Acceso a servicios financieros en Colombia: retos para el siguiente

Acceso
a
servicios
financieros en Colombia:
retos para el siguiente
cuatrienio
Beatriz Marulanda
Mariana Paredes
Lizbeth Fajury
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación, son de exclusiva responsabilidad
de su autor o autores, y de ninguna manera pueden ser atribuidos a Fedesarrollo, la Corporación Andina de
Fomento (CAF), a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los países que ellos representan. La CAF no
garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación y no se hace responsable en ningún aspecto de
las consecuencias que resulten de su utilización.
2
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO ...................................................................................................................... 3
Retos al futuro ............................................................................................................................. 4
1.
Introducción ............................................................................................................................ 9
2.
El Acceso a los Servicios Financieros en Colombia.................................................................. 9
2.1
3.
¿Cómo estamos en Colombia en esta materia?............................................................... 12
2.1.1
Bancarización .......................................................................................................... 13
2.1.2
Política Pública ........................................................................................................ 15
2.1.3
¿Qué otros avances se han tenido? ........................................................................ 16
Retos hacia el futuro ............................................................................................................. 32
3.1
Cuál debe ser el enfoque de la Política Pública? ............................................................. 32
3.2 El uso de canales novedosos debe ser potenciado por el Estado para lograr promover el
acceso........................................................................................................................................ 34
3.3 La atención a la población vulnerable debe estar focalizada y concentrarse en ahorro y
seguros. ..................................................................................................................................... 36
3.4 Para lograr incrementar el acceso al crédito para microempresarios y pequeñas
empresas, se requiere remover varias barreras........................................................................ 38
3.4.1
Tasas de Interés ...................................................................................................... 38
3.4.2
Información y Derechos de Acreedores son cruciales para facilitar el acceso al
crédito 40
3.4.3
3.5
La oferta institucional debe fortalecerse ................................................................ 42
Profundización financiera y formalización: cómo compatibilizarlas? .............................. 43
3
Acceso
a
servicios
financieros en Colombia:
retos para el siguiente
1
cuatrienio
Beatriz Marulanda
Mariana Paredes
Lizbeth Fajury
RESUMEN EJECUTIVO
La inclusión financiera entendida como el acceso y utilización de los servicios financieros
formales por parte de la población excluida, se traduce en un mayor crecimiento
económico por la expansión de la capacidad de consumo y por el incremento en el
potencial de inversión. En materia de lucha contra la pobreza, el acceso a toda la gama de
servicios financieros, es decir ahorro, crédito, transferencias, pagos y seguros, permite a
los hogares y microempresas compensar los efectos de los choques adversos que reducen
sus ingresos y deterioran su calidad de vida.
Las causas que explican la falta de acceso a servicios financieros van desde la falta de
información adecuada, falta de canales y tecnologías apropiadas que permitan diluir el
costo de operaciones de bajo valor que tienen costos fijos muy elevados por peso
movilizado (ya sea de ahorro o de crédito), hasta normas y regulaciones expedidas por la
necesidad de resguardar el ahorro del público. Las imperfecciones del mercado financiero
son las que justifican una intervención desde lo público.
En Colombia se han realizado importantes esfuerzos dirigidos a entender y resolver la falta
de acceso a servicios financieros en general, desde su inclusión dentro de las estrategias
de erradicación de la pobreza extrema, hasta el diseño de una política pública de largo
plazo dirigida a lograr el acceso a servicios financieros por parte de la población en general
y las actividades sin acceso. Como resultado de ello y según las cifras calculadas por
1
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación, son de exclusiva
responsabilidad de su autor o autores, y de ninguna manera pueden ser atribuidos a Fedesarrollo, la
Corporación Andina de Fomento (CAF), a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los países que ellos
representan. La CAF no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación y no se hace
responsable en ningún aspecto de las consecuencias que resulten de su utilización.
4
Asobancaria, el porcentaje de población adulta con algún tipo de producto financiero2 se
incrementó del 51.1% en diciembre de 2006 al 56.6% a marzo de 20093. Las cuentas de
ahorro han sido y continúan siendo el producto principal a través del cual se vincula la
población al sector financiero. La cuenta de ahorros como producto exclusivo vinculó a 1.3
millones de personas de las 3.5 millones que han entrado al sistema financiero. La
bancarización se produjo además a través del ofrecimiento de productos de crédito a
través de los cuales 1.7 millones de clientes se vincularon con tarjetas de crédito y
1,275,000 personas se vincularon a través de microcrédito por primera vez a un crédito
formal. De éstas un 66% se vinculó a través de ONG, un 30% a través de entidades
financieras y el resto por cooperativas4.
Aun hay mucho camino por recorrer como lo demuestran los resultados de la Encuesta de
Mercado de Crédito Informal en la cual se estableció que el acceso al crédito formal
(incluyendo bancos, cooperativas y ONG microfinancieras) según cuartiles de gasto (como
proxy de ingresos) solo abarca en el cuartil más pobre un poco más del 20% de los hogares
que reportan que ALGUNA VEZ habían accedido a un crédito a través de este tipo de
entidades. Mientras tanto, en el cuartil más alto de gastos de estos hogares, que solo
incluía hasta estrato 3, el porcentaje con acceso fue superior al 60%.
Retos al futuro
1. Consolidación de la política de promoción de acceso a servicios financieros la cual
deberá ser acompañada hacia el futuro no solo con su fortalecimiento patrimonial sino
con su ampliación hacia otros sectores, como es el caso del agropecuario y el de
vivienda, así como otros segmentos de población (emprendedores).
En este sentido, es necesario explorar las limitantes de acceso al crédito que todavía
afectan a los campesinos de nuestro país, en donde los principales instrumentos de
política pública que se han utilizado hasta el momento (garantías públicas, y el
redescuento a través de Finagro), no han sido suficientes como facilitadores del acceso.
En el caso de la vivienda, persiste un enorme déficit de vivienda, explicado principalmente
por las dificultades que existen para evaluar el riesgo de largo plazo de ofrecerle un
crédito a una persona que obtiene sus recursos de una actividad informal o
microempresarial, los cuales representan el 50% del empleo en el país. En este caso no
solo sería necesario apoyar a las instituciones microfinancieras con asistentes técnicos
para desarrollar el microcrédito de vivienda progresiva, sino además se debería
complementar con fondeo ya que créditos de plazos de 5 años como son los típicos de
este tipo de producto, comprometen la liquidez típica de una microfinanciera no regulada.
2
Ofrecidos por vigilados por la Superintendencia Financiera (establecimientos de crédito).
3 Ultima cifra disponible a la fecha.
4 Según información reportada a la Banca de las Oportunidades.
5
El país debe continuar avanzando en la adopción de metodologías de evaluación y
mitigación de riesgo en otros sectores y segmentos diferentes a los del microempresarios
urbanos, y es necesario continuar utilizando instrumentos como los que se han
desarrollado dentro de la Banca de las Oportunidades, programa que ha demostrado ser
una manera eficaz y eficiente de intervención del sector público en esta materia, dejando
la prestación del servicio directo a quienes lo saben administrar, las instituciones
financieras de primer piso.
2. En términos de cobertura, el reto es masificar el uso de los nuevos canales con el fin
de que sean sostenibles para promover el acceso a largo plazo.
Para ello se requiere estimular a nivel nacional y municipal el uso de medios electrónicos
de pago, y la realización de un mayor volumen de transacciones a través de estos canales
novedosos, desestimulando el uso del efectivo, el cual entre otras, constituye uno de los
elementos que propicia y promueve la informalidad. El Estado debe ser el gran aliado
pues puede asegurar una base amplia de transacciones que facilita el logro de economías
de escala, y lo puede lograr si se adopta la decisión de realizar todos sus pagos a través de
los canales disponibles en el sistema financiero, como por ejemplo el pago de la nómina
de los empleados públicos a través del abono en cuentas de ahorro.
3. Para la población vulnerable en situación de pobreza (entre otros población de
Familias en Acción y Red Juntos) se debe focalizar la intervención hacia la promoción
del acceso hacia ahorro y microseguros, los cuales sirven como puerta de entrada de
estas familias al sistema financiero. Para ello deberán privilegiarse canales novedosos
como los de banca móvil, como prerrequsito para lograr la sostenibilidad de este tipo
de iniciativas.
Se propone aprovechar y apalancar la utilización de cuentas de ahorro que el programa de
Familias en Acción está usando para el pago de los subsidios, y diseñar una “puerta de
salida” del programa. En este sentido, se propone diseñar un incentivo al ahorro, que
ofrezca dos tipos de premios: uno por el esfuerzo de ahorrar mientras dura el periodo de
recepción del subsidio, el cual no debería exceder de 5 años5, y otro al final del período, el
cual debería estar definido en proporción al esfuerzo realizado, y que le debería servir a la
familia como activo liquido para incrementar sus activos y mantenerlos como ahorros que
los protejan ante riesgos en un futuro, o pueden utilizarlos como capital inicial para
desarrollar una actividad productiva. El esfuerzo fiscal que esto implica debería ser inferior
al que se está incurriendo en la actualidad, pues se podría realizar una redistribución de
los subsidios que las familias reciben, pero además porque se reduciría el plazo promedio
de mantenimiento de cada familia dentro del programa.
5
El incentivo lo que busca es premiar el ahorro en el sistema financiero pues como se ha demostrado en
varios estudios tanto a nivel de Colombia como internacionalmente, las familias más pobres si ahorran, pero
en instrumentos informales de diversos niveles de liquidez (desde la caja en la casa hasta los animales de
engorde) sujetos a robo, pérdida y con baja o nula rentabilidad.
6
El ahorro debe ser complementado con el acceso a seguros, para lo cual se requiere que
las compañías aseguradoras adapten un producto adecuado, donde además de precisar
las coberturas, (protección contra la muerte del principal generador de ingresos, y
enfermedades que reduzcan la capacidad de generar ingresos y la protección de los
activos), debería contemplar el rediseño en términos de exclusiones, preexistencias,
procesos y canales de venta, recaudo de primas y pago de siniestros, de tal forma que no
solo se logren vender sino que sean verdaderamente útiles para la población de bajos
ingresos. También sería necesario diseñar un incentivo que motive a las familias a
comprarlos, para lo cual se podría iniciar cubriendo un 70% de la prima el primer año, un
50% el segundo y un 25% en el tercero. El esfuerzo fiscal en que se incurra en esta materia
claramente está compensado con la cobertura que se obtendría en caso de una catástrofe
natural ó de índole familiar, previniendo además la recaída de esta familias a mayores
niveles de pobreza ante la ocurrencia de cualquier siniestro.
Para la promoción del acceso a servicios financieros de familias en pobreza resulta
indispensable complementarlo con campañas de educación financiera iniciando desde los
colegios, y desarrollando programas específicos para población adulta de bajos ingresos,
incorporando la utilización de campañas en medios masivos de comunicación. Dado el
costo de este tipo de proyectos, resulta indispensable la colaboración y cofinanciación
público‐privada con el fin de mejorar el éxito y sostenibilidad de los programas.
4. Con el fin de reducir el costo para la población de acudir a los prestamistas informales
y de provocar en las instituciones formales una mayor oferta de recursos a esta
población, se propone eliminar el límite impuesto por la tasa de interés de usura por
las consecuencias adversas que este tiene, en especial para los microempresarios de
menores ingresos del país.
Se considera necesario dar una discusión abierta y clara sobre los efectos que ha tenido en
el país los límites impuestos por la tasa de interés de usura. En las investigaciones
realizadas, los grandes perdedores de esta medida han sido las personas de menores
ingresos, pues le ha impuesto un mínimo al valor de los créditos que pueden otorgar las
instituciones formales, dejando a estas personas en manos de prestamistas informales
que cobran tasas de interés efectivas superiores al 200% anual. Se propone eliminar esta
restricción para lo cual se sugieren varias alternativas. La primera sería eliminar el límite
de la usura solo para las tasas que cobran instituciones reguladas, y las ONG
microcrediticias, teniendo como sustento el hecho de que autoridades como la
Superintendencia Financiera y la Superintendencia de Industria y Comercio tendrían la
facultad de exigir la transparencia en la información hacia los usuarios así como juzgar la
“razonabilidad” de los costos que se involucran en la tasa de interés a ser cobrada. Esta
alternativa fue la adoptada por el Brasil en los años noventa. Debería buscarse amortiguar
el impacto inicial de dicha decisión adoptando normas transitorias para un desmonte
gradual, por ejemplo acordando, u obligando de ser necesario, a que las entidades
financieras solo puedan aplicar las nuevas tasas de interés a los clientes nuevos que
acuden por primera vez a un crédito en el mercado formal.
7
La segunda sería hacer uso de la certificación diferencial de tasas de interés aprobada en
la reforma financiera del 2002, pero permitiendo, como estuvo concebido en su inicio, la
certificación de 3 tipos de tasas, la de microcrédito, la de consumo y la comercial, ya que a
través del crédito de consumo, también ha sido posible darle acceso a un volumen
importante de asalariados de bajos ingresos del país. Alternativamente la certificación se
podría hacer en función del tamaño del crédito, como opera en la actualidad en el
mercado chileno, dado que el mayor componente diferenciador no es el del riesgo sino el
de los costos operativos.
La eliminación del límite debería traer como consecuencia una mayor oferta de crédito a
segmentos de menores ingresos que son los que tienen como única alternativa a los
oferentes informales, permitiendo que las entidades financieras alcancen las economías
de escala típicas de este producto, pero además dándole cabida a un mayor porcentaje de
la población para que puedan contar con historial e información crediticia haciendo
posible reducir los costos de la originación de cada crédito. La mayor oferta de fondos
claramente genera competencia con las consecuencias favorables de la misma, no solo
dentro del mercado formal sino también frente a los prestamistas informales, todos los
cuales en conjunto y con el paso del tiempo, deben tender a reducir sus costos y por ende
las tasas promedio de interés. Esto ha sido ya demostrado claramente en los mercados
que registran la mayor profundidad en materia de microcrédito como es el caso de Perú,
Bolivia y Ecuador.
5. Información y Derechos de Acreedores son cruciales para facilitar el acceso al crédito
Información sobre la moralidad y la capacidad de pago de un posible deudor, a través de
las centrales de información son uno de los instrumentos más importantes y eficientes
con que cuenta una economía ya que permiten reducir la incertidumbre de los acreedores
frente a los deudores, en especial de aquellos cuya actividad es de carácter informal pero
también de aquellos que puedan por ejemplo ser asalariados pero nunca han accedido a
un crédito formal
Es indispensable abordar la tarea de mejorar el poblamiento de las centrales de riesgo con
el historial de pagos de los servicios públicos por parte de la familias, pero adicionalmente
buscar mecanismos para mejorar y enriquecer la información disponible, por ejemplo
creando incentivos para que los grandes vendedores y comercializadores de bienes de
consumo masivo contribuyan con la información positiva sobre sus compradores y
proveedores, la cual constituiría una fuente invaluable de información no solo para
estimar la moralidad de pago de una persona sino también facilitaría contar con
información que permita estimar los ingresos de una parte importante del sector informal
de la economía, con un sistema mucho menos costoso.
6. Es necesario mejorar el régimen legal que ampara los derechos de los acreedores
especialmente para el sector de las pequeñas y medianas empresas (pymes).
Aun cuando estas empresas hoy en día pueden acceder a crédito, éste normalmente
requiere ser garantizado por activos que, dadas las debilidades en materia de derechos de
8
los acreedores del régimen legal colombiano, se limita a bienes inmuebles, cuando la
mayor parte de los activos de las pymes son bienes muebles tales cono inventarios y
cuentas por cobrar.
La reforma en este aspecto debe ir encaminada entre otras a (i) facilitar el uso de activos
diversos tales como activos circulantes (inventarios y cuentas por cobrar por ejemplo) y
cosechas futuras, para que ellos pueden ser utilizados como garantía real de créditos; (ii)
agilizar los procedimientos y reducir los costos para la constitución de garantías reales; (iii)
mejorar la calidad y el acceso a la información de los registros respecto a las garantías que
recaen sobre un bien y (iv) establecer procedimientos judiciales y extrajudiciales expeditos
para que un acreedor obtenga la satisfacción del crédito con el producto de la garantía.
7. La mayor penetración de microcrédito requiere instituciones reguladas y fortalecidas y
supervisión adecuada para estas instituciones que ofrecen productos a segmentos del
mercado diferentes a los de la banca tradicional.
Como lo han demostrado los países que mayor penetración han logrado en materia de
microcrédito, una vez las ONG demostraron que era factible prestarle a los
microempresarios de forma segura y rentable, la siguiente fase de las instituciones y de
los clientes requiere que las mismas pasen a ser reguladas y se fortalezcan. Para ello la
regulación en términos de normas prudenciales no se ha flexibilizado sino que se ha
adecuado, logrando armonizar normas que buscan proteger el ahorro del público, con las
adecuaciones necesarias para permitir que operen las instituciones con procesos y con
clientes diferentes a los de la banca tradicional, para lo cual se han modificado sobre todo
los requerimientos en materia de documentación y de supervisión. En este campo se debe
buscar que la Superintendencia Financiera adapte las mejores prácticas en esta materia.
8. Generar mecanismos de transición de la informalidad a la formalidad que
desestimulen las estrategias de evasión y elusión tributaria, y eliminar el impuesto a
las transacciones financieras (4x1000).
Este impuesto ha sido un elemento que claramente explica el alejamiento de la población
del sistema financiero y la mayor utilización de efectivo para la realización de
transacciones. La reducción en el recaudo por efecto de la eliminación del 4 x 1000, se
compensaría con el mayor recaudo proveniente de la progresiva formalización de las
transacciones en la economía y de la mejoría en el control de la evasión resultante de la
formalización. Medidas como otorgar estímulos a la formalización que involucren una
simplificación del régimen tributario y una transición en materia de tributación, con el fin
de ampliar en forma radical la base tributaria que permita en todo caso aumentar la
profundidad tributaria del país redundarían en un mayor recaudo tributario y contribuiría
a una mayor formalización de la economía.
9
1. Introducción
El objetivo de este estudio es realizar un diagnóstico de la situación actual de Colombia en
materia de acceso a servicios financieros, incluyendo los avances recientes y el estado de
la regulación enfocada a las microfinanzas. Con base en el diagnóstico inicial y los
resultados logrados hasta ahora, en el último capítulo se formulan una serie de
recomendaciones concretas de política pública dirigidas a ampliar y profundizar la
cobertura de los servicios financieros formales hacia la población sin acceso y fortalecer el
esquema regulatorio vigente para el efecto.
Teniendo esto en cuenta, se propone identificar las principales acciones de política que
debería impulsar el próximo gobierno para continuar con el proceso de profundización
financiera, haciendo énfasis en aquellos aspectos más críticos y sensibles de ejecución.
Este estudio se enmarca dentro del trabajo realizado por la Corporación Andina de
Fomento y FEDESARROLLO con el fin de brindar espacios entre los principales candidatos
presidenciales y sus equipos programáticos, a través de los cuales se analicen y debatan
temas estratégicos de la agenda pública nacional. Para ello, la Oficina de Colombia planteó
la realización de una serie de foros cerrados entre los principales candidatos y sus equipos
donde se consideren cada uno de los temas seleccionados, se discutan soluciones a los
planteamientos y se identifiquen puntos de convergencia y divergencia sobre las
recomendaciones y acciones que se propongan en la mesa.
2. El Acceso a los Servicios Financieros en Colombia
Antes de entrar a analizar los resultados específicos alcanzados en esta materia en el país,
es necesario detenerse a entender la necesidad de generar una política pública que
busque desarrollar un sistema financiero más inclusivo.
La inclusión financiera entendida como el acceso y utilización de los servicios financieros
formales por parte de las actividades y de la población excluida, es indispensable para
lograr un mayor crecimiento económico del país por la expansión de la capacidad de
consumo y por el incremento en el potencial de inversión. No solo tiene un efecto sobre la
capacidad de acumulación de los hogares y empresas sino también sobre el volumen de
recursos disponibles para financiar las actividades productivas de la economía.
En materia de crecimiento económico, y dado el importante grado de informalidad que
enfrentan las economías en desarrollo como la colombiana, un reto importante que se
enfrentaba era el de poder facilitar el acceso al crédito a este importante sector de la
economía que en los años 80 recibió la denominación de “microempresarios”, con el fin
de dinamizar su actividad y facilitar su crecimiento, pero también con el fin de lograr su
incorporación a la formalidad, prerrequisito fundamental para consolidar un sector
productivo que le permita al país generar un desarrollo equitativo e incluyente a largo
plazo. Este movimiento, liderado por organizaciones sin ánimo de lucro (ONG) en
Latinoamérica, se inició en los 80 con un enfoque asistencialista, adquirió auge en los
10
noventas y en el nuevo siglo se consolidó, dando paso a instituciones financieras
autosostenibles que constituyeron la visión “comercial” de las microfinanzas. Esta visión
caracteriza este movimiento en Latinoamérica6, representado todavía por ONG pero en
forma creciente y preponderante por instituciones reguladas a las cuales genéricamente
se les denomina “Microfinancieras”, dentro de las cuales se incluyen bancos comerciales
que han incursionado en forma exitosa en la atención al segmento de microempresarios.
En materia de lucha contra la pobreza, el acceso a toda la gama de servicios financieros, es
decir ahorro, crédito, transferencias, pagos y seguros, permite a los hogares y
microempresas compensar los efectos de los choques adversos que reducen sus ingresos
y deterioran su calidad de vida. En efecto, la población de bajos ingresos y/o en situación
de pobreza está expuesta a distintos tipos de choques adversos7 que reducen su
capacidad de generar ingresos y afectan negativamente los ingresos disponibles, dado que
no cuentan con las herramientas adecuadas para compensar su efecto y/o restablecer la
situación económica anterior. Debido a la precariedad de la infraestructura disponible
para la población de bajos ingresos y a la mala calidad de vida, estos riesgos tienen un
impacto más fuerte sobre esta población que al carecer de acceso a servicios financieros
formales8, se ve obligada a adoptar estrategias de prevención y de atención de la
emergencia que por lo general deterioran sus condiciones de vida y los dejan en niveles
mayores de pobreza. Más aún, los riesgos a que están expuestos y su impacto devastador
sobre los ingresos y su calidad de vida, conduce a las personas a realizar actividades
productivas de subsistencia, de bajo riesgo y por lo tanto de baja rentabilidad, evitando
que desarrollen emprendimientos productivos más rentables y generen así un ciclo de
acumulación creciente.
La Encuesta de Mercado de Crédito Informal en Colombia realizada en el 20079 permitió
identificar la utilización de mecanismos de compensación y protección contra los choques
adversos disponibles en el mercado informal tanto en ahorro como en crédito y
mecanismos colectivos de prevención como se ha documentado para muchos otros
países.
Los resultados de la encuesta indican que la población de bajos ingresos utiliza el ahorro
informal como instrumento preventivo para el cubrimiento de riesgos, lo mismo que para
pagar deudas y realizar inversiones productivas. Como se observa en la siguiente gráfica,
la desacumulación de ahorros en efectivo como en activos de fácil realización (ahorro
6
Ver una descripción de dicha evolución en Otero, M. y Marulanda, B. “Perfil de las Microfinanzas en
Latinoamérica en 10 Años: Visión y Características”, Acción Internacional, 2005.
7 Desempleo, enfermedad o muerte de algún integrante, incapacidad o aquellos que afectan a varios
miembros de una comunidad como pueden ser las crisis macroeconómicas o los desastres naturales.
8 El acceso a servicios financieros les permitiría asegurarse y/o desacumular solo parte del ahorro.
9 Estudio realizado por Econometría S.A. para el Programa MIDAS – USAID. Esta encuesta fue realizada
durante el segundo trimestre del 2007 y tiene representatividad nacional para el total de hogares del país
que residen en estratos 1, 2 y 3 (aproximadamente 7 millones), y microempresas representativas de cerca
de 1,600,000 microempresas ubicadas en estratos 1, 2 y 3, lo que se estima que es el universo a nivel
nacional de microempresas con letrero a la vista.
11
líquido y no líquido) es la principal fuente de recursos para enfrentar las emergencias: 40%
de los hogares y microempresas utilizan ahorros líquidos y entre 10% y 15% de
microempresas y hogares utilizan ahorros no líquidos. También acuden a las fuentes de
crédito disponibles como son los préstamos de amigos, vecinos o familiares, que son la
segunda fuente de financiación más utilizada ante una emergencia, y finalmente a los
agiotistas y casas de empeño.
Gráfica 1. Que Hicieron las Familias de Menores Ingresos en la Ultima Emergencia?
¿Qué hizo en la última
emergencia?
Otro forma
Más miembros hogar trabajan
Piden a caja de compensación
Venden animal
AHORRO NO LÍQUIDO
Venden electrodomésticos
Hacen rifas, bazares
Venden otro electrodoméstico
CREDITO
Piden a ONG
Piden a cooperativa
Prestamista
Aumentan jornada en negocio
Piden a bancos
AHORRO LÍQUIDO
Utiliza ahorros
Piden prestamo a amigos
0,00
10,00
20,00
Microempresas
30,00
40,00
50,00
60,00
Hogares
Fuente: Estudio del Mercado de Crédito Informal, Econometría S.A., 2007
De acuerdo con el mismo estudio, tanto el ahorro como el crédito informal se utilizan para
realizar una inversión planeada, cubrir gastos elevados como puede ser un primera
comunión, grado, etc, y también para atender todo tipo de emergencias inesperadas
como la enfermedad, muerte o desempleo. Si tuvieran acceso a la gama de servicios
financieros formales podrían atender estas necesidades mediante el desahorro pero solo
de los recursos necesarios para atender la emergencia: si el ahorro está en un bien, la
necesidad de desacumular solo una parte conduce a la venta de todo el bien o sea a la
desacumulación de la totalidad del ahorro. El acceso al crédito facilita la realización de
inversiones lo mismo que el cubrimiento de ciertos gastos grandes, al tiempo que el
acceso a productos adecuados de seguros permite la compensación de las consecuencias
de los riesgos asegurables restableciendo así la situación económica inicial y evitando la
perpetuación de la pobreza.
Es necesario puntualizar que el acceso a un solo servicio financiero formal, como puede
ser el crédito, no permite la compensación adecuada de los choques pues su utilización
permanente para todos los efectos puede conducir a las familias a condiciones de mayor
pobreza. Un ejemplo de ello es la compensación de la pérdida de ingresos o el pago de
12
siniestros mediante el uso de crédito, pues el crédito requiere un aumento de la
capacidad de pago posterior que finalmente conduce a una situación de mayor pobreza
por la necesidad de generar mayores ingresos. Por su parte, el ahorro y crédito no son los
instrumentos apropiados para atender todo tipo de situación, pues no permiten
restablecer la situación económica de la familia ante una emergencia inesperada, ni el
acceso a actividades que mejoran el potencial de generación de ingresos. Todo lo anterior
ilustra la necesidad de poner a disposición de la población de bajos ingresos toda la gama
de servicios financieros formales.
Dado lo anterior, es necesario analizar y tratar de resolver las razones por las cuales
ciertas actividades y grupos de población como la de bajos ingresos, no tiene acceso a
servicios financieros formales. Parte de las causas radican en las fallas estructurales de los
mercados financieros que los hacen esencialmente imperfectos. Estas van desde la falta
de información adecuada, hasta la falta de canales y tecnologías apropiadas que permitan
diluir el costo de operaciones de bajo valor que tienen costos fijos muy elevados por peso
movilizado (ya sea de ahorro o de crédito).
Estas imperfecciones del mercado financiero, agravadas en muchos casos por normas y
regulaciones expedidas por la necesidad de resguardar el ahorro del público, son las que
justifican una intervención desde lo público. Diversos estudios recientes destacan el papel
que juega el acceso de la población a TODA la gama de servicios financieros, pues permite
desde realizar las transacciones básicas por medios electrónicos, hasta asegurar los
ingresos para la vejez, pasando por la diversificación del portafolio de productos
disponibles para las pequeñas y medianas empresas dado su impacto sobre el desarrollo
equitativo y armónico de cualquier país. Este enfoque más integral busca la generación y
promoción de un sistema financiero inclusivo, y éste es el sentido con el cual en el
presente documento se abordará el análisis y las recomendaciones de política pública.
2.1 ¿Cómo estamos en Colombia en esta materia?
En Colombia se han realizado importantes esfuerzos dirigidos a entender y resolver la falta
de acceso a servicios financieros en general, desde su inclusión dentro de las estrategias
de erradicación de la pobreza extrema, hasta el diseño de una política pública de largo
plazo dirigida a lograr el acceso a servicios financieros por parte de la población en general
y las actividades sin acceso, como es la política Banca de las Oportunidades creada en el
2006.
Como resultado, actualmente se tiene no solo mayor y mejor información sobre el tema,
sino que se han realizado importantes cambios en todos los niveles dirigidos a lograr el
acceso de la población a servicios financieros, desde el aumento de la cobertura física
como prerrequisito para el acceso, pasando por la promoción del uso de canales
novedosos, hasta el desarrollo de productos adecuados de ahorro, crédito y seguros, y el
fortalecimiento de la oferta regional de servicios representada por las cooperativas con
actividad financiera y las ONG microcrediticias.
13
2.1.1 Bancarización
Si bien desde el punto de vista del acceso real de la población a los servicios financieros
formales, se han logrado avances muy significativos en los últimos 4 años, aún falta
bastante terreno por recorrer.
Según las cifras calculadas por Asobancaria, el porcentaje de población adulta con algún
tipo de producto financiero10 se incrementó del 51.1% en diciembre de 2006 al 56.6% a
marzo de 200911.Sin embargo, al analizar los datos regionales, se encuentran
departamentos como Nariño, Cauca, Choco, Bolívar y Sucre con índices inferiores al 35%
destacando la importancia de desarrollar estrategias con claro foco regional para resolver
estas diferencias.
Como se observa en la tabla 1, las cuentas de ahorro han sido y continúan siendo el
producto principal a través del cual se vincula la población al sector financiero: la cuenta
de ahorros como producto exclusivo vinculó a 1.3 millones de personas de las 3.5 millones
que han entrado al sistema financiero. El pago de los subsidios condicionados de Familias
en Acción a través del abono en cuenta de ahorros condujo a la bancarización de
aproximadamente 1.5 millones de familias en el último año.
Tabla 1. Número de personas con algún producto financiero
Cédulas
Producto
Diferencia
% Población mayor de
edad
Jul-06
Dic-06
Dic-07
Dic-08
Mar-08
Mar-09
Absoluta
Porcentual
Dic-06
Mar-09 3/
Cuenta de Ahorro
Cuenta Corriente
Cartera Total/1
Cartera Comercial
Cartera Consumo
Cartera Vivienda
Microcrédito
Tarjeta de Crédito
12.296.741
1.340.128
3.230.992
290.323
2.335.399
543.536
482.836
2.774.361
13.438.110
1.388.016
3.638.448
322.639
2.704.508
541.790
536.395
3.282.369
14.896.214
1.479.985
4.626.824
364.290
3.692.860
511.620
612.509
3.653.150
15.223.956
1.514.820
5.298.739
417.929
4.273.141
600.821
712.099
3.889.043
15.066.331
1.500.063
4.797.325
381.446
3.861.758
504.016
629.907
3.684.408
15.573.126
1.503.490
4.639.841
388.637
3.567.339
598.838
732.690
4.540.054
3.276.385
163.362
1.408.849
98.314
1.231.940
55.302
249.854
1.765.693
26,64%
12,19%
43,60%
33,86%
52,75%
10,17%
51,75%
63,64%
48,77%
5,04%
13,20%
1,17%
9,82%
1,97%
1,95%
11,91%
54,1%
5,2%
16,1%
1,3%
12,4%
2,1%
2,5%
15,8%
Al menos un producto financiero
12.842.325 14.078.846 15.514.127 15.921.080 15.680.326
16.294.848
3.452.523
26,88%
51,10%
56,6%
Fuente: Asobancaria
Más interesante aún es que la bancarización se produjo además a través del ofrecimiento
de productos de crédito. Específicamente, 1.7 millones de clientes se vincularon a partir
de una tarjeta de crédito, u otro crédito además de la cuenta de ahorros, y otras 240,000
se vincularon a través de un crédito (seguramente microcrédito) y una cuenta de ahorros.
Es importante anotar que las tarjetas de crédito han sido ofrecidas en los últimos años
agresivamente a segmentos asalariados de menores ingreso (que antes tampoco tenían
acceso) pero también fueron en muchos casos ofrecidas a microempresarios.
10 Ofrecidos por vigilados por la Superintendencia Financiera (establecimientos de crédito).
11 Ultima cifra disponible a la fecha.
14
Reviste especial importancia el hecho de que a través de instituciones financieras y ONG
entre agosto 2006 a junio de 2009, 1,275,000 personas se vincularon a través de
microcrédito por primera vez a un crédito formal. De éstas un 66% se vinculó a través de
ONG, un 30% a través de entidades financieras y el resto por cooperativas12.
Por otra parte, para agosto de 2009 las ONG microfinancieras reportaron estar atendiendo
736,000 clientes, mientras las cooperativas de ahorro y crédito a diciembre de 2008
tenían asociadas a 1,876,000 personas, atendidas a través de 202 cooperativas. Estas
últimas entidades juegan un papel fundamental pues tienen una presencia regional
diversificada y atienden a la población con una gama de servicios financieros que les
posibilita asegurar una oferta integral. Dado que no se conoce el nivel de clientes
compartidos entre unos y otros no es posible obtener un indicador global de acceso a
servicios financieros, pero si se puede concluir que las cifras de acceso estarían
subestimadas si solo se tienen en cuenta los datos calculados por Asobancaria.
Gráfica 2. Proporción de hogares que han tenido crédito
Fuente: Econometría, 2007
Aunque este nivel de penetración de la bancarización muestra avances, también ilustra el
largo camino que falta por recorrer, en especial si se tiene en cuenta que el acceso es muy
diferente si el análisis se hace discriminando por nivel de ingresos. En efecto, de acuerdo
con los resultados de la Encuesta de Mercado de Crédito Informal mencionada, se
estableció que el acceso al crédito formal (incluyendo bancos, cooperativas y ONG
microfinancieras) según cuartiles de gasto (como proxy de ingresos) solo abarca un poco
más del 20% de los hogares que reportan que ALGUNA VEZ habían accedido a un crédito a
través de este tipo de entidades. Mientras tanto, en el cuartil más alto de gastos de estos
hogares, que solo incluía hasta estrato 3, el porcentaje con acceso fue superior al 60%.
12
Según información reportada a la Banca de las Oportunidades.
15
2.1.2 Política Pública
Como se mencionó anteriormente, desde el punto de vista de la política pública, se han
registrado avances muy importantes en el caso colombiano, puesto que el Estado tomó la
decisión de adoptar una estrategia de política de largo plazo dirigida a lograr el acceso a
los servicios financieros formales por parte de la población sin acceso. Si bien inicialmente
se consideró la posibilidad de crear una nueva entidad financiera pública para el efecto, la
complejidad de las restricciones identificadas y el tipo de acciones requeridas para
resolverlas, hicieron necesario el diseño de una estrategia de intervención pública en
varios niveles que incorpora desde reformas al marco regulatorio hasta el ofrecimiento de
incentivos a los diversos oferentes de servicios financieros, desde bancos hasta ONG
microfinancieras, pasando por cooperativas. La complejidad de la intervención requirió
además la creación de una institucionalidad al interior de Bancoldex. La importancia que
se le dio al tema se concretó además en la asignación de recursos del Presupuesto
Nacional para el efecto13.
Uno de los principales resultados de este proceso fue la creación de un organismo que
centralizara y organizara la discusión alrededor de la promoción del acceso a servicios
financieros, mediante la gestión y apoyo a las autoridades regulatorias y de supervisión y
demás instancias privadas y públicas de los cambios requeridos para lograr los objetivos.
Los avances logrados en este proceso han sido significativos y sientan las bases para el
éxito de futuras intervenciones que se dirijan a profundizar el acceso a servicios
financieros.
La intervención del Programa ha logrado la creación de condiciones más adecuadas para
proporcionar acceso a servicios financieros a la población a través de un marco regulatorio
más favorable que ahora permite utilizar canales de distribución novedosos y menos
costosos como los Corresponsales No Bancarios (CNB)14 para ampliar la cobertura física
del sistema financiero. En materia de tasas de interés se buscó reglamentar en su
totalidad la certificación de tasas de interés por modalidad inicialmente contenida en el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, de tal forma que cada tipo de crédito contara
con un límite máximo de usura consistente con las características propias de cada
mercado, facilitando la recuperación del costo de otorgamiento de las operaciones de
muy bajo monto (microcréditos y créditos de consumo). Sin embargo, este objetivo no se
logró a cabalidad pues lo que ocurrió en la práctica fue la fijación de la tasa de
microcrédito a partir de marzo de 2007, lo cual implica una intervención de las tasas de
interés por vía de la NO certificación, y ha impedido que las entidades dedicadas a este
segmento logren profundizar hacia créditos de menor tamaño y por ende hacia
microempresarios de menores ingresos. En materia de productos adecuados, se
introdujeron cambios en la definición de microcrédito para efectos de calificación y
13 Como resultado del mandato del Conpes 3424 de 2006, se expidió el Decreto 3078 del mismo año que
creó el Programa de Inversión Banca de las Oportunidades, asignó un presupuesto y determinó su
administración por parte del Bancoldex. El decreto definió con precisión las actividades a ser realizadas con
los recursos y creo la Comisión Intersectorial como órgano rector del Programa.
14 Decreto 2233 de 2006, y Decreto 1121 de 2009.
16
clasificación de cartera para permitir el registro adecuado de todos aquellos créditos
otorgados a un microempresario cuya fuente de pago es el negocio de la microempresa.
Por el lado de los productos de ahorro, se han realizaron intentos sucesivos15 para
promover el desarrollo de un producto de bajo costo para la oferta y la demanda, sin que
hasta el momento se pueda afirmar que se ha tenido éxito. Si bien las Cuentas de Ahorro
Electrónicas (CAE) están exentas de inversiones forzosas y tiene procedimientos
simplificados de vinculación de clientes para reducir los costos de la oferta, para la
demanda está exento de 4 x 1000 y algunas transacciones sin costo, hasta ahora solo un
banco (Procredit) las ha desarrollado. La cuenta utilizada bajo la iniciativa de
bancarización promovida a través del programa de Familias en Acción para 1.8 millones de
familias, aun cuando reúne las características de costos y transaccionalidad mencionados,
no han sido clasificadas como CAE ya que el banco no implementó el proceso simplificado
de apertura.
Es importante destacar que el programa de la Banca de las Oportunidades también ha
desarrollado instrumentos novedosos de intervención que empiezan a mostrar sus frutos
como se verá más adelante. Ha desarrollado esquemas de incentivos directos con los
cuales ha promovido la ampliación de cobertura de los diversos tipos de intermediarios, se
ha logrado la prestación de asistencia técnica para el desarrollo de metodologías y
productos adecuados a la población sin acceso, así como el fortalecimiento de
instituciones que tienen vocación clara para ampliar su ámbito de acción como son las
cooperativas y ONG con presencia regional diversa. Ante el límite a las tasa de interés,
también fue necesario desarrollar una estrategia que busca atraer recursos de los entes
territoriales para facilitar el acceso a las microempresa muy pequeñas y que solo
necesitan créditos de pequeña cuantía, inferiores a 1 SMLV. Este proyecto tendrá su
desarrollo durante el 2010, una vez las limitaciones impuestas por la ley de garantías
permitan la suscripción de los contratos con los entes regionales para iniciar las
convocatorias respectivas.
En resumen, la institucionalidad con que cuenta el país en este momento, con los recursos
y el personal administrado por Bancoldex, constituyen un avance indiscutible en materia
de promoción del acceso a servicios financieros, la cual es vital preservar como política de
Estado hasta tanto se logren los niveles deseados de acceso y penetración que demanda
el desarrollo de país.
2.1.3 ¿Qué otros avances se han tenido?
Además de los cambios regulatorios descritos que permiten la creación de las condiciones
favorables para la promoción de acceso a servicios financieros, se han dado avances
adicionales en los cuales la intervención del Gobierno Nacional a través del Programa
15 Artículo 70 de la Ley 1151 de 2007 (Plan de Desarrollo), Decreto 1119 de 2008, Decreto 4590 de 2008 y
1349 de 2009.
17
Banca de las Oportunidades ha sido muy significativa, los cuales son indispensables para
lograr superar las imperfecciones que caracterizan a este mercado.
La cobertura es esencial
Para lograr un mayor acceso es claro que la presencia de los establecimientos que ofrecen
los productos lo más cerca posible a la población es una condición necesaria pero no
suficiente, para ampliar el acceso. Es por ello que en los últimos años se le ha dado tanto
énfasis a este aspecto buscando ampliar la cobertura física del sistema financiero formal,
incluyendo no solo a los establecimientos de crédito sino también a las cooperativas con
actividad financiera y a las ONG microcrediticias. Dentro de los avances logrados, es de
destacar no solo la autorización para utilizar CNB sino también la posibilidad de utilizar los
teléfonos móviles como canales de distribución y prestación de los servicios. Estos dos
canales son precisamente aquellos que han tenido un mayor dinamismo en el último año.
La ampliación de la cobertura lograda en los últimos años por el sistema financiero
colombiano se logró gracias a los CNB siendo la excepción las cooperativas que
aumentaron en un 4% su extensión de municipios atendidos a través de sucursales, como
lo muestran las siguientes gráficas.
Gráfica 3. Cobertura de oficinas en municipios
% de Municipios con cobertura de Oficinas + CNBs
% de Municipios con cobertura de Oficinas
Cooperativas Confeccop
Agosto 2009
Junio 2006
Cooperativas Financieras
Otros bancos
Agosto 2009
Junio 2006
CFC
Citibank
Resto de Bancos
Banco
Agrario
Banagrario
0%
20%
40%
60%
80%
100%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Superfinanciera y Banca de las Oportunidades. Cifras de cooperativas a diciembre del 2008, Bancos
y CFC a junio del 2009. Cálculos sobre la base de 1,102 municipios
Para octubre de 2009 había 5,577 CNB abiertos por 10 bancos con una cobertura en 765
municipios de los 1,102 que hay en Colombia. Estas cifras sumadas a la cobertura de
oficinas de los establecimientos de crédito daban como resultado que el 94% de los
municipios contaba con presencia financiera. La ampliación de cobertura lograda a través
de CNB se ha dado de forma importante en municipios de menor tamaño (ver siguiente
gráfica), al tiempo que en los municipios más grandes, los CNB contribuyeron a
profundizar los servicios hacia segmentos desatendidos (barrios marginales) y para
descongestionar oficinas16. El 70% del total de CNB realiza operaciones, las cuales han
16 Cada banco tiene su estrategia particular de penetración a través de esta figura: algunos los están
utilizando para ampliar su cobertura geográfica mientras que otros los están utilizando para profundizar en
nuevos segmentos.
18
aumentado gradualmente tanto en monto como en número, con lo cual se confirma la
confianza de la población en el canal y ratifica para los bancos su nueva estrategia de
atención. El número de transacciones realizadas a través de CNB en octubre de 2009 fue
de 1,392,134 operaciones, por un monto de $266 mil millones. El valor promedio de las
transacciones fue de $190,000.
Gráfica 4. Cobertura física por tipo de municipio
Fuente: Superfinanciera oficinas a junio del 2009 y CNB a agosto 2009
Si bien es cierto que para 2010 ya se habrá logrado la cobertura total en todos los
municipios, aún la transaccionalidad es muy baja en los municipios pequeños al punto de
que aún algunos CNB no son sostenibles. El número de CNB no garantiza su utilización,
pues ésta depende de la bancarización y de las transacciones autorizadas por cada entidad
financiera dentro de su estrategia individual. Por otra parte, debido a que es un canal aún
en proceso de consolidación, los procesos de bancarización por esta vía no han sido muy
activos al punto que solo dos bancos (Banco Agrario y BCSC) han reportado haber
vinculado clientes a través del canal tanto por ahorro como por crédito17. La consolidación
futura del canal de CNB, sobretodo en municipios de menor tamaño va a depender de la
masificación de transacciones a través del mismo, como ha ocurrido en el Brasil. Sin
embargo a diferencia del Brasil, Colombia no cuenta con las condiciones de ese mercado,
en el cual las operaciones que generan cobros con periodicidad mensual son facturadas y
recaudadas a través de los bancos. El lograr generar un volumen de transacciones que le
brinde a este novedoso canal una masa crítica que entonces permita que se mantengan y
logren ser utilizados como canal para bancarizar, ofrece a la política pública un campo de
reflexión y de actuación que se desarrolla más adelante.
Otro de los efectos importantes de la promoción de nuevos canales para ampliación de
cobertura como los CNB, ha sido el aumento de la competencia entre establecimientos de
17
En noviembre de 2009 se autorizó a los CNB a desarrollar las funciones necesarias para la apertura de
cuentas de ahorro.
19
crédito, pues ahora es menos costoso iniciar la atención de nuevos municipios. A lo largo
de estos 4 años, el Banco Agrario junto con otros bancos han llegado con oficina a 14
nuevos municipios, mientras que en 44 municipios tienen CNB. De los 513 municipios en
donde el Banco Agrario estaba solo en junio de 2006, en 17 de ellos la banca privada
instaló sucursales y en 228 había llegado con CNB hasta mayo de 2009.
Banca Móvil
La utilización de los aparatos celulares para que los clientes de los bancos realicen sus
transacciones es un modelo conocido cada vez más a nivel internacional (el más
desarrollado siendo el caso japonés). En Colombia se ha desarrollado inicialmente a través
de una plataforma de pagos de banca móvil implementada por Redeban, a la cual están
conectados los tres operadores celulares y 5 bancos. Esta es una experiencia muy
interesante y única a nivel mundial por ser la primera que permite conectar a todos los
bancos con todos operadores celulares, lo cual ofrece muchas ventajas desde el punto de
vista de interoperabilidad.
En el primer semestre de 2009, última cifra disponible, a través de este canal se realizaron
540,000 transacciones frente a 6.3 millones en los CNB un canal igualmente novedoso,
mostrando lo incipiente del modelo implementado.
La utilización de este canal para vincular nuevos clientes (bancarizar) no ha sido
implementada, como ya viene ocurriendo en países como Filipinas (G Cash y Smart), o
Kenya ( M‐Pesa). Por ello Banca de las Oportunidades, ha venido promoviendo reformas al
marco regulatorio ante la Superintendencia Financiera, dando lugar a la reciente
expedición de nuevas normas de simplificación de trámites de conocimiento del cliente,
por medio de las cuales las instituciones financieras quedan autorizadas a la apertura de
Cuentas de Ahorro inclusive en CNB exigiendo exclusivamente la presentación de la cedula
para el efecto. Este tipo de productos se podrá ofrecer a las personas que transen
mensualmente un valor inferior a los 2 SMLV, cifra que permite bancarizar sin
restricciones a la población de menores recursos del país sin inconvenientes.
Una vez expedida la regulación correspondiente, el uso del canal celular para brindar
acceso a servicios financieros dependerá del interés que los intermediarios financieros
tengan por desarrollar productos adecuados para la población de menores ingresos y la
facilidad que se les brinde en la plataforma escogida. En todo caso, el “modelo de
negocio” que debe ser rentable para los bancos debe basarse en alta transaccionalidad, lo
cual se convierte en un reto para la política pública. Cualquier gestión pública en este
sentido se justifica plenamente pues no solo es un canal que permite llegar a zonas muy
apartadas con pocos habitantes, sino que además tiene el gran beneficio a largo plazo de
disminuir progresivamente el uso del efectivo y de formalizar las transacciones
financieras. El gran enemigo de este esfuerzo, que representaría un gran ahorro de costos
para la economía, es el alto grado de informalidad y los costos tributarios que implica la
formalización de las transacciones de pequeños negocios.
20
Y los productos adecuados logran asegurar el acceso
• Ahorro, Transferencias y Remesas
Aun cuando históricamente los gobiernos han intervenido para favorecer el acceso a
crédito, es cada vez más clara la importancia de asegurar el acceso al ahorro y a las
transacciones por medios electrónicos y seguros. En efecto, cada vez es más evidente que
dentro de las estrategias de erradicación de la pobreza es crucial promover el acceso a los
servicios financieros integrales para dotar a la población de herramientas más adecuadas
para enfrentar los choques adversos sin deteriorar su situación económica y caer en
mayores niveles de pobreza. Esto motivó la simplificación de trámites para la apertura de
las cuentas de ahorro. Adicionalmente, se logró la ampliación de la exención del 4 x 1000 a
todas las cuentas de ahorro con retiros por debajo de $8 millones, dentro de la Reforma
Tributaria expedida a finales del 2006, exención que solo puede aplicarse a una sola
cuenta por persona.
• Preferencia por Efectivo en Colombia
Los efectos de esta medida ya se han empezado a hacer evidentes en el comportamiento
de la preferencia por efectivo, pues permitió revertir la tendencia preocupante que se
venía presentando desde finales de 1998. Sin embargo, do todavía están lejos los niveles
alcanzados en 1998 con las consecuencias adversas en materia de costos y de
informalidad para la economía en general.
Gráfica 5. Efectivo / M3
15%
Efectivo / M3
14%
13%
12%
11%
10%
9%
8%
7%
6%
90
92
94
96
98
00
02
04
06
08
Fuente: Cálculos con base en Banco de la República
El 4 x 1000 ha sido uno de los factores identificados como muy costoso por la población de
bajos ingresos y que la alejó del sistema financiero. En efecto, en la Encuesta de Mercado
de Crédito Informal en Colombia ya mencionada18, se encontró que si bien cerca de la
18
Econometría, op.cit.
21
mitad de las microempresas y hogares afirmaron que al sobrarle dinero lo guardan en su
mayor parte en la casa, no es lo que prefieren hacer. De acuerdo con los resultados
recogidos en la gráfica, para el 60% de las microempresas y 46% de los hogares, el banco
es la mejor alternativa para guardar el dinero.
Gráfica 6. Qué hacen las personas de menores ingresos con sus ahorros?
Fuente: Econometría 2007
De acuerdo con las entrevistas realizadas, aunque esta población confía más en los bancos
para guardar el dinero y reconoce que es un mecanismo para contar con crédito y obtener
otros servicios, considera que el interés que pagan las entidades bancarias es muy bajo
frente a los altos costos fijos de administración, además del 4x1000, y por eso es mejor
manejar la plata en efectivo.
Por otra parte, aun cuando las normas desarrolladas en materia de la creación de la
Cuenta de Ahorro Electrónica todavía no muestran resultados, la expansión del acceso a
través de las cuentas de ahorro en el país es evidente. Después de que en los objetivos
acordados por las instituciones financieras con la Banca de las Oportunidades se
estableció una meta de vincular 3 millones de personas en los 4 años de gobierno, la
realidad es que a marzo de 2009 ya se había superado la meta con 3.3 millones de
personas adicionales con cuentas de ahorro frente a las registradas a julio de 2006 cuando
se realizó la primera medición.
En septiembre de 2009 había un total de 27 millones de cuentas de ahorro ofrecidas por
los establecimientos de crédito. Concentrándose en aquellas de menor valor, que para
propósito de este estudio definimos como de un saldo inferior de 5 SMLM, éstas
representaban el 93% del total de cuentas de ahorro en volumen de recursos pero
corresponden apenas al 5.5% del total de los recursos captados a través cuentas de
ahorro. Esto ilustra el costo elevado por peso captado en estas cuentas de menor valor, y
demanda esfuerzos coordinados para lograr reducir los costos de los intermediarios
financieros para que esta reducción a su vez se pueda trasladar a los clientes. El esfuerzo
realizado por el programa de Familias en Acción, en un contrato adjudicado por Acción
22
Social al Banco Agrario, el cual ha permitido vincular hasta el momento a 1.5 millones de
beneficiarias ofreciéndoles una cuenta de ahorro, es un avance en este sentido y sugiere
que como estrategia de bancarización ésta sea reforzada en el futuro, promoviendo el
ahorro de los beneficiarios en dichas cuentas, no solo para sus necesidades de corto plazo,
sino previendo una “salida” del programa de subsidios condicionados, como se verá más
adelante.
Tabla 2. Cuentas de ahorro por entidad
CUENTAS DE AHORRO < 5 SMLM POR ENTIDAD
< 5 SMLM
NUMERO
TOTAL
ACTIVAS
BANCOLOMBIA S.A.
5,728,019
3,053,711
BANCO AGRARIO
4,737,424
2,285,688
DAVIVIENDA S.A.
4,427,550
2,902,179
BCSC
3,890,163
1,307,340
BANCO DE BOGOTA
2,124,187
1,208,691
BANCO POPULAR S.A.
1,387,028
332,335
BBVA COLOMBIA
966,164
717,529
COLPATRIA
958,986
340,010
AV VILLAS
949,094
634,117
SANTANDER
378,443
54,847
Otros con menos de 50%
1,316,607
694,366
TOTAL
26,863,665
13,530,813
SALDO
MILLONES
902,959
351,981
495,095
425,681
326,637
4,240
284,295
76,711
190,419
26,466
168,705
3,253,189
AGOSTO 2009
SALDO
PROMEDIO
PESOS
295,692
153,994
170,594
325,608
270,240
12,759
396,213
225,613
300,290
482,547
248,117
240,428
Fuente: cálculos con base en BDO y Superintendencia Financiera
Para ello seguramente los grandes aliados serán los bancos pues estos siguen siendo los
principales oferentes de cuentas de ahorro de todos los montos, al representar el 97% del
total de cuentas reportadas por los establecimientos de crédito. Los primeros 4 bancos
tienen casi el 70% de las cuentas de ahorro, y el 67% de los recursos acumulados en ellas,
lo cual refleja su cobertura geográfica y además su estrategia de negocio, siendo
claramente los bancos multisegmento que desean masificar clientes.
En cuanto al saldo promedio calculado sobre las cuentas activas de las inferiores a 5
SMLM de los principales bancos, aun cuando el valor promedio es de $240,000 para todas
las instituciones, éste tiene amplias diferencias desde un máximo de $483,000 hasta un
mínimo de $4,200. Tanto el bajo nivel promedio como las diferencias marcadas pueden
estar relacionadas con el alto porcentaje de las cuentas inactivas presentes en el caso
colombiano. De hecho, en el grupo de cuentas de ahorro inferiores a 5 SMLM, solo el 50%
de las cuentas está activo, frente al total de cuentas en las cuales el 46% está inactivo.
Esto puede estar relacionado con los costos de las mismas (basado en forma creciente en
el cobro de cuotas mensuales de administración), lo mismo que con el 4 x 1000 porque el
límite de las cuentas que están exentas (hasta aprox $8 millones) claramente es inferior a
las ventas mensuales típicas de cualquier microempresa. Con esto, la mayor parte de los
negocios de carácter informal continúan privilegiando el uso del efectivo, no solo para
evitar el 4x1000 sino para evitar los demás impuestos.
Esto ilustra la enorme dificultad que efectivamente representa para el sistema financiero
la masificación de este producto pues tiene unos costos fijos importantes, dado el acceso
que se le tiene que garantizar a los clientes en términos de redes de puntos de atención
23
así como las plataformas tecnológicas para realizar sus transacciones de forma rápida y
segura, con una movilización de recursos por cliente muy baja, es decir con un costo por
peso captado muy elevado. Por ello es que es vital reducir el costo de los canales que
pueden usar las instituciones financieras para ofrecer este producto, así como masificar su
uso ya que es bien conocido que las inversiones tecnológicas generan economías de
escala, las cuales deberían ser utilizadas en forma creciente para generar una estructura
de tarifas por transacción y no por comisiones fijas, como lo logró hacer la industria de las
celulares a través de sus modelos de venta de telefonía prepago.
• Crédito
En los últimos 4 años se han dado avances muy importantes en materia de ampliación del
crédito de consumo y el microcrédito, como productos claves para la financiación de las
necesidades de la población. Como prueba de ello en este período las carteras que
registran el mayor crecimiento son precisamente las de estos dos productos y dada la
participación del primero es indudable que es a través del crédito de consumo como se le
ha brindado el mayor acceso a la población colombiana a un crédito.
Gráfica 7. Composición y crecimiento de la cartera
Fuente: Cálculos con base en datos de Superfinanciera
El crédito de consumo tuvo un importante crecimiento a través del otorgamiento de
tarjetas de crédito. Entre diciembre de 2005 a septiembre de 2009 crecieron en un 88%,
siendo interesante el hecho de que las tarjetas que mayor crecimiento han mostrado son
aquellas no afiliadas ni a la franquicia de Visa ni a la de Mastercard. En efecto, éstas han
sido ofrecidas principalmente a través de Sufinanciamiento en la alianza con Almacenes
Éxito, y CMR Falabella utilizando la red de distribución de sus almacenes. Estas dos
entidades acumulan a la fecha 1.6 millones de plásticos emitidos.
A su vez han surgido otras iniciativas de crédito a segmentos no bancarizados a través de
instituciones no financieras, siendo el caso más importante el de Codensa, el cual había
acumulado una cartera de $600,000 millones y contaba con 600,000 clientes. Esta
24
situación precisamente llevó a la empresa de energía a vender este negocio al Banco
Colpatria en octubre de 2009.
Por su parte la cartera de microcrédito según los datos reportados a la Superintendencia
Financiera, aun cuando solo representa un 3% del saldo de la cartera del sistema
financiero, es la que mayor crecimiento presenta específicamente a partir de marzo de
2008. Esta tendencia coincide con la redefinición de la modalidad de microcrédito y de
crédito de consumo, donde éste último se desaceleró al mismo tiempo, demostrando que
a través de tarjetas de crédito el sistema financiero había bancarizado a
microempresarios.
Es de anotar que a partir de la desaceleración de la economía, la cartera en mora del
sistema financiero registró un incremento importante, en especial en las modalidades de
crédito de consumo y de microcrédito. Esto en parte explica también la desaceleración
posterior del crecimiento de las dos modalidades logrando el sistema financiero controlar
más rápidamente la mora en el caso del microcrédito que en el crédito de consumo.
Gráfica 8. Calidad de la cartera
Fuente: Cálculos con base en datos de Superfinanciera
La serie de la cartera de crédito otorgado a microempresas19, permite concluir que el valor
de la misma prestada por todo tipo de instituciones, tanto bancos, financieras como ONG
y cooperativas ha aumentado de $2,650,000 millones en diciembre de 2005 a $7,724,000
millones en agosto de 2009, con un incremento del 95%. De esta, la cartera de
microcrédito de valor superior a los 25 SMLM de los bancos representa un 32% y está a su
19
Es aquella que incluye los créditos otorgados a microempresarios sin diferenciar el monto, lo que implica
que en el caso de los intermediarios regulados se incluyen préstamos que pueden estar catalogados como
créditos comerciales por exceder el monto de 25 SMLM, límite que definía esta modalidad hasta marzo de
2008. Calculada con base a reportes enviados a Banca de las Oportunidades.
25
vez está concentrada en el Banco Agrario (87%) puesto que en esta modalidad se registran
los préstamos de pequeño productor agropecuario.
Por su parte la cartera exclusivamente de “microcrédito” reportada a la Superintendencia
Financiera pasó de $1,254 miles de millones a $3,624 miles de millones con un incremento
del 189%, mientras que la de las ONG pasó de $723 miles de millones a $1,324 miles de
millones en el mismo período, representada principalmente por créditos de un valor
inferior a los 25 SMLV evidenciado un crecimiento del 425%.
Gráfica 9. Cartera de microcrédito por tipo de institución
Fuente: Cálculos con base en datos de Superfinanciera y de Banca de Oportunidades
En términos de clientes atendidos, el número de créditos de las ONG reportados a agosto
de 2009 a la Banca de Las Oportunidades asciende a 736,000. Por su parte los clientes
reportados por los bancos, a marzo de 2009 son 732,000, lo cual arrojaría un total de
1,450,000 microempresarios atendidos, suponiendo que las ONG tuviesen solo un crédito
por microempresario y no compartieran clientes con bancos. En principio esto arroja un
crédito promedio por valor de $5.3 millones, muy por encima de los comparativos
internacionales para países de similar ingreso como es el caso peruano con un promedio
de US$900, y resalta una característica del mercado de microcrédito colombiano y es su
concentración en el segmento del mercado informal de mayor tamaño, dada la
imposibilidad de recuperar costos en créditos de menor cuantía por los límites impuestos
a las tasa de interés, como se discute más adelante.
Los avances logrados en estos 4 años son producto, entre otras, de la implementación de
programas de microcrédito en varios bancos como consecuencia de la Asistencia Técnica
del Programa MIDAS – USAID y a través del cual entre enero del 2007 y septiembre del
2009, se logró capacitar a 14 instituciones financieras en la metodología de microcrédito:
3 bancos, 3 CFC, 3 cooperativas y 5 ONG, consolidando los departamentos especializados
en el otorgamiento de microcrédito en bancos como Banco Agrario, Bancolombia, y Banco
26
de Bogotá así como en varias cooperativas. Además se han consolidado programas que ya
venían en marcha como el del Banco Caja Social y se han aumentado las entidades que
ofrecen microcrédito en forma especializada como son los dos bancos nuevos Procredit y
Bancamía. Los principales otorgantes de microcrédito en valor de cartera se aprecian en la
gráfica 10.
Vale la pena mencionar que así como las afiliadas a la red de “Bancos de la Mujer” ( WWB)
de Bogotá y Medellín en el 2008 se transformaron en banco (Bancamía), las dos
principales ONG (Cali y Popayán) ya han anunciado su intención de regularse, con lo cual
el mercado de microcrédito en Colombia quedaría dominado por instituciones reguladas.
Esto hace de suma importancia que tanto el entorno regulatorio como el de supervisión
les permita continuar atendiendo a este segmento de forma adecuada logrando un mayor
alcance al poder movilizar ahorro del público.
Gráfica 10. Cartera de microcrédito por institución
Fuente: Cálculos con base en datos de Superfinanciera y de Banca de Oportunidades
De las ONG que quedarían después de estos procesos de formalización, solo en siete se
ellas se registran más de 5,000 clientes, y en total atienden algo más de 160,000 clientes.
En varios casos, estas ONG tienen una importancia grande dada la ubicación geográfica de
su intervención, pero en la mayoría de los casos hacia el futuro se requiere una estratégica
de reingeniería para enfrentar los retos, en especial el de poder incursionar hacia
segmentos de menores ingresos de los que están atendiendo, para lo cual será necesaria
una reforma a las tasas de interés si es que ellas han de ser sostenibles en el futuro.
Todas las anteriores cifras evidencian un indudable avance en materia de acceso de los
hogares y las microempresas a crédito en el país. Sin embargo el valor del crédito
promedio no ha descendido en este período y se ubica muy por encima de los promedios
que se registran en esta modalidad en países como Ecuador o Perú. Esa situación confirma
que todavía hay un amplio sector de hogares y microempresas, en especial aquellos de
menores ingresos dentro de este segmento, que todavía no acceden a un crédito formal.
27
Ante la falta de acceso, estas personas se ven obligadas a utilizar las fuentes informales de
crédito como son los prestamistas y casas de empeño.
Por ejemplo, para lograr una mayor penetración hacia segmentos desatendidos que solo
pueden pagar un crédito de menor cuantía, las instituciones financieras a nivel
internacional vienen utilizando metodologías como la de la “banca comunal”20 que han
demostrado ser exitosas en otros países de Latinoamérica. Para ello es necesario revisar
las normas que regulan las tasas de interés de usura y la definición del interés bancario
corriente como se explica a continuación.
En efecto, aunque la certificación de tasas de interés por modalidad que se promulgó en el
2007 permitió liberar en parte el límite de usura que limitaba el otorgamiento de crédito
de bajo valor, permitiendo además la reducción de la comisión Mipyme creada por la Ley
590 de 2000 y que representa una manera de cobrar costos financieros bastante poco
transparente, a partir de marzo de dicho año la tasa de interés se ha mantenido fija,
independientemente de los movimientos de las tasas en el mercado, dado que se han
expedido sucesivos decretos extendiendo el régimen de transición y que no han permitido
el cálculo de la nueva tasa de referencia, como se observa en la gráfica 11.
Gráfica 11. Evolución límite a la tasa de interés
Imposición del
Encaje Marginal
Fuente: Cálculos propios con base en Superintendencia Financiera.
20
Son créditos otorgados a un grupo normalmente de entre 15 a 20 personas, el cual elige sus órganos
directivos, los créditos son aprobados por mayoría por el grupo y todos sirven de codeudores de los demás.
Adicionalmente en la cuota del crédito, que se recauda normalmente en forma quincenal reuniendo otra vez
al grupo, se adiciona un monto que es depositado en una cuenta d ahorros grupal, que además sirve de
colateral en caso de mora que no pueda ser subsanada por el grupo.
28
Esta situación no permitió el ajuste de tasas para esta modalidad cuando la autoridad
monetaria incrementó las tasas del Banco de la República y estableció un encaje marginal
sobre las captaciones incrementales a los establecimientos de crédito, por lo que el
margen que se había ganado con la primera certificación por modalidad se perdió, y
nuevamente fue muy difícil lograr la recuperación de los costos operativos de los créditos
de bajo monto.
Lo anterior, además de representar una inseguridad jurídica muy difícil de administrar en
un negocio financiero, impide que los intermediarios financieros logren recuperar los
costos fijos del otorgamiento del crédito de menor cuantía, siendo una restricción grande
para la profundización del acceso a servicios financieros. Es así como el desembolso
mínimo otorgado por las entidades no baja de $500,000, pues por debajo de ese valor los
créditos otorgados arrojan pérdidas, aún con el valor de la comisión establecida por la Ley
590 de 2000 que se aplica a microcréditos por debajo de 25 SMLM.
Esta circunstancia que se presenta en el mercado colombiano no es distinta de la que se
da en otros países. Por ejemplo, en el caso de Ecuador y Perú Microfinance Transparency,
(ONG dedicada a buscar la transparencia en materia de tasas de interés a nivel mundial
como mecanismo de protección al consumidor), hizo un análisis de los costos operativos
de 31 y 39 entidades microfinancieras, respectivamente, para calcular la relación entre
costos operativos y monto del microcrédito, con base en información publicada por MIX
market21.
Gráfica 12. Montos prestados y costos operativos
Fuente: Chuck Waterfield, “Sistemas Financieros para los Demás: El Costo y la Asignación de Precios para los
Productos de Crédito”, Microfinance Transparency, Microcredit Summit, Cartagena junio 2009
En la gráfica 12 se observa cómo el costo operativo por dólar prestado se acerca al 50% en
créditos muy cercanos a los US$500 en el caso de Ecuador, mientras que en el Perú está
alrededor del 40%. En contraposición, el costo operativo por dólar desembolsado está
entre 15% y 20% para desembolsos de más de US$1,000. Esto sin tener en cuenta el costo
21
MIX market
29
financiero de fondear la operación ni la prima de riesgo, ni la utilidad de quienes se
dedican a esta actividad.
La razón de esta relación tiene que ver con las denominadas “tecnologías de microcrédito”
desarrolladas por las ONG durante los años 80 y 90, por medio de las cuales la
metodología de evaluación de riesgo es altamente intensiva en mano de obra, pues
requiere visitar al cliente en el lugar de su negocio, reconstruir ahí mismo los ingresos y
egresos tanto de la actividad productiva como del hogar (los microempresarios no separan
bolsillos). Luego, de resultar positiva la operación, hacer visitas periódicas para asegurar la
recuperación de la obligación, sobre todo en los casos en los cuales el cliente acude por
primera vez a la institución y no cuenta con historial crediticio, lo cual generalmente
obliga al analista a recomendar un crédito de menor valor para ser pagado en un corto
tiempo (típicamente 4 a 6 meses), momento a partir del cual se reinicia el proceso de
otorgar el segundo crédito por un valor un poco mayor y con un plazo un poco más
amplio.
Para ilustrar el impacto de esta metodología sobre el costo de un crédito, y aplicando la
desagregación de costos sugerida por Waterfield (op.cit.), se puede reconstruir el costo
por peso prestado, diferenciando por tamaño de operación tanto los costos operativos
como financieros, como se presenta a continuación, basado en los promedios de
instituciones financieras que Waterfield ha podido analizar alrededor del mundo.
Tabla 3. Estimaciones del costo relativo de un crédito
Valores en US$
200
500
1.000
12
12
12
100
250
500
55
80
110
25
40
50
30
40
60
10
25
50
2
5
10
8
20
40
65
105
160
Condiciones del Prestamo
Cantidad Original del Prestamo
Plazo del Prestamo ( meses)
Saldo Promedio del Prestamo
Costos Operativos
Costo de Originar el prestamo
Costos Anual de Supervisar el Prestamo
Costos financieros y riesgo
Provision por Incobrables ( 2%)
Costo Finaciero ( 8%)
Costo Total (US$)
50
12
25
30
10
20
2,5
0,5
2
32,5
Costo por US$ de saldo promedio (%)
130%
65%
42%
32%
27%
Costo Operativo por US$ de saldo promedio (%)
120%
55%
32%
22%
17%
10%
10%
10%
Costo financiero por US$ de saldo promedio (%)
Fuente: Cálculos propios con base en Waterfield, op.cit.
10%
10%
2.000
12
1.000
165
75
90
100
20
80
265
Al discriminar los costos en función del valor original de una operación, y aceptando
inclusive que a medida que aumenta el valor de un préstamo los costos operativos se
incrementan aunque no proporcionalmente, se puede ver cómo en el caso de un crédito
de US$50 éstos llegan a representar un 130% del valor prestado, y solo representan un
17% de un crédito de US$2,000. Por su parte la prima de riesgo y el costo financiero no se
30
diferencian en función de los recursos prestados, y son más significativos
proporcionalmente en la medida que el valor del préstamo aumenta.
Lo anterior demuestra que si se quiere lograr que las entidades microfinancieras canalicen
de manera sostenible crédito hacia la población de bajos ingresos que requiere montos
pequeños de crédito, es necesario que la tasa de interés permita recuperar los costos
operativos fijos que son proporcionalmente más altos en el caso de las operaciones de
bajo monto. En efecto, si en el caso de Perú y Ecuador ilustrado arriba se incluyera un
límite a la tasa de interés equivalente al existente en Colombia (línea roja en las gráficas
de la página anterior), todos los créditos de bajo monto con costos por encima de la línea
roja serían inviables, sobretodo teniendo en cuenta que a los costos operativos se debe
agregar el costo del fondeo, el costo de provisiones y la rentabilidad del patrimonio.
Esta situación conduce a que las personas que requieren créditos de muy bajo valor se
queden por fuera del acceso al crédito formal, pues la oferta no les puede ofrecer
productos sin incurrir en pérdidas que en últimas afectan la capacidad de recuperación del
ahorro del público. Es así como esta población se ve obligada a acudir a las fuentes
informales de financiación y ante la falta de alternativas deben aceptar unas condiciones
financieras mucho más onerosas que las que podrían tener en el sector financiero formal.
Esta situación fue demostrada en detalle con los resultados del estudio de crédito
informal22 que indagó por las tasas de interés cobradas a la demanda por los distintos
oferentes.
Con base en la información de la demanda acerca de la tasa y la relacionada con las
condiciones financieras de los créditos se calcularon las tasas de interés cobradas por cada
uno de los oferentes, arrojando los siguientes resultados para el caso colombiano.
Tabla 4. Tasas efectivas de interés pagadas por hogares y microempresas. 2007
Hogares
Microempresas
Bancos
20,98
24,14
Fundaciones
20,73
17,30
Cooperativas
22,78
24,77
Proveedor
-
58,05
Amigos, vecinos o
familiares
68,25
78,26
Casa de empeño o
prendería
213,84
213,84
Prestamista (gota a gota)
279,98
274,70
Fuente: Encuesta realizada por Econometría S.A, 2007
22
Econometría, 2007.
31
Como se puede ver en la tabla, los prestamistas informales cobran tasas efectivas muy por
encima de los formales y muy superiores también al límite de usura, a pesar de que este
límite se aplica a todos los préstamos de la economía. Esto demuestra además cómo el
control de usura solo es observado en la práctica por los oferentes formales, evitando que
la población tenga acceso a su crédito y dejándola expuesta a los prestamistas informales
que no respetan el límite de usura. Por ende la revisión de esta traba regulatoria debe ser
abordada de forma prioritaria si es que efectivamente se desea que los segmentos más
pobres de la población accedan a un crédito formal, que le representaría un ahorro muy
grande frente a la única alternativa que tienen hoy en día.
• Microseguros
El instrumento financiero ideal diseñado para proteger a las familias de siniestros son los
seguros. Según la encuesta de demanda de Fasecolda realizada en el 2008 se encontró
que la penetración de los productos de seguros actuales es muy baja en el grupo de
población de menores ingresos, al punto que solo el 8.2% de los encuestados manifestó
tener un seguro de vida o accidentes personales, seguido de un 5.2% que dijo tener un
seguro de exequias y un 2.7% un seguro de hogar. Se estima sin embargo que en seguros
exequiales se registra una acceso del 46%, pero con cargo a mutuales de seguros que
hasta la última reforma financiera se consideraban informales. Durante el 2009, se
incrementaron las ventas de microseguros de manera importante de acuerdo con la
información de Fasecolda. Entre 2008 y 2009 el número de primas emitidas como
microseguros creció muy por encima del crecimiento de las primas en el total de la
industria, puesto que en microseguros el aumento fue de 28.4% en el año frente a 9.2%
en el resto de la industria. Esto implicó un aumento de la importancia de las primas
emitidas acumuladas de los microseguros frente al resto de los seguros, pues pasaron a
representar el 4.1% en el 2009 frente a 3.5% en el 2008. En términos de número de
personas aseguradas, estas pasaron de 2,465,000 a 2,935,056, destacándose el hecho de
que aunque las cooperativas siguen siendo un canal de distribución muy importante de
estos productos, para el 2009 el 44% de estas personas fue asegurada a través de
Empresas de Servicios Públicos, demostrando el potencial de usar canales alternativos
para facilitar el acceso de la población no bancarizada a seguros.
Esta encuesta también identificó una conciencia muy clara de los riesgos asegurables a
que está expuesta la población de bajos ingresos. De hecho las personas desarrollan
estrategias de protección a través de mecanismos informales como son las acciones
colectivas para aumentar la seguridad y ayudarse entre vecinos y amigos, además de los
servicios financieros informales que se han mostrado anteriormente.
Se ha observado un gran interés en varias iniciativas por penetrar el mercado de bajos
ingresos con productos de “microseguros”, en los cuales es necesario no solo diseñar
seguros con primas de muy bajo valor sino además evitar exclusiones, así como simplificar
los procesos de reclamos para asegurar una atención fácil y oportuna ante la ocurrencia
del siniestro, condiciones esenciales para consolidar una cultura de seguros en estos
segmentos de la población. Este esfuerzo ha sido promovido de forma importante por
32
compañías de seguros y entidades como Bancoldex, Oportunidades Rurales, Acción Social
y el Banco Agrario, lo cual se evidencia en el avance en los últimos años.
Si bien no se puede desconocer el interés de la industria en el desarrollo de productos de
microseguros como lo evidencian las cifras mencionadas, estos avances serán aún
mayores logrando que en todos estos productos se eviten las exclusiones al máximo, se
cuente con una póliza sencilla en términos de lenguaje y contenido, se simplifiquen los
procedimientos de reclamación para lograr una respuesta efectiva y oportuna al momento
de los pagos, a cambio evidentemente de la limitación de la cobertura a niveles acordes
con las necesidades de estos segmentos, con el fin de que de que estos productos sean
sostenibles para la oferta en el largo plazo.
Un área en donde se evidencia aún menos desarrollo es en seguros agropecuarios,
específicamente los de cosecha y riesgos climáticos, e inclusive los contratos a futuro que
aseguren precios para los agricultores. Finagro, en asocio con el Banco Agrario, ha venido
desarrollando algunas iniciativas las cuales hacia el futuro deben ser promovidas con el fin
de asegurar su utilización en especial por parte de los pequeños agricultores que de esta
manera verían mejoradas sus posibilidades de acceder al crédito sin depender de
garantías estatales como sucede hoy en día.
Es indudable que en materia de cobertura de riesgos el país debe avanzar rápidamente y
allí la labor conjunta del gobierno con las entidades aseguradoras será crucial, en especial
con campañas de educación financiera que profundicen la cultura del aseguramiento.
3. Retos hacia el futuro
El país ha mostrado avances en estos últimos años en materia del acceso a servicios
financieros por parte de la población de menores recursos, pero igualmente queda un
largo camino por recorrer para lograr alcanzar efectivamente una verdadera inclusión
financiera. Frente a los retos que se avizoran, a continuación se destacan aquellas
reformas que se consideran prioritarias y que constituirían una agenda de largo plazo
ineludible para cualquier nueva administración.
3.1 Cuál debe ser el enfoque de la Política Pública?
Es indudable que parte del éxito alcanzado se debe al enfoque de política pública hasta
ahora adoptado, a través del cual se reconoció que era necesaria una intervención integral
por parte del Estado en el funcionamiento del mercado financiero, por naturaleza
imperfecto, pero donde se evitó la tentación de adoptar salidas populistas como crear una
institución financiera pública, (algunas voces alcanzaron a recomendar crear una “banco
de los pobres”), recordando la experiencia funesta del país en esta materia. A cambio, se
optó por crear un programa con autonomía presupuestal, administrado por una entidad
técnica como es Bancoldex, el cual hoy en día se ha convertido en referencia obligada a
33
nivel internacional como ejemplo de política pública en materia de servicios financieros.
Esto ha permitido contar con un equipo humano dedicado a profundizar y estudiar los
factores que limitan, tanto el acceso al crédito como a otra diversidad de servicios
financieros que deben recibir tanta atención como la que ha recibido el crédito hasta el
momento. El programa basó su estrategia en una alianza con el sector privado,
representado por las instituciones financieras reguladas y no reguladas de primer piso,
para impulsar tanto la ampliación de la cobertura geográfica, prerrequsito para que exista
acceso, como también para promover el uso de metodologías, procesos y diseño de
productos adecuados para atender a la población de menores ingresos. Con esta
estrategia se logra además que los resultados alcanzados sean sostenibles a largo plazo
pues se basa en lograr un caso de negocio que sea interesante desde el punto de vista de
la rentabilidad que debe guiar a los intermediarios financieros.
En esta alianza el gobierno no solo ofreció modificaciones al régimen legal de tal manera
que se eliminaran restricciones indebidas al acceso, siempre y cuando no representaran
un riesgo en términos de la protección del ahorro del público, sino que adicionalmente se
ofrecieron incentivos monetarios a las instituciones oferentes, cofinanciando diversas
iniciativas que conllevaban ampliar el acceso a poblaciones específicas y en general
compartir los costos de iniciativas cuyo punto de equilibrio los intermediarios financieros
ven difícil o muy difícil de lograr, o donde efectivamente la actividad específica no logra
cubrir costos, pero donde claramente existe una justificación en términos de la
rentabilidad social de una iniciativa y por ello se justifica su subsidio.
El ejemplo más claro lo constituye la ampliación de la presencia financiera hacia los 366
municipios que en el 2006 no contaban con un intermediario financiero y por ende la
comunidad debía todas sus transacciones en efectivo, obligando a sus pobladores
desplazarse al siguiente municipio que tuviera una oficina bancaria para realizar cualquier
tipo de transacción financiera, aun para recibir subsidios del Estado como por ejemplo de
Familias en Acción. También se contrataron asistentes técnicos internacionales que han
trabajado con estas instituciones para asesorarlas en la adopción de las mejores prácticas
internacionales en esta materia, sin menospreciar la presión que se ha ejercido sobre ellas
al darle tanta visibilidad pública al tema del acceso al crédito. Instituciones financieras de
diversa índole han respondido, tanto ONG, bancos, compañías de financiamiento
comercial y cooperativas con actividad financiera, demostrando que si es posible romper
los paradigmas que existen a nivel de las instituciones financieras, que van desde
considerar que no hay manera de controlar el riesgo al otorgar crédito a los segmentos
informales de la economía, o considerar que no es posible ofrecer productos financieros
en forma rentable a la base de la pirámide poblacional.
El programa denominado Banca de Las Oportunidades está en una fase de consolidación
que deberá ser acompañada hacia el futuro no solo con su fortalecimiento patrimonial
sino con su ampliación hacia otros sectores, para poder aprovechar el conocimiento
adquirido en su beneficio como puede ser el caso del agropecuario y el de vivienda, así
como otros segmentos de población (emprendedores).
34
En este sentido es necesario explorar las limitantes de acceso al crédito que todavía
afectan a los campesinos de nuestro país, en donde el principal instrumento de política
pública que se ha utilizado hasta el momento ha sido el de las garantías públicas, con
resultados muy desalentadores ya que con cargo a haber garantizado el 100% del capital
de los créditos, no solo se propició un mal análisis de riesgo por parte de los
intermediarios financieros, sino que se generó un desestímulo al pago por parte de los
deudores ante la creencia muy difundida de que los créditos pueden ser condonados por
parte del Estado, como efectivamente ha ocurrido tantas veces para los productores
agropecuarios. El otro instrumento utilizado ha sido el redescuento a través de Finagro, el
cual puede ser útil para resolver el problema de transformación de plazos que existe al
financiar cultivos de largo plazo, pero es inadecuado cuando el problema de acceso se
debe a una imposibilidad de medir, o mitigar el riesgo de crédito de una operación.
Lo mismo ocurre en el caso de la vivienda, donde a pesar de los enormes esfuerzos que ha
realizado el país en materia de subsidios a la demanda para la compra de vivienda nueva,
persiste un enorme déficit de vivienda, explicado principalmente por las dificultades que
existen para evaluar el riesgo de largo plazo de ofrecerle un crédito a una persona que
obtiene sus recursos de una actividad informal o microempresarial, los cuales representan
el 50% del empleo en el país, habiendo avanzado enormemente en lo que se refiere al
acceso a la población asalariada a crédito de vivienda a largo plazo. En otros países se ha
rescatado el potencial que ofrece la alternativa de la construcción por etapas y el
mejoramiento de las viviendas por parte de los mismos dueños como solución parcial al
problema que enfrentan los microempresarios, y por ello se ha impulsado el microcrédito
de vivienda, que no es nada diferente a créditos de hasta 5 años para la construcción
inicial, el mejoramiento y la ampliación de las viviendas de estas personas. En este caso no
solo sería necesario apoyar a las instituciones microfinancieras con asistentes técnicos
para desarrollar este producto, sino que este si necesita el complemento del fondeo ya
que créditos de este plazo comprometen la liquidez típica de una microfinanciera no
regulada.
El país debe continuar avanzando en la adopción de metodologías de evaluación y
mitigación de riesgo en otros sectores y segmentos diferentes a los del microempresarios
urbanos, y es necesario continuar utilizando instrumentos como los que se han
desarrollado dentro de la Banca de las Oportunidades, programa que ha demostrado ser
una manera eficaz y eficiente de intervención del sector público en esta materia, dejando
la prestación del servicio directo a quienes lo saben administrar, las instituciones
financieras de primer piso.
3.2 El uso de canales novedosos debe ser potenciado por el Estado para
lograr promover el acceso
La utilización de canales novedosos como son los Corresponsales No Bancarios o la banca
móvil a través de aparatos celulares rompe un paradigma de costos fijos elevados para la
prestación de servicios financieros, pero demanda enfrentar el reto de masificar su uso o
35
de lo contrario no será posible desarrollar un modelo que permita utilizarlos de manera
efectiva y sostenible para promover el acceso a largo plazo. Para ello se requiere
estimular el uso de medios electrónicos de pago, y la realización de un mayor volumen de
transacciones a través de estos canales novedosos, desestimulando el uso del efectivo, el
cual entre otras constituye uno de los elementos que propicia y promueve la informalidad
en la economía, con todas las consecuencias adversas que ello conlleva.
Las reformas al marco regulatorio en términos de simplificar los trámites requeridos para
efectos del debido conocimiento del cliente fueron adoptados por la Superintendencia
Financiera al finalizar el 2009. Las instituciones financieras están en el proceso de adecuar
productos y procesos pero en general existe consenso en el sentido de que el
ofrecimiento de productos financieros, en especial de ahorro, a personas de menores
ingresos, aun con las reformas ya introducidas, solo será factible si se logra masificar el
uso de estos instrumentos.
Es claro que el Estado es el único que tiene la capacidad para romper el círculo vicioso con
el fin de dotar estos canales novedosos con una base amplia de transacciones que faciliten
el logro de economías de escala rápidamente, y lo puede lograr si se adopta la decisión de
realizar todos sus pagos a través de los canales disponibles en el sistema financiero. Con el
fin de ilustrar el poder del Estado en esta materia vale la pena considerar un estimativo
realizado recientemente para el Banco Mundial el cual destaca cómo a través del Estado
se pueden estar realizando 7.5 millones de transacciones mensuales.
Tabla 5. Estimación de pagos por transacciones del Estado
Tipo de Pago
Valor Promedio por
Pago
Frecuencia
No. de
Beneficiarios
# de trans / mes
Valor Anual de los Pagos
(Valor Promedio x No.
Beneficiarios x
Frecuencia)
Subsidios Condicionados de Familias en
Acción[1]
$ 88
Bi-mensaul
1.5 million
families
$792 milliones
Subsidio de las Cajas de Compensación
Familiar[2]
$ 87
Mensual
3.9 million
families
$4.07 billiones
$ 400
Mensual
800,44
$3.84 billiones
$ 57
Bi-mensual
380,961
$130 milliones
$993 ($496.50 cada
pago)
Quincenal
985,602
$11.74 billiones
7,567,003
$20.58 billiones
Pagos de Pensions[3]
Pensiones al Adulto Mayor (Prosperar)[4]
Salarios [5]
Total
[1] Fuente: Entrevistas con representantes de Accion Social y documentos publicados por la misma entidad.
[2] Fuente: Estadísticas publicadas por Asociación de Cajas de Compensación Familiar, ASOCAJAS. http://www.asocajas.com.co/.
[3] Fuente: ISS ‐ Informe de Gestión de la Administradora de Pensiones a Noviembre de 2008; Dirección General del Presupuesto Público
Nacional ‐ Seguimiento presupuestal mensual al ISS; and interview with representatives from the Dirección de Seguridad Social from
the Ministry of Finance.
[4] Fuente : Entrevistas con representantes de la Dirección de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda .
[5] Fuente:Presupuesto General de la Nación para 2009:
http://www.minhacienda.gov.co/MinHacienda/haciendapublica/presupuesto/programacion/proyecto/ProyectodeLeyPGN2009
Dado que el pago de los subsidios de Familias en Acción ya se está efectuando a partir del
2009 por medio del abono a las cuentas de ahorro abiertas por parte del Banco Agrario a
las madres beneficiarias, el instrumento más potente con que cuenta el Estado es el del
36
pago de la nómina de los empleados públicos a través del abono en cuentas de ahorro.
Evidentemente esto se debe acompañar con acuerdos con la banca para que esta decisión
redunde en beneficio de los cuenta habientes a través del ofrecimiento de un producto
que represente menores costos por su manejo a los que operan en la actualidad, y con
incentivos para que las personas hagan uso de los medios de pago electrónicos, como
puede ser la devolución del IVA ya implementada, y además con una ampliación de los
puntos de recepción de estos medios, ya sea por la ampliación de los POS (datáfonos) o
por la implementación de una plataforma sólida de banca móvil, evitando que el producto
abonado a las cuentas sea rápidamente transformado en efectivo. Países como Argentina
y Estado Unidos adoptaron esta medida y la misma tuvo resultados muy positivos en
términos del nivel de bancarización y formalización de transacciones en el país
Adicionalmente, es importante que se desarrolle una fuerte campaña con los entes
territoriales, en particular los municipios, con el fin de promover la utilización de los CNB
para recaudar los pagos, pero también para que sus empleados sean pagados con abono
en cuentas, en lugar de efectivo.
3.3 La atención a la población vulnerable debe estar focalizada y
concentrarse en ahorro y seguros.
Es necesario continuar con la promoción del diseño e implementación de productos
financieros adecuados para la población de bajos ingresos que realmente le permitan
resolver sus necesidades. El microcrédito ofrecido por las entidades microfinancieras
siguiendo las mejores prácticas internacionales en la materia, es esencialmente de corto
plazo y para capital de trabajo, y se otorga a microempresarios que como mínimo lleven 6
meses desempeñando la actividad. La, financiación de activos fijos con crédito de mayor
plazo (sin exceder normalmente de 5 años) se ofrece solo cuando el microempresario ha
construido un historial crediticio sano. En este sentido la imagen romántica de ofrecerle
un crédito a un pobre para que inicie una actividad con la cual genere ingresos para
sostener una familia no corresponde a la realidad y por el contrario puede generar falsas
ilusiones que conducen a un modelo no sostenible.
Un enfoque más efectivo y certero, es el de ofrecerle a las personas en situación de
pobreza instrumentos para enfrentar situaciones adversas y choques no anticipados,
como enfermedades o muerte de un familiar, desastres naturales como un terremoto, los
cuales están representados principalmente por ahorro y seguros. Son estos los servicios
financieros primordiales que deben servir como puerta de entrada de estas familias al
sistema financiero. Desarrollar instrumentos adecuados y a la vez que sean rentables para
las instituciones que los ofrezcan es un reto por resolver. La autorización para operar a
través de canales novedosos como los de banca móvil, constituyen un prerrequsito para
su implementación. Sin embargo, es necesario reconocer que en el país todavía no se han
desarrollado los productos con las características requeridas y adecuadas para esta
población, excepción hecha de las cuentas electrónicas a través de las cuales se pagan los
subsidios de Familias en Acción, pero donde el costo de administración en este momento
está siendo asumido por parte del mismo programa de Acción Social.
37
Precisamente por las dificultades enfrentadas, es necesario focalizar muy bien la
intervención buscando abarcar el mayor número de personas, al menor costo fiscal
posible. El programa de los subsidios condicionados de Familias en Acción, o la estrategia
de combate contra la pobreza de Red Juntos cumplen esa condición, generando el mayor
impacto social.
En términos de ahorro, en la actualidad el programa reconoce subsidios promedio por
madre de aproximadamente $190,000. Aun cuando están condicionados a la asistencia a
los controles de salud de los hijos de menores de 4 años y a la asistencia escolar para los
de menores de 18 años, en la práctica una madre con hijos muy pequeños puede
mantenerse en el programa por 10 años, con las consecuencias adversas que han sido
señaladas por varios autores en el sentido de fomentar una cultura de mendicidad, en vez
de proponer una intervención transitoria que incentive la incorporación de estas familias a
actividades productivas formales y de esta manera su efectiva salida de la pobreza.
Partiendo de los favorables resultados obtenidos por Familias en Acción23, se propone
aprovecharlos y apalancar la utilización de cuentas de ahorro que el programa está
haciendo para el pago de los subsidios para diseñar una “puerta de salida” del Programa.
En este sentido se propone diseñar un incentivo al ahorro de las subsidios, que ofrezca
dos tipos de premios: uno por el esfuerzo de ahorrar mientras dura el periodo de
recepción del subsidio, el cual no debería exceder de 5 años24, y otro al final del período,
el cual debería estar definido en proporción al esfuerzo realizado, y que le debería servir a
la familia como activo liquido para incrementar sus activos y mantenerlos como ahorros
que los protejan ante riesgos en un futuro, o pueden utilizarlos como capital inicial para
desarrollar una actividad productiva. El esfuerzo fiscal que esto implica debería ser inferior
al que se está incurriendo en la actualidad, pues se podría realizar una redistribución de
los subsidios que las familias reciben, pero además porque se reduciría el plazo promedio
de mantenimiento de cada familia dentro del programa.
El ahorro debe ser complementado con el acceso a seguros por parte de estas familias.
Dada la inexistencia en el mercado de un microseguro apropiado, se requiere en primer
lugar adelantar un esfuerzo con las compañías aseguradoras para que adapten un
producto específico, donde además de precisar las coberturas, que en principio deberían
ser para proteger a las familias contra la muerte del principal generador de ingresos, así
como enfermedades que reduzcan la capacidad de generar ingresos y la protección de los
activos , debería contemplar el rediseño en términos de exclusiones, preexistencias,
procesos y canales de venta, recaudo de primas y pago de siniestros, de tal forma que no
solo se logren vender sino que sean verdaderamente útiles para la población de bajos
ingresos. Una vez se cuente con el producto adecuado, sería necesario también diseñar un
incentivo que motive a las familias a comprarlos. Si se considera que un microseguro a
23 Ver al respecto UNION TEMPORAL IFS‐ ECONOMETRIA SEI, “Evaluación del Impacto del Programa
Familias en Acción‐ Subsidios Condicionados de la Red de Apoyo Social”, Diciembre 2006.
24 El incentivo lo que busca es premiar el ahorro en el sistema financiero pues como se ha demostrado en
varios estudios tanto a nivel de Colombia como internacionalmente, las familias más pobres si ahorran, pero
en instrumentos informales de diversos niveles de liquidez (desde la caja en la casa hasta los animales de
engorde) sujetos a robo, pérdida y con baja o nula rentabilidad.
38
nivel internacional, con las coberturas limitadas a los siniestros mencionados arriba y
acotado en montos, en promedio paga una prima entre US$1 y US$3 al mes y por costos
operativos lo recomendable sería recaudarla en forma anticipada, se podría iniciar
cubriendo un 70% de la prima el primer año, un 50% el segundo y un 25% en el tercero. El
esfuerzo fiscal en que se incurra en esta materia claramente está compensado con la
cobertura que se obtendría en caso de una catástrofe natural, pero también porque de
esta manera se estaría previniendo la recaída de esta familias a mayores niveles de
pobreza ante la ocurrencia de cualquier siniestro.
Ahora bien, es poco factible que se logre cambiar la cultura financiera de personas con las
restricciones en términos de capital humano y físico exclusivamente con el otorgamiento
de incentivos monetarios. Resulta indispensable complementarlos con campañas de
educación financiera iniciando desde los colegios, pero además desarrollando programas
específicos para población adulta de bajos ingresos, seguramente incorporando la
utilización de campañas en medios masivos de comunicación, dado el costo de este tipo
de proyectos. En este campo resulta indispensable la colaboración y cofinanciación
público‐privada con el fin de mejorar el éxito y sostenibilidad de los programas.
3.4 Para lograr incrementar el acceso al crédito para microempresarios y
pequeñas empresas, se requiere remover varias barreras
Es claro que el país ha avanzado en materia del acceso al crédito por parte de los
microempresarios, en especial para los segmentos que demandan créditos por encima de
US$500. Sin embargo, es necesario desarrollar estrategias novedosas para lograr que la
oferta formal llegue a la población de menores ingresos con necesidades de financiación
inferiores, pues continúan teniendo como única alternativa para financiar sus necesidades
a los prestamistas del mercado informal, con costos varias veces superiores pero además
en condiciones de montos y plazos inadecuadas.
Adicionalmente se deben abordar otras reformas que posibiliten a las pequeñas y
medianas empresas del país mejorar las condiciones en las cuales puedan obtener
financiación, elemento fundamental para impulsar un desarrollo más desconcentrado de
la actividad productiva.
3.4.1 Tasas de Interés
Para lograr promover el acceso hacia sectores de menores ingresos, es necesario eliminar
el límite impuesto por la usura por las consecuencias adversas que este tiene, en especial
para los microempresarios de menores ingresos del país, como se explicó anteriormente.
Las normas expedidas al finalizar el 2006, las cuales permitían la certificación diferencial
de la tasa de interés bancario corriente fueron un intento que buscaba resolver el
problema sin eliminar el límite de la usura, pero permitiendo que el indicador que se usa
como referencia fuese válido y acorde con el producto y el segmento atendido.
Aparentemente el costo político de asumir las consecuencias de dicha decisión fue igual
39
de grave al que se habría asumido al enfrentar una decisión definitiva acerca de la
eliminación del delito de la usura. Por ello hacia el futuro sería recomendable dar una
discusión abierta y clara, haciendo evidente que los grandes beneficiados de esta medida
serían las poblaciones de menores ingresos, dejando a la competencia entre instituciones
la reducción del costo financiero una vez se logren los volúmenes críticos, como ha
sucedido en los demás países de la región donde se ha logrado una verdadera penetración
del microcrédito.
Para lograr esto habría varias alternativas25. La primera sería eliminar el límite de la usura
solo para las tasas que cobran instituciones regulada, y las ONG microcrediticias , teniendo
como sustento el hecho de que autoridades como la Superintendencia Financiera y la
Superintendencia de Industria y Comercio tendrían la facultad de exigir la transparencia
en la información hacia los usuarios así como juzgar la “razonabilidad” de los costos que se
involucran en la tasa de interés a ser cobrada. Esta alternativa fue la adoptada por el Brasil
en los años noventa. Para ello se debería buscar amortiguar el impacto inicial de dicha
decisión para evitar que un movimiento abrupto como el que se tuvo en el 2007 cuando
se implementó la certificación diferencial de tasas26, haga políticamente inviable el
mantenimiento de la decisión. Ello implica adoptar normas transitorias para un desmonte
gradual, por ejemplo acordando, u obligando de ser necesario, a que las entidades
financieras solo puedan aplicar las nuevas tasas de interés a los clientes “nuevos” al
sistema financiero formal (incluidas las ONG microfinancieras).
La segunda sería hacer uso de la certificación diferencial de tasas, pero permitiendo, como
estuvo concebido en su inicio, la certificación de 3 tipos de tasas, la de microcrédito, la de
consumo y la comercial, ya que a través del crédito de consumo, como se demostró en el
capítulo anterior, también ha sido posible darle acceso a un volumen importante de
asalariados de bajos ingresos del país. Alternativamente la certificación se podría hacer
pero en función del tamaño del crédito, como opera en la actualidad en el mercado
chileno, dado que el mayor componente diferenciador no es el del riesgo sino el de los
costos operativos.
La eliminación del límite debería traer como consecuencia una mayor oferta de crédito a
segmentos de menores ingresos que son los que tienen como única alternativa a los
oferentes informales, permitiendo que las entidades financieras logren alcanzar las
economías de escala existentes en este producto, pero además dándole cabida a un
mayor porcentaje de la población para que puedan contar con historial e información
crediticia haciendo posible reducir los costos de la originación de cada crédito. La mayor
oferta de fondos claramente genera competencia con las consecuencias favorables de la
misma, no solo dentro del mercado informal sino también frente a los prestamistas
25 Dentro de estas no se considera la de aumentar la “comisión Mipyme” autorizada en la Ley 510 pues se
considera que estos cobros por fuera de la tasa de interés le restan transparencia a los usuarios sobre los
costos que asumen y hacen complejo para ellos comparar entre fuentes alternativas de crédito.
26 En esa oportunidad, al día siguiente de adoptarse la medida varias entidades financieras enviaron
comunicaciones a sus clientes de tarjetas de crédito incrementando de un solo golpe la tasa en más de 10
puntos.
40
informales, todos los cuales en conjunto y con el paso del tiempo, deben tender a reducir
sus costos. Esto ha sido ya demostrado claramente en los mercados que registran la
mayor profundidad en materia de microcrédito como es el caso de Perú, Bolivia y
Ecuador.
De ser imposible adoptar alguna de esta medidas, y dad la importancia económica y social
de lograr una mayor penetración hacia segmentos hoy no atendidos por la oferta
informal, se podría implementar un subsidio de costos para microcréditos otorgados por
primera vez por debajo de cierto valor. Para su asignación se podría implementar una
subasta, donde las entidades financieras (incluyendo ONG y cooperativas) ofertarían un
valor por microcrédito a ser otorgado, y la ganadora sería aquella que solicite el menor
subsidio, con el fin de promover eficiencia en los procesos. Un piloto en este sentido se
está implementado en asocio con algunas regiones del país y podría servir de base para
desarrollarlo a una mayor escala.
3.4.2 Información y Derechos de Acreedores son cruciales para facilitar el
acceso al crédito
En general la mayor dificultad que enfrenta una institución financiera al originar un
crédito es la de poder obtener información sobre la moralidad y la capacidad de pago de
un posible deudor. Las metodologías de microcrédito precisamente enfrentaron este reto
y lo resolvieron a través de un procedimiento altamente intensivo en mano de obra, por
ende costoso. La moralidad de pago es mucho más subjetiva y cada vez más se ha logrado
estimarla a partir del historial de pagos que presenta cada persona. Este historial de pagos
se consulta en centrales de información que en la medida en que tengan más y mejor
calidad de información no solo facilitan el acceso sino que reducen los costos de originar
una nueva operación de crédito.
Dicho de otra manera, las centrales de información son uno de los instrumentos más
importantes y eficientes con que cuenta una economía ya que permiten reducir la
incertidumbre de los acreedores frente a los deudores, en especial de aquellos cuya
actividad es de carácter informal pero también de aquellos que puedan por ejemplo ser
asalariados pero nunca han accedido a un crédito formal. El potencial que ofrece este
instrumento queda claramente evidenciados con una experiencia tan exitosa como la
presentada en el caso de la Empresa de Energía de Bogotá, Codensa, la cual pudo
establecer un modelo revolucionario de otorgamiento de crédito basado en el historial de
pago de energía de una persona, información a la cual lastimosamente solo puede acudir
la empresa ya que la información acerca del historial de pago de los servicios públicos en
el país no está siendo reportada a las centrales de información (centrales de riesgo) por
falta de una identificación individual de las cuentas de estos, ya que las facturas de los
servicios públicos están ligadas a un predio no a una cédula.
Es indispensable abordar la tarea de mejorar el poblamiento de las centrales de riesgo con
el historial de pagos de los servicios públicos por parte de la familias, pero adicionalmente
41
buscar mecanismos para mejorar y enriquecer la información disponible, por ejemplo
creando incentivos para que los grandes vendedores y comercializadores de bienes de
consumo masivo contribuyan con la información positiva sobre sus compradores y
proveedores, la cual constituiría una fuente invaluable de información no solo para
estimar la moralidad de pago de una persona sino también facilitaría contar con
información que permita estimar los ingresos de una parte importante del sector informal
de la economía, con un sistema mucho menos costoso.
Así mismo, para que el país pueda lograr avanzar en forma importante en materia de
acceso a crédito, es necesario mejorar el régimen legal que ampara los derechos de los
acreedores.
Esto resulta especialmente importante para el sector de las pequeñas y medianas
empresas (pymes). Aun cuando estas empresas hoy en día pueden acceder a crédito, éste
normalmente requiere ser garantizado por activos que, dadas las debilidades en materia
de derechos de los acreedores del régimen legal colombiano, se limita a bienes inmuebles,
cuando la mayor parte de los activos de las pymes son bienes muebles tales cono
inventarios y cuentas por cobrar.
Resulta ilustrativo comparar en general la situación de Colombia en materia de derechos
de acreedores. En el estudio realizado por el BID en el 200527, Colombia estaba
ranqueada, inclusive dentro de América Latina, como uno de los países con menor índice
de los Derechos Efectivos de los Acreedores28, el cual fluctúa entre 0 y 1, obteniendo un
valor de cero cuando el promedio de América Latina era de 0.12 y donde al país con
mayor penetración financiera en el continente como es Chile presentaba un indicador de
0.38. En el Informe Anual de Doing Busines del 2009 la situación del país en esta materia
también fue catalogada como una de las debilidades para la promoción de los negocios,
encontrando que el Índice de derechos legales, que varía entre 0 y 10 e indica el grado en
el cual las leyes están bien diseñadas para aumentar el acceso al crédito, Colombia
obtiene una calificación de 5, e inclusive para el 2010 muestra un descenso en el ranking
mundial de 2 puestos en esta materia.
Las mejoras que el país pueda hacer en esta materia son cruciales para dinamizar el
crecimiento del sector productivo. En el estudio ya mencionado del BID, y con base en
estadísticas a nivel mundial, se estimaba el impacto que pueden llegar a tener reformas
que conduzcan a mejorar estos derechos, concluyendo que reformas en este sentido
conducirían a aumentar en un 15% la profundización financiera del país.
Un aspecto fundamental dentro de este capítulo lo constituye la dificultad que existe en el
país para usar bienes muebles ya sea como colateral o garantía para respaldar un crédito.
Esta situación se da no porque las pymes no tengan activos, sino porque éstos no se
27
Banco Interamericano de Desarrollo, Desencadenando el Crédito: Cómo ampliar y Estabilizar la Banca,
2005.
28
El índice mide la protección legal a los acreedores y su grado de cumplimiento
42
consideran adecuados en términos de solvencia y liquidez en vista del régimen vigente de
constitución, registro y ejecución de garantías muebles e inmuebles
En Colombia la reforma en este aspecto debe ir encaminada entre otras a (i) facilitar el
uso de activos diversos tales como activos circulantes (inventarios y cuentas por cobrar
por ejemplo) y cosechas futuras, para que ellos pueden ser utilizados como garantía real
de créditos; (ii) agilizar los procedimientos y reducir los costos para la constitución de
garantías reales; (iii) mejorar la calidad y el acceso a la información de los registros
respecto a las garantías que recaen sobre un bien y (iv) establecer procedimientos
judiciales y extrajudiciales expeditos para que un acreedor obtenga la satisfacción del
crédito con el producto de la garantía.
3.4.3 La oferta institucional debe fortalecerse
Como lo han demostrado los países que mayor penetración han logrado en materia de
microcrédito, una vez las ONG demostraron que era factible prestarle a los
microempresarios de forma segura y rentable, la siguiente fase de las instituciones y de
los clientes requiere que las mismas pasen a ser reguladas y se fortalezcan. Para ello la
regulación en términos de normas prudenciales no se ha flexibilizado sino que se ha
adecuado, logrando armonizar normas que buscan proteger el ahorro del público, con las
adecuaciones necesarias para permitir que operen las instituciones con procesos y con
clientes diferentes a los de la banca tradicional, para lo cual se han modificado sobre todo
los requerimientos en materia de documentación y de supervisión.
Como ya se comentó atrás, en Colombia se han adelantado varias reformas que posibilitan
que ONG como las de la red de WWB que existe en el país, se puedan transformar ya sea
en una compañía de financiamiento comercial o en banco. Así mismo la categoría de
microcrédito ya ha sido normada y recientemente adecuada para permitir que dentro de
la misma modalidad de crédito se puedan atender las empresas hasta el tamaño que
dispone la Ley Mipyme, es decir definir un microcrédito como una operación hasta de 125
SMLM, que sería el crédito que podría demandar una microempresa si se ubica en el
rango más amplio que permite la norma que las define como microempresas en el país, es
decir aquellas que cuentan con activos hasta de 500 SMLM.
Lo que si se requiere es mejorar el sistema de supervisión, tanto de las microfinancieras
como de las cooperativas con actividad financiera, sector de indudable importancia para
generar una institucionalidad diversa y democrática. En este sentido se considera
necesario impulsar actualizaciones de los funcionarios de las dos Superintendencias (la
Financiera y la de Economía Solidaria) a través de pasantías en Bolivia y Perú, los dos
países que cuentan con el sistema de supervisión de mayor reconocimiento en esta
materia.
43
3.5 Profundización financiera y formalización: cómo compatibilizarlas?
La masificación de las transacciones financieras a través de los canales novedosos y la
reducción del uso del efectivo conduce también a la formalización de las actividades de la
economía lo cual obliga a las personas a formalizar su actividad productiva. Esta situación
tiene implicaciones desde el punto de vista tributario pues las ventas que antes
permanecían por fuera de los registros tributarios, serían inmediatamente afectadas por
el pago de impuestos. Si bien éste puede ser un objetivo importante en el largo plazo, es
necesario generar mecanismos de transición de la informalidad a la formalidad que
desestimulen las estrategias de evasión y elusión tributaria, que afecten negativamente la
masificación de las transacciones a través del sector financiero. En este sentido vale la
pena transcribir la frase del Informe sobre la Informalidad del Banco Mundial que dice: “La
informalidad ha suscitado una atención cada vez mayor como una posible barrera al
crecimiento económico y al bienestar social, y como una fuerza que corroe la integridad de
las sociedades latinoamericanas.”29
Propuestas como las formuladas por el Consejo Nacional de Competitividad para generar
un impuesto único, con tarifas incrementales en un período determinado que
progresivamente se ajusten a la escala promedio son de indudable importancia para
facilitar la transición.
En materia tributaria también es muy importante abordar la importancia de eliminar el
impuesto a las transacciones financieras (4x1000) pues desde que fue introducido en
1998, la reducción en la intermediación financiera ha sido notoria al igual que el aumento
en la preferencia por efectivo de la población. Este impuesto ha sido un elemento que
claramente explica el alejamiento del sistema financiero y la mayor utilización de efectivo
para la realización de transacciones. Estas medidas que adopta la población para eludir el
pago del impuesto conducen además a la pérdida de efectividad del tributo sin hablar del
efecto perverso sobre el proceso de intermediación del ahorro hacia la inversión.
Una de las medidas que ha permitido amortiguar los efectos adversos del impuesto es la
ampliación de la exención a todas las cuentas de ahorro con retiros por debajo de cierto
valor. Sin embargo, cada persona solo puede tener una cuenta exenta lo cual implica la
necesidad de realizar un registro escrito cuyo proceso es costoso tanto para la oferta
como para la demanda. Adicionalmente, aún a pesar de que el monto de retiros exentos
parece alto, en el caso de los tenderos pequeños los pagos a proveedores podrían exceder
con facilidad este monto y para evitar el cobro del impuesto preferirían mantenerse en la
informalidad utilizando efectivo. Esto es un incentivo para continuar en la informalidad e
impide el aumento de la base de contribuyentes y el recaudo de impuestos, por lo que es
necesario considerar la eliminación del impuesto y la sustitución del recaudo con una
mayor base de contribuyentes.
29
Banco Mundial, “Informalidad: Escape o Exclusión”, Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y El
Caribe, 2007.
44
La reducción en el recaudo por efecto de la eliminación del 4 x 1000, se compensaría con
el mayor recaudo proveniente de la progresiva formalización de las transacciones en la
economía y de la mejoría en el control de la evasión resultante de la formalización. Para
ello debe complementarse con estímulos a la formalización que involucren una
simplificación del régimen tributario y una transición en materia de tributación, con el fin
de ampliar en forma radical la base tributaria que permita en todo caso aumentar la
profundidad tributaria del país. Esto es necesario evidentemente dado que el 4 x 1000
representó en el 2008 el 4.8% del recaudo tributario nacional, aun cuando su importancia
relativa ha disminuido frente al 2004 (cuando representaba el 5.9% del recaudo total),
entre otras por la pérdida de efectividad ocasionada por la creciente desintermediación
financiera generada por el mismo tributo. Dada la importancia que este impuesto tiene, su
eliminación requiere de un proceso gradual de ajuste que permita de la misma manera
como se incrementó el tributo, volver a reducirlo hasta que desaparezca sustituyéndolo
paulatinamente con otros recaudos en la medida en que la formalización de la economía
se vaya logrando.
45
BIBLIOGRAFIA
Banco Interamericano de Desarrollo, Desencadenando el Crédito: Cómo ampliar y
Estabilizar la Banca, 2005.
Banco Mundial, “Informalidad: Escape o Exclusión”, Estudios del Banco Mundial sobre
América Latina y El Caribe, 2007.
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Mexico, Ed. Miguel Angel Porrua, 2005.
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MIDAS – USAID, 2007.
Marulanda Beatriz, Microfinanzas y Pobreza en Colombia, Septiembre 2005.
Marulanda B., Paredes M., Acceso a Servicios Financieros en Colombia y Políticas para
Promoverlo a Través de Instituciones Formales, THE SERVICES GROUP USAID, Febrero
2006.
Marulanda Consultores Ltda., y Econometría S.A. “Servicios Financieros Rurales en
Colombia” Documento elaborado para el Banco Mundial, Julio 2003.
Marulanda Consultores. “La Bancarización en Colombia”. Ministerio de Hacienda de
Colombia Septiembre del 2004.
Otero, M. y Marulanda, B. “Perfil de las Microfinanzas en Latinoamérica en 10 Años: Visión
y Características”, Acción Internacional, 2005.
UNION TEMPORAL IFS‐ ECONOMETRIA SEI, “Evaluación del Impacto del Programa Familias
en Acción‐ Subsidios Condicionados de la Red de Apoyo Social”, Diciembre 2006.
Waterfield Chuck, “Sistemas Financieros para los Demás: El Costo y la Asignación de
Precios para los Productos de Crédito”, Microfinance Transparency, Microcredit Summit,
Cartagena junio 2009.