Informe PJI-1-15 - co.bas Canarias

S C.I. PJI 1/2015-B
Recibida petición de informe facultativo respecto a la adecuación a
derecho del contenido del borrador de “Pacto a suscribir entre el Gobierno de Canarias y las
Organizaciones Sindicales más representativas del sector Justicia por el que se procede al
abono parcial del complemento específico transitorio que percibe el personal al servicio de la
Administración de Justicia, en función de la adecuación del contenido de los puestos de la
plantilla aprobada como consecuencia de los procesos de cambio organizativo,
modernización e innovación tecnológica que se viene desarrollando en el ámbito de la
Administración de Justicia en Canarias”, y en concreto sobre la procedencia del mismo al
amparo de la habilitación prevista en el artículo 35.1, párrafo segundo de la Ley 6/2013, de
27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para
2014 (o precepto que lo sustituya para el ejercicio 2015) que autoriza el incremento de
retribuciones del personal en aquellos casos de adecuaciones retributivas que, con carácter
singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo,
se informa a V.I. lo siguiente:
Planteada en tales términos la cuestión objeto del presente informe de
carácter facultativo, la duda consiste, ante el marco normativo vigente y las limitaciones
presupuestarias a los incrementos salariales, en considerar si el incremento retributivo
contenido en el borrador del Pacto antes citado (complemento específico transitorio), se
encuentra amparado en la excepción prevista con carácter básico en la Ley de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2015 (artículo 20 Siete), y artículo 34 de la
Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2015.
I.- Con carácter previo al análisis de dicha excepción, hemos considerar los
siguientes antecedentes:
- Dicho complemento específico transitorio se configura en el Acuerdo
Administración-Sindicatos en materia de Personal al servicio de la Administración de
Justicia, suscrito el 26 de mayo de 2006 (hecho público mediante Orden de 31 de julio de
2006) como medida retributiva provisional…, con carácter lineal, y de percepción periódica
mensual en tanto se aprueben las correspondientes relaciones de puestos, considerándose
percibido a cuenta de las cantidades que finalmente se fijen como complemento específico
tras la oportuna aprobación de las relaciones de puestos de trabajo. Concretamente se
señala en dicho Acuerdo que con el complemento transitorio se pretende, por tanto,
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promover en este período transitorio hasta la aprobación de las relaciones de puestos de
trabajo, un proceso de convergencia hacia el nuevo escenario retributivo, en el que el nivel
de retribuciones de personal al servicio de la Administración de Justicia de Canarias debe
situarse en el nivel de la media del Estado, en atención a que los funcionarios de este
colectivo se integran en Cuerpos estatales, cuyo régimen estatutario y retributivo escapa en
gran medida a las competencias de la Comunidad Autónoma de Canarias.
- Posteriormente mediante Acuerdo entre la Administración –Sindicatos
relativo a la modernización y mejora de la Administración de Justicia en el ámbito de la
Comunidad Autónoma de Canarias, período 2008-2011, suscrito con fecha 20 de noviembre
de 2009 (hecho público mediante Orden de 9 de diciembre de 2009), en su apartado
noveno, relativo al complemento específico, se establecen las cláusulas siguientes:
1.- Se garantiza que en las Relaciones de Puestos de Trabajo no habrá
ningún puesto genérico cuyo complemento específico sea inferior a los siguientes importes
mensuales:
- Cuerpo de Auxilio Judicial: 500 euros.
- Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa: 536 euros.
- Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa: 572 euros.
El coste de los incrementos que supone el mínimo garantizado
representará el 85% de las partidas presupuestarias destinadas a financiar el complemento
específico resultante de las Relaciones de Puestos de Trabajo.
2.- El 15% restante se distribuirá de la siguiente forma:
A) Un 7,5%, y, en todo caso, una cuantía mínima de 300.000 euros, se
destinará a la financiación del Complemento Específico del Cuerpo de Gestión Procesal
resultante de la elaboración de las RR.PP.TT.
B) Un 7,5%, como máximo, se destinará a la financiación de los restantes
puestos singulares que sean consecuencia de la Relación de Puestos de Trabajo
Para los puestos singularizados, claramente identificados como tales
dentro de la estructura organizativa, de la valoración de puestos de trabajo resultará una
equivalencia retributiva respecto de la Comunidad Autónoma, habida cuenta de que su
determinación se sustentará en parámetros similares a los utilizados por ésta. En cualquier
caso, la cuantía máxima resultante de la determinación del Complemento Específico
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correspondiente a estos puestos a través de las RR.PP.TT. representará un 15% de las
partidas presupuestarias destinadas a su financiación.
3.- Ambas partes se comprometen explícitamente a realizar un esfuerzo
conjunto en aras a culminar el proceso de elaboración de las Relaciones de Puestos de
Trabajo durante el período 2008-2011, participando de forma activa en dicha elaboración en
clima laboral de paz social. En cualquier caso, y aun cuando no se hubiera concluido su
elaboración, los efectos económicos de este apartado serán de 1 de enero de 2011.
No obstante, y dado que el abono por parte de la Administración de las
cantidades resultantes de los compromisos económicos derivados de este Acuerdo
dependerá de la evolución de la actual situación de crisis económica, se constituirá una
Comisión de Seguimiento de carácter paritario Administración/Sindicatos, de la que formará
parte un representante por cada una de las organizaciones sindicales presentes en la Mesa
Sectorial de Justicia, que atendiendo a los diferentes indicadores de evolución económica, y
previa determinación de los mismos, establecerá los plazos en que se pueda hacer efectivo
este compromiso, así como los fraccionamientos o aplazamientos que procedan.
- Sin embargo, con respecto a dicho complemento específico transitorio la
Ley 11/2010, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma
de Canarias para 2011, vino a establecer en su artículo 37, relativo a las retribuciones de los
funcionarios de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia, lo siguiente:
“Las retribuciones correspondientes al año 2011 de los funcionarios de los cuerpos
al servicio de la Administración de Justicia, a que se refiere el libro VI de la Ley Orgánica 6/1985, de
1 de julio (RCL 1985, 1578, 2635) , del Poder Judicial, según la redacción dada por la Ley Orgánica
19/2003, de 23 de diciembre (RCL 2003, 3008) , se ajustarán a lo dispuesto en la Ley de
Presupuestos Generales del Estado para dicho año.
Durante el año 2011, la cuantía del complemento específico transitorio prevista en
el Acuerdo Administración-Sindicatos en materia de personal al servicio de la Administración de
Justicia, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, suscrito el 26 de mayo de 2006, no
experimentará incremento respecto de la vigente a 31 de diciembre de 2010, que resultó de la
aplicación, en términos anuales, de la disminución de retribuciones prevista en el artículo único de la
Ley 7/2010, de 15 de julio, por la que se modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de
Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010.”
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En los mismos términos se recoge en la ley presupuestaria del ejercicio
2012, Ley 12/2011, de 29 de diciembre, artículo 36, Retribuciones de los funcionarios de
los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia, “…Durante el año 2012, la cuantía del
complemento específico transitorio prevista en el Acuerdo Administración-Sindicatos en materia de
personal al servicio de la Administración de Justicia, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de
Canarias, suscrito el 26 de mayo de 2006, no experimentará incremento respecto de la establecida
para el año 2011.”
II.- El marco normativo en el que se incardina la cuestión planteada está
constituido por:
La Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2015, en cuyo artículo 20. Dos, establece que “en el año 2015, las
retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar ningún incremento
respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2014, en términos de homogeneidad para los dos
períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad
del mismo.”
En el artículo 29.Tres.1.b) de dicha Ley presupuestaria estatal se reitera la
limitación de incremento retributivo respecto de las retribuciones de los miembros del
Cuerpo de Secretarios Judiciales y de los Cuerpos al servicio de la Administración de
Justicia, así como también respecto de las restantes retribuciones complementarias,
variables y especiales de dichos funcionarios, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
20.Siete de esta Ley.
En dicho artículo 20 Siete, se establece expresamente que “lo dispuesto en
los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con
carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo,
por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución
de los objetivos fijados al mismo.
Y en el apartado Ocho se indica que “los acuerdos, convenios o pactos que
impliquen crecimientos retributivos deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo
inaplicables las cláusulas que establezcan cualquier tipo de incremento.”
A su vez, la Ley 11/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales
de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2015, establece en el artículo 34 regulador de
la determinación de las retribuciones del personal al servicio del sector público de la
Comunidad Autónoma, lo siguiente: “1. En el año 2015, las retribuciones del personal al servicio
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de los entes enumerados en el artículo 1 y de las universidades públicas canarias no experimentarán
incremento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2014, en términos de homogeneidad para
los dos períodos de la comparación, tanto por lo que se refiere a los efectivos de personal como a la
antigüedad del mismo.
Lo dispuesto en este apartado debe entenderse sin perjuicio de la reducción de
retribuciones que, en su caso, haya de aplicar en 2015 cada entidad del sector público con
presupuesto estimativo para garantizar el cumplimiento del equilibrio presupuestario en términos de
contabilidad nacional, así como de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y
excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, así como por la
variación del número de efectivos o el grado de consecución de los objetivos asignados a cada
programa, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en la normativa vigente.
2. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos
deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que establezcan
cualquier tipo de incremento.”
Por lo que se refiere a las retribuciones de los funcionarios de los cuerpos
al servicio de la Administración de Justicia (artículo 37): “Las retribuciones correspondientes al
año 2015 de los funcionarios de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia, a que se
refiere el libro VI de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio (RCL 1985, 1578y 2635) , del Poder
Judicial, según la redacción dada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre (RCL 2003, 3008)
, se ajustarán a lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho año.”
Y en la Disposición adicional Décima, se recoge una previsión general de
suspensión de pactos y acuerdos sindicales y de artículos de convenios colectivos: “1.
Durante el ejercicio 2015 se suspenden los acuerdos y pactos sindicales suscritos por los entes de
los sectores públicos limitativo y estimativo, en los términos necesarios para la correcta aplicación de
esta ley.”
III.- Con respecto a la reiterada doctrina jurisprudencial que excluye la
posibilidad de que por vía de negociación colectiva pueda pactarse una revisión salarial de
los funcionarios públicos por encima del porcentaje al efecto establecido en las Leyes de
Presupuestos, podemos citar la Sentencia de 11 de enero de 2013 (RJCA 2013\383) del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª),
que hace un análisis bastante completo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y
Tribunal Supremo relacionada con dichas cuestiones: <<Y de esta doctrina es claro exponente
la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 (RJ 2002, 4318) en la que se dice lo
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siguiente: "... la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las sentencias núm. 27/81 (RTC 1981,
27) (fundamento jurídico segundo ), 76/92 (fundamento jurídico cuarto ) y 171/96 (RTC 1996, 171)
(fundamento jurídico segundo) y en casos semejantes ha reiterado los precedentes criterios que se
han visto ratificados en las sentencias del Pleno 62/2001, de 1 de marzo (RTC 2001, 62) y 24/2002
de 31 de enero (RTC 2002, 24) , al establecer una doctrina constitucional contenida en las
sentencias 63/86 (RTC 1986, 63) , 96/90 , 237/92 y 103/97 (RTC 1997, 103) , señalando los
siguientes criterios de aplicación jurisprudencial: 1º) El establecimiento por parte de las Leyes de
Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los
funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo
149.1.13 de la Constitución (RCL 1978, 2836) y en el principio de coordinación que opera como
límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución (RCL
1978, 2836) . 2º) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter
presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público. No existe un límite legal en la
potestad de ordenación del gasto público derivado de la vinculatoriedad de los Acuerdos suscritos,
sino la subordinación a la Ley de Presupuestos de todo incremento en el gasto público, pues al
aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del
artículo 134.1 de la Constitución (RCL 1978, 2836) , en el ejercicio de una función o competencia
específica, derivada de la genérica potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la
Constitución (RCL 1978, 2836) y no de una potestad no legislativa, como se señala en la sentencia
impugnada, el articulado de la ley que los aprueba y su contenido adquiere fuerza de ley y a esta ley
ha de someterse la voluntad negocial extraída de los acuerdos que se contienen en el Capítulo VI del
Acuerdo Administración- Sindicatos de 1994, frente al criterio que tales Acuerdos prevalecen sobre la
Ley de Presupuestos, como sostiene la sentencia de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional de 7
de noviembre de 2000 (RJCA 2000, 2585) . DECIMOSEXTO.- Hay que acoger también estos
motivos, aun en la hipótesis de que el Gobierno estuviese obligado a incluir en el Proyecto de Ley de
Presupuestos del Estado para 1997 un incremento de las retribuciones a los funcionarios conforme al
IPC para el año 1997, como sostiene equivocadamente la sentencia recurrida, por las siguientes
razones: a) Porque la Ley de Presupuestos es una verdadera Ley, de acuerdo con la doctrina
constitucional ( SSTC 27/1981 (RTC 1981, 27) , 76/1992 (RTC 1992, 76) , 203/1998 (RTC 1998,
203) y 62/2001 (RTC 2001, 62) ), siendo erróneo sostener, como hace la sentencia recurrida, que
la aprobación de los Presupuestos no se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa. Elartículo
66.2 de la Constitución (RCL 1978, 2836) , que se invoca por la Sala de instancia, no tiene otro
alcance que recalcar la singularidad de la Ley de Presupuestos como competencia específica de las
Cortes, desdoblada de la genérica potestad legislativa. b) Porque la cuantía de las retribuciones de
los funcionarios es una materia reservada a la Ley de Presupuestos ( artículo 24.2 de la Ley 30/84
( RCL 1984, 2000 , 2317 y 2427) ). c) Como consecuencia, y siempre en la hipótesis en que nos
hemos situado, el Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994 no tenía efecto vinculante para el
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Poder Legislativo, como se desprende del examen de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/87 (RCL
1987, 1450) ".
Esta doctrina justifica que se anulen los preceptos del presupuesto que conlleven
un incremento de las retribuciones de los funcionarios del Ayuntamiento demandado superior al fijado
en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado; sin que frente a ello pueda
prevalecer el principio de autonomía local que invoca la Corporación pues, como señala la Sentencia
del Tribunal Supremo de 30 de junio de 1997 (RJ 1997, 6138) , "por lo que concierne a la alegada
vulneración del artículo 140 de la Constitución (RCL 1978, 2836) , debe recordarse que según
reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional la autonomía local es un concepto jurídico de
contenido legal, al que se ha atenido correctamente la sentencia recurrida, toda vez que los artículos
del Acuerdo que anula o bien suponen un incremento retributivo superior al permitido por la Ley de
Presupuestos, como es el caso del artículo 23.3 , o contradicen lo establecido en el artículo 29 de la
Ley 30/1.984 (RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , como sucede con el artículo 30, o son contrarios a la
legislación de Clases Pasivas, según ocurre con los artículos 37 y 38.5".
Pero es que además ha de significarse que esta misma Sección se ha
pronunciado recientemente en Sentencia de 3 de octubre de 2012 (RJCA 2012, 836) (Recurso núm.
1475/08 ) sobre la legalidad de los incrementos retributivos aprobados en los acuerdos que ahora se
cuestionan, es decir, en el Presupuesto General del Ayuntamiento de Boadilla del Monte para el año
2008 y en el del Patronato de Gestión Cultural para el mismo ejercicio, con ocasión de su
impugnación por el Abogado del Estado. Dicha Sentencia razona, literalmente, lo siguiente: "Cuestión
distinta es la relativa a los incrementos retributivos aprobados en la RPT. El art. 21 de la Ley 7/2007
(RCL 2007, 768) dispone que:" 1. Las cuantías de las retribuciones básicas y el incremento de las
cuantías globales de las retribuciones complementarias de los funcionarios, así como el incremento
de la masa salarial del personal laboral, deberán reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la
correspondiente Ley de Presupuestos. 2. No podrán acordarse incrementos retributivos que
globalmente supongan un incremento de la masa salarial superior a los límites fijados anualmente en
la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el personal".
Por su parte, la Ley 51/2007 ( RCL 2007, 2354 y RCL 2008, 701) , de
Presupuestos Generales del Estado para 2008 establece en su art . 22, dos que: "Con efectos de 1
de enero del año 2008, las retribuciones del personal al servicio del sector público, incluidas, en su
caso, las diferidas, y las que, en concepto de pagas extraordinarias, correspondieran en aplicación
del art21.Tres de la Ley 42/2006, de 29 de diciembre (RCL 2006, 2324 y RCL 2007, 418) , de
Presupuestos Generales del Estado para 2007 , no podrán experimentar un incremento global
superior al 2 por ciento con respecto a las del año 2007, en términos de homogeneidad para los dos
períodos de la comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad
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del mismo. Tres. Adicionalmente a lo previsto en el apartado Dos de este mismo artículo, la masa
salarial de los funcionarios en servicio activo a los que resulte de aplicación el régimen retributivo de
la Ley 30/1984, de 2 de agosto (RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , de Medidas para la Reforma de la
Función Pública, en los términos de la disposición final cuarta de la Ley 7/2007, de 12 de abril (
RCL 2007, 768 ) , del Estatuto Básico del Empleado Público o en las respectivas leyes de función
pública que se dicten como consecuencia de dicha norma básica, así como la del resto del personal
sometido a régimen administrativo y estatutario, experimentará un incremento del 1 por ciento, con el
objeto de lograr, progresivamente, una acomodación de las retribuciones complementarias, excluidas
la productividad y gratificaciones por servicios extraordinarios, que permita su percepción en 14
pagas al año, 12 ordinarias y dos adicionales, en los meses de junio y diciembre. Estos aumentos
retributivos se aplicarán al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos
previamente firmados por las diferentes Administraciones Públicas en el marco de sus competencias.
Nueve. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los
que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la
oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al
mismo".
Con esta base, la tesis de la parte actora se centra en que no se adecúa el
aumento retributivo establecido a los preceptos generales y en tal sentido consta el informe de 18 de
marzo de 2008, de la Intervención del Ayuntamiento que se refiere a la falta de informe sobe los
aumentos de complementos a determinados puestos. La parte demandada considera que el art. 22
de la ley 51/2007 (RCL 2007, 2354 y RCL 2008, 701) en su apartado cuarto expresamente dispone
que estos aumentos se aplicarán al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o
acuerdos previamente firmados e insiste en que el apartado octavo de dicho precepto prevé
expresamente que "Lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las
adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el
contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada
programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto
cumplimiento de lo dispuesto en la normativa vigente."
Y se alega particularmente el art. 37 del Convenio 2005 /2008, no impugnado en
su momento, que establece un fondo económico anual para la adecuación de los puestos de trabajo
del personal funcionario... cuya finalidad es la ordenación del contenido de los puestos de trabajo
para lograr la mayor eficacia en la gestión de recursos humanos...".
Ahora bien, esta alegación, en relación con lo dispuesto en el apartado cuarto del
art. 22 de la ley de Presupuestos , que expresamente dispone que estos aumentos retributivos se
aplicarán al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos firmados
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previamente, no supone que pueda transgredirse la normativa básica, que expresamente se refiere a
la materia, y así, el propio art. 22 de la ley de presupuesto citada especifica en su apartado nueve que
"Nueve. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los
que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la
oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al
mismo.
Por tanto, independientemente de los acuerdos adoptados y del hecho de que el
art. 37 del Convenio entonces vigente no hubiera sido impugnado, artículo que por lo demás, no
implica un aumento retributivo superior al establecido con carácter general, sino que prevé la creación
de un fondo económico concreto por lo que no puede tener el alcance pretendido, lo cierto es que no
puede aprobarse una retribución que suponga un incremento superior al específicamente
contemplado en cada ley de prepuestos, que en este caso se concreta en el citado art. 22 cuyo
apartado nueve, de redacción clara y contundente, cierra el tema en el sentido antes descrito, es
decir que los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los
que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la
oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al
mismo.
Por tanto, no cabe establecer una retribución superior sobre la base de estos
acuerdos sino que los aumentos obtenidos deben englobarse en el total, que no supere lo previsto en
cada ejercicio. En tal sentido, el recurso debe ser estimado en parte, es decir, la plantilla y Relación
de puestos de trabajo no se oponen en su elaboración y aprobación a lo dispuesto en la normativa
citada, en concreto en su adecuación al art. 90 de la ley 7/1984 y concordantes, pero sin embargo,
debe ajustarse en cuanto a los aumentos retributivos a lo dispuesto en la ley de Presupuestos para
2008 (RCL 2007, 2354 y RCL 2008, 701) , y por tanto, no puede admitirse un incremento global del
2'2 % como se dispone, puesto que ello vulnera el art. 22 antes citado, ya que, se insiste en el
apartado tercero, debe ponerse en relación con el apartado noveno, y la pretensión de que sobre la
base del art. 37 del Convenio se pueda establecer un aumento retributivo superior al fijado con
carácter general para toda la función pública debe considerarse contrario al ordenamiento jurídico.
Por ello, el recurso debe ser parcialmente estimado".
Es decir, existe ya un pronunciamiento sobre la misma cuestión que ahora se
discute que justifica se acoja aquí igual criterio y se estime, en consecuencia, el recurso en el
particular relativo al exceso en el incremento retributivo, anulando los acuerdos recurridos en cuanto
por los mismos se aprobó un aumento en las retribuciones del personal municipal y del perteneciente
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al Patronato Municipal de Cultura superior al 2,2% establecido en la Ley 51/2007 (RCL 2007, 2354 y
RCL 2008, 701) …>>
IV.- En cuanto a la posibilidad amparar el abono del complemento
específico transitorio, al que se refiere el borrador de Pacto, respecto del que se formula la
presente consulta, en la excepción prevista en el artículo 20 Siete de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado y artículo 34 de la Ley de Presupuestos de la
Comunidad Autónoma de Canarias para 2015, artículo 34, en cuanto a su consideración
como adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten
imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo cabe indicar lo siguiente:
El parecer del centro directivo que formula la petición de informe considera
que el incremento retributivo contenido en el Pacto que se propone encuentra amparo en
dichas disposiciones, por estimar que la excepcionalidad y singularidad…se desprende de
su propio contenido, encaminado a dar respuesta a la necesidad de materializar el inicio de
un proceso de reforma profunda de la oficina judicial, operado por imperativo legal, a través
de la adecuación del contenido de los puestos de plantilla, que en todo caso afecta
únicamente a una parte de los funcionarios de la misma, concretamente la integrada por los
funcionarios de los Cuerpos de Gestión, Tramitación y Auxilio Judicial”.
A este respecto, la jurisprudencia ya ha tenido ocasión de pronunciarse
sobre la aplicación de dicho régimen excepcional al límite general retributivo establecido
anualmente en las leyes de presupuestos. Así podríamos citar, la Sentencia núm. 488/1999
de 24 mayo. Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Burgos (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección Única (RJCA 1999\2128), en cuyo fundamento jurídico
tercero viene a señalar lo siguiente:
<<Por lo que respecta al primero de ellos, la resolución impugnada acordó dotar a
la plaza de Auxiliar Administrativo, dada su especial dificultad técnica y responsabilidad, de un
complemento específico por importe mensual de 40.000 ptas. con efectos desde el 1 de enero de
1998.
En vía administrativa, la parte demandada no cuestionó que tal incremento
retributivo supera efectivamente el límite del 2,1% establecido en el art. 18.2 de la LPGE para 1998,
pretendiendo amparar tal incremento en lo previsto en el apartado 3 del art. 18 que prevé que «Lo
dispuesto en el apartado anterior debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que,
con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de
trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de
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consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en
los arts. 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública» .
Ahora bien, lo primero que llama la atención es el hecho de que primero se fija tal
incremento retributivo, y posteriormente, en sesión plenaria de 7 de abril de 1998, se pretende
justificar tal decisión, cuando el proceso lógico debiera haber sido el contrario.
En todo caso, la Corporación intenta justificar tal decisión en el hecho de que ese
Ayuntamiento sólo cuenta con dos funcionarios administrativos, que son el señor SecretarioInterventor y el Auxiliar Administrativo, por lo que este último realiza las labores propias de Auxiliar
administrativo (Grupo D) y además las labores propias de Administrativo (Grupo C), llegando incluso
a sustituir al señor Secretario en los períodos en que éste se encuentra ausente por vacaciones o por
cualquier otro motivo, entendiendo por tanto que existe una especial responsabilidad y dedicación en
el puesto de trabajo del Auxiliar Administrativo de esa Corporación que justifica el incremento del
complemento específico a razón de 40.000 ptas. mensuales.
Ahora bien, tal justificación, es insuficiente, a juicio de esta Sala, ya que sin
perjuicio de que se procede a la valoración de tal puesto de trabajo con posterioridad al
reconocimiento del incremento retributivo, decíamos, que en todo caso, tal valoración no es
suficiente, toda vez que no se concreta de forma alguna qué funciones propias del Administrativo son
realizadas por el Auxiliar, y no se especifica si tales funciones administrativas son compartidas o no
por el Secretario- Interventor y en qué grado se distribuyen tales funciones.
De otro lado, por lo que se refiere a las funciones de suplencia del Secretario en
caso de ausencia o enfermedad de éste, cabe reseñar que conforme a lo dispuesto en el art. 36 del
Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio ( RCL 1994\2343 y 2647), tal suplencia no correspondería
nunca al Auxiliar Administrativo, sino que tal plaza tendría que ser provista, por el tiempo
imprescindible por parte de la Administración o Corporación Local que atienda los servicios de
asistencia de ese Ayuntamiento.
En consecuencia, como quiera que el art. 18.3 de la LPGE para 1998 únicamente
permite las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten
imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos
asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, y
teniendo en cuenta que tales requisitos no concurren en el presente caso, procede estimar el recurso
en relación a este extremo, y anular la resolución impugnada por no ser conforme a derecho, pues
como señaló esta Sala en la Sentencia de 1-2-1995, la Corporación ha de acreditar que resulta
imprescindible por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos
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asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo,
imprescindibilidad que no se vislumbra en el presente caso, habida cuenta que nada se adujo cuando
se adoptó tal acuerdo y, menos aún, se probó, con relación al contenido del puesto de trabajo de
Auxiliar Administrativo, la variación del número de efectivos etc., elementos absolutamente
necesarios para justificar tal adecuación.>>
Asimismo, más recientemente, la Sentencia de 17 septiembre 2012 (RJ
2012\9177), del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª),
respecto de la anulación de proyecto de presupuesto de entidad local, además de por
defectos formales que tienen carácter invalidante, también por el incremento de la masa
salarial por encima del límite que al efecto estaba establecido por la Ley de Presupuestos
Generales del Estado sin tener habilitación para ello, viene a indicar respecto de este último
motivo lo siguiente:
<<PRIMERO
.- La sentencia objeto de impugnación estima la demanda en base,
sustancialmente, al siguiente razonamiento:
(…)
... Pero es que, además, se corrobora la necesidad de estimar la pretensión
deducida, a partir del segundo de los alegatos en que se ampara la misma. Esto es, se alega nuevo
vicio nulidad por vulneración del apartado segundo del artículo 21 de la Ley de Presupuestos
Generales del Estado de 2007 ( RCL 2006, 2324 y RCL 2007, 418) y 19.2 de la de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2006 (RCL 2005, 2570 y RCL 2006, 672) , pues se afirma que, a
pesar de los informes contrarios del interventor, se incluyó en el citado presupuesto la relación de
puestos de trabajo aprobada el 2 de noviembre del 2006, que suponía un incremento de la masa
salarial muy superior al límite permitido por los anteriores preceptos legales.
Sobre dicho extremo, se hace preciso descartar, en primer término, la oposición
que inicialmente formula la Administración demandada acerca de la imposible articulación de dicho
motivo como elemento de oposición a los presupuestos generales, pues lo cierto es que sí hallaría
cabida dicho razonamiento entre los que se contienen en el apartado segundo del artículo 170 del
citado real decreto legislativo 2/2004 .
Se ha pronunciado ya al respecto el Tribunal Constitucional, entre otras, en SSTC
63/1986 de 21 de mayo ( RTC 1986, 63 ) , 96/1990 de 24 de mayo ( RTC 1990, 96 ) 237/1992
de 15 de diciembre ( RTC 1992, 237 ) ; y, el Tribunal Supremo , entre otras, en sus SSTS de 18 de
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mayo de 1998 y de 30 de junio de 1998 , y 2 de marzo de 2004 (RJ 2004, 2406) declarando esta
última que:
"Ha subrayado la jurisprudencia de esta Sala (por todas, en sentencia de esta Sala
y Sección de 25 de septiembre de 2003 (RJ 2003, 7198) ) que los entes locales tienen que
ajustarse en esta materia a lo establecido en la normativa estatal y así resulta de lo establecido en un
buen número de preceptos de dicha normativa. los artículos 23 y 24 de la Ley 3 0/1 984, de 2 de
agosto (RCL 1984, 2000, 2317) , de Medidas para la Reforma de la Función Pública, los artículos 92
y 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril ( RCL 1985, 799 y 1372) , Reguladora de las Bases del
Régimen Local -LRBRL -, y 153 y 154 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ( RCL
1986, 1238 , 2271 y 3551) , por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales
vigentes en materia de Régimen Local - TRRL , y especialmente significativo es el artículo 93.2 de la
LRBRL , que establece.
"Las retribuciones complementarias se atendrán, asimismo, a la estructura y
criterios de valoración objetiva de las del resto de los funcionarios públicos. Su cuantía global será
fijada por el Pleno de la Corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el
Estado".
... Además, el Tribunal Supremo (sentencia de 21 de marzo de 2002 ) y la propia
doctrina del Tribunal Constitucional en las sentencias núm. 27/81 (RTC 1981, 27) (fundamento
jurídico segundo ), 76/92 (RTC 1992, 76) (fundamento jurídico cuarto ) y 171/96 (RTC 1996, 171)
(fundamento jurídico segundo) ha señalado, mediante criterios que se han visto ratificados en las
sentencias del Pleno 62/2001, de 1 de marzo (RTC 2001, 62) y 24/2002 de 31 de enero (RTC
2002, 24) :
1°) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos
al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su
justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el
principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el
artículo 156.1 de la Constitución .
2°) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de
carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público.
No existe un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público derivado
de la vinculatoriedad de los Acuerdos suscritos, sino la subordinación a la Ley de Presupuestos de
todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del
Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución (RCL 1978, 2836) , en
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el ejercicio de una función o competencia específica, derivada de la genérica potestad legislativa,
amparada en el artículo 66.2 de la Constitución y no de una potestad no legislativa, el articulado de la
ley que los aprueba y su contenido adquiere fuerza de ley y a esta ley ha de someterse la voluntad
negocial extraída de los acuerdos.
Esta misma Sala ha analizado en numerosos supuestos la conformidad a derecho
de los presupuestos generales impugnados al amparo de argumentos idénticos al anterior y sobre la
base de su elaboración y aprobación con arreglo al procedimiento y a la normativa aplicable (entre
otras, sentencias de la Sección Tercera de 4 de febrero de 2010 o de la Sección Primera de 11 de
marzo de 2009 ).
... Pues bien, en el anterior contexto, la referencia al incremento de las
retribuciones de personal por encima de los límites que señalan los artículos 21 de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado de 2007 y 19.2 de la de Presupuestos Generales del Estado para
el año 2006; en los que se viene a señalar que las retribuciones del personal al servicio del sector
público, incluidas, en su caso, las diferidas, no podrán experimentar un incremento global superior al
2 por 100 con respecto a las del año anterior, debe ser igualmente estimable en este supuesto como
motivo determinante de la anulación de los presupuestos impugnados.
Sólo cabe estar a las explicaciones dadas al respecto en el ya citado informe de
intervención, en el que se reconoce que la masa salarial experimenta una subida significativa,
superior a los límites descritos en las leyes de presupuestos generales para el Estado que resultan
aplicables, para concluir en la citada forma, pues ya se ha expuesto por esta misma Sección, en su
sentencia de fecha de 4 de diciembre del año 2000 (recurso número 2235/1997 ), que la cantidad
dedicada al incremento de determinadas retribuciones como consecuencia de la valoración de los
puestos de trabajo correspondientes no puede quedar amparada por lo previsto en el entonces
aplicable "(...) artículo 17.3 de la Ley 12/1996 de Presupuestos Generales para 1997 como intenta la
defensa de la Administración demandada, que se limita a la mera invocación genérica de lo
establecido en este apartado del precepto examinado pero no lo justifica como de hecho venía
obligado. Por lo cual contraría la limitación establecida en el art. 17.2. (...)".
Así, en el presente supuesto, se justifica aquel incremento en las particularidades
que igualmente se establecen en los párrafos siguientes del referido informe, habiéndose ofrecido
una justificación desde el equipo de gobierno que radica en la aprobación de la nueva relación de
puestos de trabajo y su revalorización. Además, se entiende que el incremento experimentado
deviene de adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resultan
imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos
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asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre
en el marco de las previsiones recogidas en la normativa sobre función pública.
Sin embargo, no puede compartirse el citado razonamiento que, desde luego, no
ofrece una naturaleza singularizada y excepcional al referido incremento, sino precisamente todo lo
contrario. Así, se lleva a cabo un aumento reconocido de la masa salarial a partir de una nueva
configuración de los puestos de trabajo; posibilidad esta que no halla cabida en la habilitación legal en
la que se ampara la Administración demandada para actuar en la forma descrita, y que se refiere a
las eventuales adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten
imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos
asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, con
arreglo a la normativa aplicable en materia de función pública ( artículos 19.4 de la Ley 30/2005, de
29 diciembre ( RCL 2005, 2570 ; RCL 2006, 672 y 722) , que aprueba los presupuestos generales
del Estado para el año 2006 y 21 .7 de la Ley 42/2006, de 28 diciembre (RCL 2005, 602, 670) , que
aprueba los presupuestos generales del Estado para el año 2007); resultando procedente con ello la
estimación del presente recurso >>.
TERCERO
(…)
Además este motivo, que procede desestimar por lo indicado, debe ponerse en
conexión con el siguiente -tercero de los articulados por el recurrente- referido al incremento de la
masa salarial por encima del límite que al efecto estaba establecido por la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 2007 (artículo 21 ) y la referida al año 2006 (artículo 19.2). La justificación
que se ofrece a dicho incremento deriva de la aprobación de una nueva relación de puestos de
trabajo y su revalorización.
Pero señala con acierto, la sentencia impugnada, que la posibilidad de dicho
incremento no encuentra habilitación en la norma, pues ésta se refiere a eventuales adecuaciones
retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los
puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el
grado de consecución de los objetivos fijados al mismo. Y es claro que no estamos en esa concreta
previsión que podría habilitar el incumplimiento del límite de aumento que señala la norma estatal.
Se ha dado, en definitiva, respuesta adecuada al problema planteado, por lo que
el tercer motivo también debe rechazarse y, con ello, el recurso.>>
De las Sentencias citadas y de la justificación expuesta por el centro
directivo, respecto del éxito de los proyectos de mejora y modernización o la materialización
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de un proceso de reforma de la oficina judicial, no podemos considerar que el incremento
retributivo contemplado en el Pacto, derivado de los Acuerdos de 2006 y 2009 tenga el
carácter de eventual adecuación retributiva, singular y excepcional, ni tampoco resulta
motivada la imprescindibilidad con relación al contenido de los puestos de trabajo, por
variación del número de efectivos o por el grado de consecución de los objetivos fijados,
elementos absolutamente necesarios para justificar tal adecuación que podría habilitar el
incumplimiento del límite señalado en las leyes presupuestarias.
Es cuanto se informa, no obstante, V.I. acordará.
Santa Cruz de Tenerife, a 5 de febrero de 2015.
LA LETRADA
Ana Mª Hernández Alonso
ILMA. SRA. SECRETARIA GENERAL TÉCNICA.
16
ES COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO PÚBLICO ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO
Este documento ha sido firmado electrónicamente por:
ANA MARIA HERNANDEZ ALONSO
Este documento ha sido registrado electrónicamente:
REGISTRO INTERNO - N. Registro: PGSJ / 1235 / 2015 - Fecha: 05/02/2015 11:24:33
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La presente copia ha sido descargada el 05/02/2015 - 11:25:58
Fecha: 05/02/2015 - 10:25:42
Fecha: 05/02/2015 - 11:24:33