vertebral de su financiación han sido liquidadas por las autoridades o incluidas en las listas de organizaciones que apoyan el terrorismo. Sin embargo, la cantidad y la magnitud de los ataques terroristas que se atribuyen a Al Qaeda en el mundo permite pesar que la red sigue teniendo acceso a recursos financieros suficientes para apoyar sus actividades. Para entender cómo se financia la organización terrorista en la actualidad hay que analizar cual ha sido la evolución de su estructura operativa. Desde los ataques del 11 de septiembre de 2001 Al Qaeda ha experimentado un cambio hacia una organización descentralizada. Hoy conviven en Al Qaeda tres grupos diferenciados aunque vinculados entre sí. El primer grupo, formado por los antiguos dirigentes y encabezado por Osama Bin Laden, mantiene su importancia y su influencia, aunque su presencia está muy limitada a la abrupta región situada en la frontera entre Afganistán y Pakistán. El segundo grupo, integrado por los combatientes que recibieron entrenamiento en Afganistán, se extiende por todo el mundo, aportando conocimientos y líneas de actuación a los nuevos miembros que asumen las propuestas más radicales y quieren convertirse en auténticos terroristas. El tercero grupo está formado por nuevos miembros radicalizados que forman células locales que no dependen de una autoridad central ni están vinculadas a ella. Aunque comparten con la dirección de Al Qaeda sus objetivos básicos, son independientes, anónimas y en gran medida invisibles hasta que cometen un atentado. Estas células pueden encontrarse en cualquier región del mundo y están integradas por personas de extracción social, nivel de educación, edad y raza muy variados. 9 Entre las fuentes de financiación con las que Al Qaeda ha contado desde su fundación se encuentran los facilitadores financieros, las organizaciones caritativas y las empresas utilizadas por sus miembros y simpatizantes. En la actualidad es poco probable que los grupos locales estén recibiendo un apoyo financiero significativo de la cúpula. Aunque puedan recibir financiación de otras fuentes tradicionales, en la actualidad las células, 7 Naciones Unidas (2009), Tenth Report of the Analytical Support and Sanctions Implementation Monitoring Team submitted pursuant to Resolution 1822 (2008) Concerning Al-Qaida and the Taliban and associated individuals and entities, United Nations, New York, October 2009, nota 48, p.22. 8 U.S. Department of the Treasury (2009), Assistant Secretary for Terrorist Financing David S. Cohen Remarks to the ABA/ABA Money Laundering Enforcement Conference. Washington, D.C. http://treas.gov/press/releases/tg317.htm 9 United Nations (2005), Third report of the Analytical Support and Sanctions Monitoring Team appointed pursuant to resolution 1526 (2004) concerning Al-Qaida and the Taliban and associated individuals and entities, United Nations, New York , pp. 7-8. 4 ramas o grupos asociados a Al Qaeda están obligadas a actuar de modo autónomo y autofinanciar en gran medida sus actividades a través del tráfico de drogas y la delincuencia común. Facilitadores financieros Desde su fundación, Al Qaeda ha estado utilizando un núcleo de facilitadores financieros encargados de recaudar fondos de una variedad de donantes.10 El grupo principal de donantes procedía de los países del Golfo, sobre todo en Arabia Saudí, pero también de otras partes del mundo. Algunos de estos donantes han sido plenos conocedores del destino final de sus aportaciones mientras que otros no. Los donantes son requeridos para que hagan sus aportaciones por facilitadores, recaudadores y empleados de organizaciones caritativas corruptas, en particular durante el mes sagrado del Ramadán. Los facilitadores también han recurrido a los imanes de las mezquitas, para que desvien parte de las donaciones del Zakat con objeto de propagar las causas del radicalismo islámico. Estos facilitadores han utilizado frecuentemente a organizaciones caritativas legítimas, aunque en otros casos han utilizado compañías pantalla y empresas legales para dar cobertura a sus operaciones. Este conjunto de facilitadores permitió a Al Qaeda construir una amplia red financiera en todo el mundo para captar los recursos que necesitaba. Muchos de estos facilitadores iniciales como Khalid Sheikh Mohamed, un alto dirigente de Al Qaeda, han sido detenidos, mientras que otros han sido incluidos en las listas del Comité de Sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU11. Aunque los nombres de muchos de estos facilitadores financieros son conocidos y sus fondos y las empresas bajo las que operan están bajo órdenes de congelación de activos en muchos países, algunos han podido continuar con sus actividades sin demasiados problemas. En otros casos, Al Qaeda ha sido capaz de reemplazarlos por personas y organizaciones que todavía no son conocidas. Organizaciones caritativas Las organizaciones caritativas presentan algunas características que las hacen especialmente vulnerables para ser utilizadas en la financiación del terrorismo. Disfrutan de la confianza del público y tienen acceso a importantes recursos, en muchos casos dinero en efectivo. Además algunas de estas organizaciones tienen una presencia global que les proporciona la estructura necesaria para realizar operaciones financieras nacionales e internacionales. En determinados países están sujetas a escasa o nula regulación (registro, contabilidad, divulgación y auditoría de sus cuentas) o tienen facilidades para su creación (no se requiere un capital inicial o no se revisan los antecedentes de sus empleados).12 Desde su creación, Al Qaeda se ha servido de las organizaciones de beneficencia para financiar sus actividades. Estas organizaciones han permitido a Al Qaeda recaudar, 10 National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States (2004), Monograph on Terrorist Financing, Staff Report to the Commission. Washington DC, pp. 20-21. http://govinfo.library.unt.edu/911/staff_statements/ 11 En la página del Comité de sanciones puede verse la lista consolidada y los motivos por los que estas personas se incluyeron en la lista, http://www.un.org/sc/committees/1267/narrative.shtml 12 FATF (2003), Report on Money Laundering Typologies 2003-2004, FATF, París, pp.8-12. 5 transferir y distribuir los fondos necesarios para sus actividades de adoctrinamiento, reclutamiento y capacitación. También le han permitido sufragar sus necesidades logísticas y operativas. La caridad es uno de los preceptos básicos de la religión musulmana y todo aquel que posee una cierta cantidad dinero está obligado a ofrecer el Zakat (2,5 % anual de los ahorros y los activos individuales). Aparte del Zakat, el Corán y la tradición también fomentan la Sadaqah o contribución voluntaria para los más necesitados. La mayoría de los musulmanes entrega estas contribuciones a las sociedades de beneficencia islámicas, y a las mezquitas que las destinan a financiar actividades religiosas, humanitarias y sociales. Una estrategia seguida por Al Qaeda ha sido utilizar a empleados infiltrados para detraer dinero de los programas humanitarios o sociales legítimos de las organizaciones caritativas y destinarlos a la financiación de actividades ilícitas. En otras ocasiones Al Qaeda también ha creado sus propias redes de instituciones de beneficencia como una fachada para recaudar fondos directamente. Esas redes tuvieron su origen en la yihad contra los soviéticos en Afganistán a fines del decenio de 1980. Al Qaeda ha utilizado las actividades de organizaciones de beneficencia que apoyan la propagación y la enseñanza de las formas más radicales del fundamentalismo musulmán. Estas organizaciones funcionan en la mayoría de países fuera del escrutinio y supervisión del Estado. Incluso en los casos en los que han sido investigadas y acusadas de financiar el terrorismo, ha sido difícil cerrarlas completamente. Un ejemplo de esta falta de control puede encontrarse en una de las mayores instituciones coordinadoras de obras de beneficencia islámicas, la Organización Islámica Internacional de Socorro, con sede en Yeddah (Arabia Saudita). Aunque la mayoría de sus actividades se orientan a programas religiosos, educativos, sociales y humanitarios, tanto ella como sus organizaciones filiales, han sido utilizadas de manera intencionada o no, para apoyar la financiación de Al Qaeda. La Organización Islámica Internacional de Socorro tiene filiales en todo el mundo, aunque la mayoría de sus contribuciones financieras proviene de donaciones privadas en Arabia Saudita. Estableció un fondo de dotación (Sanabil al Khair) para generar ingresos estables con que financiar sus actividades. También trabaja en estrecha asociación con la Liga Musulmana Mundial. Muchas personalidades y financieros destacados de Oriente Medio se han asociado con esta institución de beneficencia islámica. Distintos informes la vinculan con operaciones de financiación del terrorismo.13 Otro caso que ha levantado sospechas es el de la Fundación Islámica Al Haramain con sede en Arabia Saudita, que se presentaba como una organización no gubernamental privada con fines caritativos y educativos. Considerada como una sola entidad, Al Haramain fue una de las principales ONG que actúan en todo el mundo que supuestamente prestó apoyo a la red Al Qaeda. La financiación en general procedía de 13 United Nations (2005), Second report of the Analytical Support and Sanctions Monitoring Team appointed pursuant to resolution 1526 (2004) concerning Al-Qaida and the Taliban and associated individuals and entities, United Nations, New York, p. 17. 6 donaciones de benefactores individuales y campañas especiales dirigidas a determinadas entidades empresariales de todo el mundo. El fundador y ex líder de la Fundación Islámica Al Haramain, Aqeel Abdul Aziz Al Aqeel y las divisiones de Al Haramain en otros países fueron acusadas de prestar apoyo financiero y material a Al Qaeda y otras organizaciones terroristas como Jemaah Islamiyah, Al Itihaad al Islamiya, la Yihad Islámica Egipcia y Lashkar e Tayyiba. Estas organizaciones terroristas habrían recibido financiación de Al Haramain y también la utilizaron como fachada para la recaudación de fondos.14 El Departamento del Tesoro de EE UU acusó en 2008 al conjunto de la organización Al Haramain, incluida su sede central de Arabia Saudí de financiar a la red Al Qaeda. Entre 2002-2004 trece de sus sucursales en distintos países habían sido designadas por financiar el terrorismo. Sin embargo, sus dirigentes habían conseguido rehacer parte de la organización y seguir operando bajo otro nombre15. De acuerdo con un informe de la policía pakistaní de 2009, Al Haramain habría aportado aproximadamente 15 millones de dólares a grupos yihadistas de aquel país para desarrollar atentados terroristas. La mayoría de los fondos fueron a parar a la organización Tehrik e Taliban Pakistán (TTP), responsable de numerosos ataques suicidas y acusada del asesinato de Benazir Bhuto.16 Aunque el gobierno de Arabia Saudita tomó medidas para combatir el terrorismo después del 11-S, los ataques de Al Qaeda contra este país en 2003 y 2004 marcaron un punto de inflexión en los esfuerzos del gobierno para combatir la financiación del terrorismo al considerar a Al Qaeda como una amenaza para el régimen saudí. A pesar de estos esfuerzos, la Administración de Estados Unidos ha manifestado recientemente su preocupación por la capacidad que tienen las organizaciones de beneficencia de apoyar el terrorismo fuera de Arabia Saudita y por la utilización de correos de efectivo para transportar el dinero hacia lugares remotos.17 Otra entidad benéfica con base en Kuwait denominada Revival of Islamic Heritage Society (RIHS) también ha sido acusada de prestar apoyo material y financiero a Al Qaeda y a sus organizaciones filiales para cometer actos terroristas. Las delegaciones de RIHS en Afganistán y Pakistán ya habían sido declaradas terroristas por el gobierno de Estados Unidos y por el Comité de Sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU en 2002 por su apoyo a al Qaeda. En aquel entonces no existía evidencia de que la sede central tuviera conocimiento de que ambas sucursales estaban financiando a Al Qaeda. Sin embargo, desde entonces las autoridades han reunido pruebas sobre el consentimiento expreso de sus dirigentes para la utilización ilegítima de los fondos de la organización. 14 Ibid, pp. 18-19. Department of the Treasury (2008), United States of America, Press Room, 19/6/2008. 16 http://thenews.jang.com.pk/top_story_detail.asp?Id=24532, 14/09/2009. 17 Véase United States Government Accountability Office (2009), Combating Terrorism, U.S. Agencies Report Progress Countering Terrorism and Its Financing in Saudi Arabia, but Continued Focus on Counter Terrorism Financing Efforts Needed, September, GAO, Washington, DC, http://www.gao.gov/ 15 7 De igual forma, las sucursales de RIHS en Albania, Azerbaiyán, Bangladesh, Bosnia, Camboya y Rusia ya habían sido clausuradas por los respectivos gobiernos bajo la sospecha de prestar apoyo financiero al terrorismo. En aquellos países en los que las actividades de RIHS fueron prohibidas o colocadas bajo el escrutinio de las autoridades, la organización central desarrolló diversos métodos para continuar sus actividades. Entre estos figuraban la canalización de fondos a través de otra entidad o el cambio de nombre de la sucursal para evitar el control de sus actividades. Sobre la sede central de RIHS pesan entre otras acusaciones el prestar apoyo financiero y logístico a Lashkar e Tayyiba (LeT), una organización terrorista pakístaní con nexos con la red de Al Qaeda y que está implicada en los atentados contra los trenes de Bombay de 2006 y contra el parlamento indio de 2001. Además fue una fuente de financiación clave para que la organización terrorista de Bangladesh conocida como Jamaaat Mujahidin Bangladesh (JMB) pudiera llevar a cabo una serie de atentados simultáneos en 2005 que causaron la muerte a dos personas y heridas a sesenta y cuatro. Los seguidores de al Qaeda en Somalia han informado de que históricamente han recibido cantidades significativas de dinero a través de RIHS.18 La situación en la actualidad de muchas de estas organizaciones de beneficencia es confusa y a pesar de la congelación de sus activos, en muchos casos han seguido sus actividades en los mismos locales y utilizando cuentas bancarias y recursos a nombre de terceros. Empresas y entidades offshore Al Qaeda también se ha servido de empresas para financiarse y transferir sus fondos. Un ejemplo es el de Barakaat, una red de compañías que, al año 2001, estaba presente en 40 países de todo el mundo con empresas de telecomunicaciones, construcción, servicios de transferencia de remesas y cambio de divisas. Las operaciones se centraban en los Emiratos Árabes Unidos y Somalia. Bin Laden encontró en Barakaat el medio adecuado para realizar transferencias de efectivo e invirtió en la red de telecomunicaciones de Barakaat. Barakaat actuó como fuente de financiación y transferencias de efectivo para Bin Laden, y su propietario canalizaba cada año varios millones de dólares de los EE.UU con destino a Al Qaeda o procedentes de dicha organización. Además, Barakaat gestionó, invirtió y distribuyó fondos para Al Qaeda. La mayor parte de las transacciones de Bin Laden se efectuaban entre Mogadiscio y Dubai, Mombasa (Kenya) y Nairobi. En general, esos fondos se entremezclaban con transferencias hechas en nombre de organizaciones no gubernamentales como Al Haramain y la Organización Internacional Islámica de Socorro.19 Otro caso es el de la entidad de Somalia, Al Itihaad Al Islamiya, que según funcionarios de las Naciones Unidas dirigía centros de entrenamiento de terroristas y además recaudaba dinero entre adeptos en Europa y Oriente Medio. Al Itihaad Al Islamiya financiaba su acción mediante distintas operaciones comerciales. Entre estas actividades figuraba la exportación de carbón a Oriente Medio, servicios de transporte, de seguridad 18 Department of the Treasury (2008), United States, Press Room, 13/6/2008. National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States (2004), Monograph on Terrorist Financing, Staff Report to the Commission. Washington DC, p. 67. http://govinfo.library.unt.edu/911/staff_statements/ 19 8 y de protección, telecomunicaciones, centros comerciales, hawalas, otros servicios financieros, empresas agrícolas, de hostelería y la asignación de derechos de pesca en el mar. Algunos de esos servicios eran verdaderos monopolios en algunas zonas e incluso eran empleados por organismos internacionales de ayuda.20 La utilización de empresas ficticias y sociedades fiduciarias extraterritoriales para ocultar la identidad de las personas o entidades que participan en la financiación del terrorismo es un problema difícil de resolver. Se trata de empresas, fondos fiduciarios, entidades o medios empresariales inscritos en un centro financiero extraterritorial. Un ejemplo de estas entidades son las compañías de negocios internacionales o IBC, según sus siglas en inglés (International Bussiness Corporations) que se utilizan para crear estructuras financieras complejas. Pueden ser constituidas con acciones al portador, no publican cuentas, y los residentes del centro financiero pueden actuar como directores o accionistas ficticios con objeto de ocultar la identidad de los verdaderos directores o propietarios. Estas entidades son atractivas para inversores que buscan el anonimato y la realización de actividades sin un escrutinio oficial. En España, según las investigaciones realizadas por la Fiscalía de la Audiencia Nacional, el antiguo Grupo Salafista para la Predicación y el Combate (GSPC), integrado ahora en Al Qaeda del Magreb Islámico (AQMI), habría obtenido fondos que sus testaferros y correos trasladarían a Argelia y Siria. Para ello habrían utilizado empresas inactivas o en liquidación y de paraísos fiscales como las Bahamas o Delaware. La Audiencia Nacional siguió la pista de un ciudadano argelino residente en España con cuentas abiertas en Palma de Mallorca a nombre de una sociedad americana constituida en Delaware, desde donde envió fondos por un importe total de 200.000 dólares con el supuesto fin de pagar unas facturas por los servicios prestados por una compañía informática con sedes en Holanda y Alemania. La citada empresa negó haber emitido dichas facturas, que resultaron ser falsas, lo que hizo pensar a los investigadores que ese dinero habría salido de nuestro país con otros fines.21 Tráfico de drogas y otros delitos comunes Los talibanes son uno de los grupos terroristas que recurren de forma intensiva al dinero de la droga para financiarse. En Afganistán, los nexos entre elementos antigubernamentales y el tráfico de drogas son bien conocidos.22 A diferencia de la red de Al Qaeda, los talibanes afganos son un grupo insurgente cuyas actividades y alcance están limitados a Afganistán y Pakistán. Aunque los talibanes reciben apoyo financiero de Al Qaeda y de donantes privados de los países del Golfo, gran parte de su financiación procede de Afganistán y Pakistán a través de colectas en las mezquitas, aportaciones de simpatizantes y el gravamen que imponen al comercio de opiáceos. Los talibanes practican la extorsión a todas las partes involucradas en el comercio de heroína en Afganistán (agricultores de amapola, laboratorios donde se procesa la droga 20 United Nations (2009), Fourth report of the Analytical Support and Sanctions Monitoring Team appointed pursuant to Security Council resolutions 1526 (2004) and 1617 (2005) concerning Al-Qaida and the Taliban and associated individuals and entities, United Nations, New York, pp. 20-21. 21 “La pista del dinero de Al Qaeda en España”, Revista Tiempo, 13/03/08. 22 Bajo el término elementos antigubernamentales se agrupan una compleja amalgama de cambiantes alianzas entre señores de la guerra, líderes tribales, mulás, yihadistas extranjeros, mercenarios, talibanes y organizaciones delictivas. 9 y contrabandistas que transportan los precursores dentro del país y la heroína al exterior). En la actualidad todos los actores involucrados en la desestabilización de Afganistán están directa o indirectamente relacionados con la economía del cultivo del opio. Además los talibanes practican la extorsión a cualquier negocio legítimo que busca operar en Afganistán23. Es más que probable que una parte del dinero que genera estas actividades salga fuera del país y penetre en el sistema financiero internacional. Por su parte, Al Qaeda y sus grupos asociados han diversificado mucho los métodos con los que conseguir dinero para financiar la yihad o guerra santa y se alimentan en gran medida del crimen organizado y de la delincuencia común en función de las condiciones y las oportunidades de cada lugar. Como consecuencia, en ocasiones resulta difícil distinguir entre grupos terroristas, insurgencia y crimen organizado ya que estas categorías se superponen y sus métodos y fuentes de financiación son comunes. La organización Al Qaeda en el Magreb Islámico (AQMI), que controla una amplia zona desértica entre Mauritania, Mali y Argelia cuenta entre sus fuentes de financiación con el dinero obtenido por el rescate de personas secuestradas, el contrabando y el tráfico de drogas. El descubrimiento reciente de los restos de un Boeing 727 en el desierto de Mali ha provocado que las agencias de inteligencia europeas y de Estados Unidos tengan serias sospechas de que los traficantes de droga latinoamericanos están utilizando las zonas controladas por estos grupos para canalizar la droga que acaba vendiéndose en Europa. Desde países de la costa occidental africana como GuineaBissau, la droga estaría atravesando países como Mauritania, Mali y Níger para terminar en Egipto y Libia, desde donde sería embarcada en contenedores.24 En España, según algunos informes de la policía, las bandas de narcotraficantes que operan en Ceuta y Melilla desvían parte de los beneficios del tráfico de hachís a la financiación del terrorismo islamista, cuya causa ven con simpatía. Un informe del Centro Nacional de Inteligencia (CNI), fechado el 27 de octubre de 2003 y dirigido al Gobierno, ya recogía entre sus conclusiones que los miembros de las células durmientes de Al Qaeda se financian con el tráfico de droga y el robo de tarjetas de crédito.25 El 11-M es un claro ejemplo de cómo financiar un atentado de Al Qaeda con el tráfico de drogas y los delitos comunes. Diversos miembros de la célula que perpetró el 11-M se dedicaban al tráfico de estupefacientes, falsificaciones de documentos y otros delitos, con fines lucrativos. Esta estructura delictiva fue aprovechada para adquirir los explosivos con los que llevar a cabo los actos terroristas cuyo fin último era la instauración de un Estado islámico bajo el imperio de la sharia o ley islámica en su interpretación más radical y extrema.26 Los grupos radicales que durante años se han financiado en España mediante el tráfico de hachís, han dado un paso más en su estrategia de búsqueda de nuevos recursos. Según fuentes españolas de la lucha antiterrorista, la organización AQMI está utilizando 23 Véase United Nations Office on Drugs and Crime (2009), Addiction, Crime and Insurgency: The Transnational Threat of Afghan Opium, (UNODC), Vienna. 24 “Drug seizures in west Africa prompt fears of terrorist links”. The Observer, 29/11/2009. “La policía alerta sobre la financiación del terrorismo islamista con el tráfico de hachís”. El País, 16/05/2004. 26 Véase la Sentencia núm. 65/2007 de la Sala de lo penal, sección segunda de la Audiencia Nacional. 25 10 los ingresos procedentes del tráfico de cocaína y de drogas de diseño entre España y Argelia para financiar la campaña de terror en el norte de África. La cocaína, procedente de Latinoamérica, y las pastillas de diseño, fabricadas en Holanda y otros puntos de Europa, una vez adquiridas, son revendidas en Argelia, donde el precio es unas 10 veces mayor que en la Unión Europea. Estas actividades del narcotráfico constituyen un eslabón más de una larga cadena de acciones delictivas dedicadas a la financiación que traspasa fronteras. Investigaciones conjuntas de las policías española, italiana, suiza y francesa, han desvelado cómo robos y tráfico de drogas en España, atracos en Suiza y fraude fiscal en Italia generan una importante cantidad de fondos que luego sirven para financiar ataques armados y entrenamiento terrorista. Los radicales marroquíes, además de dedicarse al tráfico de hachís, se han especializado en el robo y reventa de todo tipo de material informático o relacionado cono las nuevas tecnologías como GPS, teléfonos móviles de última generación y agendas portátiles. El material la mayoría de las veces es revendido luego en Marruecos o en España. 27 De acuerdo con otra investigación judicial, la venta de relojes de lujo, pulseras de oro y collares de esmeraldas robados en una veintena de chalés de la Costa del Sol por un grupo salafista, bautizado como el Grupo de La Verdad, habría financiado numerosos asesinatos de Al Qaeda en Argelia y Mauritania28. Existe una relación significativa entre los grupos terroristas islámicos y la ciber delincuencia. Según investigaciones realizadas por la policía británica, tres hombres componentes de una célula terrorista que tenía por objeto facilitar atentados en Estados Unidos, Europa y Oriente Medio utilizaron números robados de tarjetas de crédito para comprar artículos (dispositivos de posicionamiento global por satélite, gafas de visión nocturna, sacos de dormir, teléfonos, cuchillos de supervivencia y tiendas de campaña) en cientos de tiendas online con destino a los yihadistas en Irak. Entre las compras figuraban cientos de teléfonos móviles prepago y más de 250 billetes de avión adquiridos con 110 tarjetas de crédito diferentes en 46 compañías aéreas y agencias de viajes. Además, los tres hombres blanqueaban el dinero extraído de cuentas a través de tarjetas de crédito robadas utilizando sitios de juego en línea. Los números robados de tarjetas de crédito y de cuentas bancarias también fueron utilizadas para comprar servicios de alojamiento para páginas webs en Estados Unidos y Europa con objeto crear una red en línea que utilizaban las células yihadistas de todo el mundo para intercambiar información, reclutar miembros y planear ataques. Los tres miembros de la célula realizaron cargos fraudulentos de tarjetas de crédito por 3,5 millones de dólares en cientos de tiendas online utilizando los números que robaron a través de phishing y la distribución de programas informáticos espías integrados en mensajes de correo electrónico o sitios Web que una vez descargados proporcionaban a los delincuentes el control sobre los ordenadores infectados.29 27 “Al Qaeda se financia con el tráfico de cocaína comprada en España”. El periódico.com, 6/5/2007. “Joyas robadas en España financiaron asesinatos de Al Qaeda en Argelia”, El País, 19/07/2009. 29 “Three Worked the Web to Help Terrorists”, The Washington Post, 6/7/2007. 28 11 Por su parte, los extremistas paquistaníes establecidos en España tienen su propia forma de operar. Estos grupos mantienen relaciones muy estrechas con las células radicales asentadas en Gran Bretaña dedicadas al robo de tarjetas de crédito. Una vez obtenidas, las tarjetas son clonadas y enviadas a España, donde a través de una estructura de comercios se realizan cargos de cientos a varios miles de euros por el dueño del local, quien después entrega ese dinero a la organización a cambio de una comisión del 10%. Estos grupos radicales paquistaníes también obtienen recursos a través del cobro de un impuesto revolucionario a sus compatriotas asentados en España. En ocasiones se llevan a cabo secuestros express que finalizan cuando la familia paga el rescate en Pakistán.30 Según informes de Interpol existe una importante relación entre los delitos contra la propiedad intelectual y la financiación de las redes radicales islamistas. Algunos grupos terroristas participan directamente en la producción y venta de artículos falsificados, desviando una parte de los beneficios que genera esta actividad para financiar atentados. Por otro lado, una parte de las ganancias que genera la venta de artículos falsificados podría ir a parar a redes fundamentalistas a través del Zakat que los simpatizantes entregan a las mezquitas, imanes y organizaciones caritativas. Este dinero sería remitido posteriormente a los grupos terroristas a través del contrabando de efectivo y de los mecanismos informales de envío de dinero.31 El desplazamiento de fondos terroristas Al Qaeda y sus grupos afines han empleado desde su fundación distintas fórmulas para transferir sus fondos de manera eficaz con objeto de no ser detectados por las autoridades. Entre ellas destacan los sistemas informales envío de dinero como el hawala, los correos de dinero en efectivo y el sistema financiero formal. Sin embargo, otros mecanismos como el comercio exterior y los nuevos métodos de pago han aparecido como una nueva amenaza por las dificultades que entraña su control y el anonimato que proporcionan a sus usuarios. El hawala Los sistemas alternativos de envío de dinero constituyen una manera barata y rápida de remitir fondos y realizar transacciones para aquellas personas que no tienen una cuenta bancaria, especialmente en zonas remotas donde no llega el sistema financiera normal. Uno de los mecanismos informales más utilizado en el mundo es el hawala (transferir en lengua árabe), una forma de enviar dinero de un lugar a otro sin que exista un movimiento físico de fondos. Las características del hawala que lo distinguen de otros sistemas informales son la confianza y un fuerte sentido del honor, junto con la utilización de una amplia red de conexiones familiares, regionales y tribales por sus participantes. La seguridad, el anonimato y la versatilidad que el hawala proporciona a sus usuarios lo hace un mecanismo especialmente atractivo para ser utilizado por delincuentes y terroristas para mover y blanquear los fondos generados por sus actividades ilegales. 30 “Al Qaeda se financia con el tráfico de cocaína comprada en España”. El periódico.com, 6/5/2007. Moneyval (2008), Money Laundering and counterfeiting, Typology research., Committee of experts of anti-money laundering measures and the financing of terrorism, Strasbourg, pp. 21-25. 31 12 Estos sistemas informales constituyen para las autoridades un sector de riesgo ya que los operadores no suelen verificar la identidad del cliente ni aplican procedimientos de debida diligencia. El hawala es habitual en Oriente Medio, el subcontinente indio, Asia sudoriental y partes de África, sobre todo en zonas rurales, donde las personas no tienen acceso al sistema financiero formal. También predomina en países en los que residen emigrantes o refugiados, que utilizan este sistema para enviar dinero a sus familiares en su país de origen. Con anterioridad al 11-S, Al Qaeda movió gran parte de sus fondos a través del hawala. Después de que la cúpula de la organización se trasladara a Afganistán en 1996 no tuvo otra elección ya que el sistema bancario de ese país era anticuado e inseguro. Posteriormente, el hawala se convirtió en el mecanismo predilecto para Al Qaeda después de que el sistema financiero formal incrementará los controles para detectar sus operaciones. Muchas de las transacciones del hawala tienen hoy su origen o destino en centros financieros como Dubai o Yemen, o pasan por ellos. Algunos países como los Emiratos Árabes Unidos han regulado las actividades de los operadores del hawala y exigen su registro y la recogida de información sobre la identidad de los remitentes y beneficiarios en formularios especiales, los cuales deben presentarse al banco central con periodicidad. Los operadores también tienen la obligación de informar de las transacciones sospechosas. En Afganistán actualmente se exige que todas las empresas que prestan estos servicios soliciten una licencia e informen de sus transacciones a una dependencia de inteligencia financiera del Banco Central.32 Por contra, otros países siguen haciendo caso omiso de los sistemas informales de envío de dinero o tratan simplemente de prohibirlos. Si bien, en su gran mayoría, estos servicios no regulados tramitan fondos legítimos, es frecuente que organizaciones terroristas como Al Qaeda y los talibanes los utilicen para ocultar o gestionar muchas de sus transacciones financieras. A menudo se utilizan para transferir fondos conseguidos a través de obras de beneficencia, la comisión de delitos menores, el comercio de drogas o donantes adinerados. El intento de aplicar diversos controles normativos ha tenido un éxito limitado en algunos países y ha provocado que muchos sistemas alternativos de transferencias pasaran a la clandestinidad, con lo que esas transacciones son ahora más difíciles de detectar. Correos de dinero en efectivo El movimiento físico de dinero a través de las fronteras es predominante en países en los que las transferencias bancarias son poco utilizadas por la población y en los que las instituciones financieras han incrementado la eficacia de las prácticas de debida diligencia con el cliente. También es uno de los métodos con los que organizaciones terroristas como Al Qaeda mueven sus fondos sin encontrarse con las salvaguardas contra el blanqueo de dinero y la financiación terrorista establecidas por las instituciones financieras. La investigación de los atentados del 11-S proporciona un buen ejemplo de cómo Al Qaeda utilizó correos humanos par desplazar sus fondos. Así 32 Véase International Monetary Fund (2005), Regulatory Frameworks for Hawalas and Other Remittance Systems, IMF, Washington, D.C. 13 uno de los facilitadores financieros de la trama, Khalid Sheikh Mohamed, entregó una gran cantidad de dinero (posiblemente 200.000 dólares) a Abdul Aziz Ali en Dubai, quien lo transfirió posteriormente a los piratas aéreos en los Estados Unidos.33 Diversas operaciones contraterroristas han demostrado que los correos de dinero han desplazado fondos entre países de Oriente Medio y el sur de Asia mediante el empleo de vuelos indirectos con múltiples correos y frecuentes cambios de moneda. El desplazar el dinero a través de correos puede ser más caro que realizar una simple transferencia pero no deja rastro cuando el correo es interceptado, ya que el origen y el destino final del dinero son difícil de establecer. Algunos de estos grupos terroristas han convertido el dinero en mercancías de alto valor cuyo rastro es difícil de seguir como oro y piedras preciosas para mover estos activos fuera del sistema financiero formal. Las células argelinas y marroquíes asentadas en Europa suelen emplear el método de los correos humanos, tal y como constató la policía italiana cuando descubrió que una compañía de autobuses que conectaba Francia e Italia con Argelia transportaba al menos dos veces a la semana a tres individuos cada uno de los cuales llevaba una media de 1.500 euros. Por su parte los radicales pakistaníes envían dinero a territorio británico empleando a correos humanos que viajan al Reino Unido en avión y con varios miles de euros encima.34 El sistema financiero formal Las instituciones financieras y otros proveedores de servicios financieros regulados representan el sector financiero formal que sirve como la principal puerta a través de la que se realizan las transacciones financieras. Al Qaeda ha utilizado el sistema financiero formal como un vehículo para desplazar los fondos que sustentan a sus células y grupos terroristas y financiar sus acciones. La velocidad y facilidad con la que se puede mover el dinero a través del sistema financiero internacional permite a los terroristas mover sus fondos con eficacia y sin ser detectados. Los terroristas del 11-S utilizaron tanto instituciones financieras de Estados Unidos como del exterior para depositar, transferir y retirar su dinero. El dinero fue ingresado en bancos de Estados Unidos, principalmente a través de transferencias, entregas de efectivo y cheques de viaje comprados en el exterior. Algunos de ellos mantuvieron fondos en cuentas en el extranjero a las cuales tuvieron acceso a través de cajeros automáticos y tarjetas de crédito. Del coste total del complot (entre 400.000-500.000 dólares), al menos 300.000 dólares circularon a través de cuentas bancarias de los Estados Unidos. Ninguno de los terroristas ni de sus facilitadores eran expertos en la utilización del sistema financiero internacional. Los controles contra el blanqueo en vigor en ese momento estaban orientados a detectar el tráfico de drogas y el fraude financiero a gran escala, por lo que los empleados de los bancos no pudieron sospechar de las transacciones rutinarias realizadas por los secuestradores.35 Por su parte, uno de 33 National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States (2004), Monograph on Terrorist Financing, Staff Report to the Commission, Washington DC, p. 26, http://govinfo.library.unt.edu/911/staff_statements/ 34 “Al Qaeda se financia con el tráfico de cocaína comprada en España”. El periódico.com, 6/5/2007. 35 National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States (2004), Monograph on Terrorist Financing, Staff Report to the Commission, Washington DC, p. 3. http://govinfo.library.unt.edu/911/staff_statements/ 14 los implicados en los atentados contra el sistema de transporte de Londres del 7 de julio de 2005 financió la operación con sus propios recursos que estaban depositados en varias cuentas sin que dichos movimientos despertaras la atención de los empleados del banco.36 Combinado con otros mecanismos como las corporaciones offshore, el sistema financiero formal puede proporcionar a los terroristas la cobertura que necesitan para realizar sus operaciones y blanquear el dinero del delito cuando llevan a cabo esta actividad. Las empresas de envío de dinero tienen un atractivo especial para los grupos terroristas como Al Qaeda, que han utilizado las sucursales de estas empresas que operan a escala mundial para enviar y recibir dinero. Estas empresas están obligadas a registrar los datos identificativos de la persona que envía el dinero en un país y de la persona que lo recibe en otro. Esto permite a las autoridades seguir el rastro de cada transacción individual a través de los registros que genera cada transacción. Sin embargo, la rapidez y el volumen de los fondos transferidos, en ausencia de la implantación de normas de debida diligencia (identificación, mantenimiento de registros y comunicación de operaciones sospechosas) constituyen un obstáculo para los investigadores al impedir la trazabilidad de las transacciones. Comercio internacional El comercio internacional presenta una serie de características que lo hacen vulnerable para ser utilizado en la financiación de los grupos terroristas como Al Qaeda ya que el enorme volumen en el flujo de las transacciones comerciales internacionales obscurece las operaciones individuales. El comercio internacional se caracteriza por la complejidad de las transacciones y de los medios de pago. La mezcla de flujos procedentes de negocios legítimos con los fondos ilícitos junto con los recursos limitados de las agencias aduaneras hace muy difícil detectar las transacciones ilegales. Las operaciones de comercio internacional permiten transferir valor en un intento de ocultar y legitimar el origen de los fondos. Para ello se utilizan distintas técnicas: sobrefacturación y subfacturación de bienes y servicios, facturación múltiple, declaración falsa de la calidad y cantidad de bienes y servicios, pagos anticipados sin que después se remita mercancía y refacturación a través de zonas de libre comercio.37 El blanqueo a través de la sobrefacturación y subvaloración de bienes y servicios ha sido uno de los métodos que desde antiguo se han utilizado para transferir fraudulentamente valor entre fronteras y en la actualidad continúa siendo uno de los más recurrentes. Se trata de aplicar un precio distinto a los bienes y servicios distinto del que establece el mercado. Facturando los bienes y servicios a un precio por debajo de mercado el exportador transfiere valor al importador, ya que el pago posterior será inferior a valor que el importador recibe al venderlos en el mercado. Por el contrario, facturando a un precio por encima de mercado el exportador recibe valor del importador ya que el pago por los bienes y servicios será mayor que el valor de éstos. 36 United Kingdom Home Office (2006), Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005. 37 Véase FATF (2006), Trade Based Money Laundering, FATF, Paris. 15 Para que estas operaciones se puedan llevar a cabo es necesario que exportador e importador estén de acuerdo en manipular los precios. Por ejemplo, si la compañía “A” exporta 1.000 unidades de un artículo cuyo valor es de 2 euros/unidad, pero los factura a la compañía “B” a 1 euro/unidad, perdería 1.000 euros en la operación. Esto no tendría sentido a menos que exportador e importador estuvieran de acuerdo en una transacción fraudulenta. Otra posibilidad sería que las dos compañías estuvieran controladas por la misma organización. Los bancos desempeñan un papel fundamental que hace posible las transacciones internacionales. En ocasiones actúan como simples intermediarios que posibilitan el desplazamiento de fondos de un país a otro, mientras que en otras cumplen una doble función de intermediación y garantía al asegurar al importador-exportador que se cumplirán las condiciones pactadas en el contrato de compra-venta internacional. Los medios de pago que pueden utilizarse en el comercio internacional son diversos en cuanto a las garantías que ofrecen y al coste que supone su utilización (cheque personal y bancario, transferencia, orden de pago, remesa bancaria y crédito documentario). La participación de partes diversas en estas operaciones junto con la complejidad de los medios de pago puede hacer difícil el proceso de debida diligencia. Además el comercio internacional se presta a la falsificación de documentos con objeto de realizar operaciones de blanqueo, financiación terrorista y evitar sanciones por incumplir embargos internacionales. La utilización de compañías pantalla localizadas en jurisdicciones de riesgo puede hacer todavía más difícil el seguimiento de estas operaciones. En otras ocasiones el comercio internacional es utilizado como parte de esquemas más complejos de lavado como el mercado negro del cambio del peso, el hawala y el fraude del carrusel. Nuevos métodos de pago Como alternativa al dinero en efectivo y a las cuentas bancarias están surgiendo distintos métodos de pago que pueden ser utilizados por consumidores legítimos que no tienen acceso a los servicios bancarios pero también por grupos terroristas. Entre estos medios están las tarjetas prepago, los servicios de pago online, las monedas virtuales que se cambian por oro, plata u otros metales y los pagos a través de teléfonos móviles.38 Las tarjetas prepago son una alternativa al dinero en efectivo bastante utilizada. Pueden ser adquiridas de forma totalmente anónima y se transportan fácilmente, lo que las hace especialmente atractivas. Una clase de estas tarjetas puede utilizarse para sacar dinero en las distintas redes de cajeros automáticos en cualquier lugar del mundo. No requieren la existencia de una cuenta bancaria, ni hay que presentarse ante ningún empleado de banco para que verifique la identidad del cliente cuando se recargan. También pueden utilizarse para comprar artículos en los comercios. En algunos países, estas tarjetas se han vuelto muy populares entre los inmigrantes que quieren enviar dinero a sus familias en el extranjero. Estas tarjetas presentan un riesgo ya que pueden ser recargadas por un miembro de la organización terrorista en cualquier país y permitir que el resto de los integrantes de la 38 Véase FATF (2006), Report on New Payment Methods, FATF, Paris. 16 organización accedan al dinero a través de los cajeros automáticos. La vulnerabilidad de las tarjetas se debe sobre todo al anonimato y a la forma en la que pueden ser obtenidas. Los terroristas podrían comprar tarjetas en Internet, por fax y en tiendas que no cuentan con procedimientos de identificación del cliente o sistemas para rastrear transacciones sospechosas. También podrían mover dinero mediante la compra masiva de estas tarjetas y su posterior venta. Los servicios de pago online tienen por destinatarios a personas que no tienen cuentas bancarias o tarjetas de crédito y que quieren realizar compras a través de Internet. Las personas que quieren acceder a este servicio pueden utilizar su cuenta bancaria, tarjeta de crédito, transferencia electrónica o incluso tarjetas prepago y dinero en efectivo para abrir una cuenta con un intermediario online que les facilita los pagos. Uno de estos servicios de pago online es el de la empresa PayPal, que permite a cualquier persona o empresa que disponga de correo electrónico enviar y recibir dinero a través de Internet de forma rápida. Puede resultar difícil conocer la identidad del cliente si el proveedor del servicio no realiza una adecuada identificación o acepta dinero en efectivo o giros postales para abrir la cuenta. Otros sistemas de pago como E-gold están basados en monedas virtuales que se cambian por onzas de oro, plata y otros metales preciosos. Una de las características de estas empresas es que los fondos que se transfieren a ellas, son automáticamente convertidos en un determinado metal (por ejemplo el oro). El cliente puede ver en cada instante la equivalencia del oro depositado con las distintas monedas como dólares, euros, etc. y realizar un pago de una determinada cantidad de dólares. Estos sistemas pueden utilizarse para el pago de artículos intercambiados entre particulares a través de páginas webs comerciales. Entre los riesgos asociados al comercio cliente-cliente y los pagos online están: el registro del usuario online con una limitada cantidad de información, la ausencia de procedimientos de verificación de identidad, la velocidad en las transacciones comerciales, el acceso a artículos de cualquier valor cuyo precio es difícil de establecer y que las empresas no verifican la entrega del bien (transacciones ficticias). Todo ello puede permitir la transferencia de dinero entre miembros de una organización terrorista simulando el pago de transacciones comerciales en las que los precios de los artículos están manipulados o simplemente en las que los bienes no se entregan.39 Los pagos a través de teléfonos móviles son otra alternativa al uso de dinero en efectivo y al sistema financiero formal, sobre todo en aquellos países en los que es difícil encontrar una sucursal bancaria. La tecnología permite que los teléfonos móviles puedan utilizarse para realizar pagos en distintos comercios. También pueden utilizarse para remitir fondos entre personas bajo el anonimato: el remitente compra una tarjeta telefónica prepago que recarga de forma anónima con fondos que después transfiere a la tarjeta de otra persona. Esta persona puede retirar los fondos a través de un cajero automático con una tarjeta prepago. De esta forma tanto el remitente como el receptor permanecen anónimos, por lo que el método puede ser utilizado por los miembros de una organización terrorista para transferir sus fondos. 39 FATF (2008), Money Laundering & Terrorist Financing Vulnerabilities of Commercial Websites and Internet Payment Systems, FATF, Paris. 17 La respuesta internacional a la financiación de Al Qaeda Diversos organismos de alcance internacional como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), las Naciones Unidas o el Grupo de Acción Financiera Internacional (FATF-GAFI) están comprometidos en la lucha contra la financiación del terrorismo en general. El Banco Mundial y el FMI prestan asistencia técnica individual a aquellos países en los que el régimen contra la financiación del terrorismo es débil y esto puede representar un riesgo importante para su buen gobierno y desarrollo. La asistencia técnica del Banco y el Fondo se centra en la creación de leyes y reglamentos que se ajusten a las mejores prácticas internacionales, su aplicación por los supervisores del sector financiero y otras autoridades, el establecimiento de marcos jurídicos para las unidades de inteligencia financiera, el desarrollo de programas de capacitación y toma de conciencia para abordar las inquietudes en los sectores público y privado, la colaboración con otros organismos en programas multinacionales de capacitación, y la elaboración de materiales de adiestramiento. Por su parte, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas estableció por resolución 1267 (1999), el "Comité de sanciones contra Al Qaeda y los talibanes" (en adelante, el Comité). La finalidad era vigilar la aplicación de las sanciones impuestas contra Afganistán, país controlado en ese momento por los talibanes que prestaban su apoyo a Osama Bin Laden. El régimen de sanciones ha sido modificado y fortalecido por resoluciones posteriores, de modo que las sanciones abarcan a las personas y entidades asociadas con Al-Qaeda, Osama Bin Laden y los talibanes localizadas en cualquier lugar del mundo. Todas estas resoluciones han sido aprobadas con arreglo al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y exigen que todos los Estados adopten una serie de medidas con respecto a cualquier persona o entidad asociada con Al Qaeda, Osama Bin Laden y los talibanes designada por el Comité. Entre estas medidas están: congelar sus activos, impedir la entrada en su territorio o el tránsito por él e impedir el suministro, la venta o la transferencia, directos o indirectos, de armas y equipo militar. La responsabilidad primordial de la aplicación de las sanciones incumbe a los Estados Miembros y su aplicación efectiva es obligatoria. Las personas y entidades asociadas se consignan en la Lista consolidada que es actualizada periódicamente cuando se produce una nueva entrada o se suprime a una persona o entidad. La Lista consolidada consta de cuatro secciones y en ella figuran (según la última actualización de 3 de diciembre de 2009) 507 nombres40: A. B. C. D. Personas asociadas con los talibanes (142 personas). Entidades y otros grupos o empresas asociados con los talibanes (ninguno). Personas asociadas con Al Qaeda (254 personas). Entidades y otros grupos o empresas asociados con Al Qaeda (111 entidades). Para la inclusión en la Lista consolidada no es necesario que se hayan presentado cargos contra una persona o se la haya condenado, puesto que las sanciones tienen carácter 40 http://www.un.org/sc/committees/1267/consolist.shtml 18 preventivo. Los Estados están obligados a difundir ampliamente la lista entre bancos y demás instituciones financieras, organismos de inteligencia, sistemas alternativos de envío de remesas e instituciones benéficas, entre otros. El Comité cuenta con un equipo encargado de prestar apoyo analítico y vigilar la aplicación de las sanciones que emite periódicamente sus informes. A pesar de que se han logrado avances importantes, siguen existiendo algunas deficiencias sistémicas en la aplicación de las sanciones. La lista contiene información imprecisa u obsoleta, con personas fallecidas o entidades que han dejado de existir. Por otro lado, algunas entidades y personas han emprendido acciones judiciales en distintos países para impugnar su inclusión en la lista, por lo que la autoridad del Consejo de Seguridad para imponer sanciones podría estar en entredicho. En consecuencia, si los Estados no son capaces de poner en práctica las decisiones adoptadas por el Consejo de Seguridad sin contravenir su propia legislación, la comunidad internacional se verá impedida para aplicar medidas coordinadas contra la amenaza del terrorismo global.41 La comunidad internacional todavía no ha descubierto o bloqueado muchas de las fuentes de financiación de Al Qaeda, por lo que la organización terrorista sigue teniendo acceso a fondos mediante sociedades de beneficencia, donantes acaudalados, empresas y actividades delictivas, entre las que se incluyen el tráfico de drogas. Al Qaeda sigue actuando al margen del sistema financiero formal, utilizando de forma intensiva los sistemas alternativos de remesas y el envío de efectivo por mensajeros. Al Qaeda ha culminado con éxito su estrategia de trasladar a través de sus grupos asociados gran parte de sus actividades financieras a zonas de África, Oriente Medio y Asia sudoriental en las que las autoridades carecen de los recursos o la determinación para reglamentar estrictamente esa actividad. También hay indicios de que varias de las entidades y personas que figuran en la lista pueden seguir sus actividades de financiación utilizando sociedades fiduciarias y empresas ficticias para ocultar sus activos y actividades. En definitiva, a pesar de todos los esfuerzos del Comité de sanciones, Al Qaeda, los talibanes y los asociados con la red todavía pueden solicitar, obtener, reunir, transferir y distribuir sumas considerables de dinero para apoyar sus actividades ideológicas, logísticas y operativas. Otro de los organismos internacionales pioneros en tomar acciones dirigidas a la comunidad internacional para evitar la financiación de actividades terroristas ha sido el GAFI. El GAFI acordó en octubre de 2001 la adopción de las Nueve Recomendaciones especiales sobre la financiación del terrorismo que, en combinación con las Cuarenta Recomendaciones para combatir el blanqueo de capitales, constituyen el marco normativo básico para prevenir y suprimir la financiación del terrorismo y los actos terroristas. La identificación de operaciones sospechosas El actual marco legislativo para prevenir la utilización del sistema financiero y otros sectores de actividad con fines terroristas que existe en la mayoría de países se basa en las recomendaciones del GAFI. Las normas para combatir la financiación del terrorismo 41 United Nations (2009), Tenth report of the Analytical Support and Sanctions Implementation Monitoring Team submitted pursuant to resolution 1822 (2008) concerning Al-Qaida and the Taliban and associated individuals and entities, United Nations, New York, p.5. 19 se ha desarrollado de forma paralela a las normas contra el blanqueo de capitales. Sin embargo, existen algunas diferencias entre ambos fenómenos. En el blanqueo de capitales los esfuerzos de la delincuencia están dirigidos a colocar grandes cantidades de dinero en el sistema financiero. En las transacciones financieras relacionadas con el terrorismo la cantidad de dinero manejada es a menudo considerablemente menor y consistente con el perfil declarado del cliente, lo que las presenta como inocuas. Como consecuencia, las entidades financieras y otros sujetos obligados generalmente son incapaces de separar las transacciones sospechosas de las que no lo son. Por su parte, las autoridades consideran que el sector financiero está en una posición ideal para detectar el blanqueo de capitales y las transacciones relacionadas con la financiación terrorista. Los informes sobre transacciones sospechosas remitidos a las unidades de inteligencia financiera son el eje central de todo sistema de prevención. Sin embargo, a las entidades financieras no les resulta fácil detectar las operaciones sospechosas de financiar el terrorismo. Para calificar una transacción como sospechosa hay que tener en cuenta el perfil del cliente y las prácticas habituales en cada sector de actividad, lo que implica aplicar una política basada en el “conocimiento del cliente”. No basta con identificar a los clientes, sino que es necesario saber cuál es su actividad y cuáles son sus fuentes de ingresos. En el momento de establecer relaciones de negocio, hay que recabar de los clientes información a fin de conocer la naturaleza de su actividad profesional o empresarial y comprobar razonablemente la veracidad de dicha información. En particular, hay que examinar con especial atención toda operación compleja, inusual o que no tenga un propósito económico o lícito aparente. Para que el personal de una entidad pueda detectar las operaciones sospechosas cuando evalúa las transacciones, es habitual la utilización de un conjunto de indicadores según el sector de actividad al que pertenece el cliente. Estos indicadores proceden de la experiencia recopilada por distintas agencias gubernamentales, organismos internacionales y unidades de inteligencia financiera de los distintos países. En el sector financiero se utilizan programas informáticos que evalúan las transacciones realizadas por los clientes con objeto de encontrar operaciones sospechosas. La entidad asigna a cada cliente un determinado perfil que describe la conducta esperada de ese cliente. Por lo general, incluirá la cantidad y el tamaño de las transacciones que se espera realice en un determinado periodo de tiempo, con un margen de desviación aceptable. Cuando las operaciones realizadas por ese cliente sobrepasen dicho margen de tolerancia el programa informático producirá una alerta. Muchas de estas alertas tras ser analizadas resultan ser “falsos positivos”. Dado que no existe un test único para detectar actividades sospechosas, es necesario identificar un elevado número de actividades, con objeto de garantizar que la mayoría de aquellas que son realmente sospechosas sean identificadas. Esto tiene un inconveniente ya que llevar a cabo la revisión de un elevado número de “falsos positivos” consume tiempo y dinero. Para evitar el excesivo número de falsos positivos sin afectar la efectividad del control de las operaciones hay que mantener actualizado el perfil de los clientes, considerar porcentajes de tolerancia adecuados para cada uno de ellos, establecer la frecuencia adecuada para la revisión según el riesgo que presentan y tener en cuenta las condiciones de estacionalidad y de mercado que pueden afectar a las operaciones que realizan. 20 Actualmente existe una preocupación general en las entidades financieras de que la mayoría de orientaciones que reciben se refieren al blanqueo de capitales más que a la financiación terrorista. También es común la queja de haber recibido escasa o nula información sobre indicadores que hagan posible la detección de transacciones que tengan por objeto la financiación del terrorismo. En consecuencia, gran parte de los informes sobre transacciones sospechosas no tienen el valor que cabría esperar para que las autoridades puedan iniciar una investigación. Existe un gran desequilibrio entre el alto volumen de informes sobre operaciones sospechosas que generan las instituciones financieras en todo el mundo y el escaso valor de los activos terroristas localizados y congelados a raíz de tales informes. En muchos casos, los informes tienen un claro carácter defensivo para proteger a la institución frente a posibles sanciones de las autoridades y se centran en el tipo de clientes más que en las características de la transacción, lo que los convierte en poco útiles para los investigadores. En busca de un perfil financiero del terrorismo Los bancos y otras instituciones financieras siguen preguntando a las autoridades qué es lo que deben buscar para detectar posibles transacciones relacionadas con el terrorismo. Los mecanismos de que disponen las entidades financieras para detectar operaciones de blanqueo pueden no ser aplicables en la detección del terrorismo. La operativa de los atentados del 11-S constituye un ejemplo de ello. Los 19 secuestradores aéreos diseñaron un plan que les permitió camuflar de forma simple sus transacciones sin poner de manifiesto sus siniestros propósitos. Aunque los servicios de inteligencia de los Estados Unidos disponían de información para pensar que varios de los secuestradores podrían ser miembros de Al Qaeda, el personal de los bancos en los que tenían cuentas nunca sospechó que sus clientes eran terroristas. Las instituciones financieras y los gobiernos han hecho un considerable esfuerzo por crear un perfil de la operativa terrorista. El FBI examinó las transacciones financieras de los piratas aéreos del 11-S destacando los siguientes rasgos: llegaron al banco en grupos, se identificaron como estudiantes, gastaron un gran porcentaje de sus ingresos en las escuelas de vuelo y se financiaron en gran medida a través de transferencias procedentes de los Emiratos Árabes Unidos42. Otras células terroristas como la de los atentados de Londres han llegado a utilizar para financiar los ataques los ingresos legales de uno de sus miembros depositados en diversas cuentas bancarias. 43 Por tanto, los perfiles pueden ayudar a detectar otros atentados similares, pero no ayudan a alertar sobre atentados que se diseñen de forma diferente y en los que se utilice el sistema financiero de forma rutinaria. La financiación del terrorismo no siempre sigue unas pautas claras, en particular cuando se trata de células locales que recaudan dinero para financiar sus propias actividades. Estas células pueden utilizar sus propios fondos, adquiridos legalmente, pero también pueden realizar operaciones fraudulentas. Incluso en este último caso, es difícil detectar un móvil terrorista y no un simple hecho delictivo. Crear un perfil generalizable de la financiación y utilización de fondos con fines terroristas no es una tarea fácil. Por ejemplo, cuando una organización caritativa islámica recibe dinero de pequeños 42 National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States (2004), Monograph on Terrorist Financing, Staff Report to the Commission. Washington DC. 43 United Kingdom Home Office (2006), Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005, London, p. 23 21 donantes y después realizar transferencias periódicas a zonas como Afganistán o Chechenia podría estar financiando operaciones terroristas o por el contrario prestando ayuda humanitaria a una población con importantes necesidades. Los servicios de inteligencia de los gobiernos pueden tener información que sirva para distinguir entre una u otra utilización de los fondos pero es improbable que una institución financiera sea capaz por sí sola de ver la diferencia. Conclusión Cabe concluir que la información financiera por si sola puede ser insuficiente para detectar la financiación de Al Qaeda y sus grupos afines. Sin embargo cuando se combina con otra información en poder de los servicios de inteligencia sí puede ayudar para que una institución financiera vea un indicador de una posible actividad sospechosa. En este sentido la elaboración de indicadores basados en el estudio de la operativa terrorista y el intercambio de información entre el sector público y privado es uno de los pilares para desarrollar un enfoque basado en el riesgo que permita detectar las operaciones de financiación terrorista. Juan Miguel del Cid Gómez Profesor de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada 22
