Sentencia 48-2013 SecciónIV responsabilidad adva, deber de

Sentencia:
00048
Expediente:
12-0046031027-CA
Fecha:
28/05/2013
Hora:
10:30:00 a.m.
Emitido por:
Tribunal
Contencioso
Administrativo
Sección IV
Tipo de Sentencia: De Fondo
Redactor: No indica redactor
Clase de Asunto: Proceso de conocimiento
Texto de la sentencia
Contenido de interés 1
SENTENCIA 48-2013
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA,
SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, ANEXO A, SECCIÓN
CUARTA, a las diez horas treinta minutos del veintiocho de mayo de
dos mil trece.
Proceso de conocimiento tramitado bajo el número de expediente 12-46031027-CA, incoado por LABORATORIO INGEO-TÉCNICA SOCIEDAD
ANÓNIMA, cédula jurídica número 3-101-468554, representada por su
apoderado Generalísimo sin límite de suma, señor Cesar Augusto Arias Porras,
mayor, casado, ingeniero, vecino de Pérez Zeledón, cédula de identidad 1055-250, contra la MUNICIPALIDAD DE COTO BRUS, representada por su
Alcalde, señor Rafael Ángel Navarro Umaña, mayor, empresario, vecino de
Aguas Claras de San Vito Coto Brus, cédula de identidad 1-570-403. En el
proceso la actora representada por su apoderado Especial Judicial el licenciado
Juan Carlos Castro Loría, mayor, abogado, divorciado, vecino de Sabanilla,
cédula de identidad 1-621-217, y la demandada por el Licenciado Elian
Jiménez Céspedes, mayor, abogado.
RESULTANDO
1- Con base en la demanda interpuesta (folios 89 a 98) , se ordene en
sentencia: " 1. Que se condene a la Municipalidad al pago de los daños y
perjuicios ocasionados por el funcionamiento anormal de la Municipalidad de
Coto Brus en razón de no cancelar el pago por concepto de reajuste de precio
en la licitación 2010LA-000004-01. Los mismos serán liquidados en sentencia.
2. Que se condene a la Administración al pago de los intereses e indexación
sobre dicha suma. 3. Que se condene al pago de ambas costas al accionado."
En la audiencia preliminar procede la parte actora a ajustar la primera
pretensión esbozada en el escrito de demanda en los siguientes términos
"Que se condene a la Municipalidad de Coto Brus al pago de daños y perjuicios
los cuales se liquidarán en ejecución de sentencia" Indicando el representante
de la parte actora que las restantes pretensiones se mantienen incólumes.
2- La representación de la Municipalidad se opone a la demanda y formula la
defensa de Falta de Derecho (ver folios 113 a 136)
3- El juicio oral y público se celebró en la primera audiencia del día 29 de abril
de 2013, al cual asistieron ambas partes.
4- Al inicio de la audiencia oral señalada para el juicio, se opuso por la
representación del demandado la defensa de Falta de Agotamiento de la Vía
Administrativa, la cual fue resuelta y rechazada, en la misma audiencia.
5- Que se generó una suspensión en el computo del plazo para el dictado de
sentencia, del 21 al 23 de mayo de 2013 inclusive, en razón de la incapacidad
de un miembro del Tribunal
6- En los procedimientos se han seguido las prescripciones legales, no existen
defectos capaces de producir nulidad y se dicta esta resolución dentro del
término establecido en el numeral 111 del Código Procesal Contencioso
Administrativo, para los procesos de trámite complejo, previa deliberación y
por unanimidad:
CONSIDERANDO:
I- HECHOS PROBADOS. SE TIENEN POR DEMOSTRADOS LOS
SIGUIENTES: 1-Mediante concurso la Municipalidad de Coto Brus, realizó
proceso de Licitación Abreviada 2010LA-000004-01 para la Contratación de
Servicios Profesionales en Ingeniería, para los Estudios Preliminares,
Anteproyecto, Planos Constructivos, especificaciones Técnicas, Presupuesto y
Programación de Obras, del Proyecto de JUDESRU-UTCVM, Estructura de
Pavimento Flexible la Ceiba-Río Sereno (ver folios 4 del expediente
administrativo-carpeta azul); 2- La reserva presupuestaria por parte del
Municipio para llevar a cabo el anterior proyecto ofrecido en Licitación
Abreviada, fue de C 30.000.000 -treinta millones de colones-. (ver folios 2 y 3
del expediente administrativo- carpeta azul); 3- El objeto contractual en la
Licitación Abreviada 2010LA-000004-01 y bajo el cual debían presentar en
detalle su oferta económica los oferentes es el siguiente:
Elaboración de Planos Constructivos y Documentos
Levantamiento topográfico
Estudios Preliminares
Diseño Geométrico de Vías
Diseño Pavimentos
Diseño de Taludes
Diseño Hidráulico
Ingeniería de Tránsito
Presupuesto
(ver folios 4 a 11 y 18 del expediente administrativo-carpeta azul); 4- Se
estableció en el Cartel como forma de pago del objeto contractual "Los
honorarios por servicios profesionales serán pagados mediante cheque
bancario o transferencia electrónica a la cuenta cliente indicada en la
certificación bancaria conforme el avance de las labores encomendadas al
consultor contra entrega de documentos, para tal efecto la UTGVM deberá
autorizar de forma escrita por medio de un oficio el pago correspondiente
según avance de labores el consultor con respecto al objeto del contrato” (ver
folio 13 del expediente administrativo -carpeta azul-); 5- En 16 de febrero de
2010 la Municipalidad de Coto Brus invitó a la actora Ingeo-técnica a
participar en el proceso de Contratación Abreviada 2010LA-000004-01 (ver
folio 29 del expediente administrativo carpeta azul); 6- En fecha 22 de
febrero de 2010 la empresa Ingeo-técnica S.A. retiró en la Municipalidad de
Coto Brus el cartel correspondiente a la Licitación Abreviada 2010LA-00000401 (ver folio 31 del expediente administrativo carpeta azul); 7- El 03 de
marzo de 2010, la empresa Laboratorio Ingeo-técnica S.A. presentó oferta
ante la Municipalidad de Coto Brus participando en la Licitación abreviada
2010LA-000004-01 (ver folios 36 a 89 del expediente administrativo-carpeta
azul-); 8- La empresa acepto someterme a la legislación vigente en materia
de Contratación Administrativa así como a todos los parámetros establecidos
en el cartel de licitación entregados para el concurso (ver oferta, folio 53 del
expediente administrativo carpeta azul); 9- La accionante en la oferta
presentada en la Licitación Abreviada 2010LA-000004-01, cotizo el costo total
de honorarios profesionales en servicios de Ingeniería solicitados en la
contratación aceptando la forma de pago conforme se estipula en el cartel de
licitación, contra avance de obras, de la siguiente forma:
DETALLE DE COSTOS PROYECTO CEIBA- RIO SERENO
# ITEM LONG(km) MONTO %
1 Levantamiento topográfico6.23c 2.978.000.0020.00 %
2 Estudios Preliminares6.23c 1.489.000.0010.00%
3 Diseño Geométrico de Vías6.23c 2.978.000.0020.00%
4 Diseño Pavimentos6.23c 744.500.00 5.00%
5 Diseño de Taludes6.23c 1.489.000.0010.00%
6 Diseño Hidráulico6.23c 744.500.00 5.00%
7 Ingeniería de Tránsito6.23c 1.489.000.0010.00%
8 Presupuesto6.23 c 2.978.000.0020.00%
TOTALC14.890.000.00100.00%
(ver folio 53 del expediente administrativo carpeta azul); 10- En la oferta se
estableció por la actora, un tiempo de entrega de 60 días naturales (ver folio
54 del expediente administrativo carpeta azul); 11- Con la oferta, la empresa
actora adjunto factura pro-forma por la suma de quince millones de colones,
reiterando que la forma de pago se encuentra indicado en la oferta económica
(ver folio 58 del expediente administrativo carpeta azul); 12- La licitación
Abreviada 2012LA-000004-01 se adjudicó a la empresa Laboratorios IngeoTécnica S.A. por un monto de C 14.890.00, en razón de que su oferta se
ajustó el presupuesto existente, lo cual se comunica a la actora el 23 de abril
de 2010 (mediante sesión ordinaria 202 celebrada el 16 de marzo de 2012,
artículo V, inciso 12, folios 96 y 97 del expediente administrativo carpeta
azul); 13- El 30 de abril de 2010 se dio orden de inicio de la Licitación
Abreviada 2010LA-000004-01, lo cual se comunicó a la empresa actora en
misma fecha (ver folio 100 del expediente administrativo carpeta azul); 14La Municipalidad de Coto Brus, respecto a la Licitación Abreviada 2010LA000004-01, realizó los siguientes pagos a la empresa actora; el 31 de mayo
de 2010, la suma de siete millones doscientos noventa y seis cien colones (C
7.296.100,00), el 10 de agosto la suma de cuatro millones novecientos mil
colones C 4.900.000,00) y se canceló en su totalidad el precio pactado por el
objeto contractual el 22 de diciembre de 2010 (ver folios 108 a 109, 112 y
113 del expediente administrativo carpeta azul); 15- El objeto contractual fue
cumplido por la empresa actora a satisfacción del ente Municipal antes del 16
de diciembre del año 2010, fecha en la que giró autorización para la
cancelación del último pago pendiente a Laboratorio Ingeo-Técnica S.A.
(hechos no controvertido y en cuanto a la fecha de cumplimiento, ver
declaración de Rafael Ángel Navarro Umaña rendida en juicio oral y público);
16- El costo total del proyecto JUDESUR-UTGVM estructura de pavimento
flexible la Ceiba- Rio Sereno es de C 1.797.022.430, (ver oficio MCB-UTGVM799-2011 de folio 121del expediente administrativo); 17- La empresa actora
en fecha 07 de setiembre de 2011 solicita ante la Municipalidad d Coto Brus,
reajuste de los costos referentes al pago de servicios profesionales, según su
criterio en amparo al decreto ejecutivo 18636-MOPT Arancel de Servicios
Profesionales de Consultoría para Edificaciones, liquidando la suma de setenta
y nueve millones novecientos mil colones –C 79.900.000,00- (ver folio 114 a
119 del expediente administrativo carpeta azul y 81 a 86 del expediente
judicial); 18- Se presentó ante el Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos formulario suscrito entre las partes, respecto a los proyectos
realizados por la actora, objeto contractual en la licitación abreviada con el
ente Municipal (ver folio 120 del expediente administrativo y misma prueba a
folio 159 del judicial al ser de mejor apreciación en este último folio); 19- El
reclamo por ajuste de precios formulada por la empresa actora, fue rechazado
por el Consejo Municipal de Coto Brus mediante resolución de las nueve horas
con quince minutos del catorce de febrero de dos mil doce (ver folios 165 a
182 del expediente administrativo-carpeta azul)
II-HECHOS NO PROBADOS
1- Que la empresa actora gestionara recurso, oposición u inconformidad o
hiciera reserva alguna sobre la forma de pago, o sujetara su oferta económica
a condición posterior alguna u otra forma de pago (los autos)
2- Que la actora haya incurrido en gastos extraordinarios o afectación
consecuente del cumplimiento del objeto del contrato (los autos)
3- No consta en autos acta de recepción definitiva del objeto contractual (los
autos)
4- Que la actora dentro de su oferta haya establecido el margen de utilidad
respecto a la ejecución del objeto contractual (los autos)
5- Que exista mala fe por algunas de las partes (los autos)
III- SOBRE LOS ARGUMENTOS DE LAS PARTES
La parte actora establece demanda contra la Municipalidad de Coto Brus,
informando que participó en el proceso de Licitación Abreviada 2010LA000004-01, en el cual formuló la única oferta, adjudicándosele por parte del
Municipio la citada Licitación, indicando que la ejecución contractual la finalizó
en el mes de diciembre de 2011, entregando en tiempo y calidad el objeto
contractual. Afirma que el 09 de diciembre del año 2010, suscribió contrato
número PZ-S25969-EX con la Municipalidad de Coto Brus tasado sobre la base
de C 1.460.000.00 como valor estimado preliminar de las obras. Dicho
contrato se estableció por el monto de C 94.900.000 colones de honorarios,
menos los C 15.000.000 ya cancelados por parte de la Municipalidad, con un
saldo pendiente de C 79.000.000. Manifiesta que el 07 de setiembre de 2011
pidió el reconocimiento de ajuste de honorarios, con base en el citado
contrato PZ-S25969-EX y el presupuesto de las obras realizadas, el cual fue
mayor al inicialmente proyectado y 0al indicado en el contrato, por que los
honorarios calculados sobre el costo de la obra, asciende en total a C
116.806.457,95 menos lo cancelado por el ente municipal C 15.000.000.00
resulta un monto dejado de percibir por su empresa de C 101.806.457.95.
Fundamenta su demanda la empresa actora, indicando que conforme la
normativa vigente del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa
Rica, artículo 3.A, inciso b) establece que los honorarios del profesional se
calculan sobre la base del presupuesto que se realizan a partir de los planos
del anteproyecto, por lo que sus honorarios por los servicios para los cuales
fue contratada debieron calcularse sobre la totalidad del presupuesto que se
llegó a establecer de los planos y especificaciones técnicas. Reclama la
obligación del Municipio de garantizar el equilibrio económico del contrato,
conforme el numeral 18 de la Ley de Contratación Administrativa, que
garantizar el reajuste de precios en caso de sobrevenir circunstancias que
eleven el costo de la contratación y que sea imputable a la Administración,
bien sea por imprevisibles o sobrevinientes al contratista. Alega que al haber
sufrido un incremento en el costo de obra, el precio pactado en el contrato
con la empresa contratista debió incrementarse, ya que fueron causas
externas y ajenas a éste que ocasionaron el incremento en el costo total del
proyecto, y el no haberse realizado de esta manera le causó daños y
perjuicios. Reclama además que la Municipalidad inicialmente aceptó que
existió un incremento en los costos cuando suscribió el contrato número PZS25969-EX, por lo que al no cancelar lo comprometido en el contrato,
evidencia una mala fe en su actuar omitiendo cancelar a su representada la
totalidad de los honorarios reclamados en el oficio de fecha 7 de setiembre de
2011. Por lo que el funcionamiento anormal de la Administración afectó
directamente al actor, causándole daños y perjuicios que deben ser resarcidos
por la Administración de conformidad con el numeral 190 de la Ley General de
la Administración Pública, los cuales consisten en que debido al incremento no
previsto en los costos del proyecto su representada dejó de percibir la suma
de C 101.806.457,95 por concepto de honorarios de profesionales al amparo
de la normativa del Colegio de Ingenieros y Arquitecto, más los intereses y la
indexación. En la audiencia de contraprueba (folio 142) menciona que la
responsabilidad de la Administración Municipal sea por funcionamiento normal
o anormal. En la etapa de juicio alega que hasta que se presentará el objeto,
podrían fijarse definitivamente los honorarios, al no existir monto cierto para
cuantificar el proyecto. El actuar de la Municipalidad violenta el principio de
buena fe y confianza legítima, al pretender el Alcalde desconocer el contrato
firmado, reprocha que la conducta de la Administración rompe el equilibrio del
contrato, e indica que debió reconocerse el reajuste o ajuste de precios, y
señala como anormal la actuación de la Administración Municipal. En las
conclusiones de la audiencia oral alega que la estimación de los honorarios
sobre los planos d anteproyecto, se podían determinar hasta que estos
estuvieran entregados, reclama no reconocer el ajuste en el precio, se estaría
cohonestando la actuación de la Municipalidad y en consecuencia un
enriquecimiento ilícito, pues lo que se reclama es el honorario mínimo. Señala
que la normativa del Colegio impone que no se cobren precios por debajo de
las tarifas establecidas para no incurrir en una competencia desleal, y que los
precios ruinosos descalifican cualquier oferta. Categóricamente señala que el
funcionamiento anormal de la Administración Municipal es por el no ajuste de
sus honorarios, agrega que el contrato no se dijo respecto a los honorarios
que era por precio global o suma alzada, ni tampoco en el cartel, aunado a
que el contrato no fue convencional o por acuerdo. La representación de la
Municipalidad expone en su contestación que en el procedimiento de Licitación
Abreviada 2010LA-000004-01, el objeto fue la Contratación de Servicios
Profesionales en Ingeniería, para los Estudios Preliminares, Anteproyecto,
Planos Constructivos, especificaciones Técnicas, Presupuesto y Programación
de Obras, del Proyecto de JUDESRU-UTCVM, Estructura de Pavimento Flexible
la Ceiba-Río Sereno, en la cual se estableció el plazo de ejecución,
cronograma des labores, y que la forma de pago lo era contra el avance de la
obra, previa autorización de la Unidad Técnica, con un presupuesto de treinta
millones de colones. Acepta que la empresa actora fue única oferente,
indicando en su detalle de oferta económica un detalle de los costos del
proyecto, por la suma de catorce millones ochocientos noventa mil colones,
aceptando la forma de pago, resultando adjudicataria y terminando los
trabajos el 15 de diciembre de 2010. Respecto al contrato que alega la
empresa actora, admite que el Alcalde al firmar un formulario de contrato de
servicios de consultoría CIFA, lo fue únicamente con el fin de obtener el visado
en los planos en el Colegio de Ingeniero y Arquitectos, y debe tomarse en
cuenta que la capacidad jurídica del Alcalde para comprometer los recursos
municipales cual estaba limitada al 09 de diciembre de 2010 de cuatro
millones setecientos cuarenta mil colones por lo que cualquier otro efecto es
absolutamente nulo por no contar con el acuerdo del Consejo Municipal.
Referente al presupuesto del proyecto. No fue establecido por la Unidad
Técnica de la Municipalidad sino era parte de los trabajos contratados, en
relación con el sistema de pago de los servicios se empleo la modalidad de
precio global o suma alzada, al constar en el cartel que el oferente debía
presentar en su oferta un desglose económico con el detalle de los trabajos, lo
cual hizo estableciendo una suma de catorce millones ochocientos noventa mil
colones, suma que le fue cancelada en tres tractos, el último de ellos
mediante transacción electrónica el 22 de diciembre de 2010. Respecto a la
demanda, se opone a la misma y señala que es confusa, porque la parte
reclama un reajuste de honorarios conforme a la normativa del Colegio de
Ingenieros y Arquitectos (artículo 3A, inciso b) y por otra parte pretende un
reclamo de reajuste o revisión del precio conforme a la Ley de Contratación
Administrativa. Argumenta el representante municipal que la fórmula para
reajustar el precio debe estar determinado en el cartel, no propuesta por el
proveedor en su oferta, y que en su reclamo debe aportar toda la información
necesaria lo que no hizo el actor, menciona además que durante la ejecución
del contrato la empresa actora no presento reclamo. Concluyendo que no
tiene derecho la actora, porque durante la ejecución del contrato no presentó
reclamo alguno, no aportó documentos ni acreditó por otro medio la variante
en los costos directos o indirectos con el objeto contractual.
IV- CONSIDERACIONES
ADMINISTRATIVA:
GENERALES
SOBRE
LA
CONTRATACIÓN
La Administración Pública emplea diversos medios para el cumplimiento de los
fines públicos, que no se agotan en las meras actuaciones materiales o en
actos administrativos formales, en tanto que también se recurre al mecanismo
de la contratación administrativa, en la cual, se pacta el cumplimiento de un
objeto con un contratista, como sujeto colaborador del logro del interés
público buscado. No obstante, a diferencia de un contrato privado, en la
contratación administrativa existe una serie de elementos que trascienden el
mero acuerdo de voluntades rubricado en un documento y que condicionan su
nacimiento, desarrollo y extinción. Ese aspecto es medular y determina una
diferencia incuestionable con respecto al contrato privado, donde los intereses
particulares de las partes son determinantes, mientras que en este caso el
interés público reviste toda la contratación. Es así como el contrato
administrativo está condicionado en su origen, evolución y finalización al
ordenamiento propio que rige la materia y la contratación en específico. En
este sentido, el acto de voluntad, libre y soberano del contratista, queda
filtrado por el ordenamiento jurídico administrativo, y fundamentalmente por
la reglamentación de la contratación, sea el cartel o pliego de condiciones,
base de la misma. Si bien la doctrina ha oscilado en una discusión sobre si
debe ser considerado un acto complejo o una modalidad de contratación,
incluso viéndola como una especie de promesa unilateral aceptada, la
discusión aún cuando es interesante desde el plano académico, resulta
intrascendente para la resolución de la litis que ahora nos ocupa. El ordinal
ciento ochenta y dos de la Constitución Política, dispone: “Los contratos para
la ejecución de obras públicas que celebren los Poderes del estado, las
Municipalidades y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con
fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes
pertenecientes a la mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la
ley en cuanto al monto respectivo”. De conformidad con dicha norma la
Administración Pública para alcanzar los fines establecidos en el ordenamiento
jurídico y con el propósito de satisfacer de modo eficiente y oportuno sus
requerimientos, habrá de acudir a los procedimientos de contratación
administrativa con el fin de seleccionar la oferta que mejor se adecue a las
necesidades públicas. Esta actividad se encuentra sujeta a una serie de
principios, definidos por la Sala Constitucional desde su voto 998 de las 11
horas con 30 minutos del 16 de febrero de 1998, que en lo que es de interés
expresó:
“...VI. LOS PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. En
virtud de lo anterior, debe entenderse que del artículo 182 de la Constitución
Política se derivan todos los principios y parámetros constitucionales que
rigen la actividad contractual del Estado. Algunos de estos principios que
orientan y regulan la licitación son:… 2.de igualdad de trato entre todos los posibles oferentes, …tiene una
doble finalidad, la de ser garantía para los administrados en la protección de
sus intereses y derechos como contratistas, oferentes y como particulares,
que se traduce en la prohibición para el Estado de imponer condiciones
restrictivas para el acceso del concurso, sea mediante la promulgación de
disposiciones legales o reglamentarias con ese objeto, como en su
actuación concreta; y la de constituir garantía para la administración, en tanto
acrece la posibilidad de una mejor selección del contratista; todo lo anterior,
dentro del marco constitucional dado por el artículo 33 de la Carta
Fundamental; 3.de publicidad, que constituye el presupuesto y garantía de los principios
comentados, ya que busca asegurar a los administrados la más amplia certeza
de la libre concurrencia en condiciones de absoluta igualdad en los
procedimientos de la contratación administrativa, y que consiste en que la
invitación al concurso licitatorio se haga en forma general, abierta y lo más
amplia posible a todos los oferentes posibles, dándosele al cartel la más
amplia divulgación, así como el más amplio acceso al expediente, informes,
resoluciones y en general a todo el proceso de que se trate; 4.de legalidad o transparencia de los procedimientos, en tanto los
procedimientos de selección del contratista deben estar definidos a priori en
forma precisa, cierta y concreta, de modo que la administración no pueda
obviar las reglas predefinidas en la norma jurídica que determina el marco de
acción, como desarrollo de lo dispuesto al efecto en la Constitución Política;
5.de seguridad jurídica, que es derivado del anterior, puesto que al sujetarse
los procedimientos de la contratación administrativa a las reglas contenidas en
las disposiciones normativas, se da seguridad y garantía a los oferentes de su
participación; …8.principio de buena fe, en cuanto en los trámites de las licitaciones y en
general, en todo lo concerniente a la contratación administrativa, se considera
como un principio moral básico que la administración y oferentes actúen de
buena fe, en donde las actuaciones de ambas partes estén caracterizadas por
normas éticas claras, donde prevalezca el interés público sobre cualquier
otro”.
Estos principios permean la materia de contratación administrativa. Desde el
punto de vista del derecho positivo, el marco general regulador de las
obligaciones tanto de los entes contratantes como de las empresas
contratistas se encuentra contemplado en la Ley de Contratación
Administrativa y desarrollada a cabalidad en su reglamento, sin perjuicio de la
existencia de normas especiales en la materia. En el artículo quince de dicho
cuerpo normativo, expresamente se señala como obligación de toda
Administración contratante, lo siguiente: "La Administración está obligada a
cumplir con todos los compromisos, adquiridos válidamente, en la
contratación administrativa y a prestar colaboración para que el contratista
ejecute en forma idónea el objeto pactado". Por otra parte, de manera
correlativa a dicho deber, el artículo 20 de la misma ley, establece la siguiente
obligación para los contratistas: "Los contratistas están obligados a cumplir,
con lo ofrecido en su propuesta y en cualquier manifestación formal
documentada, que hayan aportado adicionalmente, en el curso del
procedimiento o en la formalización del contrato". Ambas obligaciones surgen
de un principio de buena fe en la contratación, mediante el cual, ambas
partes, tienen como referente en el cumplimiento de sus obligaciones un
deber de cumplimiento y colaboración mutuos. Por su parte el artículo
cincuenta y uno del Reglamento a la Ley dispone: “El cartel, constituye el
reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden
incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios
constitucionales aplicables al respectivo procedimiento. Deberá constituir un
cuerpo de especificaciones técnicas, claras, suficientes, concretas, objetivas y
amplias en cuanto a la oportunidad de participar. Para su confección, la
Administración podrá contratar o solicitar la asistencia de personas físicas o
jurídicas, especializadas en la materia de que se trate, siempre que no tengan
ningún interés particular directo ni indirecto en el negocio, cuando no tuviere
en su organización los recursos técnicos necesarios para ello. En aquellas
contrataciones de excepción a los procedimientos ordinarios de contratación,
la Administración, facultativamente podrá elaborar un cartel con los elementos
esenciales atendiendo al objeto contractual, en armonía con los principios de
contratación administrativa”. El cartel, se considera el reglamento concreto de
la contratación, en cuanto establece con claridad que es lo pretendido por la
Administración, las condiciones generales y específicas de este y la forma en
la cual se seleccionará el eventual adjudicatario. Por ello debe ser un
instrumento suficiente, específico, claro y objetivo, de modo que los
potenciales oferentes se enteren con claridad del objeto y condiciones de la
contratación. Por consiguiente, define el contexto en que se concretará el
concurso y precisamente en razón de esto serán vinculantes para el oferente
los términos predeterminados. Así, se constituye en parte de las regulaciones
aplicables a esa específica contratación. El cartel puede definirse como el
conjunto de cláusulas que integran cada contratación, en el que deben fijarse
los elementos esenciales del negocio, esto es, la delimitación del objeto
concursal, la descripción del bien o servicio por adquirir, la fecha de recepción
de ofertas, bases generales para la selección y requisitos mínimos de las
ofertas, documentación a presentar, forma de cotización, vigencia de las
ofertas, plazo de entrega, forma de pago, entre otras (artículo 42 de la Ley de
Contratación Administrativa y complementado por los diferentes reglamentos
que han existido). El contenido básico de un cartel muta constantemente
según sean las necesidades que cada contratación pretenda satisfacer de allí
la relevancia del documento. Se afirma que tiene carácter reglamentario
porque contiene una serie de normas de acatamiento obligatorio y es el
instrumento básico del procedimiento de selección del contratista público,
llegando a constituir el verdadero reglamento específico de la contratación,
tanto de los trámites por seguir, como de las condiciones contenidas en éstos.
Es también fuente de interpretación porque en él quedan establecidas las
cláusulas o condiciones creadoras de derechos y deberes de las partes. No
obstante lo anterior, jerárquicamente está subordinado a la Ley y al
Reglamento de Contratación Administrativa, así como la demás normativa
específica, en cuanto se encuentra supeditado a las normas de alcance
general que establecen disposiciones transversales para el sistema de
contratación. En este sentido, el pliego de condiciones puede contener
diversos tipos de cláusulas dependiendo del objeto de cada contratación.
Normalmente la doctrina distingue entre cláusulas variables e invariables. Las
primeras son aquellas en las que el particular ofrece a la Administración lo
solicitado por ella y la entidad contratante ponderará y escogerá la oferta que
más convenga a los intereses públicos. Pueden variar o cambiar de una oferta
a otra, pero son de cumplimiento necesario y obligado, ya que de lo contrario
queda fuera de concurso. Ejemplo de éstas son las referidas al precio, la
forma de pago o plazo de entrega de los bienes o servicios. Normalmente este
tipo de cláusulas son las que permiten escoger al oferente victorioso de sus
iguales. Las invariables son de obligado cumplimiento para el oferente y su
sujeción a éstas es vinculante, en tanto no puede cambiarlas y si las incumple
queda excluido de la licitación. Algunas de éstas son las que describen el
objeto contractual. En la mayoría de ellas, la sola presentación de la oferta
presume su aceptación. Por el carácter reglamentario, el pliego, es fuente de
interpretación del acuerdo entre voluntades, dado que es con base en este,
que el oferente elabora su oferta, la cual tiene la característica de ser integral
en todos sus componentes, tanto en el contenido del escrito principal, como
en cualquier documento anexo. Si debe quedar claro que la definición de las
condiciones del cartel no debe ser entendido como un acto discrecional en
sentido estricto, en cuando cada una de las disposiciones debe presentar su
debido fundamento, lo que permite a cualquier interesado requerir
información justificándolas o incluso acreditar el recurso de objeción. Este
último es la facultad de cualquier interesado de manifestar oposición a una
disposición del pliego, para que el superior administrativo o la misma
Contraloría General de la República (dependiendo del tipo de contratación y el
objeto del concurso) entre a valorar la objeción y defina la pertinencia de la
misma, mediante un acto plenamente motivado. El oferente con fundamento
en el cartel confecciona su plica, obteniendo un parámetro de seguridad
jurídica, donde la administración promovente garantiza la observancia del
principio de confianza legítima para los potenciales participantes, quienes
conocen con anterioridad las condiciones que gobiernan el concurso de su
interés. Frente a la contratación cada uno de los oferentes, no es más que un
interesado legítimo de que las reglas cartelarias se cumplirán a cabalidad; de
manera que no existe un derecho a ser adjudicado sino una mera expectativa.
Incluso, el ordenamiento garantiza acciones administrativas y judiciales
supeditadas exclusivamente hacia aquel oferente que pudiera resultar
adjudicatario en cumplimiento del pliego cartelario, y que por situaciones
ilegitimas o ilegales no lo fue. Debe recordarse que la sola presentación de la
plica lleva implícito el sometimiento a todas y cada una de las condiciones del
pliego, en cuanto es lógico pensar que si la persona concurrió al concurso fue
con el interés de ofrecer sus bienes o servicios y eventualmente resultar
adjudicatario; lo anterior naturalmente, salvo en los supuestos que
manifiestamente resulte clara la voluntad de apartarse del cartel. Con
respecto a la naturaleza de la oferta en esta materia, esta es entendida como
una promesa unilateral, libre y voluntaria del participante, a fin de celebrar el
contrato en el supuesto que resulte electo. De conformidad con la anterior
disposición, la oferta debe cumplir de forma estricta el contenido del cartel,
tanto en las reglas del procedimiento a seguir, documentos y sobre todo
requisitos solicitados, si la oferta no cumple lo estipulado en el cartel, ésta
debe ser excluida del concurso, como ya se indicó. No sin advertir que por el
principio de libre participación y en satisfacción del interés público, se procura
la mayor cantidad de oferentes, lo que lleva aparejado que la exclusión es la
excepción y no la regla; siempre que con ello no se promueva la generación
de un trato discriminatoria a favor de algún (os) oferentes), pues tampoco
puede llegar al extremo de aceptar incumplimientos con tal de permitir la
participación. La oferta vincula al oferente, pues en caso de resultar
adjudicatario, deberá someterse no sólo a las condiciones cartelarias al efecto
establecidas, sino también a los términos por él ofertados en dicho documento
y a la Administración, en tanto que su aceptación significará admitir la
delimitación de los términos y condiciones de la contratación según lo
propuesto por el contratista. Es decir, cartel y oferta deben ser vistos de
manera integral e integrada, siendo así que en el análisis de la segunda no se
puede perder de vista lo establecido en el primero. Por lo anterior, la
contratación no puede ser vista en sus componentes de manera aislada, ni
abstraída del ordenamiento jurídico, sin tomar en consideración la integralidad
de la oferta y el cartel al cual se refiere. En cuanto al procedimiento como tal,
las normas legales y reglamentarias lo que vienen a señalar son plazos y
aspectos de trámite en directa relación al tipo de contratación en particular; la
idea en esencia es que la licitación pública garantice plenamente los principios
que informan la contratación, mientras que en las restantes modalidades se
reducen los plazos, y las facultades recursivas, se flexibilizan la forma, entre
otros aspectos, pues es posible garantizar los principios sin cumplir estos
requerimientos. En cuanto a los últimos, lo más relevante es la generación de
una verificación técnica y otra jurídica, siendo la primera la constatación de
los requisitos específicos de aquello que la Administración desea contratar y
por otro lado, la jurídica, relativa a la verificación de requisitos para hacer
adjudicable a los oferentes. Al respecto es de rescatar que los carteles
establecen requisitos de admisibilidad y elementos ponderables, los primeros
corresponden a aquellos que su incumplimiento lleva aparejado la oferta,
como podrían ser garantía de participación, señalamiento del ofertante, firma
de la oferta, señalamiento de precio, entre muchos otros. Los ponderables,
vienen a permitir seleccionar entre las ofertas aquella que resulta victoriosa,
como ya se indicara. Los primeros por su misma esencia son prevenibles,
salvo en los supuestos expresamente regulados, los segundos como regla de
principio no lo son en la medida que quebrantarían el principio de igualdad
entre las partes, pues en virtud de conocer para ese momento las otras
ofertas cualquier documentación adicional variaría la eventual calificación,
salvo en los supuestos de los hechos históricos, es decir aquellos que si bien
podrían afectar la puntuación no presenta el interesado forma alguna de
manipularlos, siendo el ejemplo típico los atestados académicos, el estado
civil, la experiencia en una actividad, entre muchos otros. De manera que
recibidas las ofertas, la administración debe proceder a realizar dos análisis
(sea de manera simultánea o sucesiva), el primero de ellos de naturaleza
legal, que pretende verificar el cumplimiento de las cláusulas invariables no
técnicas y el segundo, constando los aspectos variables o técnicos, generando
una recomendación. Es a partir de la recomendación, que el jerarca o el titular
subordinado con competencia para ello procede a realizar la adjudicación. Si
debe quedar claro que la recomendación legal y técnica no son más que eso,
una mera recomendación de suerte que el jerarca o funcionario competente
puede revalorar la situación y adjudicar de manera diferente en tanto exista la
correspondiente motivación; la recomendación como acto interno no genera
estado alguno, ni derecho para ningún interesado. Nuevamente allí vuelve a
cobrar importancia el cartel, pues como en él se fijan los parámetros de
evaluación, es sobre esa base que se asigna la calificación a los oferentes y
consecuentemente es la base para la determinación del victorioso. Sobre la
base de la adjudicación se abre la etapa recursiva, que puede ser interna o
externa, según el objeto contractual o el monto de la misma; donde es posible
la existencia de readjudicaciones, lo que facultaría a nuevas acciones
recursivas. Una vez firme el acuerdo, se abre la etapa de ejecución que inicia
con la orden de compra y/ o el contrato; de suerte que el segundo es un
documento donde se formaliza el acuerdo de voluntades, donde se integra el
pliego cartelario y la oferta (además de la totalidad de la normativa interna),
mientras que el primero -orden de compra- es un documento financiero.
Resueltos estos, se genera un acto firme a favor de un contratista en
concreto. Posteriormente, con base en el cartel y los contenidos de la oferta
adjudicada, es que se funda el respectivo contrato administrativo, el cual,
debe interpretarse, desde la base de los instrumentos legales que lo integran,
sea, el cartel o pliego de bases, la oferta adjudicada y la normativa y
principios propios de la contratación administrativa; sobre la lógica que a
partir de los informes técnicos y legales, la Administración contratante
desecha las ofertas inelegibles sea por incumplimiento de requisitos de
admisibilidad, o por precios abusivos o ruinosos, para poder asignar de
manera posterior el puntaje según la tabla de calificación señalada en la plica.
Iniciando el proceso recursivo. En razón de lo anterior, en materia de
contratación administrativa, la determinación del cumplimiento efectivo de la
obligación por ambas partes contratantes, debe hacer referencia tanto al
cartel como a la oferta considerada de manera integral, y siempre orientado al
cumplimiento del principio de buena fe entre las partes suscribientes y en
atención al interés público que orientó la decisión de la Administración de
realizar la respectiva contratación. Lo normal es que dependiendo de la
claridad del objeto contractual y/o de la cuantía de la misma, se prescinde del
contrato, utilizando únicamente la orden de compra.
V- SOBRE EL OBJETO DEL PROCESO:
La parte actora gestiona la demanda solicitando el pago de los daños y
perjuicios consecuentes de la responsabilidad de la Administración Pública,
concretamente de la Municipalidad de Coto Brus, argumentando que los
honorarios profesionales objeto del contrato licitatorio debieron calcularse y
cancelarse con base en la totalidad del presupuesto que se llegó a establecer
en los planos constructivos y especificaciones técnicas, la suma de mil
setecientos noventa y siete millones veintidós cuatrocientos treinta colones,
tal y como lo dispone la norma técnica, en consecuencia existe una diferencia
de lo cancelado en la suma de ciento un millones ochocientos seis mil
cuatrocientos cincuenta y siete colones, noventa y cinco céntimos. Motiva su
demanda en la obligación del ente Municipal de garantizar el equilibrio
económico del contrato, acusando en principio un funcionamiento anormal de
la administración Municipal y luego ampliándolo a normal o anormal conforme
al numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública, funda sus
daños en el incremento no previsto en los costos del proyecto por lo que su
representada dejó de percibir la suma de ciento un millones ochocientos seis
mil cuatrocientos cincuenta y siete colones con noventa y cinco céntimos, por
concepto de honorarios profesionales que le corresponden al amparo de la
norma del Colegio de Ingenieros y Arquitectos. Conforme lo anterior, debe
tenerse claro que la actora pretende se declare una responsabilidad de la
Administración Pública por no haberle cancelado mediante su petición de
reajuste de precios consecuencia del proceso licitatorio, en la suma que
considera sea vio dañada por no haberse calculado sus honorarios conforme a
las normas técnicas que rigen dicho ámbito, a saber decreto ejecutivo 18636MOPT Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría. Así las cosas esencial
es determinar el análisis adecuado del conflicto, ya que la actora propone un
análisis de responsabilidad, por elementos que echa de menos en un proceso
licitatorio, y el consecuente rechazo de reajuste de precios al que considera
tiene derecho. Lo que combate la representación Municipal argumentando que
el método utilizado para el pago de los honorarios objeto del proceso
licitatorio es la modalidad de precio global o suma alzada que establece la
misma normativa que acusa el accionante debió utilizarse para el pago. La
parte demandada tanto en la contestación de la acción como en sus alegatos
del juicio oral y público, acusa a la actora, de realizar una demanda confusa,
primero pretende en sede administrativa el reconocimiento de un reajuste de
precios, y al rechazársele, en sede judicial, argumenta una responsabilidad de
la administración conforme el numeral 190 de la LGAP, sin embargo incluye
también dentro de la motivación de la demanda, doctrina y análisis de un
reajuste de precios propio de los procedimientos de Contratación
Administrativa. Lo que obliga a ésta Cámara a realizar respecto a la
pretensión del actor, el análisis de si existe una actuación ilegítima de la
Administración Municipal conforme el 190 de la LGAP en el proceso licitatorio
respecto al pretendido reajuste de costos. Es de suma importancia para éste
Colegio de Jueces, dejar claro que en sede administrativa el actor si plantea
formalmente la pretensión de pago conforme el procedimiento de reajuste de
precios, en esta sede aún cuando pretende el mismo resultado su acción
descansa en el reclamo de una responsabilidad del ente Municipal conforme a
las reglas de la Ley General de la Administración Pública. No está demás
indicar que el enfoque de ambas figuras resulta diametralmente diferentes y
con requisitos diversos. la Cámara en principio se supedita a las
argumentaciones de las partes en cuanto gestión rogada y la imposición de
sustituir a los interesados.
VI- SOBRE EL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.
GENERALIDADES. NORMAS APLICABLES. Al amparo del numeral 190 de
la Ley General de la Administración Pública, la Administración es responsable
por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal. Cabe destacar
que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos, sino
que trasciende al funcionamiento administrativo (artículo 49 de la Constitución
Política), concepto que refleja cualquier forma de manifestación de voluntad
administrativa, sean formales o materiales, y que engloba además, a la
disfunción, sea, las omisiones administrativas. La responsabilidad dicha, se
enmarca, por ende, dentro de un régimen preeminentemente objetivo, que
engloba en su fundamento tanto la teoría del daño y del riesgo, así como en el
equilibrio en la ecuación patrimonial. Con ello se procura, en lo fundamental,
la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado una lesión atribuible a
la organización pública como centro de autoridad que resulta ser antijurídica
en su base. Este criterio finalista produce a su vez, una transformación plena
en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación
analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para
ubicarse en la posición de la víctima, que menguada en su situación jurídica,
queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del
agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se
refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su
fundamento, ya que habrá responsabilidad de la Administración siempre que
su funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo, cause un daño que
la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o
extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la
titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el
presupuesto imprescindible del nexo causal. Sobre el tema, véase el extenso
desarrollo realizado en la resolución no. 584 de las 10 horas 40 minutos del
11 de agosto del 2005 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
Desde este plano, la legislación impone como criterios de imputación la
conducta ilícita o lícita, así como el funcionamiento normal o anormal. En el
caso de la conducta lícita y el funcionamiento normal, el Ordenamiento
Jurídico establece presupuestos y exigencias que determinan su procedencia,
entre ellos, el daño debe ser especial o anormal, lo que supone que debe
recaer sobre una pequeña proporción de afectados o bien, en el segundo
caso, debe tener una intensidad excepcional. En estas hipótesis la
responsabilidad solo cubre el daño, no así los perjuicios (artículos 194 y 195
de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte, en la conducta
ilícita y el funcionamiento anormal, la responsabilidad es plenaria. Con todo,
ante esos criterios de imputabilidad, ha de acreditarse que la lesión es
consecuencia de esas acciones u omisiones, a efectos de establecer el nexo
causal que permita la atribución de responsabilidad al centro de autoridad
pública. Aunado a ello, en los casos de anormalidad e ilicitud, el juzgador ha
de abordar un examen del funcionamiento público, a fin de establecer si
efectivamente, se ha presentado un proceder que se aleja de la legalidad o
bien, se contrapone a los conceptos de eficiencia administrativa. En tales
casos, resulta determinante inferir con claridad la existencia de esos criterios,
pues de otro modo, el tratamiento y análisis de cada caso debe ser diferente,
atendiendo al tipo de funcionamiento al que se atribuye el detrimento. Surgen
como causas eximentes de tal responsabilidad la culpa de la víctima, el hecho
de un tercero y la fuerza mayor. Empero, en cada debate, el juzgador ha de
examinar si el efecto liberatorio de tales circunstancias es total o lo es solo
parcial, caso este en que solo podrá llegar a producir un efecto reductor en la
responsabilidad de la unidad administrativa. De nuevo, la concurrencia de
esos aspectos incumbe a la Administración. Este deber compensatorio
subsiste incluso ante los daños ocasionados a raíz de las faltas cometidas por
sus funcionarios o servidores, durante el desempeño de sus deberes o en
ocasión del cargo que ocupan. En efecto, el canon 191, en relación al 199,
ambos de la Ley General de la Administración Pública, refieren al Estado la
responsabilidad objetiva por las acciones u omisiones de sus funcionarios,
cuando se hayan valido del cargo o de los medios que este les proporciona,
para causar un efecto dañoso en la esfera jurídica de un tercero, que no se
tiene el deber de soportar. En ese tanto, esos medios o instrumentos son vías
de ocasionalidad causal que dan paso a la responsabilidad, por la vinculación
modal, instrumental o indirecta con el servicio. Cabe destacar que este deber
indemnizatorio se fundamenta, además, en el concepto de antijuridicidad de
base, traducible en la inexistencia del deber de soportar la lesión. Más simple,
siempre que se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta
pública, sea esta activa u omisiva, que la víctima no tiene la obligación de
soportar, surge el deber indemnizatorio como derivación de máxima de
reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la
Constitución Política. De ahí que dentro del espectro de cobertura de este
sistema de responsabilidad, se encuentren comprendidos los daños que
puedan ocasionarse de un funcionamiento normal o bien de una conducta
lícita, pues en tales casos, pese a que en tesis de principio, el proceder
público se ajusta a legalidad o bien a las reglas de eficiencia que lo orientan,
si se produce un efecto lesivo que la persona no tiene el deber de soportar, ha
de ser indemnizado. Desde luego que en esas hipótesis el daño ha de ser
especial (infringido a una pequeña proporción de afectados) o anormal (sea,
de un alcance excepcionalmente intenso, por encima de los márgenes
normales de tolerancia), dando pie a la reparabilidad del daño, no así del lucro
cesante, según las reglas dispuestas por los artículos 194 y 195 de la Ley
General de la Administración Pública. Con todo, cabe indicar que no todo daño
es indemnizable, sino solo aquel que el Ordenamiento Jurídico considere
antijurídico en su base. En efecto, sólo es indemnizable la lesión que
confrontada con la globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como
antijurídica en su base; lo contrario llevaría, a decir de la Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia a afirmar la compensación por acción dañosa frente
a un menoscabo que el Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario,
tolera y consciente como normal y justificado, lo que llevaría a una inminente
quiebra del Estado, que en el contexto nacional, se encuentra vinculado
directa o indirectamente con un gran número de áreas de acción. Dicho en
términos más simples, existe antijuricidad de base siempre que un mandato
legal establezca la obligación de reparar una lesión contraria a derecho que la
víctima no deba soportar, al margen del parámetro de imputación. Aún lo
indicado, cabe destacar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel
que sea efectivo, evaluable e individualizable. La amplitud del marco de tutela
del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración no es óbice del
deber de acreditar que el daño es consecuencia de un proceder público. A su
vez, debe demostrarse el marco fáctico a partir del cual, es viable desprender
la lesión a los bienes extrapatrimoniales. No basta alegar la existencia de
padecimientos internos, debe demostrarse al menos, los hechos que en teoría,
han originado tal detrimento. Ello viene como derivación del principio de carga
de la prueba, que dimana del ordinal 317 del Código Procesal Civil, al
establecer la necesidad de quien alega tener un derecho, de probar los hechos
constitutivos de aquel. No se trata de una inversión de la carga probatoria en
una materia que se sustenta en la reparación integral del daño y tiene como
pilares el daño y el riesgo creado, sino de la comprobación mínima de los
criterios de imputación y hechos que dan origen al daño, como presupuestos
elementales de la atribución de responsabilidad y con ello del surgimiento de
la obligación reparadora. El ordinal 82 del Código Procesal Contencioso
Administrativo establece como una de las finalidades del proceso, determinar
la verdad real de los hechos, mediante cualesquiera medios de prueba.
Empero, ello no releva a la parte que aduce tener un derecho oponible a un
tercero, como es el caso del derecho de reparación de un daño, de acreditar
los fundamentos fácticos que sustentan ese derecho, así como de la existencia
misma de la lesión. Lo anterior sin perjuicio de aquellos casos en que el
padecimiento surge como consecuencia lógica de un proceder administrativo.
Lo anterior deriva además de lo preceptuado por el canon 196 de la Ley
General de la Administración Pública, en cuanto señala: “En todo caso el daño
alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una
persona o grupo.” La efectividad del daño en un caso concreto pende, de
manera directa, de la demostración del nexo de causalidad, que permita
vincular el resultado lesivo con una acción u omisión de una Administración
Pública. Por otra parte, resulta determinante establecer, el daño solo podrá
ser reclamado por quien realmente lo ha padecido, sea, quien se encuentre en
la posición de víctima por haber recibido el daño de manera directa en su
esfera vital. Desde este plano, solo la víctima se encuentra legitimada para
reclamar la indemnización. Para ello, es cada tipo de daño el que determina la
posición de víctima y por ende, define quien se encuentra amparado por el
Ordenamiento Jurídico para pretender su reparación. Ergo, el reclamo no sería
de recibo si es promovido por personas que no han recibido el daño reclamado
de manera inmediata. Se trata de una vinculación subjetiva en el marco de la
responsabilidad aludida que permite concretar de manera efectiva el
postulado de reparación integral que subyace en el canon 41 de la Carta
Magna. Si el resarcimiento ante una lesión que no se tiene el deber de
padecer se erige como un derecho de la víctima, pues solo ella puede
peticionarlo, sin perjuicio de la eventual transmisibilidad de ese derecho que
en supuestos concretos pueda darse (v.gr. vía mortis causa). Ello es
determinante de examinar, dado que de otro modo, se cohonestarían
indemnizaciones a quienes no tienen esa vinculación subjetiva con el efecto
lesivo.
VII- SOBRE EL FONDO:
En la especie resulta esencial realizar un recuento de los hechos tenidos por
acreditados en el proceso, y los argumentos en que funda su demanda el
actor. En el primer mes del año de 2010, la Municipalidad de Coto Brus inició
procedimiento de licitación abreviada a fin de contratar los servicios
Profesionales de Ingeniería para los Estudios Preliminares, Anteproyecto,
Planos Constructivos, especificaciones Técnicas, Presupuesto y Programación
de Obras, del Proyecto de JUDESRU-UTCVM, Estructura de Pavimento Flexible
la Ceiba-Río Sereno, para cual dispuso de una partida presupuestaria de
treinta millones de colones. Para tales efectos el Municipio en el mes de
febrero de ese mismo año 2010 procedió a cursar invitación a la empresa
actora Laboratorio Ingeo-Técnica S.A., remitiéndole el cartel de la citada
licitación el 22 de febrero de 2010, y para el tres de marzo de ese año la
empresa actora presentó formal oferta ante la Municipalidad de Coto Brus,
participando en la licitación abreviada. En la oferta la accionante informa que
se somete tanto a la legislación vigente en materia de Contratación
Administrativa como a lo establecido en el cartel de licitación, y en
cumplimiento al mismo procede tal y como lo dispuso la Administración
contratante a cotizar el costo total de los honorarios profesionales de servicios
de ingeniería, en el detalle que se requirió, cotizando en la suma de catorce
millones ochocientos noventa mil colones en total por los servicios a contratar,
aceptando además la forma de pago establecida en el cartel. El 16 de marzo
de 2010 el Consejo Municipal de Coto Brus adjudicó a la empresa actora la
mencionada licitación abreviada, motivando dicho acto adjudicatario entre
otros, que la oferta se ajusta al presupuesto existente. Se dio inicio la
ejecución del contrato finalizándose el mismo para el mes de diciembre de
2010, objeto cumplido a satisfacción de la Administración, tal y como lo
aceptó la demandada, del cual se realizó pagó en los meses de mayo, agosto
y finalmente diciembre de 2010. Posteriormente en fecha 07 de setiembre de
2011, la empresa accionante, formuló ante el ente Municipal de Coto Brus,
solicitud de reajuste de costos referente al pago de de servicios profesionales,
según su criterio al amparo del decreto ejecutivo 18636-MOPT Arancel de
Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones, liquidando en el
mismo la suma de setenta y nueve millones novecientos mil colones, gestión
que fue rechazada por el Consejo Municipal de Coto Brus. Resulta esencial
para la resolución de ésta litis, mencionar la forma en que viene formulada la
demanda, lo cual denuncia la representación Municipal. La representación de
la actora reclama enfáticamente la responsabilidad de la Administración
Municipal de Coto Brus, debe indicarse que su fundamentación la mezcla con
un tema de reajuste de precios, alegando un desequilibrio económico del
contrato. De lo expresado, este Tribunal extrae que el actor refiere una
afectación económica consecuente de la forma en que se llevó a cabo el
proceso licitatorio al no calcularse y cancelarse los honorarios profesionales
conforme a lo establecido en la reglamentación del Colegio de Ingenieros y
Arquitectos y normativa conexa. De la revisión detallada del cartel se tiene
que el objeto contractual, de la Licitación Abreviada 2010LA-000004-0, lo fue
la contratación de Servicios Profesionales en Ingeniería, para los Estudios
Preliminares, Anteproyecto, Planos Constructivos, especificaciones Técnicas,
Presupuesto y Programación de Obras, del Proyecto de JUDESRU-UTCVM,
Estructura de Pavimento Flexible la Ceiba-Río Sereno, y que la forma de pago
establecida en el documento cartelario lo fue: honorarios por servicios
profesionales serán pagados mediante cheque bancario o transferencia
electrónica a la cuenta cliente indicada en la certificación bancaria conforme el
avance de las labores encomendadas al consultor contra entrega de
documentos, sin que en dicho item se estableciera modalidad o metodología
para el pago, sin dejar de lado que en la oferta económica el ente Municipal
había solicitado un detalle del precio pretendido por el oferente conforme el
detalle de los servicios a brindar, lo cual cumple a cabalidad la parte actora.
De tal exigencia resulta necesario el análisis de la conducta del ente Municipal.
La Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, establece
que dicho Colegio tendrá amplias facultades para regular todo lo relativo al
ejercicio de las diversas profesiones que lo integran, incluyendo aquellos
técnicos y profesionales (articulo 51), asimismo se han emitido reglamentos
para ordenar y disponer los honorarios para el ejercicio de las diferentes
actividades profesionales de sus agremiados, entre muchos otros el
Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría en ingeniería y
arquitectura, que viene a definir que se entiende por honorario profesional
(artículo 5), así como las modalidades de remuneración de servicios,
remuneración fijada mediante tarifas (artículo 24) Precio Global o suma alzada
(artículo 25) y Reintegro de costos más un honorarios o fijo o como
porcentaje de gastos incurridos (artículo 26), por su parte el decreto ejecutivo
18636-MOPT, establece el arancel de servicios profesionales de Consultoría
para edificaciones, el que contiene la definición de arancel (artículo 2), la base
para el cálculo de honorarios profesionales, entre estos por Remuneración
Fijada mediante tarifas, por honorarios provisionales o definitivos (artículo 3.
A, inciso a y b) y el Precio global o suma alzada (artículo 3.B.) y el Reintegro
de costos más un honorario fijo como porcentaje de gastos incurridos (artículo
3.C.). La parte actora en su reclamo pretende se le reconozca el incremento
no previsto en los costos del proyecto que dejó de percibir. Al respecto del
marco normativo que regula el ejercicio de la actividad Profesional objeto del
proceso licitatorio, se desprende que dicha actividad como el cobro de los
honorarios por el ejercicio de la misma, deben realizarse dentro del marco de
sus competencias, asumiendo su responsabilidad, y bajo los tarifas de
honorarios establecidas para ello. De la revisión en detalle del Cartel,
concretamente el objeto del proceso, lo es precisamente la Contratación de
Servicios
profesionales
en
Ingeniería
para
estudios
preliminares,
anteproyectos, planos constructivos, especificaciones técnicas, presupuesto,
programación de obras de un proyecto de estructura de pavimento de un
camino. Los procesos de Contratación Administrativa que realiza la
Administración Pública, se encuentran supeditados a la normativa que
establecen los procedimientos para dichos concursos, de forma tal que el
ejercicio de esa actividad contractual se rige por los principios que permea
dicha materia, así como específicamente el presupuesto fáctico normado para
cumplir los fines públicos en la adquisición de los servicios, obras u otros
objetos contractuales. Sin mayores cuestionamientos hasta aquí hay omisión
de ambas partes. por un lado la corporación debió supeditar el cobro a los
aranceles reglamentarios y de orden público que rigen la materia, resultando
ilícito dejarlo a la libre determinación del oferente, mientras que éste último
sea por el recurso de objeción, aclaración en la misma plica o en cualquier
otro momento oportuno, debió advertir la situación, lo que no hizo. El numeral
21 de la Ley de Contratación Administrativa, impone como responsabilidad del
contratista verificar la corrección del procedimiento de contratación
administrativa y la ejecución contractual, y que para pretender resarcimiento
no puede alegarse desconocimiento del ordenamiento. Tal norma se traduce
en que el Contratista tiene la obligación de verificar todo lo relativo al
concurso público, en el caso concreto la representación de la empresa actora
tuvo conocimiento del concurso y el cartel licitatorio el 16 de febrero de 2010,
momento a partir del cual fue invitada a participar en el mismo por parte del
ente Municipal, y 22 de ese mes y año, retiró el cartel correspondiente a la
licitación abreviada 2010LA-000004-01, momento éste que si consideraba la
parte actora en cumplimiento a su deber de verificación, contaba con la
posibilidad legal de bien sea objetar una o varias cláusulas del cartel, sobre el
objeto, su pago, o su forma de pago. Lo anterior si es que consideraba que el
cartel contaba con defectos, errores, u omisiones, o bien estableciera
cláusulas contractuales al margen del ordenamiento jurídico y técnico, gestión
que debió realizar la actora al momento de conocer el cartel, lo cual no hizo,
ni tampoco, cuando presentó el 03 de marzo de 2010, su oferta en la que
detallo concretamente en “oferta económica” el precio que ofertaba conforme
lo servicios que se requerían por parte de la Administración contratante, no
hizo objeción al cartel, tampoco en su oferta realizó reserva o advertencia
alguna sobre la forma en que deberían calcularse los honorarios profesionales,
por el contrario presenta una oferta detallada de cada una de los ítems que
componían el objeto contractual, por un valor total de quince millones de
colones, a mayor abundamiento inclusive en la ejecución del contrato
tampoco realiza mención alguna sobre la forma de pago o el cálculo del
mismo como ya se indicó. El objeto contractual fue realizado a satisfacción del
ente contratante, lo cual no fue controvertido en el proceso, lo anterior para el
mes de diciembre de 2010, mes en que se le efectúa el último pago pendiente
del contrato licitatorio. Sin embargo nueve meses después en el mes de
setiembre de 2011, la contratista viene a gestionar en sede administrativa el
reconocimiento de un reajuste de precios, argumentando que sobrevino a la
ejecución del contrato un nuevo elemento, la estimación realizada por ellos
mismos, y que sobre ésta debían calcularse los honorarios profesionales, lo
cual en sede judicial según su criterio arroja una diferencia respecto a lo
cancelado de más de ciento un millones de colones. El numeral 210 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, establece también el
deber de verificación del contratista, y aduce a la figura que se conoce como
la Contratación Irregular, tema sobre el cual la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia se ha pronunciado en los siguientes términos: “ V.-La
Contratación Irregular, ocurre cuando, a pesar de una anomalía en el
procedimiento, la Administración percibe de manera efectiva y de buena fe,
bienes o servicios (previamente pactados), parcial o totalmente, con claro
provecho para ella. Surge entonces, el derecho del prestatario a percibir una
indemnización (no pago) al ejecutar una orden pública, siempre y cuando
concurran, se ha dicho, en principio, tres circunstancias: irregularidad en el
procedimiento; la Administración obtenga una ventaja o beneficio; y la buena
fe del contratista. Resulta necesario reiterar que es, mediante la reforma
parcial introducida por la Ley no. 8511 de 16 de mayo de 2006 (vigente a
partir del 4 de enero de 2007) que en la LCA se hace alusión a esa figura, tal
y como lo consideró el Tribunal. Así, se adiciona el artículo 21, para establecer
que el Reglamento “…definirá los supuestos y la forma en que proceda
indemnizar al contratista irregular. Asimismo, el funcionario que haya
promovido una contratación irregular será sancionado conforme a lo previsto
en el artículo 96 bis de esta Ley.” (El subrayado no es del original).
Simultáneamente a la entrada en vigencia de la reforma parcial indicada,
también empezó a regir el vigente Reglamento a la LCA, promulgado por
Decreto Ejecutivo no. 33411 de 27 de setiembre de 2006. (...).” Es mediante
el ordinal 210, que se desarrolla lo estatuido en el 21 legal. En realidad,
concordante con lo considerado por el Tribunal, con ambas disposiciones
normativas, que como lo indicó “ (...)se positivizó el reiterado
pronunciamiento de la CGR respecto de esa figura, entre otros, en el que se
hace referencia en el fallo recurrido y del que transcribe un extracto. Así, en lo
medular y de interés a este asunto, la CGR califica a una contratación de
irregular, cuando se realiza sin cumplir con el procedimiento debido (por regla
la licitación); se alude a un acuerdo que de forma irregular se suscita entre la
Administración y el proveedor; y una negociación con el consentimiento de la
entidad interesada, siempre que medie buena fe en la actuación del
contratista, la que es fundamental para determinar el posible resarcimiento de
servicio. Ello supone un comportamiento honrado y leal en el ejercicio de los
derechos, exigiendo coherencia en el comportamiento de las relaciones
negociales; es un principio informador de todo el ordenamiento jurídico y que
impone el rechazo de interpretaciones que conduzcan a un resultado contrario
a aquel “…como cuando los procedimientos de contratación se utilizan con un
fin distinto del querido por el ordenamiento jurídico, o se ejerciten en
circunstancias que los vician de nulidad absoluta.” Voto 1246-F-S1-2009 de
las 10:25 horas del 3 de diciembre de 2009. Conforme lo anterior, y en
examen de los argumentos de la empresa actora, este Colegio de Jueces, si
encuentra vicios en el procedimiento de Contratación Administrativa. Cierto es
que en el cartel se establece la forma de pago del objeto contractual, empero
no considera la Administración Municipal que el pago del objeto contractual
por su naturaleza debía regirse por las reglamentaciones y tarifas establecidas
por el Colegio que fiscaliza la materia, conforme a la labor pretendida por los
diferentes aranceles de servicios profesionales establecidos. Efectivamente
éste órgano jurisdiccional considera que la Administración debe confeccionar
sus carteles de licitación conforme a sus necesidades, presupuestos, objeto
contractual, y normativa que rige los procedimientos, tanto el reglamento
como la Ley de Contratación Administrativa y la normativa especial que
resulte de aplicación. En el subexámine, se desprende con claridad que la
Municipalidad de Coto Brus, estableció la licitación de un objeto contractual
sin considerar que su cancelación debía realizarse conforme a la normativa y
tarifas establecidas en la materia. Si resulta de interés dejar claro que si bien
la Administración incurrió en vicios en el procedimiento licitatorio, también la
empresa actora contratista incurrió en conductas y omisiones que deben ser
consideradas. La parte accionante ha indicado que el Objeto contractual fue
cumplido a satisfacción, lo cual no es un hecho controvertido, sin embargo, la
empresa tenía a su disposición mecanismos procesales para reclamar dentro
del proceso licitatorio antes de su adjudicación, en su oferta o bien durante la
ejecución y previo al pago del mismo, y solicitar a la Municipalidad de Coto
Brus, que el cálculo de los honorarios debía regirse por la normativa y tarifas
dispuestas al efecto, sin embargo la empresa no lo hizo. Llama la atención a
este órgano jurisdiccional que una vez finalizada la ejecución del contrato y
entregado el objeto contractual dentro del cual se establecía en una de sus
líneas la elaboración de un presupuesto de la obra, que fijada tal estimación
procediera a la pretensión de reajuste de precios. En la relación contractual
establecida entre las partes de este proceso (contrato público adjudicado) se
obtuvo por parte de la Administración un beneficio, el cumplimiento del objeto
contractual a satisfacción. Si bien la sola existencia de irregularidades en el
procedimiento licitatorio no excluye la responsabilidad del contratante, pues lo
contrario sería romper el equilibrio de la negociación, lo que desemboca en la
llamada contratación irregular, donde bajo tal teoría aún cuando se
determinen irregularidades en el procedimiento, se traslada y comparte la
responsabilidad de las irregularidades o deficiencia el contratista en razón de
su deber legal de verificación. Bajo tal teoría plasmada en el numeral 210 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa se establece la
prohibición del reconocimiento de pago alguno al interesado (en
correspondiente con el traslado de responsabilidad en su deber de
verificación), bajo la excepción, que cuando el contrato se haya ejecutado con
evidente provecho para la Administración como el caso que nos ocupa (objeto
cumplido a satisfacción), empero en dicho presupuesto fáctico, se reconocerá
el pago más no el lucro cesante, y de ser éste desconocido, se aplicará por tal
concepto la rebaja de un 10% del monto total. Lo que se traduce en que
efectivamente la Administración debe hacer pago si obtuvo provecho del
contrato, pero no del lucro cesante. Sobre tal concepto, debe establecerse con
claridad que el Lucro Cesante es una ganancia legítima o utilidad económica
en material contractual el margen de utilidad del contratista en la ejecución
del contrato público.- Es de importancia aclarar que en la figura de la
contratación Irregular, lo que se reconoce al contratista en una indemnización,
y no un pago directo, pues si así fuera se estaría cohonestando para que el
contratista violente y haga inobservancia del régimen de contratación
Administrativa, bajo la aplicación del tal figura. Por el contrario, se reconoce
en tal teoría la responsabilidad de ambas partes, una por haber incurrido en
un vicio o irregularidad (la administración) y el otro por el deber de
verificación que lo obliga al reclamo, por lo que en aras de evitar un
enriquecimiento sin causa para ambas partes, es que la norma no dispone de
un pago directo y válido del objeto contractual, sino del reconocimiento de
una indemnización, con la limitación de que no puede reconocerse a excepción
del presupuesto normativo el lucro cesante o la utilidad. El representante de
la empresa accionante ha indicado que no reconocer la responsabilidad de la
Administración sería permitir un enriquecimiento sin causa justificante a la
Administración y que inclusive la normativa del Colegio Federado de
Ingenieros Arquitectos al establecer tarifas que rigen el cobro de honorarios
en la ejecución de las actividades profesionales que fizcaliza y protege,
pretende evitar la competencia desleal entre los profesionales y los precios
ruinosos. Dicho razonamiento no está del todo desajustado, en tanto el ente
público recibiría un servicio por un precio muy por debajo de los márgenes
legales y reglamentarios. Al respecto es importante hacer cita de lo dispuesto
en el numeral 5 del Reglamento para la Contratación de servicios de
consultoría en ingeniería y arquitectura, impone, que el profesional que
ofrezca, solicite o preste servicios profesionales con remuneraciones inferiores
a las establecidas en el arancel correspondiente contraviene el Código de Ética
profesional. Y es precisamente bajo el análisis de sus propios argumentos y la
normativa citada, que se desprende que la conducta del contratista durante el
proceso licitatorio no fue del todo apegada a dicha normativa, pues el mismo
contratista ofrece en su oferta económica, precios que en este proceso ella
misma califica de insuficientes y por debajo del arancel establecido al efecto,
sin haberse realizado gestión o reserva alguna en su oferta económica en el
momento de la participación del concurso público, lo cual bajo sus mismos
argumentos es una conducta profesional no aceptable, pues es el contratista
el profesional que debe apegarse a las normas éticas en el desarrollo de su
función, no el contratante. Solicita la actora que los honorarios profesionales
objeto contractual licitado deben calcularse conforme el decreto de honorarios
18636-MOPT, en punto al numeral 3 inciso A. b, la representación Municipal
tanto en su contestación de demanda como en el juicio oral y público ha
sostenido que el método utilizado por la Municipalidad de Coto Brus, es el
establecido en el artículo 3 inciso B del citado decreto ejecutivo, posiciones
que no encuentran en criterio de éste Tribunal asidero legal. Porque el actor,
pretende luego de haber el mismo estimado la obra en una gran cantidad de
dinero (C 1. 797.022,430) que se le cancelen conforme dicha estimación, en
lo cual debe ser cuidadoso este Tribunal. Primeramente porque aún cuando lo
que reclama es la responsabilidad de la Administración Municipal de
conformidad con el numeral 190 de la Ley General de la Administración, en el
fondo motiva su demanda en un reajuste de costos, conforme a los
procedimientos licitatorios, lo cual debe colocarse bajo un tamiz sensible. Pues
sus solas argumentaciones, no permiten como bien lo indica la demandada, la
burla de los procedimientos que priman en los Contratos Públicos, pues aún
cuando deja la estimación de los daños y perjuicios para la etapa de ejecución
de sentencia, sin realizar un desarrollo de los mismos, indica claramente en su
demanda que pretende se le reconozca el pago de la diferencia de los
honorarios calculados sobre la estimación de la obra dada por el mismo, con
la argumentación que éste es un elemento sobreviniente, lo cual no resulta de
recibo, pues coincide éste órgano jurisdiccional, que podría pretenderse una
inobservancia a los principios y procedimientos que rigen la Contratación
Administrativa, que el mismo contratista fije la suma sobre la cual debe
realizarse el cálculo en su criterio de la diferencia de los honorarios
profesionales, lo cual de forma evidente es inaceptable, al sujetarse a la
Administración Pública, a que sea el contratista quien fije la base del cálculo,
el procedimiento y el reajuste correspondiente conforme a su conveniencia, lo
cual violenta el principio de buena fe que debe estar presente en los
procedimientos licitatorios, y que el mismo actor alega en la demanda. Tal
principio resulta de aplicación para ambas partes y su interpretación a
conveniencia de una de ellas, en el caso concreto del contratista, podría
permitirse una violación e inobservancia no solo a los principios que rigen la
contratación administrativa, sino a sus procedimientos establecidos en la ley y
su reglamento. El numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública,
impone a la Administración Pública la obligación de asumir la responsabilidad
por su conducta legítima o ilegítima, normal o anormal, lo cual encuentra
respaldo de orden constitucional, así como en los principios generales del
derecho, en especial el deber de no dañar a otros y en el caso de la
Administración Pública de ocurrir, quien sufre el perjuicio económico, tiene
derecho a ser resarcido por la Administración, bien sea desde un análisis
contractual o extracontractual, por lo debe ser resarcido. Y es bajo ésta
óptica, que lo preceptuado en el numeral 210 del Reglamento a la Ley de
contratación cobra sentido, al establecerse no un pacto directo de una
obligación, sino una indemnización por el eventual daño si lo hubiere. Al
respecto ya la Sección Sexta de este Tribunal, mediante sentencia Número
716-2009 del 20 de abril de 2009, expuso: “ (...) este Tribunal puede extraer
los requisitos básicos que se deben presentar en un caso particular, a efectos
de poder afirmar la existencia de una contratación irregular y el derecho de un
administrado de solicitar una indemnización por aplicación de esa figura. Estos
requisitos o presupuestos serían los siguientes: 1. No haberse seguido el
procedimiento debido, es decir, puede existir un contrato de manera
imperfecta o haberse obviado procedimientos básicos dentro de un contrato
existente, o del todo, inexistencia absoluta de una contratación, que es
conocido como un contrato de hecho; 2. La Administración Pública, haya
obtenido un provecho al recibir un objeto o un servicio del aparente
contratista; 3. El aparente contratante debió haber brindado el servicio o dado
el objeto a la Administración Pública, de buena fe, a efectos de que la
Administración receptora del bien o el servicio, reconozca una indemnización
basada en un principio de equidad o equivalencia en las cargas recibidas y un
principio de no enriquecimiento sin causa; 4. Lo que se reconoce es una
indemnización y no el pago de un contrato que es inexistente o imperfecto,
por lo que no se acepta reconocer el lucro cesante, y si éste no se puede
calcular debe hacerse una disminución del 10% en el total de la
indemnización." Así las cosas, conforme el cuadro fáctico establecido en este
fallo, el vicio en el procedimiento de contratación incurrido por la
Administración, como la conducta y el propio deber de verificación del
contratista, concluye este órgano colegiado que resulta de aplicación la figura
de la contratación irregular, aunado a que el objeto contractual fue realizado a
satisfacción de la Administración en tiempo y forma, lo cual se traduce en un
provecho para el Municipio.En este caso se cumplen esos requisitos en tanto
el procedimiento resultaría incorrecto, al igual que el acto de adjudicación. La
Administración recibe el beneficio y la existencia de la indemnización. No está
demás agregar que la argumentación del cobro de suma global presentada
por el ayuntamiento tampoco es de abrigo en tanto debió ser advertida
expresamente en el cartel y no pretender que frente al litigio procurar ubicar
una norma que otorgue coherencia al actuar administrativo.
VIII- SOBRE EL CONTRATO DE SERVICIOS PROFESIONALES.
Dentro del proceso se argumentó por la parte actora la existencia del contrato
PZS25969-X, en el cual según su dicho la Municipalidad aceptó un incremento
de costos respecto al objeto licitado, y que la no cancelación de lo reconocido
evidencia una mala fe. La representación Municipal, combate la posición de la
representación del actor, aceptando que el documento es un contrato de
servicios de consultoría del CFIA de fecha 09 de diciembre de 2010, y que el
mismo se realizó con la finalidad de obtener el visado e inscripción de planos.
Aduce que el documento es absolutamente nulo y solicita así se declare por
este Colegio de jueces, aunado a que la capacidad jurídica del Alcalde para
comprometer recursos municipales, está limitada al monto aplicable a los
procesos de contratación directa, monto que para el 09 de diciembre de 2010,
era de cuatro millones setecientos cuarenta mil colones, y al no contar con
acuerdo municipal que lo autorice es nulo. Respecto a tal documento este
Tribunal desea realizar varias acotaciones, llama la atención la argumentación
del actor, respecto a la existencia según su criterio de la validez de dicho
documento, lo cual califica de contrato y además que se reconoce una deuda
en el mismo en representación de la Municipalidad por parte del Alcalde de
Coto Brus en su favor. El Reglamento para la contratación de Servicios de
Consultoría en Ingeniería y Arquitectura, establece como objeto del contrato,
que las relaciones entre el consultor y el cliente deben estar enmarcadas
dentro de los principios éticos, profesionales y de la justa remuneración, que
aseguren a las partes contratantes el logro de los objetivos y acuerdos
establecidos previamente. El objeto de contrato, por tanto, es el de establecer
de forma escrita las condiciones de la relación contractual cliente – consultor
(artículo 30). Respecto a las partes contratantes, el cliente y el consultor debe
tener capacidad jurídica para suscribir el contrato, ambas partes pueden
declarar que se acogen a las condiciones que establece el presente
reglamento y su anexo de aranceles que regirán el trabajo por realizar. Antes
de iniciar la ejecución de cualquier servicio de consultoría, se debe formalizar
la relación cliente- Profesional mediante un contrato de servicios profesionales
(artículo 31). Referente al Alcance del Contrato, se impone que el contrato
debe definir de manera precisa, el alcance de los trabajos que debe realizar el
consultor y las obligaciones y responsabilidades que éste y el cliente
adquieren en su relación contractual. Debe registrarse obligatoriamente en el
Colegio Federado previo al inicio del servicio, en la fórmula oficial del contrato
que emita el Colegio Federado. Esta fórmula incluye las cláusulas mínimas
obligatorias que todo contrato de consultoría debe contener (artículo 32).
Llama poderosamente la atención y arroja preocupación a este órgano
jurisdiccional los argumentos de la parte actora, al pretender se reconozca el
citado documento como un contrato independiente, en el que según su criterio
se reconoce un reajuste en los costos del objeto contractual. En el presente
proceso tenemos que la empresa actora fue invitada a participar en un
proceso licitatorio, al cual acudió, presentó su oferta económica, y
posteriormente la Municipalidad de Coto Brus por medio del Consejo Municipal
procedió mediante resolución adoptada en sesión ordinaria celebrada el 16 de
marzo de 2010, a adjudicarle el contrato público. Esencial es, tener claridad
respecto a las condiciones en que suscribió el documento o formulario de
Colegio de Ingenieros, momento en que ya la empresa actora y la
Administración Municipal conocían sus obligaciones contractuales provenientes
del proceso de licitación Abreviada LA2010-000004-01, cuyo objeto era la
prestación de servicios Profesionales en Ingeniería, para los Estudios
Preliminares, Anteproyecto, Planos Constructivos, especificaciones Técnicas,
Presupuesto y Programación de Obras, del Proyecto de JUDESRU-UTCVM,
Estructura de Pavimento Flexible la Ceiba-Río Sereno, donde se encontraban
establecidas las cláusulas y condiciones en que debía ejecutarse el contrato
adoptado entre las partes de este proceso licitatorio, mismo que fue ejecutado
en el año 2010, negocio jurídico y sus cláusulas que regía los términos de la
obligación contraída por ambas partes. Lamentablemente como ya se indicó el
sistema tarifario del pliego y luego, de la plica no se ajusta a normas de orden
público en la materia. No obstante el actor pretende se le otorgue a dicho
formulario un efecto y una validez de la cual carece en la relación contractual
que ya se había perfeccionado entre las partes por el mismo objeto
contractual, relación negocial efectuada al amparo de los procedimientos de
contratación Administrativa. La normativa interna del Colegio Profesional, ya
citada, impone que deben primar los principios éticos dentro de los contratos,
de lo cual carece el documento presentado. Durante el juicio oral y público, el
señor Rafael Ángel Navarro Umaña en su condición de Alcalde declara que si
le firmó al representante de la empresa actora un formulario, y que este lo
llegó a buscar en una pizzería en el centro de San Vito, que firmó el
documento porque se le indicó que era para visar los planos al ante el Colegio
de Ingenieros, pero que en ningún adquirió compromiso alguno, lo cual
respaldo en todo momento el testigo Ángelo Altamura durante su declaración
en juicio . De la revisión del formulado se desprende fechado 09 de diciembre
de 2010, momento para el cual se habían llevado a cabo el proceso licitatorio
y adjudicado el contrato a la accionante, no es posible y carece de toda lógica,
aceptar que la misma obligación hubiere sido pactada en dos ocasiones, una
por el Consejo Municipal bajo los procedimientos licitatorios y otra por el
Alcalde, casi al finalizar ya el primer proceso y la ejecución del mismo. Debe
tomarse en cuenta que el actor no refiere dicho documento como una
ampliación del contrato, sino como un nuevo contrato donde asegura que el
Alcalde lo avaló al rubricarlo. Aunado a esta situación el contrato que se le
adjudicó a la actora mediante concurso público, lo fue mediante resolución del
Consejo municipal, en su actuación de órgano colegiado, el documento que
presenta la representación del actor fue suscrito por el Alcalde, encontrándose
en ejecución del contrato, contra lo indicado por la norma reglamentaria del
Colegio de Ingenieros, que establece que el contrato debe firmarse previo al
inicio de la obra o de los servicios contratados, además quienes lo suscriben
deben tener la capacidad para ello. En un plano formal es claro que el
Formulario oficial del Colegio Profesional no solo es un requisito para
formalizar planos (al margen de los efectos tributarios), sino también un
acuerdo entre partes. En el ámbito del derecho privado es un contrato, pero
en el sub judice la Administración recurre a la Contratación Administrativa que
presenta principios especiales. Sobre este punto en concreto el Código
Municipal en su articulo 13 establece las atribuciones del Consejo Municipal y
puntualmente en el su inciso e, está "celebrar convenios, comprometer los
fondos o bienes y autorizar los egresos de la Municipalidad excepto los gastos
fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del
alcalde Municipal", por su parte el numeral 17 del mismo cuerpo normativo
impone como atribuciones del Alcalde Municipal, en su inciso h " Autorizar los
egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este
código", normas que establecen no solo las atribuciones de cada órgano
Alcalde- Consejo Municipal-, sino las limitaciones de cada uno de ellos, en el
caso concreto, fue el Consejo Municipal quien adjudico el contrato licitatorio a
la empresa actora, así que cualquier ampliación o modificación del mismo, o la
suscripción de uno nuevo contrato respecto a la obligación ya contraída
anteriormente debía aprobarse por parte del citado órgano colegiado, no solo
en atención de la norma supra citada, sino bajo el principio de Paralelismo de
las formas. Aunado a lo anterior, el mismo Alcalde reconoce la suscripción del
documento, pero no los alcances que pretende darle la empresa accionada, y
es precisamente porque de haberse presentado al Alcalde en tales términos,
no era éste quien tenía la capacidad para adquirir tal compromiso patrimonial.
A mayor abundamiento, la normativa reglamentaria ya citada, establece que
en este tipo de negocio, debe suscribirse primero el contrato antes del inicio
de la obra o servicios, lo cual no se cumple en este caso, pues el formulario se
encuentra fechado 9 de diciembre de 2010, cuando ya estaba en ejecución en
su parte final el contrato, lo cual también contradice la misma posición que
sostiene el actor, pues si desde su criterio tenía ya firmado un nuevo contrato
por una misma obligación contraída, la cual ejecutó la empresa actora en una
sola ocasión, presenta posteriormente en el mes de setiembre de 2011 un
reconocimiento de reajuste de costos dentro del proceso licitatorio, no puede
perder de vista la empresa actora, que el concurso público que se le adjudicó
no solo obliga en desarrollo del principio de buena fe a la Administración, sino
también al contratista en sus actuaciones, y en este caso la misma empresa
actora acepta que también ella suscribió un contrato de servicios
profesionales, cuando ya se encontraba pactado un negocio jurídico con el
mismo objeto contractual, según su dicho reconociendo un incremento en los
costos, por parte de una persona que no se encontraba habilitada para ello,
circunstancia de la cual no puede la empresa alegar desconocimiento de lo
dispuesto en la ley, (Código Municipal), atentando contra sus obligaciones
como contratista y en respeto del principio de buena fe que también debe
cobijarle en sus actuaciones, lo contrario sería validar que ambas partes del
proceso, conocedoras de la ley y de los procedimientos administrativos
licitatorios que rigen la materia, para efectos de contratación con el ente
Municipal, así como lo dispuesto en el Reglamento para la contratación de
servicios en consultoría e ingeniería arquitectura y sus obligaciones y
limitaciones legales, acordaran un nuevo contrato sobre un objeto ya pactado,
sin la autorización del órgano Municipal competente, sin el referendo
correspondiente del órgano Contralor, y que se pretende la ejecución del
mismo, lo cual de forma alguna avala éste Colegio de Jueces. Si bien resulta
improcedente la pretensión de nulidad que esboza el representante de la
Municipalidad de Coto Brus, en razón de no formular contrademanda para
peticionar en tales términos, no concede este Tribunal los efectos de validez y
eficacia que pretende la actora de citado documento. Además el numeral 32
del citado Reglamento interno, establece que las partes pueden elaborar sus
propios contratos, incluýendose adicionalmente para efectos formales ante el
Colegio Federado la fórmula usada en estos trámites, lo que no se traduce en
la existencia de dos contratos, como lo pretende hacer ver la empresa actora.
IX - SOBRE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS SOLICITADOS.
La parte actora estima que conforme a lo dispuesto en los artículos 190 y
siguientes de la Ley General de la Administración Pública, la Municipalidad de
Coto Brus debe indemnizarle por los daños y perjuicios causados, al haberse
demostrado la existencia de una conducta ilegítima por parte de dicho ente
Municipal al no haber haberse reconocido el pago de los honorarios conforme
el decreto ejecutivo 18636-MPOT del proceso licitatorio número 2010LA000004-01. Daños y perjuicios que indica liquidará en la fase de ejecución de
sentencia, aún cuando de su demanda se desprende claramente que lo que
pretende es el pago por tal concepto, en la suma de ciento un millones
ochocientos seis mil cuatrocientos cincuenta y siete colones con noventa y
cinco céntimos. Respecto a tal pretensión, la misma debe ser analizada en
correspondencia con el numeral 210 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, el que dispone que no se reconocerá pago alguno al
interesado, salvo en casos calificados respecto a suministros, obras, servicios
y otros objetos ejecutados con evidente provecho para la Administración.
Impone la norma el no reconocimiento del lucro cesante previsto y de ser éste
desconocido se aplicará por ese concepto la rebaja de un 10% del monto
total. Sin mayores cuestionamientos es criterio del órgano jurisdiccional que
debe reconocerse un importe justo y adecuado, que reconozca la labor
prestada bajo una contratación irregular. El problema radica en establecer la
base de dicho importe para de manera ulterior poder castigar la utilidad. La
Municipalidad de Coto Brus, tal como se expuso en el considerado supra,
incurrió en una conducta reprochable por el ordenamiento jurídico. En tanto
debió generar un cartel claro y supeditado a las normas de orden público;
resultando injustificable la realización de modelos tarifarios diversos. Para
determinar la procedencia del daño, es necesario la existencia del nexo causal
entre la conducta y el daño. Desde esta óptica, está claro que las labores
profesionales realizadas objeto del contrato deben serle retribuidas, solo que
no a título de pago sino de indemnización, motivado tanto en principios de
equidad como en la necesidad de evitar un enriquecimiento sin causa por
parte del órgano contratante. Así consideramos que la pretensión de daños
esgrimida por el demandante en la demanda debe ser estimada, pero no en
los términos por ella pretendidos, sino como más adelante se expondrá, no así
la de perjuicios, puesto que, como quedó explicado, en estos casos no
procede el reconocimiento del lucro cesante. El actor pretende la suma ciento
un millones ochocientos seis mil cuatrocientos cincuenta y siete colones con
noventa y cinco céntimos, calculados por la estimación de la obra, en
aplicación desde su criterio del decreto de ejecutivo 18636-MOPT,
concretamente en el numeral 3.A inciso B. Honorarios definitivos. Por su parte
la representación Municipal indica que la modalidad del pago del objeto
contractual es la establecida en el citado artículo 3 B. precio global o suma
alzada. El método de cálculo pretendido por la parte actora, descansa en el
cálculo que debe efectuarse con base en el valor de la obra a realizarse, y
conforme lo indica y quedó demostrado la estimación final de la obra,
(presupuesto) el cual estuvo a su cargo fue de un mil setecientos noventa y
siete millones veintidós mil cuatrocientos treinta colones, posición que no
comparte ésta Cámara, pues como ya fue analizado, si bien existe una
responsabilidad de la Administración contratante, no significa que la
metodología señalada por la empresa actora es la procedente, por el
contrario, no debe perderse de vista que la reserva presupuestaria realizada
para el contrato público, lo fue de treinta millones de colones de los cuales
quince millones le fueron ya cancelados a la actora conforme a su oferta
inicial. La Municipalidad sostiene que el método es de precio global o suma
alzada, lo cual tampoco es de recibo, porque dicha metodología no fue
establecida en el cartel al momento de imponer la forma de pago, por lo que a
juicio de este órgano jurisdiccional, no se acoge ni la metodología propuesta
por el actor ni por la demandada, pues si bien se reclama que la ausencia de
tal metodología constituye un vicio en el procedimiento licitatorio, no se
traduce que la procedente es otra u otra posición, aceptar una u otra, sería
presumir o especular presupuestos que no se establecieron y que
precisamente son el eje del reclamo de la actora al ente Municipal. Debe
tenerse claro que la representación de la parte actora ha indicado
reiteradamente que lo reclamado es la responsabilidad de la Administración
Municipal, y en tal marco realizó el análisis ésta Cámara, y la pretensión
pecuniaria de la actora ha sido dirigida a la indemnización de los daños y
perjuicios según el actor provocados por la conducta del ente Municipal.
Dentro de la oferta cartelaria no se extrae cual es la utilidad del contratista en
la ejecución del objeto contractual, la norma reglamentaria a la Ley de
Contratación (artículo 210) establece que caso de desconocerse se hará un
rebaja del 10%, en razón de lo anterior en atención a la indicada suma
reservada para la contratación de los servicios objeto del contrato, la
diferencia es la que se tomará como base para el cálculo de la indemnización
que se pretende por la actora, sea la suma de quince millones de colones
misma que se determinará en la etapa de ejecución de sentencia y un vez
fijada se le aplicará conforme las reglas del numeral 210 del Reglamento a la
Ley de Contratación Administrativa, una rebaja del 10%. A su vez y por
tratarse de una obligación dineraria, a dicha estimatoria debe aplicarse
oficiosamente –por así disponerlo la ley– el mecanismo de indexación
contemplado en el numeral 123 del Código Procesal Contencioso
Administrativo (CPCA), así como los intereses conforme el numeral 1166 del
Código Civil, los anteriores conceptos correrán a partir del momento en que se
determine el rubro correspondiente a los daños en la etapa de ejecución de
sentencia hasta su efectivo pago.
X- SOBRE LAS EXCEPCIONES DE FONDO
Respecto a la falta de derecho gestionada por la demandada Municipalidad de
Coto Brus, se admite únicamente en cuanto a que se rechazaron los perjuicios
pretendidos por la parte actora, al no ser de recibo conforme la normativa ya
citada. Rechazándose dicha defensa en lo corresponde a la procedencia del
daño reclamado, tal y como se analizó por parte de este órgano Jurisdiccional
al asistirle a la empresa accionante el derecho a reclamar sus daños.
XI- SOBRE LAS COSTAS. En lo que refiere a las costas, corresponde según
criterio de este Colegio de Jueces, conforme el numeral 193 del Código
Procesal Contencioso Administrativo, se configura el presupuesto procesal
para considerar que existen motivos para litigar, al quedar de manifiesto que
la actora fue objeto de una conducta de la Administración Municipal, no
obstante en este fallo se analizó la conducta de la actora conforme a su deber
de verificación, y se determinó que se dio un traslado de la responsabilidad,
incurriendo ambas partes en algunas omisiones y conductas reprochables. En
suma a lo dicho, fue vencido en partes de sus pretensiones. En dichas
condiciones, se considera que lo procedente es establecer el proceso sin
especial condenatoria en costas.
POR TANTO:
Se admite la Falta de Derecho en cuanto a los perjuicios pretendidos y que se
deniegan en este fallo. Se rechaza la falta de derecho respecto a las restantes
pretensiones. Se declara parcialmente con lugar el presente proceso de
conocimiento, y se condena a la Municipalidad de Coto Brus al pago de una
indemnización a favor de la actora Laboratorio Ingeo-Técnica S.A., en los
siguientes términos. La indemnización correspondiente al daño sufrido por la
accionante, deberá liquidarse en la etapa de ejecución de sentencia, tomando
como base la suma de quince millones de colones, y una vez determinada
ésta, se le aplicará conforme las reglas del numeral 210 del Reglamento a la
Ley de Contratación Administrativa una rebaja del 10%. Sobre tal suma en
firme correrán intereses conforme el numeral 1166 del Código Civil, así como
de acuerdo al numeral 123 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la
indexación de dicha suma, hasta su efectivo pago. Se resuelve este asunto sin
especial condenatoria en costas.
Grace Emilia Loaiza Sánchez
Ricardo Antonio Madrigal Jiménez Carlos Enrique Espinoza Salas
Jueces de juicio-Sección Cuarta