Onosandro Trejo, CEDIP Cámara de Diputados

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ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN INTERNA DE LA CÁMARA DE
DIPUTADOS
Explicar la manera como se estructura y organiza internamente la Cámara de Diputados
implica considerarla, en primer lugar, como una instancia política que presenta la especial
característica de ser un órgano constitucional colegiado, integrado por 500 representantes
de la Nación, de los cuales 300 se eligen mediante el sistema de mayoría relativa en
distritos uninominales y 200 por el principio de representación proporcional a través de
listas en circunscripciones plurinominales. En segundo lugar, hay que señalar que la
Cámara de Diputados y el Senado, actuando dichas cámaras de manera sucesiva y por
separado, ejercen el Poder Legislativo Federal. Por último, destaquemos que la Cámara de
Diputados cuenta con personal a su servicio para realizar labores administrativas, técnicas y
de apoyo. En esa virtud, podemos hablar de tres estructuras organizativas al interior de la
Cámara de Diputados: la político-partidista, la legislativa y la administrativa.
1.- LA ORGANIZACIÓN POLÍTICO-PARTIDISTA
A).-Los grupos parlamentarios
La esencia política de la Cámara de Diputados es finalmente la justificación de su
existencia y la encontramos en el principio de la representación ciudadana,
Ahora bien, para que la Cámara de Diputados se constituya como órgano de representación
política elegida o por elección, resulta obvio que requerirá de la necesaria presencia y
participación de organizaciones políticas a las que la Ley les dé facultades para proponer
candidatos a ocupar estos puestos de representación, los cuales en nuestro país son
denominados “Partidos Políticos”.
Nuestra Ley Fundamental en su artículo 41 fracción I considera a los partidos políticos
como “entidades de interés público” y establece como sus fines “promover la participación
del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional
y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de estos al ejercicio del
poder público...”.
Una vez establecida la vinculación entre representación ciudadana, partidos políticos y
Cámara, resulta claro por qué al interior de ésta última se genera una estructura política
resultado de nuestro régimen plural, que permite conformar “fracciones o grupos
parlamentarios” a los legisladores que comparten la misma ideología u origen partidista.
De ello resulta que los grupos parlamentarios constituyen, al interior de las Cámaras, la
expresión de la organización política de los legisladores con una misma identidad
partidista, situación que es reconocida y regulada por el artículo 70 párrafo tercero
constitucional al disponer que “la Ley determinará las formas y procedimientos para la
agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre
expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.”.
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Sin lugar a dudas, la riqueza de la vida interior de la Cámara de Diputados y el motor de su
obra política y legislativa los constituyen los grupos parlamentarios. Es tal su importancia
que la Ley Orgánica del Congreso en su artículo 26.1 reconoce entre sus principales
funciones, la de “...garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en la Cámara”.
Asimismo, existen en la propia Ley Orgánica del Congreso disposiciones precisas en las
que se consagra el principio de total autonomía de los grupos parlamentarios, ya que su
funcionamiento interno tendrá como base las normas establecidas y aprobadas por los
miembros de cada grupo.
No podemos dejar pasar la oportunidad para hacer la consideración de que la organización
jurídica, política e ideológica de los legisladores integrantes de los grupos parlamentarios,
también se refleja en la distribución de áreas regulares y continuas en el interior de los
recintos camarales para la localización de sus asientos, lo que da de igual forma, un
agrupamiento material o espacial. Esto ha permitido identificar objetivamente en el salón
de plenos a grupos de “derecha”, de “izquierda” y “de centro”, términos que describen
además, sus posiciones políticas sociales, económicas y de gobierno.
La participación política de las fracciones parlamentarias en las Cámaras está determinada
por las fuerzas, grupos políticos, sectores y clases sociales que ellas representan. Por ende,
son los bloques que negocian, defienden y promueven específicos intereses.
B).- La Junta de Coordinación Política
La Junta de Coordinación Política es la instancia fundamental de la estructura políticopartidista de la Cámara, la cual se integra por los Coordinador es de los grupos
parlamentarios, al tenor de lo ordenado por el artículo 31 de la Ley Orgánica del Congreso.
Este Órgano es presidido durante los tres años de la legislatura por el Coordinador de aquel
grupo parlamentario que cuente con el apoyo de la mayoría absoluta de legisladores, es
decir, con doscientos cincuenta y uno.
En el caso de que ningún grupo parlamentario haya alcanzado esa mayoría, la Junta de
Coordinación Política será presidida durante un año, sucesivamente, por los coordinadores
de los principales grupos parlamentarios, en orden decreciente al número de legisladores
que los integren.
2.- LA ESTRUCTURA PARA EL TRABAJO LEGISLATIVO
La parte sustantiva de las actividades que realizan los diputados (sucesivamente y por
separado con los senadores) tiene que ver con la elaboración de las leyes. Para ello, la
Cámara cuenta con una serie de órganos que integran la maquinaria legislativa cuya
finalidad consiste precisamente, en organizar, coordinar, dirigir y distribuir las tareas
concernientes a la ejecución del proceso por el que se crean las leyes.
La característica primordial de la estructura legislativa radica en que en ella participan
exclusivamente los legisladores e incluso cuando existen instancias y unidades de apoyo
directo al trabajo legislativo de los diputados, las mismas forman parte de la administración
camaral.
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Según se dispone en las normas jurídicas del Derecho Legislativo mexicano y en el
funcionamiento ordinario de las Cámaras, la estructura legislativa se conforma de la
siguiente manera:
1. El Pleno;
2. La M esa Directiva;
3. La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos; y
4. Las Comisiones de Dictamen Legislativo.
A) El Pleno
El conjunto de legisladores que integran la asamblea de la Cámara es lo que constituye el
órgano deliberante, bajo cuya responsabilidad constitucional se encuentra la expedición de
las leyes. El Pleno lo conforman todos y cada uno de los Diputados.
La Cámara en pleno, o simplemente “el Pleno” es en estricto sentido el tit ular de la función
legislativa, es decir, el Poder Legislativo, que ejerce con el Senado. Además, es el órgano
colegiado supremo para la resolución de cualquier asunto de carácter político,
administrativo o financiero que incumba o interese a la Cámara, a los grupos
parlamentarios, las comisiones, comités u órganos técnicos, administrativos y de apoyo.
Debemos señalar que el Pleno se conforma en el acto mismo de la integración de la
Cámara. En este sentido, los artículos 14.2 de la Ley Orgánica del Congreso establece,
respecto al primer período ordinario de sesiones del primer año de la legislatura, que se
llevará a cabo una sesión constitutiva de cada Cámara, para lo cual Diputados y Senadores
por separado, “...se reunirán en el salón de sesiones... el día 29 de agosto..., a las 11:00
horas, con objeto de celebrar la sesión constitutiva de la Cámara.”.
En nuestro régimen constitucional, el Pleno funciona bajo el sistema de períodos ordinarios
y recesos, en los cuales se pueden realizar períodos extraordinarios de sesiones. En este
mismo sentido, el artículo 65 de la Constitución establece que “el Congreso se reunirá a
partir del 1° de septiembre de cada año, para celebrar un primer período de sesiones
ordinarias y a partir del 1° de febrero de cada año para celebrar un segundo período de
sesiones ordinarias”. Dichos períodos deberán terminar el 15 de diciembre y el 30 de abril
respectivamente, según lo dispone el artículo 66 de la propia ley fundamental, por lo que,
resulta que las Cámaras celebran seis períodos ordinarios de sesiones y tienen seis recesos
durante los tres años que dura cada legislatura.
Por lo que toca a la asistencia a las sesiones, en ocasiones es muy difícil que las Cámaras se
instalen con la totalidad de sus miembros, razón por la cual la Constitución, la Ley
Orgánica del Congreso y el Reglamento para el Gobierno Interior establecen un número
mínimo de miembros presentes, que es lo que se denomina “ quórum”. Al efecto, nuestra
Ley Suprema ordena en el artículo 63 que “las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni
ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número
total de sus miembros;...”. Tal disposición resulta la regla general en el caso de sesiones por
separado de cada Cámara y de sesiones conjuntas, es decir, de las dos Cámaras reunidas en
asamblea única.
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El artículo 8° de la Ley Orgánica del Congreso reitera la regla general para el caso de
sesiones del Congreso, esto es, de sesiones conjuntas de las dos Cámaras, pues dispone que
“se requiere el quórum que para cada una de ellas se dispone en el primer párrafo del
artículo 63 constitucional.” De esto debe concluirse que cuando se reúnan las dos cámaras
en sesión conjunta para atender los asuntos a que se refiere la Constitución en los artículos
69 (apertura del primer período ordinario de sesiones), 85 (falta absoluta del Presidente de
la República al comenzar el período constitucional), 86 (calificación de la renuncia del
Presidente de la República), y 87 (toma de posesión del Presidente de la República), el
quórum se formará con la presencia de la mitad más uno de los integrantes de cada una de
las Cámaras.
Por cuanto hace al lugar donde sesiona el Pleno de la Cámara de Diputados, debemos decir
que se le conoce como el Recinto Camaral o Salón de Plenos, que se convierte en el foro
donde se dirimen las grandes controversias políticas, económicas, jurídicas y sociales de la
Nación y donde se libra el combate de razones y argumentos a través de la denominada
oratoria parlamentaria para la creación, reforma o adición de las Leyes y expedición de
Decretos.
Cabe hacer mención del mandato del artículo 12 de la Ley Orgánica del Congreso en el
sentido de que “los recintos del Congreso y de sus Cámaras son inviolables”; por lo tanto,
gozan de la protección más absoluta para que los legisladores lleven a cabo sus tareas, sin
presiones ni interferencias.
B) La Mesa Directiva
La M esa Directiva funge en la Cámara, en los términos de la Constitución y la Ley como
órgano de representación, ejecución, conducción de los trabajos legislativos y de
comunicación con los otros poderes, las organizaciones y los ciudadanos. Las actividades
que lleva a cabo la M esa Directiva se dan en el ámbito político-legislativo con una especial
relevancia en lo que se refiere a la tramitación de las leyes.
La M esa Directiva siempre es elegida por el Pleno en votación mediante cédula y con el
apoyo de las dos terceras partes de los presentes en la Cámara de Diputados. La M esa
Directiva debe integrarse por un Presidente y tres Vicepresidentes. Asimismo habrá tres
Secretarios de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Congreso. Respecto a
la duración en sus funciones la designación es anual y pueden ser reelectos.
En lo que se refiere a las atribuciones de la M esa Directiva de la Cámara de Diputados, la
Ley Orgánica del Congreso, en el artículo 20 numeral 2, señala entre otras: asegurar el
adecuado desarrollo de las sesiones del pleno de la Cámara; formular y cumplir el orden del
día para las sesiones, el cual distinguirá claramente los asuntos que requieren votación de
aquellos otros que son solamente deliberativos o de trámite; determinar durante las sesiones
las formas que puedan adoptarse en los debates, discusiones y deliberaciones, tomando en
cuenta las propuestas de los grupos parlamentarios; cuidar que los dictámenes, propuestas,
mociones, comunicados y demás escritos, cumplan con las normas que regulan su
formulación y presentación; así como designar las comisiones de cortesía que resulten
pertinentes para cumplir con el ceremonial.
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Las atribuciones que la Ley Orgánica del Congreso otorga al Presidente de la M esa
Directiva de la Cámara de Diputados se mencionan en el artículo 23, entre las que destacan
las siguientes: presidir las sesiones del Congreso General, las de la Cámara y las de la
Comisión Permanente, así como las reuniones de la Conferencia para la Dirección y
Programación de los Trabajos Legislativos; citar, abrir, prorrogar, suspender y levantar las
sesiones del pleno y aplazar la celebración de las mismas en los términos de la parte final
del artículo 68 constitucional; conceder el uso de la palabra; dirigir los debates, discusiones
y deliberaciones; ordenar se proceda a las votaciones y formular la declaratoria
correspondiente; dar curso a los asuntos y negocios en términos de la normatividad
aplicable y determinar los trámites que deben recaer sobre las cuestiones con que se dé
cuenta a la Cámara; firmar junto con uno de los secretarios y con el Presidente así como
con uno de los secretarios de la Cámara de Senadores, las leyes y decretos que expida el
Congreso General y suscribir también con uno de los secretarios, los decretos, acuerdos y
resoluciones de la Cámara.
Las funciones de los Vicepresidentes son primordialmente de auxilio al Presidente y de
suplencia en sus ausencias e impedimentos temporales y de representación protocolaria de
la Cámara cuando lo designe el Presidente.
Los Secretarios de la Cámara ejercen las atribuciones señaladas por el artículo 25 de la Ley
Orgánica del Congreso. Como resulta fácilmente apreciable, las funciones más importantes
se vinculan de manera directa con el trámite de las leyes y la expedición de los decretos de
la Cámara, desde pasar lista de asistencia y comprobar el quórum, dar lectura a los
documentos presentados, recoger y computar las votaciones, proclamar el resultado,
extender las actas de las sesiones, expedir certificaciones; y firmar con el Presidente las
leyes y decretos expedidos, así como los acuerdos y demás resoluciones de la propia
Cámara.
C) La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos
La Conferencia es un órgano creado por la vigente Ley Orgánica del Congreso, la cual
sustituyó a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política que a su vez había
suplido a lo que fue la Gran Comisión de la Cámara de Diputados.
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley Orgánica del Congreso, la Conferencia
para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos se integra con los miembros
de la Junta de Coordinación Política (que son los Coordinadores de los Grupos
parlamentarios), el Presidente de la Cámara que lo es también de la M esa Directiva, quien
preside la Conferencia y supervisa el cumplimiento de sus acuerdos por parte del Secretario
General de la Cámara, que actuará como Secretario de la propia Conferencia con voz, pero
sin voto.
La Conferencia deberá quedar integrada a más tardar al día siguiente de haberse constituido
la Junta de Coordinación Política y se reunirá por lo menos cada quince días en períodos de
sesiones y durante los recesos cuando así lo determine; en ambos casos, mediante
convocatoria de su Presidente o a solicitud de los coordinadores de por lo menos tres
grupos parlamentarios.
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Las resoluciones en el Seno de la Conferencia se tomarán por consenso y sólo en caso de
no alcanzarse éste, se tomarán por mayoría absoluta mediante el sistema de voto ponderado
de los coordinadores de los grupos parlamentarios. El Presidente de la Conferencia sólo
votará en caso de empate.
El artículo 38 de la Ley Orgánica del Congreso otorga a la Conferencia atribuciones para
establecer el programa legislativo de los períodos de sesiones, el calendario para su
desahogo, la integración básica del orden del día de cada sesión, las formas que seguirán
los debates, discusiones y deliberaciones; proponer al pleno el proyecto de estatuto que
regirá la organización y funcionamiento de la Secretaría General, de las Secretarías de
Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros y demás centros y
unidades, así como lo relativo a los servicios de carrera, en los términos previstos en esta
Ley; impulsar el trabajo de las comisiones para la elaboración y el cumplimiento de los
programas legislativos; y llevar al pleno, para su aprobación, los nombramientos de
Secretario General y de Contralor de la Cámara.
D) Las Comisiones de Dictamen Legislativo
En cuanto a las Comisiones se puede afirmar que a ellas corresponde desarrollar una de las
etapas más importantes del trabajo legislativo por su versatilidad política, riqueza
propositiva y profundidad técnica, jurídica y social. En las Comisiones se encuentra el
verdadero laboratorio donde se procesan las Leyes y los Decretos, ya que es auténticamente
el crisol que le da contenido a las normas jurídicas y condiciona su eficacia.
La Comisión es la forma de organización y agrupamiento de los legisladores para llevar a
cabo los trabajos de análisis y estudio de las iniciativas, así como de su dictamen.
De esta forma, las Comisiones en la Cámara de Diputados se integran por acuerdo del
Pleno a propuesta de la Junta de Coordinación Política (artículo 34 párrafo 1, inciso c de la
Ley Orgánica) y en cada una de ellas, debe verse reflejada la pluralidad camaral, es decir,
deben incorporarse legisladores de todas las ideologías y posiciones políticas.
El artículo 39 de la propia Ley Orgánica del Congreso dispone que las Comisiones son
órganos que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones
contribuyen a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales. Se
consideran Comisiones ordinarias de dictamen legislativo las siguientes:
1. Agricultura y Ganadería;
2. Asuntos Indígenas;
3. Atención a Grupos Vulnerables;
4. Ciencia y Tecnología;
5. Comunicaciones;
6. Cultura;
7. Defensa Nacional;
8. Desarrollo M etropolitano;
9. Desarrollo Rural;
10. Desarrollo Social;
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11. Economía;
12. Educación Pública y Servicios Educativos;
13. Energía;
14. Equidad de Género;
15. Fomento Cooperativo y Economía Social;
16. Fortalecimiento al Federalismo;
17. Gobernación;
18 Hacienda y Crédito Público;
19; Justicia y Derechos Humanos;
20. Juventud y Deporte;
21. M arina;
22. M edio Ambiente y Recursos Naturales;
23. Participación Ciudadana;
24. Pesca;
25. Población, Fronteras y Asuntos M igratorios;
26. Presupuesto y Cuenta Público;
27. Puntos Constitucionales;
28. Radio, Televisión y Cinematografía;
29. Recursos Hidráulicos;
30. Reforma A graria;
31. Relaciones Exteriores;
32. Salud;
33. Seguridad Pública;
34. Seguridad Social;
35. Trabajo y Previsión Social;
36. Transportes;
37. Turismo; y
38 Vivienda.
Adicionalmente a las Comisiones señaladas debemos incluir a:
39. La Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias; y
40. La Comisión del Distrito Federal.
Estas Comisiones están previstas en el artículo 40, numerales 2 y 3 de la Ley Orgánica del
Congreso General de los Estados Unidos M exicanos; encargándose la primeramente
señalada de “preparar los proyectos de ley o decreto para adecuar las normas que rigen las
actividades camarales;” así como, “impulsar y realizar los estudios que versen sobre
disposiciones normativas, regímenes y prácticas parlamentarias.” Por su parte, la segunda
“...tiene a su cargo tareas de dictamen legislativo y de información para el ejercicio de las
atribuciones de la Cámara previstas en el apartado A del artículo 122 constitucional.”.
En la vigente Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos M exicanos
(artículos 132.1 y 134.3) se prevé la posibilidad de formación de Comisiones integradas
tanto por Diputados como por Senadores con la finalidad de atender asuntos comunes a las
dos cámaras y que por ello se consideran “Comisiones del Congreso” o “Bicamarales”. En
la actualidad existen dos Comisiones Bicamarales, las cuales tratan lo relativo al cana l de
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televisión que transmite y difunde las sesiones, actos y eventos que se realicen por las dos
cámaras; y, la que atiende el sistema de bibliotecas.
3.- LA ADMINISTRACIÓN CAMARAL
En la Cámara de Diputados, diversas son las actividades que se llevan a cabo con la
finalidad de apoyar y complementar los trabajos políticos y legislativos de sus integrantes.
Podemos afirmar que los órganos que se encargan de tales actividades forman una
estructura interna que es la “Administración Camaral”, en donde al fr ente de tales órganos
se encuentran Diputados y personal especializado de nivel profesional que integran la
plantilla del servicio de carrera. Por ello, el análisis de este tema se dividirá en la
administración camaral que se lleva a cabo por los propios legisladores y en otras, por
personal especializado.
A).- Actividades Administrativo-camarales Atendidas por Diputados
Dentro del primer tipo de actividades administrativas en la Cámara de Diputados, esto es de
las realizadas por legisladores, debemos mencionar los siguientes casos:
a) La Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, anteriormente
conocida como la Comisión de Vigilancia de la Contaduría M ayor de Hacienda que tiene su
fundamento jurídico en los artículos 74 fracciones II y IV de la Constitución, 40 numeral 4
de la Ley Orgánica del Congreso y 66 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Este último precepto señala literalmente que “para los efectos de lo dispuesto en la fracción
II del artículo 74 constitucional, la Cámara contará con una Comisión que tendrá por
objeto, coordinar las relaciones entre ésta y la Auditoría Superior de la Federación, evaluar
el desempeño de esta última y constituir el enlace que permita garantizar la debida
coordinación entre ambos órganos.”.
Por su parte el artículo 67 de la citada Ley de Fiscalización fija las atribuciones de la
Comisión, las cuales deben ser: el conducto de comunicación entre la Cámara y la
Auditoría Superior de la Federación recibir de la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión el Informe de Avance de Gestión Financiera y la Cuenta Pública y turnados a la
auditoria Superior de la Federación; y presentar a la Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública de la Cámara, el informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública, entre
otras.
Dependiente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, el
artículo 91 de la propia Ley de Fiscalización establece que existirá un órgano denominado
por el propio precepto como “Unidad de Evaluación y Control”, quien tiene entre sus
funciones la de "vigilar el estricto cumplimiento de las funciones a cargo de los servidores
públicos de la Auditoría Superior de la Federación, a fin de aplicar, en su caso, las medidas
disciplinarias y sanciones administrativas previstas en el ordenamiento citado en el artículo
anterior, denominado Unidad de Evaluación y Control...”.
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Asimismo, el artículo siguiente precisa las atribuciones de dicha Unidad que son: vigilar
que los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación se conduzcan en
términos de lo dispuesto por esa Ley y demás disposiciones legales aplicables; a instancia
de la Comisión, practicar por sí o a través de auditores externos, auditorias para verificar el
desempeño, el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas anuales de la
Auditoría Superior, así como la debida aplicación de los recursos a cargo de ésta; recibir
quejas y denuncias derivadas del incumplimiento de las obligaciones por parte del Auditor
Superior de la Federación, auditores especiales y demás servidores públicos de la Auditoría
Superior de la Federación, iniciar investigaciones, y en su caso, con la aprobación de la
Comisión, determinar las responsabilidades a que hubiere lugar e imponer las sanciones
que correspondan, de conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos.
b) El Comité de Información, Gestoría y Quejas previsto en el artículo 46 numeral 2 de la
Ley Orgánica del Congreso, tiene la función de intermediación entre los ciudadanos y la
Cámara de Diputados. De esta manera, las personas físicas y morales pueden acudir ante
este Comité para solicitar información de la Cámara, realizar gestiones relativas a los
trabajos parlamentarios, así como formular quejas.
c) Los Comités de los Centros de Estudios: De las Finanzas Públicas; De Derecho e
Investigaciones Parlamentarias; Sociales y de Opinión Pública; Para el Desarrollo Rural
Sustentable y la Soberanía Alimentaria; y, Para el Adelanto de las M ujeres y la Equidad de
Género.
d).- Las Comisiones Especiales cuyo fundamento jurídico se encuentra en el artículo 42 de
la Ley Orgánica del Congreso pueden ser creadas por acuerdo del Pleno para la realización
de un fin determinado que sea ajeno a las materias de las Comisiones Ordinarias. En el
acuerdo de creación se debe señalar expresamente el objeto de la Comisión, el número de
diputados que la conformarán, así como la duración de la Comisión. Una vez terminada su
finalidad y tras concluir la Legislatura se deberá levantar acta de su extinción.
e) Los denominados “Grupos de Amistad”, previstos en el artículo 46, numeral 3 de la Ley
Orgánica del Congreso que, en estricto sentido, son Comités que tienen la función de dar
“... atención y seguimiento de los vínculos bilaterales con órganos de representación
popular de países con los que M éxico sostenga relaciones diplomáticas.” Con ello, se busca
enriquecer las experiencias parlamentarias con otros países, principalmente con los que
nuestro país tiene más intercambio comercial, económico o cultural como el resto de los
Estados Latinoamericanos, Norteamérica o Europa.
B).- Actividades Administrativo-camarales Realizadas por Personal de Carrera
Existen órganos en la Cámara de Diputados que se integran con servidores públicos quienes
no son legisladores, formando una estructura a la que el capítulo séptimo de la Ley del
Congreso denomina “Organización Técnica y Administrativa” y cuya regulación específica
se hace por medio del Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio
de Carrera de la Cámara de Diputados, el cual está compuesto de los siguientes órganos:
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a) La S ecretaría General que, de conformidad con lo ordenado por el artículo 48,
numeral 1 de la Ley Orgánica del Congreso, “... constituye el ámbito de coordinación y
supervisión de los servicios de la Cámara de Diputados.”. De ella dependen la Secretaría de
Servicios Parlamentarios y la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros.
Respecto a la designación, el propio artículo 48 numeral 2 de la Ley Orgánica del Congreso
señala que el Secretario General de la Cámara “será nombrado por el pleno con el voto de
las dos terceras partes de los diputados presentes, a propuesta de la Conferencia para la
Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, por el término de cada legislatura,
pudiendo ser reelecto; continuará en sus funciones hasta la realización de la elección
correspondiente.”.
El numeral 4 del precepto legal citado establece las atribuciones del Secretario General,
entre las cuales es importante destacar: preparar los elementos necesarios para celebrar la
sesión constitutiva de la Cámara; fungir como secretario de la Conferencia para la
Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos; dirigir los trabajos y supervisar el
cumplimiento de las atribuciones así como el correcto funcionamiento de las Secretarías de
Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros.
b) La Secretaría de Servicios Parlamentarios tiene, a través de su titular, la finalidad de
cuidar que sus servicios siempre sean imparciales en la realización de la compilación y
registro de los acuerdos, precedentes y prácticas parlamentarias. Para ello, ejerce las
atribuciones de asistir al Secretario General en el cumplimiento de sus funciones y sup lirlo
cuando no pueda concurrir a las reuniones de la mesa directiva; dirigir los trabajos de las
áreas a él adscritas; y realizar estudios sobre la organización, el funcionamiento y los
procedimientos de la Cámara, de acuerdo al artículo 50 de la Ley Orgánica del Congreso.
Las tareas que el artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso señala a la Secretaría de
Servicios Parlamentarios son:
-Servicios de asistencia técnica a la presidencia de la mesa directiva, que comprende los de
comunicaciones y correspondencia; turnos y control de documentos; certificación y
autentificación documental; instrumentos de identificación y diligencias relacionadas con el
fuero de los legisladores; registro biográfico de los integrantes de las legislaturas y
protocolo, ceremonial y relaciones públicas.
-Servicios de la sesión, que comprenden la preparación y desarrollo de los trabajos del
pleno; registro y seguimiento de las iniciativas o minutas de Ley o Decreto; distribución en
el pleno de los documentos sujetos a su conocimiento; apoyo a los secretarios para verificar
el quórum de asistencia; cómputo y registro de las votaciones; información y estadística de
las actividades del pleno; elaboración, registro y publicación de las actas de las sesiones y
registro de leyes y resoluciones que adopte el pleno.
-Servicios de las comisiones, que abarcan la organización y asistencia a cada una de ellas a
través de su secretario técnico; registro de los integrantes de las mismas; seguimiento e
información sobre el estado que guardan los asuntos turnados a comisiones, así como el
registro y elaboración del acta de sus reuniones.
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-Servicios del Diario de los Debates, cuya finalidad es la elaboración integral de la versión
estenográfica, del Diario de los Debates y de la Gaceta Parlamentaria.
-Servicios del archivo, que comprenden los de formación, clasificación y custodia de
expedientes del pleno y de las comisiones, el desahogo de las consultas; y el apoyo
documental a los órganos de la Cámara y a los legisladores.
-Servicios de bibliotecas, los cuales tienen la función del acervo de libros, hemeroteca,
videoteca, multimedia, museografía e información parlamentaria.
Asimismo, el artículo 49 numeral 3 de la Ley Orgánica del Congreso prevé que la Cámara
de Diputados cuente a través de la Secretaría de Servicios Parlamentarios y la Secretaría
General, con los centros de estudios de finanzas públicas, de estudios de derecho e
investigaciones parlamentarias y de estudios sociales y de opinión pública. Estos centros,
de acuerdo con el artículo 35 del Estatuto "... tienen por objeto prestar, en forma objetiva,
imparcial y oportuna, los servicios de apoyo técnico y la información analítica requerida
para el cumplimiento de las funciones de la Cámara, conforme a los programas aprobados y
acorde con los cánones de la investigación científica...”.
-Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, tiene las funciones y tareas que se
establecen en el artículo 42 del Estatuto y entre las cuales destacan: analizar los informes
sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda que presenta trimestralmente
el Poder Ejecutivo Federal a la Cámara y presentar un reporte a la misma sobre los
resultados de dichos análisis; analizar el informe anual de acciones y resultados de la
ejecución del Plan Nacional de Desarrollo en los aspectos relacionados con las finanzas
públicas, así como el contenido de éste al inicio del período presidencial y dar cuenta a la
Cámara de tales trabajos, a través de las comisiones con competencia en estos aspectos;
analizar las iniciativas de Presupuesto, Ley de Ingresos, leyes fiscales y Criterios Generales
de Política Económica que presente el Ejecutivo a la Cámara; proporcionar a las
Comisiones de la Cámara, a los grupos parlamentarios y a los diputados la información que
requieran para el ejercicio de sus funciones constitucionales en materia de finanzas
públicas; y solicitar a la entidad de fiscalización superior de la Federación la información
que estime necesaria, a través y con la autorización expresa del pleno d e la Comisión de la
Cámara que se coordina con ella.
-Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, el cual tiene
reguladas sus funciones en el artículo 43 del Estatuto que, entre otras son: llevar a cabo
investigaciones y estudios jurídicos de carácter histórico, comparativo y socio-jurídico
sobre instituciones parlamentarias, instituciones públicas, derecho público, derecho
privado, derecho social, y en general, sobre cualquier rama o disciplina afín, que contribuya
al ejercicio de las funciones legislativas; realizar reuniones académicas vinculadas al
estudio del derecho e investigaciones parlamentarias; instrumentar un programa editorial y
de divulgación sobre estudios especializados en derecho y prácticas parlamentaria; y
promover la celebración de convenios de colaboración con centros de estudios
parlamentarios e instituciones académicas nacionales e internacionales.
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-Centro de Estudios S ociales y de Opinión Pública, tiene sus funciones y tareas
señaladas en el artículo 44 del Estatuto, entre las que destacan: llevar a cabo
investigaciones y estudios sobre las relaciones Estado-sociedad, movimiento social
organizado y emergente, pobreza, migración, género, grupos étnicos, salud, vivienda, entre
otros, que enriquezcan el trabajo parlamentario; y celebrar reuniones académicas sobre los
problemas de orden social que se presenten en el país, así como en materia de opinión
pública.
c) La S ecretaría de S ervicios Administrativos y Financieros, de conformidad con lo
establecido por el artículo 51 de la Ley Orgánica del Congreso, tiene a su cargo los
siguientes servicios: servicios de recursos humanos, que comprenden los aspectos
administrativos de los servicios de carrera; reclutamiento, promoción y evaluación
permanente del personal externo a los servicios de carrera; nóminas; prestaciones sociales y
expedientes laborales; servicios de Tesorería, que comprenden los de: programación y
presupuesto; control presupuestal; contabilidad y cuenta pública; finanzas y formulación de
manuales de organización y procedimientos administrativos.
Así también, desarrolla servicios de recursos materiales, que incluyen: el inventario,
provisión y control de bienes muebles, materiales de oficina y papelería y adquisiciones de
recursos materiales.
Por lo que toca a los servicios generales y de informática, éstos abarcan el mantenimiento
de bienes inmuebles; alimentación; servicios generales; apoyo técnico para adquisiciones
de bienes informáticos; instalación y mantenimiento del equipo de cómputo; y asesoría y
planificación informática.
Por último lleva a cabo servicios jurídicos, que abarcan la asesoría y atención de asuntos
legales de la Cámara, en sus aspectos consultivo y contencioso; servicios de seguridad, que
abarcan los de: vigilancia y cuidado de bienes muebles e inmuebles; seguridad a personas y
control de acceso externo e interno; así como servicios médicos y de atención a diputados.
Las atribuciones del Secretario de Servicios Administrativos y Financieros se encuentran
señaladas por el artículo 52 párrafo segundo del Estatuto de la Organización Técnica y
Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados. Entre ellas destacan
las siguientes: asistir al Secretario General en el cumplimiento de sus funciones; suplirlo
cuando no pueda concurrir a las reuniones de la Junta de Coordinación Política además de
realizar estudios de carácter administrativo y financiero de la Cámara.
d) La Contraloría Interna es un órgano que se encuentra previsto por el artículo 53 de la
Ley Orgánica del Congreso quien tiene a su cargo la tarea fundamental de recibir quejas,
realizar auditorías y aplicar las sanciones en relación con las faltas administrativas en que
incurran los trabajadores de la Cámara de Diputados. Es pues el órgano que mantiene el
equilibro administrativo y es procurador de la eficiencia del trabajo de la Cámara Baja.
El referido artículo regula también que la Contraloría dependerá de la Conferencia para la
Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, a la que debe rendir un informe
trimestral sobre el cumplimiento de sus funciones. Respecto de la designación de su titular,
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éste debe ser designado por las dos terceras partes de los presentes en el Pleno, a propuesta
de dicha Conferencia.
El Estatuto dedica todo el Título Cuarto a la regulación de la Contraloría Interna, en el que
se precisan específicamente en el artículo 157 sus atribuciones, las que son importantes
señalar: formular el programa anual de control y auditoria de la Cámara, someterlo a la
aprobación de la Conferen cia y proceder a su ejecución; diseñar, implantar y supervisar la
operación del sistema de control y evaluación de las unidades administrativas de la Cámara,
con la participación de la Secretaría General y las Secretarías de Servicios respectivas;
colaborar con la entidad de fiscalización superior de la federación de la Cámara en los
procedimientos aprobados por la Conferencia; recibir y atender las quejas y denuncias que
conforme al artículo 49 de la Ley Federal de Responsabilidades se presenten; atender las
inconformidades que presenten los proveedores o contratistas; y finalmente participar,
opinar y asesorar, en su caso, sobre los procedimientos de adquisiciones, prestación de
servicios y obra pública, así como en los de enajenación de bienes de la Cámar a.
e) La Coordinación de Comunicación S ocial tiene, de conformidad con el artículo 54 de
la Ley Orgánica del Congreso, la función de hacer públicas las actividades que realiza la
Cámara a través del enlace con los medios de comunicación. Además, es la responsable del
programa de publicaciones. Asimismo, dispone el precepto en comento que ésta
Coordinación depende del Presidente de la M esa Directiva de la Cámara y en lo que
respecta a la designación de su titular, debe estar a cargo del Pleno, como lo señala el
artículo 64 del Estatuto.
Respecto a las funciones y tareas de la Coordinación de Comunicación Social, el diverso
artículo 62 del Estatuto en comento, señalamos las siguientes: auxiliar a la Presidencia de
la M esa Directiva en la formulación y ejecución del programa de comunicación social de la
Cámara, que permita una difusión sistemática y adecuada de las actividades legislativas a
través de los medios de comunicación; fungir como enlace con los representantes de los
medios de información acreditados y otorgarles las atenciones necesarias para el
cumplimiento de su función; integrar, coordinar, ejecutar y supervisar el programa de
imagen institucional y editorial de la Cámara; y por último, captar y analizar la información
de los medios de comunicación referentes a los asuntos de interés de la misma.
f) La Unidad de Capacitación y Formación Permanente de los Servicios
Parlamentarios, Administrativos y Financieros de la Cámara de Diputados, prevista
por el artículo 55 de la Ley Orgánica del Congreso tiene la finalidad de formar, actualizar y
especializar a los candidatos que ingresan así como a los funcionarios de carrera de forma
que cumplan mejor con su trabajo.
Por su parte, el Estatuto en sus artículos 142 y 143 ordena que la Unidad estará en el ámbito
de la Secretaría General, para lo cual debe crearse un Consejo Directivo del Servicio de
Carrera, presidido por el Secretario General, y como Vicepresidentes, los Secretarios de
Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros. Del mis mo modo,
contará con tres Vocales y un Secretario Técnico que será el Coordinador de la Unidad.
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En virtud de lo dispuesto por el artículo 144 del Estatuto, al Consejo Directivo del Servicio
de Carrera le corresponden entre otras atribuciones las de: emitir las normas, políticas,
lineamientos y directrices que lo rigen; definir las estrategias para el desarrollo de sus
procesos y establecer acuerdos con el Senado de la República para el reconocimiento
recíproco de sus funcionarios; formular el proyecto del Catálogo de Rangos y Puestos de
sus cuerpos y ponerlo a consideración para aprobación de la Conferencia; aprobar las
convocatorias y el desarrollo de los procesos de reclutamiento, selección e ingreso de su
personal; aprobar el programa de capacitación que comprende la formación, actualización y
especialización de sus funcionarios; establecer las políticas para las remuneraciones de los
mismos; aprobar los mecanismos de evaluación del aprovechamiento de los programas y la
metodología para al evaluación del desempeño; y nombrar a sus funcionarios a partir de los
procesos de reclutamiento, selección, ingreso, promoción y ascenso establecidos en el
Estatuto.
El Coordinador de la Unidad será designado por la Conferencia para la Dirección y
Programación de los Trabajos Legislativos, por el voto ponderado de sus integrantes y a
propuesta del Consejo, así como lo señala el artículo 150 del Estatuto.
g) Las Unidades de Asistencia Parlamentaria a Comisiones y Comités tienen su
fundamento jurídico en el artículo 66 del Estatuto y han sido creadas con la finalidad de
auxiliar a los funcionarios en el ejercicio de sus funciones. Según dispone el artículo en
comento, esta unidad se compone de un miembro del rango ejecutivo como Secretario
Técnico y titular de la unidad y de un funcionario por lo menos cuyo rango sea de Técnico
Especializado, Asistente y Analista. Adicionalmente, para atender las necesidades de
recursos materiales, financieros y humanos, así como de apoyo logístico, contará con un
asistente administrativo.
h) El Personal de Apoyo a la Mesa Directiva es un auxiliar de la M esa Directiva de la
Cámara de Diputados. Esto es debido a que, por la importancia de las funciones que realiza
la M esa Directiva, el artículo 68 del Estatuto prevé que su Presidente disponga de un
cuerpo profesional para el mejor cumplimiento de sus atribuciones, el cual debe estar
integrado por una Secretaría Particular y un Asistente Administrativo, designados
libremente y un cuerpo de asesores designados de entre los integrantes del Servicio.
C).- La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación
En nuestro régimen constitucional, el sistema de rendición de cuentas y la función de
fiscalización superior tienen como eje articulador a la Cámara de Diputados. El artículo 74
de la Constitución Política de los Estados Unidos M exicanos, al señalar las facultades
exclusivas de dicho órgano legislativo, literalmente ordena en sus fracciones II y IV,
párrafos primero, cuarto y quinto:
“II.- Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño
de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos
que disponga la ley;”
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“IV.- Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen,
discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una
vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como
revisar la Cuenta Pública del año anterior;”
“La revisión de la Cuenta Pública tendrá p or objeto conocer los resultados de la gestión
financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.”
“Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de
fiscalización superior de la Federación...”
A su vez el artículo 79 constitucional establece en su párrafo primero, la creación de la
entidad de Fiscalización Superior de la Federación perteneciente a la Cámara de Diputados,
pero con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus funciones (la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, en su artículo 2° fracción III, define que la Entidad
de Fiscalización Superior se denomina, precisamente, Auditoría Superior de la Federación).
De conformidad con el artículo 74 fracción IV de la Constitución el titular de la entidad de
fiscalización se debe elegir por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes
y tiene una duración de ocho años.
Por otra parte, la Ley de Fiscalización Superior específicamente en el artículo 15, precisa
textualmente que “la Cuenta Pública será turnada a la Auditoría Superior de la Federación
para su revisión y fiscalización superior, a través de la Comisión de la Cámara”. La Cuenta
Pública es definida en el artículo 5° fracción VIII, de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación como “el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales
rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámar a sobre su gestión
financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia
aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del
1° de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las
disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los
programas aprobados...”.
4.- EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
Las etapas del “Procedimiento Legislativo M exicano” son las siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Preparación del Proyecto de Ley;
Iniciativa;
Dictaminación;
Discusión;
Aprobación;
Expedición de la Ley;
Promulgación;
Publicación; e
Iniciación de la Vigencia.
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La Constitución en sus artículos 71 y 72 alude a casi todas esas etapas, con excepción de
la primera, la tercera y la novena, por lo que es prudente hacer algunas consideraciones al
respecto, aunque se abordará con mayor profundidad en la última sección de esta obra.
Nuestro ordenamiento jurídico no suele referirse frecuentemente a la primera etapa del
Procedimiento Legislativo, relativa a la preparación del Proyecto de Ley, e incluso son
pocos los casos en que alguna ley hace referencia expresa a ésta. Tal es el caso del
Presupuesto de Egresos, ya que las entidades elaborarán sus anteproyectos con base en los
programas respectivos, los cuales serán enviados a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, la que a su vez formulará el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación,
para ser elevado a la consideración del Presidente de la República, quien lo presentará a la
Cámara de Diputados a más tardar el 8 de septiembre del año inmediato anterior a l ejercicio
que corresponda. La misma afirmación puede hacerse respecto al Proyecto de Ley de
Ingresos cuya formulación está a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al
tenor de lo dispuesto por el artículo 31 fracciones II y III de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, este documento debe posteriormente ser presentado por el
titular del Poder Ejecutivo ante la Cámara de Diputados.
Respecto a la tercera etapa que tampoco menciona el artículo 72 constitucional, “de
Dictaminación”, si bien es cierto que no se señala expresamente en la Ley Suprema, su
fundamento deriva de la naturaleza misma de la mecánica procesal legislativa, así como de
lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso, al establecer que habrá
comisiones ordinarias de dictamen legislativo a las que corresponde el análisis, estudio y
elaboración de dictámenes de las iniciativas de Ley o Decreto. Asimismo, los artículos 87 y
88 del Reglamento para el Gobierno Interior ordenan que de los negocios de la competencia
de cada Comisión, deberá presentarse un dictamen que contendrá una parte expositiva y
otra de proposiciones, el cual deberá firmarse por la mayoría de los miembros de la
Comisión.
En cuanto a la novena etapa, no mencionada por el artículo 72 constitucional relativa a la
Iniciación de la Vigencia, última en el procedimiento legislativo, es el Código Civi l Federal
(que hasta antes del 25 de M ayo del 2000, fue el “Código Civil para el Distrito Federal en
M ateria de Fuero Común y para toda la República en M ateria Federal) el que se refiere a
ella en los artículos 3° y 4°, el cual regula los sistemas sucesivo y sincrónico,
respectivamente, disposiciones que se consideran insuficientes y anacrónicas.
Ahora bien, dado que nuestro sistema constitucional asume el bicameralismo para la
formación de la Leyes, el proceso de su tramitación debe reiterarse en las dos cámaras,
actuando indistintamente, una como “cámara de origen” y la otra como “cámara revisora”.
5.- PARTICIPACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS EN EL SISTEMA
NACIONAL DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA Y GEOGRÁFICA
En los términos de los establecido por los artículos 1°, 2° fracción XV, inciso b), 8°, 14
fracción IV, 31, 33, 34 y 51 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y
Geográfica, la Cámara de Diputados forma parte de dicho Sistema.
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Ahora bien, dado que se trata de una ley recientemente publicada en el Diario Oficial de la
Federación, el 16 de abril pasado, y que entrará en vigor noventa días después, es decir, el
16 de julio próximo, según dispone el artículo primero transitorio, estamos en el tiempo que
corresponde a la vacatio legis, por lo que sus disposiciones no son aún obligatorias; sin
embargo, es recomendable aprovechar este período para organizar las estructuras de la
Cámara de Diputados que se harán responsables de poner en marcha y operar dentro del
Sistema.
Al efecto, habrá de exp lorarse la mejor alternativa para hacer más eficaz y eficiente la
participación camaral en el Sistema. En esa virtud y, por la naturaleza jurídicoconstitucional de la Cámara de Diputados, se requiere: Determinar, por los órganos de
competentes de dicho órgano colegiado, si el mejor camino es la creación de un Comité de
Diputados que coordine la Unidad Administrativa (también de nueva creación) que
desarrolle las actividades estadísticas y geográficas o que cuente con los registros
administrativos que permitan obtener información de interés nacional; considerando que su
titular actuará como representante de dicha Cámara en el Consejo Consultivo.
También deben precisarse dos aspectos que son fundamentales en el manejo e
identificación de la información: El primer aspecto, tiene que ver con el proceso de
creación de nuevas leyes y de reformas y adiciones a las leyes vigentes, es decir, con el
ejercicio del Poder Legislativo, en el que intervienen las dos cámaras de manera sucesiva y
por separado, al tenor de lo dispuesto por el artículo 50 constitucional. El segundo aspecto,
se refiere al ejercicio de las facultades exclusivas que la Constitución otorga a cada una de
las cámaras, en el presente caso, a la de Diputados.
En ese sentido, es factible plantear en materia de información estadística y geográfica la
creación de una Comisión Bicamaral para las cuestiones legislativas o del Congreso y para
aquellas que, por extensión, sin ser legislativas, impliquen la participación de ambas
cámaras.
Para la creación de un Comité de la Cámara de Diputados no resulta, estrictamente
necesario, adicionar la Ley Orgánica del Congreso, ya que la Junta de Coordinación
Política tiene facultades para proponerlo al Pleno, en los términos del artículo 46 de la Ley
Orgánica del Congreso
Si fuese necesaria la creación de una Comisión Bicamaral, entonces sería recomendable
llevar a cabo los trabajos de análisis, consultas y negociación a fin de que se introdujera la
adición correspondiente al artículo 135 de la propia Ley Orgánica.
DR. ONOSANDRO TREJO CERDA
Director General del Centro de Estudios de
Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la
Cámara de Diputados
M ayo 19 de 2008
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