AYUDAS OTORGADAS POR LOS ESTADOS

Respuestas al Cuestionario de la Comisión para la
revisión de
las Directrices comunitarias sobre ayudas
estatales a favor del medio ambiente
10/10/05
A. Preguntas generales
1. Ámbito de aplicación y objeto de las Directrices
El ámbito de aplicación de las Directrices vigentes debe cubrir ayudas para inversiones que
contribuyen a reducir la contaminación causada por el propio beneficiario cuando las
mismas se destinen a alcanzar un nivel de protección del medio ambiente superior al
contemplado en la normativa comunitaria y siempre no existan instrumentos de mercado
para lograr dicha mejora y que las ayudas superen el “test comparativo” al que se hace
referencia bajo el epígrafe “Enfoque económico reajustado”. En este sentido no es preciso
reforzar el principio “quien contamina paga” a través de una aplicación restrictiva de las
ayudas a favor del medio ambiente, como se expone a continuación.
4. Principio “quien contamina, paga”.
El principio “quien contamina paga” está consolidado en las principales normas y políticas
comunitarias sobre medio ambiente y no necesita reforzarse a través de una aplicación
restrictiva de las ayudas a favor del medio ambiente. Su propósito –la internalización de los
costes ambientales externos- debe servir de guía para el establecimiento de normas y
políticas en este campo. Pero no debe entenderse como principio supremo e inquebrantable
al que subordinar cualquier otro principio o política.
Cuando la aplicación de este principio impida una acción beneficiosa para el medio
ambiente debe permitirse una excepción al mismo, autorizándose por ejemplo, una ayuda
siempre que realmente la misma suponga una mejora para el medio ambiente, resulte el
instrumento adecuado para dicho fin y no provoque distorsiones de competencia ni suponga
una limitación al comercio.
No hay que perder de vista que el fin último de las ayudas a favor del medio ambiente es
conseguir un alto nivel de preservación del medio ambiente y una mejora de su situación. Y
que este fin último debe tener como limitación única otros fines de la política comunitaria:
las normas de competencia y el crecimiento económico.
Salvaguardando estos dos últimos fines de la política comunitaria no tiene sentido restringir
las posibilidades de mejora del medio ambiente escudándose en un principio orientado a su
protección.
En este sentido, los criterios para determinar la procedencia de las ayudas deben ser:
-
si el destino de la ayudas es beneficioso para el medio ambiente,
si la ayuda es el instrumento más adecuado para conseguir ese beneficio ambiental (y
aquí si que se tendría en cuenta el “principio quien contamina paga”, ya que si existiera
posibilidad de conseguir ese beneficio mediante instrumentos de mercado o mediante
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-
impuestos orientados a la internalización de costes entonces la ayuda no debería
autorizarse).
si el importe de las ayudas es proporcionado para la mejora ambiental.
si se producen distorsiones de competencia o efectos sobre el comercio que deban
limitarse.
En definitiva, el propio “test comparativo” al que se hace referencia en el Cuestionario para
un “Enfoque económico reajustado” ya tiene en cuenta la aplicación adecuada del principio
“quien contamina paga”.
Particularmente, debe eludirse la aplicación del principio “quien contamina paga” en los
siguientes casos:
•
•
•
•
En aquellos en que las inversiones medioambientales vayan dirigidas a una prevención
(no corrección) de un determinado impacto o riesgo ambiental de la instalación
Cuando las inversiones se dirigen a que las instalaciones sean menos contaminantes,
esto es, a mejorar su rendimiento medioambiental, aun cuando ese objetivo no suponga
la mejora de las exigencias de la normativa comunitaria o nacional, por no haber
requisitos legales específicos al respecto (puntos 18 b), 20 y 37 de las Directrices
actuales). En este caso, el efecto final que resultará en el entorno será el de un nivel de
protección ambiental superior al existente con anterioridad a la implantación de las
inversiones.
Las inversiones que supongan una mejora tangible de las exigencias en materia
ambiental de la normativa comunitaria o nacional.
La adaptación de procesos de producción -lo que incluye no solo a inversiones en
activos de descontaminación del inmovilizado de una planta, sino también a otros
relacionados con estos procesos, su reconversión, mejora de eficiencias y del
reciclado/valorización de residuos– que redunde en una mejora de los estándares de
protección del medio ambiente.
5. ¿Mantener, incrementar o recortar los porcentajes actuales de ayuda?
Teniendo en cuenta los nuevos requisitos legales medioambientales que van a tener que
cumplir desde 01.01.2008 algunos sectores ( p.ej. el de Grandes Instalaciones de
Combustión, todos los afectados por el Plan Nacional de Asignación 2008 – 2012 ), que
supondrán una carga significativa adicional sobre el gasto e inversión ambiental de
determinadas empresas, está justificado incrementar los porcentajes o/y crear incentivos
para lograr niveles de protección superiores a los exigidos por la normativa comunitaria.
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7. Posible ayuda para la innovación medioambiental
La eco-innovación y la eco-eficiencia no deberían considerarse como objetivos finales, sino
como medios para conseguir mejoras en las prioridades clave medioambientales de acuerdo
con el Sexto Programa de Acción Comunitaria en materia de medio ambiente:
-
cambio climático [incluyendo renovables y cogeneración y ahorro y eficiencia
energética],
naturaleza y biodiversidad,
medio ambiente y salud y calidad de vida
recursos naturales y residuos.
Se trata de mejorar en estas cuatro áreas clave y la eco-innovación, la eco-eficiencia son
dos filosofías de trabajo que combinan mejoras ambientales con mejoras
económicas/competitividad. Pero la eco-innovación y la eco-eficiencia deben orientarse a
mejoras concretas, centradas en alguna de las cuatro prioridades clave mencionadas.
En este sentido, se precisa una mayor coherencia entre las Directrices para las ayudas
estatales a favor del medio ambiente y el Sexto Programa de acción mencionado. Las áreas
de acción para las ayudas a la inversión y de funcionamiento deberían adaptarse a las
prioridades clave en materia de medio ambiente de acuerdo con el Sexto Programa.
Si el propósito de las Directrices es “determinar en qué medida y bajo qué condiciones
pueden resultar necesarias ayudas estatales a fin de garantizar la protección del medio
ambiente y el desarrollo sostenible sin producir efectos desproporcionados en la
competencia y en el crecimiento económico”, un elemento esencial a tener en cuenta es la
política comunitaria –cuya referencia básica es el Sexto Programa de Acción Comunitaria
en materia de medio ambiente.
Las actuales Directrices están basadas fundamentalmente en el área “cambio climático” renovables y cogeneración y ahorro y eficiencia energética- y no tocan el resto de áreas
prioritarias del Sexto Programa de Acción.
Es cierto que de las cuatro áreas prioritarias de acción comunitaria el área “cambio
climático” constituye el campo más claro de acción de las empresas, que un tratamiento
diferenciado de las ayudas por parte de los Estados miembros podría tener efectos
negativos sobre la competencia y que por tanto las Directrices se deben ocupar del mismo.
Sin embargo, esta consideración resulta parcial.
Más que de la forma de conseguir mejoras ambientales –a través de la eco-innovación o la
eco-eficiencia- las Directrices se deberían ocupar de la consecución de resultados
ambientales en campos prioritarios de actuación. Un ejemplo de ello sería la producción y
comercialización de productos y servicios “verdes”: objetivos enmarcados en el área
“recursos naturales y residuos” del Sexto Programa de Acción –política de productos
integrada-, iniciativas que habitualmente necesiten apoyo público para ser económicamente
viables (la expresión “producción y comercialización de productos y servicios verdes” no
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incluye aquí aquellas acciones desarrolladas voluntariamente por las empresas en el marco
de su política comercial general y que no precisan apoyo público) .
B. Capítulos específicos de las Directrices actuales
9. Ayudas a la inversión
Como se expone en la respuesta a la pregunta 7, las áreas de acción para las ayudas a la
inversión y de funcionamiento deberían adaptarse a las prioridades clave en materia de
medio ambiente de acuerdo con el Sexto Programa de Acción Comunitaria en materia de
medio ambiente.
Las actuales Directrices están basadas fundamentalmente en el área “cambio climático” renovables y cogeneración y ahorro y eficiencia energética- y no tocan el resto de áreas
prioritarias del Sexto Programa de Acción.
Esta consideración resulta incompleta, al no tener en cuenta determinadas iniciativas con
efectos ambientales positivos que ya han sido adoptadas por algunas empresas y para cuyo
desarrollo y extensión resulta fundamental disponer de incentivos por parte de las
Administraciones Públicas competentes: por ejemplo las acciones de las empresas voluntarias- en materia de biodiversidad, que contribuyen a la conservación de espacios y
especies protegidas –objetivo establecido en el Sexto Programa para el área “naturaleza y
biodiversidad”-. El tratamiento de las actuales Directrices, referido sólo al traslado de
empresas instaladas en zonas de la red Natura 2000 es incompleto e incoherente con el
Sexto Programa de Acción.
Otro supuesto a considerar es el ya mencionado, relacionado con la producción y
comercialización de productos y servicios “verdes” que necesiten apoyo público para ser
económicamente viables (no se incluyen las acciones desarrolladas voluntariamente por las
empresas en el marco de su política comercial general y que no precisan apoyo público).
Independientemente de que la respuesta a la pregunta 10 sobre el régimen de fomento de
las Renovables se refiera a las ayudas de funcionamiento, el criterio que se expone en la
misma debe extenderse a las ayudas a la inversión, debiendo aplicarse a los costes totales –
inversión y funcionamiento-, como se recoge en la opción 1 de las Directrices actualmente
vigentes.
10. Ayuda de funcionamiento - Gestión de residuos, ahorro de energía, energías
renovables, cogeneración de calor y electricidad y reducciones o exenciones fiscales
•
Opciones de ayuda de funcionamiento autorizada para energías renovables.
A pesar del progreso conseguido, la UE está lejos de alcanzar sus objetivos para el
desarrollo de las energías renovables. Como se recoge en la reciente Comunicación de
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la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre este asunto -COM (2004) 366 final- “los
objetivos de renovables para 2010 no se conseguirán con las políticas y medidas
vigentes, ni siquiera en el escenario de eficiencia energética”. Esto implica que si la UE
quiere alcanzar sus objetivos y cumplir sus compromisos ambientales todos los agentes
involucrados en el desarrollo de las energías renovables deben realizar un gran esfuerzo
en los próximos años.
Los instrumentos de la política de apoyo son el factor esencial para el desarrollo y para
una mayor penetración de las energías renovables: hasta que los costes externos estén
completamente integrados en la economía de la energía convencional, se requerirá
alguna forma de apoyo regulatorio para el desarrollo de estas fuentes de energía y para
afrontar los objetivos políticos definidos.
Se han desarrollado dos tipos fundamentales de marcos de apoyo a las renovables:
sistemas de precios regulados o tarifas de introducción de energía y sistemas de cuotas
reguladas o sistemas de certificados negociables. Aproximadamente la mitad de los
países de la UE ha optado por los primeros, mientras la otra mitad lo ha hecho por los
segundos.
Del análisis de las experiencias de los dos sistemas en los Estados miembro resulta
claro que los sistemas de precios regulados o tarifas de introducción de energía han
resultado más efectivos: el 87% de la capacidad instalada eólica total (33,860 MW) se
ha ejecutado en países con sistemas de primas. El 83% de la capacidad instalada eólica
en 2004 (5,506 MW) se ha ejecutado en países con estos sistemas y sólo el 15% en
países con sistemas de certificados. Los sistemas de primas son claramente el modelo
exitoso y no hay ejemplos significativos de sistemas de certificados negociables
exitosos.
Los sistemas de primas no sólo son más efectivos, sino que también han demostrado
eficientes que los de certificados: la razón está en que los sistemas de certificados
negociables implican mayores riesgos, por lo que la inversión precisa una mayor
rentabilidad y remuneración. Dos indicadores claros de este hecho son: 1) en 2004 la
retribución por MWh en los países con certificados era muy superior (aproximadamente
un 30%) al de los países con primas y 2) un análisis del Coste Medio de Transacción en
el sector de la energía eólica en 2003-2004 muestra que en países con sistemas de
certificados negociables el precio de mercado de un MW es más elevado que en países
con mecanismos de primas, implicando mayores expectativas de ingresos y mayores
costes para el sistema.
Como conclusión, los sistemas basados en mecanismos de primas no sólo son más
efectivos, sino también más eficientes que los de certificados negociables. Las razones
son muy simples: los sistemas de tarifas de introducción de energía resultan atractivos
para los inversores puesto que resultan seguros y predecibles. Esto es lo realmente
importante en un negocio a largo plazo e intensivo en capital como es el caso del de la
energía eólica. Por contra, los certificados no resultan atractivos, al implicar riesgo en
los precios de mercado de la energía y de los certificados, altamente volátiles.
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En relación con el sistema de armonización, si se plantea un sistema aplicable a nivel
comunitario la única opción razonable sería la basada en el modelo que ya ha
demostrado resultados positivos y efectividad: sistemas de tarifas de introducción de
energía.
En cualquier caso, es cierto que los Sistemas de Certificados Negociables se han
implantado recientemente y no existe experiencia ni resultados suficientes para
juzgarlos. Se necesita más tiempo y más experiencia para probar su efectividad, para
realizar conclusiones creíbles sobre su capacidad potencial de atraer inversiones y de
proporcionar nueva capacidad instalada.
En este contexto, parece razonable no proponer un sistema armonizado por el
momento, y en su lugar, obtener más información en los próximos años, analizar los
resultados y en función de los mismos decidir si armonizar o no y, en su caso, elegir el
sistema más efectivo y eficiente.
Consideramos prematuro establecer en este momento un sistema armonizado a nivel
comunitario. El propósito fundamental de alcanzar los objetivos nacionales de
renovables se vería comprometido debido al efecto de ruptura que dicha armonización
provocaría en los mercados nacionales. La experiencia demuestra que incluso pequeños
ajustes a un marco regulatorio pueden producir efectos profundamente negativos en los
mercados de energía eólica y otras fuentes de energía renovable. Cambios más
importantes tendrán aun mayor impacto en los mercados. Y el cambio en el marco
regulatorio de todos los estados miembros comprometerá el cumplimiento de los
objetivos renovables nacionales y retraerá la confianza de los inversores.
Finalmente, debe señalarse que cualquier marco efectivo para el desarrollo y
potenciación de la energía renovable requiere decisiones políticas en cuatro campos
vitales:
diseño adecuado de mecanismos retributivos, acceso a la red y desarrollo
estratégico de las redes, buen gobierno y procedimientos administrativos adecuados y
aceptación y apoyo publico. En este sentido un mecanismo de retribución adecuado
solamente no es suficiente para garantizar el éxito y siempre se requiere un análisis
“causa-efecto”.
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Alcance de las ayudas al funcionamiento y su posible ampliación o restricción:
En línea con lo indicado en la respuesta 9, las áreas de acción para las ayudas a la
inversión y de funcionamiento deberían adaptarse a las prioridades clave en materia de
medio ambiente de acuerdo con el Sexto Programa de Acción Comunitaria en materia
de medio ambiente.
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