Los países latinoamericanos en el escenario de la

LOS PAíSES LATINOAMERICANOS
EN EL ESCENARIO DE LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
Temas de cooperación n°1
LOS PAíSES LATINOAMERICANOS
EN EL ESCENARIO DE LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
ACERCA DE LA AUCI
La Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI) se creó en el mes de diciembre de 2010 a través de
la Ley Nº 18.719, Ley de Presupuesto Nacional 2010-2014. De esa forma se dio por culminado un largo proceso
de construcción de capacidades desde el Estado, que permitió crear el nuevo marco institucional para la
cooperación, continuando el proceso de mejora de la gestión desde una estructura pensada para los desafíos
y oportunidades del presente. Según el artículo 98 de la Ley de Presupuesto Nacional, la AUCI funciona en la
órbita de la Presidencia de la República y tiene como cometidos los de planificación, diseño, supervisión, administración, coordinación, ejecución, evaluación, seguimiento y difusión de actividades, proyectos y programas
de cooperación internacional para dar cumplimiento a las políticas de desarrollo del país.
AUTORIDADES
Consejo Directivo de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional
Dr. Diego Cánepa,
Prosecretario de Presidencia de la
República - (Presidente)
Emb. Luis Almagro,
Ministro de Relaciones Exteriores
de la República - (Director)
Ec. Gabriel Frugoni,
Director de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto - (Director)
Director Ejecutivo: Mag. Martín Rivero Illa
Coordinación general del documento:
Mag. Martín Rivero Illa
Redacción del documento:
PhD Cristina Lazo (Consultor externo)
Contribuciones:
Mag. Karen Van Rompaey (AUCI)
Edición:
Lic. Aparicio Ponce de León (AUCI)
DISEÑO Y PRODUCCIÓN GRÁFICA:
MJF Comunicación
IMPRENTA:
Pixel
DEPÓSITO LEGAL: 358101
ISBN: 978-9974-8215-5-2
Montevideo, octubre de 2011.
Este documento forma parte de una serie de documentos de trabajo sobre temas de cooperación internacional de la AUCI.
ÍNDICE
PREFACIO
7
RESUMEN EJECUTIVO8
I. INTRODUCCIÓN10
II. EL SISTEMA GLOBAL DE AYUDA AL DESARROLLO12
a. Multiplicidad de actores y múltiples modalidades de cooperación
b. Distribución de la Ayuda
12
13
1. Analizando críticamente el criterio de la renta per cápita13
2. La importancia de los países de “renta media”14
3. Los países de “renta media” en el Sistema de Cooperación Internacional14
4. Hacia la construcción de un nuevo paradigma en la asignación de la ayuda y la conceptualización del desarrollo16
III. LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS EN EL ESCENARIO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL18
a. América Latina y el Caribe y la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD)18
b. La Cooperación Sur-Sur y Triangular latinoamericana: Un complemento para el desarrollo regional
19
1. Los principios de la Cooperación Sur-Sur en América Latina y el Caribe19
2. La Cooperación Triangular: Una asociación fructífera para el desarrollo20
c. Los desafíos para la Cooperación Internacional Latinoamericana
20
1. El desafío institucional21
2. Los desafíos de política22
IV. APORTES PARA UN MEJOR POSICIONAMIENTO LATINOAMERICANO FRENTE AL DEBATE
SOBRE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO
a. Los países latinoamericanos y el debate de la eficacia de la ayuda: el camino hacia Busan
24
1. Puntos a recalcar sobre el debate de la eficacia de la ayuda25
2. La Cooperación Sur-Sur en Busan26
b. Sobre la legitimidad del actual sistema institucional de gobernanza de la ayuda y las incoherencias del mismo
c. Algunas reflexiones desde América Latina y el Caribe post Busan
28
29
PREFACIO
El presente documento de trabajo “Los Países Latinoamericanos en el Escenario de la Cooperación Internacional” se inscribe en
el marco de las actividades de lanzamiento de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI), y con el objetivo de
aportar a la reflexión desde América Latina al debate sobre rol de los países de desarrollo en lo que fue la IV Conferencia de Alto
Nivel de los Países Pilotos de la Reforma de las Naciones Unidas (Delivering as One) a realizarse en Montevideo entre los días 8
al 10 de noviembre de 2011 y el IV Foro de Alto Nivel de la Reforma para la Eficacia de la Ayuda que se llevará a cabo en Busan,
Corea, del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2011.
La imperiosa necesidad de una nueva institucionalidad más fuerte, eficaz y eficiente, capaz de responder a los desafíos de un
escenario de la cooperación al desarrollo cambiante, se hizo evidente para el Gobierno uruguayo a partir de 2005. El proceso
de construcción de esta nueva institucionalidad requirió de un liderazgo gubernamental significativo y contó con los aportes
relevantes de la cooperación tanto de los donantes tradicionales como también de países hermanos de la región mediante
cooperación Sur-Sur.
La AUCI, en su fase de consolidación institucional definió oportuno generar insumos para el posicionamiento estratégico del país
frente al debate de la eficacia de la ayuda, la gobernanza global de la cooperación y sobre la reforma del pilar de desarrollo del
Sistema de Naciones Unidas. Para ello, convocó durante 2011 a distintos actores de organismos públicos, de agencias internacionales, de la academia, la sociedad civil, practitioners y expertos a dos talleres, uno a nivel nacional y otro a nivel latinoamericano
e internacional para debatir y generar insumos específicos sobre estos temas.
El taller regional se realizó en la ciudad de Montevideo durante los días 14 y 15 de agosto de 2011. Contó con la presencia y el
aporte de más de 30 personas de 12 países. Durante el mismo, se debatieron seis ejes sustantivos definidos como prioritarios en
términos estratégicos por parte de la AUCI. Estos ejes fueron:
• Análisis crítico del concepto de “renta media”, sus implicancias, clasificaciones alternativas y se debatió sobre el rol de los
llamados “países de renta media” en la arquitectura global del desarrollo y de la cooperación.
• Los desafíos institucionales a nivel nacional y regional en materia de cooperación internacional en América Latina.
• El debate sobre la arquitectura global del desarrollo, analizando el rol y vigencia del multilateralismo; el rol de los organismos financieros internacionales, la OCDE y el Sistema de Naciones Unidas.
• La cooperación internacional al desarrollo y la coherencia de políticas globales en articulacion con las de cooperación al desarrollo.
• Los principios, logros y los desafíos de la Cooperación Sur-Sur y Triangular de los países latinoamericanos.
• Una reflexión crítica sobre la agenda de trabajo del IV Foro de Alto Nivel de Busán (HLF-4), y la discusión más amplia sobre
la eficacia y los resultados de desarrollo.
En resumen, este documento sistematiza los principales aportes al debate de este taller con el objetivo constituir un insumo útil
para la necesaria reflexión sobre los desafíos actuales de la Cooperación al Desarrollo.
Martín Rivero Illa
Director Ejecutivo
Agencia Uruguaya de
Cooperación Internacional (AUCI)
7
RESUMEN EJECUTIVO
Para entender el rol de América Latina y el Caribe (ALC) en el
actual escenario de la cooperación internacional, es necesario analizarlo en el marco de la evolución del sistema global
de ayuda al desarrollo durante la última década, así como de
las transformaciones ocurridas en la región y en los países latinoamericanos durante el mismo período.
Desde inicios de la década del 2000, la cooperación internacional y el sistema internacional de ayuda, han sido objeto de
un fuerte debate y de grandes cambios, tanto en su estructura
como en los modos y criterios bajo los cuales dicha ayuda se
distribuye.
Desde la “Declaración del Milenio” que establece los fundamentos de una nueva agenda de desarrollo en el año 2000,
hasta los sucesivos “Foros de Alto Nivel sobre Eficacia de la
Ayuda” cuya cuarta versión se realizará en Busán (Corea) a
fines de noviembre 2011 (HLF-4, por sus siglas en inglés), pasando por el consenso de Monterrey y los Foros de Cooperación al Desarrollo sobre esquemas y mecanismos de financiación, se ha buscado crear un entorno más propicio para el
desarrollo y la superación de la pobreza.
Hasta el momento, al menos para la región latinoamericana,
los resultados no han sido del todo satisfactorios. Criterios
excesivamente economicistas y, por tanto, restrictivos, han
marcado la agenda, prevaleciendo el criterio de “renta per cápita” para medir los niveles de desarrollo por sobre una mirada
multidimensional de los procesos de desarrollo humano. La
renta se ha transformado así en la variable única para medir
este proceso, confundiendo el concepto de desarrollo con el
de crecimiento económico. Nacen en la literatura académica y
en la jerga de la cooperación internacional, los países clasificados como de “renta media”, los cuales tienen cada vez menos acceso a los recursos provenientes del sistema de Ayuda
Oficial para el Desarrollo (AOD) y de otras fuentes bilaterales
o multilaterales.
Este enfoque es particularmente negativo para una visión integral del desarrollo a nivel global. Los denominados países
de “renta media”, albergan al 70 % de la población mundial
y al 72 % de los más de 950 millones de pobres que se estiman habitan el planeta. Las significativas disparidades intra e
inter países en términos de ingreso per-cápita, así como las
especificidades de sus características económicas, sociales y
culturales, a las cuales se agregan sus diferencias vinculadas
al potencial de desarrollo de cada uno de ellos, no son adecuadamente contempladas en los criterios centrales rectores
de asignación de la ayuda.
8
En este marco, América Latina y el Caribe, por su ingreso percápita es un continente clasificado como de “renta media” por
lo cual es una región no prioritaria para la asignación de AOD
en general y particularmente para la cooperación proveniente
de los países miembros de la OCDE, con la excepción de España. Sin embargo, y a pesar de las tasas relativamente altas
de crecimiento reciente (entre 4 y 5 % para el año 2011), es
una región donde persiste una de las mayores tasas mundiales de desigualdad social. Esta desigualdad que enfrentan los
países de ALC no es coyuntural. Forma parte de las vulnerabilidades estructurales que tiene la región junto a sus modelos
productivos predominantemente basados en la exportación
de materias primas o ‘commodities’. Frente a estos desafíos, la
cooperación internacional es, sin duda alguna, un instrumento
enormemente potente para la construcción de capacidades
que nos permita superar estar vulnerabilidades.
Ello muestra que el debate internacional no está centrado en
los problemas estructurales que la actual gobernanza del sistema de cooperación internacional posee, sino más bien en una
discusión técnico-operativa sobre procedimientos y grado de
eficacia en el uso de los recursos de la ayuda. La discusión principal debería ser sobre cuestiones político-estratégicas como
la propia estructura del sistema de ayuda oficial al desarrollo
(AOD) y su funcionamiento, así como en qué medida éste es capaz de responder a los desafíos la heterogeneidad de los procesos y necesidades de desarrollo de los países beneficiarios.
La distribución global de la AOD no debe ser considerado
como un “juego de suma cero” en donde todo lo que ganen
unos es lo que perderán los otros. La prioridad debe estar
puesta sobre un criterio capaz de responder con innovación
y flexibilidad a las cambiantes “necesidades de desarrollo” (va
en negrita) de los pueblos, sin distinción ni exclusiones, como
eje fundamental de la nueva gobernanza del sistema internacional de ayuda y cooperación internacional.
Por otra parte, cabe destacar que este enfoque de respuesta a las necesidades específicas de desarrollo son en buena
medida las que han guiado la Cooperación Sur-Sur (CSS) que
se realiza en el continente latinoamericano. Durante la última
década, asistimos a un auge de este tipo de cooperación, en
especial en la región de América Latina y el Caribe. Este auge
durante la última década, revela también los cambios sucedidos en el sistema global de la cooperación internacional. Ciertamente la CSS, por sus características, no sustituye ni viene a
llenar el vacío que deja la tradicional Cooperación Norte-Sur.
Existe y se legitima por sí misma y se engrandece en combinación con otras modalidades.
La CSS, por su especificidad y su modo de hacer, la transforma
en un aporte a la política y la práctica de cooperación internacional. Su contribución al fortalecimiento de políticas públicas,
de capacidades humanas e institucionales la transforma en un
complemento real de las estrategias nacionales de desarrollo en la región. Su riqueza no se agota en sus principios[1];
esta se relaciona también con la variedad de modalidades y
su flexibilidad para incorporar experiencias exitosas de cooperación desde otras partes del mundo hacia el continente y
de diferentes países de la región entre sí. Uno de los ejemplos
más notables es el desarrollo, durante la última década, de la
cooperación triangular.
La Cooperación Triangular, inicialmente generada a partir de la
asociación entre un donante tradicional, con un país de renta
media a favor de un país de menor desarrollo relativo de la
región, hoy tiene diversas modalidades de colaboración mutua o ‘partnerships’, incluyendo la asociación de dos países de
desarrollo medio en favor de un tercero.
Frente a este escenario, América Latina y el Caribe se enfrentan a importantes desafíos. El actual sistema global de ayuda, a
pesar de los múltiples debates y compromisos asumidos para
lograr una mayor eficacia del mismo, está bajo una severa revisión por parte de los actores, tanto países como organismos
multilaterales o financieros. Tal cual está organizado, no ha
sabido cumplir con los compromisos establecidos en relación
a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ni generar las capacidades nacionales suficientes en los países menos avanzados
y con mayores niveles de pobreza relativa, para enfrentar los
principales desafíos de desarrollo que tienen dichas naciones.
El fortalecimiento de las capacidades institucionales existentes
y la construcción de políticas públicas de cooperación duraderas en el tiempo y flexibles frente a los cambios y evolución
del sistema de cooperación internacional, entre los más importantes. Abordar estos desafíos tiene directa relación con
la consolidación de la Cooperación Sur-Sur y triangular como
modalidad eficaz que contribuya a la construcción de una asociación global para el desarrollo (ODM N° 8).
Si bien América Latina debe exigir para sí misma y para los
otros, una mayor coherencia de políticas para que éstas no
atenten contra las necesidades y objetivos de desarrollo, también se hace urgente que exija a ciertos actores del sistema
tradicional de ayuda y/o de cooperación al desarrollo, particularmente a los organismos multilaterales, incluyendo los financieros, una mayor y mejor “accountability” respecto de sus
acciones.
Para Uruguay, la iniciativa de reforma del pilar de desarrollo del
Sistema de Naciones Unidas (SNU) Unidos en la Acción, o “Delivering as One” (DaO) ha constituido una oportunidad para desarrollar proyectos integrales, adecuadamente articulados entre
sí y coherentemente alineados con las prioridades estratégicas
nacionales y responder así a estas necesidades de desarrollo
del país. En este sentido, el liderazgo del gobierno uruguayo
y en trabajo conjunto con el Sistema de NNUU, han permitido
desarrollar exitosamente una iniciativa que busca mayor coherencia y capacidad de adaptación en el terreno, así como mayor
eficacia y eficiencia en el uso de los recursos de cooperación.
Los aprendizajes tanto operativos como de forma de gobernanza de un proceso de desarrollo integral deben ser tenidos en
cuenta para su extensión a escala regional y global.
En síntesis, para abordar la actual crisis global se requiere de
una gobernanza global más efectiva, inclusiva, igualitaria y
legítima. Los desafíos requieren de la definición de políticas
de cooperación que aborden las necesidades de desarrollo
como un conjunto amplio, diverso y complejo, que requiere
de numerosas y diferentes modalidades de actuación acorde
a las diferentes realidades y a las múltiples dimensiones del
desarrollo, destacando entre ellas, el combate a la pobreza y
a la desigualdad.
En este sentido, el aporte fundamental que los países latinoamericanos pueden hacer al proceso de reforma del sistema
actual de gobernanza de la ayuda o cooperación internacional
para el desarrollo, no se limita a solamente a difundir el valioso aporte de iniciativas de reforma como “DaO” en el SNU
o las bondades de tipos específicos de cooperación como la
Sur-Sur. El aporte fundamental debe ser sin duda una visión
político- estratégica renovadora y sustentada en los valores
fundamentales de igualdad de derechos y de un desarrollo
humano sustentable.
Los procesos de transformación política, de consolidación de
la democracia, los avances en la gobernabilidad y calidad institucional en las políticas sectoriales realizadas para enfrentar
los desafíos comunes en ALC, hacen de esta región un interlocutor tremendamente válido para aportar a un sistema internacional de cooperación más eficaz, pero también más justo
e igualitario, que contribuya verdaderamente al incremento de
la calidad de vida, el desarrollo de capacidades y el ejercicio
efectivo de los derechos de todas las personas.
9
I. INTRODUCCIÓN
Desde inicios de la década del 2000, la cooperación internacional y el sistema global de ayuda al desarrollo han sido objeto de un fuerte debate y de grandes cambios tanto en su estructura como en el
modo cómo y los criterios bajo los cuales dicha ayuda se distribuye. Si tuviésemos que definir un denominador común de la variedad de debates que se han desarrollado, es que han estado destinados
a renovar el discurso y crear un entorno más propicio para el desarrollo y la superación de la pobreza.
En este escenario, marca la pauta la “Declaración del Milenio” del año 2000, la cual establece los
fundamentos de una nueva agenda de desarrollo basada en la libertad, la igualdad, la solidaridad,
la tolerancia, el respeto de la naturaleza y la responsabilidad común, pero diferenciada.1 Se trata, en
definitiva, de crear un entorno propicio para la eliminación de la pobreza y el desarrollo, mediante
la definición de 8 grandes objetivos que deberán mostrar avances significativos al año 2015.2 A fin
de asegurar el financiamiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) previamente definidos, la comunidad internacional adopta, en el marco del Sistema de Naciones Unidas, en el mes de
marzo del año 2003, el Consenso de Monterrey3, estableciendo nuevos esquemas y mecanismos de
financiación del desarrollo. Entre ellos, podemos citar la promoción del comercio internacional como
promotor del desarrollo, la reducción de la deuda externa, el aumento de la cooperación financiera
y técnica internacional y la movilización de recursos financieros nacionales e internacionales para el
desarrollo, como la inversión extranjera directa y otras corrientes de capitales privados, entre otras
iniciativas. Sin embargo, los principios establecidos en Monterrey han sido objeto de mucha crítica
desde el año 2003 en adelante por considerar que adoptan una visión excesivamente neo-liberal y
orientada al mercado.
Desde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y otros actores del
sistema se promovió el debate sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo a través de la organización de “Foros de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda”. Este debate ha estado estructurado
principalmente por tres Foros de Alto Nivel que dieron origen a tres documentos programáticos. En
primer lugar, la Declaración de Roma sobre armonización (febrero de 2003), en la cual los donantes
deciden coordinar sus actividades y disminuir los costos de transacción para los países beneficiarios.
En marzo de 2005 durante el Segundo Foro, se establece un hito con la Declaración de París sobre
Eficacia de la Ayuda, que se compromete a mejorar la eficacia de la ayuda a través de la adopción
por parte de los socios del desarrollo de cinco principios guía y doce indicadores para su adopción.
Durante el Tercer Foro se adoptó el Programa de Acción de Accra4 (septiembre de 2008), destinado
a acelerar y profundizar la aplicación de la Declaración de París. Adicionalmente, Accra incorpora al
debate otros actores involucrados en el desarrollo como las organizaciones de la sociedad civil y
los países de ingreso medio entre otros actores. Se reconoce por primera vez la importancia y las
particularidades de la Cooperación Sur-Sur así como la necesidad de fortalecer el desarrollo de la
cooperación triangular. Se crea a partir de Accra, el Grupo de Trabajo sobre cooperación Sur-Sur.
Asimismo, el Plan de Acción de Accra, fortalece la necesidad de forjar asociaciones más eficaces y de
obtener resultados en materia de desarrollo y rendir cuentas al respecto.
En síntesis los tres Foros de Alto Nivel y el cuarto que se realizará en Corea en la ciudad de Busán
durante el mes de noviembre de 2011, tienen el propósito de armonizar criterios, evaluar los compromisos asumidos relativos a la eficacia y calidad de la Ayuda y perfeccionar procedimientos entre los
socios donantes y beneficiarios destinados a mejorar la eficacia del Sistema Internacional de Ayuda al
Desarrollo y facilitar la creación de una “Asociación Global para el Desarrollo” (objetivo 8 de los ODM)
que permita cumplir los objetivos de desarrollo del Milenio.
En este proceso, la Declaración de París ha sido particularmente importante respecto de la definición
de una nueva relación entre donantes y beneficiarios de la Ayuda planteando una relación más bien
entre “socios” en la cual cada uno asume responsabilidades y deberes en un espíritu de relación más
10
1
Para mayor detalle ver Resolución 55/2 - Declaración del
Milenio adoptada por la Asamblea General de Naciones
Unidas, en septiembre del 2000 la cual establece los Objetivos de Desarrollo del Milenio para los 15 años siguientes.
2
Ver Objetivos de Desarrollo del Milenio en
http://www.beta.undp.org/undp.es/home
3
Más información en www.un.org/esa/ffd
4
Plan de Acción de Accra véase OCDE
http://www.oecd.org/dataoecd/58/19/41202043.pdf
“horizontal” que vertical. Es así como La Declaración de Paris define nuevos principios que deberán
cumplir donantes y beneficiarios de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). Entre dichos principios,
destacan el principio de apropiación bajo el cual son los países beneficiarios los que definen la
agenda, el alineamiento de los donantes a la agenda y prioridades de los beneficiarios y a los procedimientos nacionales de gestión y administración, la armonización de las disposiciones y procedimientos de los donantes, la división del trabajo en procura de una mayor complementariedad entre
donantes en el país socio, una gestión por resultados y la responsabilidad mutua sobre los mismos.5
Los Foros de Alto Nivel han sido liderados por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE,
que integra a la mayoría de los donantes tradicionales miembros de la organización. El CAD define
estándares, evalúa, promueve el intercambio de buenas prácticas y reflexiona sobre cómo mejorar
la eficacia de la Ayuda para el Desarrollo. El mejor resultado de su accionar ha sido sin duda, la Declaración de París que tiene como propósito mejorar las relaciones de cooperación a nivel global.6
Sin embargo, el CAD presenta dos limitaciones significativas. La primera, es que no tiene la capacidad
de imponer sus criterios, por lo cual sus decisiones no son vinculantes. La segunda, es que a pesar
de los esfuerzos por incorporar la voz de los países en desarrollo, beneficiarios de la Ayuda, de los
organismos multilaterales que participan en el sistema y de las organizaciones que representan a la
sociedad civil, en grupos de trabajo específicos, carece de representatividad suficiente como para
que sus recomendaciones sean reconocidas y den cuenta de toda la plétora de actores del sistema
internacional de la ayuda. A pesar de ello, el CAD de la OCDE es un importante referente para el
debate sobre la eficacia de la Ayuda así como sobre la gobernanza y la nueva arquitectura que el
Sistema de la Cooperación Internacional para el Desarrollo necesita.
Por otra parte, el Sistema de Naciones Unidas, creó el “Foro de Cooperación al Desarrollo” (FCD) en
el marco del Consejo Económico y Social (ECOSOC) luego de la Cumbre Mundial del año 2005. Dicho
Foro fue lanzado oficialmente el 5 de julio del año 2007. Este Foro tiene el potencial para transformarse en un espacio de discusión de la Cooperación al Desarrollo más representativo que el CAD y
los foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda, ya que todos los países del Sistema de Naciones
Unidas están invitados a contribuir al debate más amplio sobre las tendencias de la cooperación
internacional para el desarrollo incluidas las estrategias, las políticas y la financiación, promoviendo
asimismo el aumento de la coherencia entre las actividades de desarrollo de los diferentes socios,
entre otros objetivos.7 La segunda ventaja comparativa, además de su mayor representatividad, es
que este espacio tiene una mirada más política que técnica de la cooperación internacional para el
desarrollo. Aún queda camino por recorrer, ya que el FCD, si bien se articula con las iniciativas del
CAD, aún es poco representativo y carece también de competencias para la toma de decisiones.
El presente documento de trabajo reflexiona sobre cuál es y debería ser el rol de América Latina y el
Caribe en este escenario. Para ello, se analiza en primer lugar, las características más relevantes del
sistema internacional de cooperación. En segundo lugar, se estudia la posición actual del subcontinente en el escenario de cooperación internacional, es decir, lo que significa la cooperación internacional para la región en términos cuantitativos y cualitativos. Seguidamente se analiza el fenómeno
de la cooperación Sur-Sur y triangular en la región, los principios y las experiencias acumuladas.
Finalmente, se analizan los principales desafíos institucionales y de políticas para la región en materia
de cooperación internacional. En tercer lugar, el documenta presenta algunos aportes para un mejor
posicionamiento de los países latinoamericanos frente al debate de la ayuda y la nueva arquitectura
internacional de la cooperación para el desarrollo. En este sentido, se sistematizan algunas de las
principales líneas argumentales de América Latina frente al debate sobre la eficacia de la ayuda con
miras al IV Foro de Alto Nivel de Busan. Asimismo, se analiza críticamente la legitimidad del actual sistema de gobernanza de la ayuda al desarrollo y, finalmente, se dejan planteadas algunas reflexiones
sobre los principales foros de negociación y debate de la ayuda.
5
Para más detalles sobre la Declaración de París y el Plan
de Acción de Accra ver
http://www.oecd.org/dataoecd/53/56/34580968.pdf
6
Véase el interesante trabajo de Christian Freres “Reflexión
acerca de la Arquitectura Internacional de la Ayuda” en “La
Inserción de América Latina en el cambiante sistema internacional de cooperación” Fundación Carolina-CeALCI, Documento de Trabajo n°46, Diciembre 2010, Madrid España.
7
Véase
http://www.un.org/en/ecosoc/newfunct/dcflaunch.shtml
11
II. EL SISTEMA GLOBAL DE AYUDA AL DESARROLLO
Actualmente, el sistema global de cooperación al desarrollo se caracteriza por la existencia de una
multiplicidad de actores y modalidades de cooperación. Se ha transformado en un sistema complejo
y heterogéneo que muchas veces duplica sus acciones y se coordina muy poco entre sí.
Por ello, la comunidad internacional, a partir de la definición de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que algunos han llamado la “agenda social de la globalización”, ha intensificado sus
esfuerzos por mejorar la eficacia de la ayuda para el desarrollo.
Las transformaciones recientes han tenido también como consecuencia una evidente fragmentación
de la ayuda. La proliferación de donantes y la fragmentación de la Ayuda forman parte importante del
intenso debate sobre la nueva arquitectura del sistema de ayuda para el desarrollo.8
a. Multiplicidad de actores y múltiples modalidades de cooperación
Actualmente, existen alrededor de 50 países donantes, 230 organismos internacionales, países
emergentes como los BRICS9, Gobiernos regionales y locales, actores privados y un número significativo de organismos no gubernamentales (ONG) cada vez más activos en este campo.
Adicionalmente, participan del sistema un número creciente de países denominados de “renta media”, que realizan Cooperación Sur-Sur y/o Triangular en asociación con donantes tradicionales.
Multiplicidad de actores significa múltiples modalidades de cooperación, y debería significar mayor
número de países beneficiarios. Sin embargo, asistimos a una concentración de la cooperación y la
ayuda para el desarrollo en los países más pobres, donde frecuentemente se concentran una cantidad significativa de donantes que hacen muy poco eficaz el impacto de dicha ayuda,10 ya que por lo
general está poco articulada y no adopta una mirada multidimensional del desarrollo.
En cuanto a las modalidades de acción y los recursos involucrados, cabe destacar que la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) canalizada a través del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE,
asciende a un total de 127.5 billones de USD para el año 2009, cifra que representa solo el 0,32 %
del PIB, lejos del 0,7 % comprometido desde los 1970s.11 Adicionalmente cabe destacar que la AOD
otorgada por los países miembros de la OCDE agrupados en el CAD, representa hoy día una cifra
bastante menor al conjunto de remesas enviada a sus países de origen por sus emigrantes residentes
en el extranjero y/o los flujos de inversión extranjera directa.12
Al monto señalado, se agrega la existencia de una veintena de “fondos globales” que orientan la
ayuda a sectores específicos y canalizan alrededor de unos 3.000 millones de dólares anuales.
Por último, es necesario considerar el aporte de los países cooperantes que no pertenecen al CAD,
que movilizan recursos cercanos a los 10.000 millones de USD por año.13
La variedad de “fuentes” de ayuda con variadas modalidades, concentradas en un cierto número de
países y en temas específicos y además, fragmentada por la duplicación de iniciativas, no contribuye
a la eficacia del sistema.
¿Cómo se distribuye realmente la Ayuda para el Desarrollo? Es lo que veremos a continuación.
12
8
La “fragmentación” se refiere al creciente número de actividades, la reducción de los fondos invertidos y la tendencia
a prefijar el destino de los fondo..” (Sanahuja 2009, página
2)
Véase Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja “La agenda internacional de eficacia de la ayuda y la cooperación
descentralizada de España” Fundación Carolina – Documento de Trabajo n°38 – diciembre 2009
9
Se les llama BRICS a un grupo de países emergentes que
han adquirido durante la última década una influencia
creciente en la economía mundial. Estos son Brasil, Rusia,
China, India y Sudáfrica.
10
Acorde a Sanahuja 2009, en el año 2004 existían países
beneficiarios en los cuales estaban presentes más de 40
donantes activos.
11
Ver informe Pearson disponible en http://unesdoc.unesco.
org/images/0005/000567/056743so.pdf. Cabe recalcar que
existen cinco países que cumplen con creces este compromiso. Ellos son: Luxemburgo (1,09%), Noruega (1%), Suecia
(0,97%),Dinamarca (0,9%), Holanda (0,81%) y Bélgica que
está cerca con un 0,64% de los respectivos PIB 2010.
12
Las remesas representan más del 10% del PIB en algunas
economías de la región, sobre todo, en el Caribe y América
Central – Ver “Perspectivas Económicas de América Latina
2010” Centro de Desarrollo de la OCDE 2009 – http://www.
oecd.org/dataoecd/41/20/44305080.pdf
13
En el año 2008, este grupo de países desembolsó 9.460
millones de dólares en moneda corriente de ese año.
b. Distribución de la Ayuda
Gráfico 1: Ayuda Oficial para el Desarrollo
según países por grupo de ingresos
1. Analizando críticamente el criterio de la renta per cápita
El criterio predominante para la asignación de los fondos de ayuda al desarrollo es el de la clasificación de los países de acuerdo a su renta per cápita. La renta se transforma así en la variable única
para medir el desarrollo, confundiendo el concepto de desarrollo con el de crecimiento económico.
37.410
La renta per cápita como medición de “desarrollo” impide ver la complejidad de las realidades económicas y sociales de los países y es un indicador ciertamente insuficiente para medir la multi-dimensionalidad y multi-causalidad del desarrollo como fenómeno.
26.452
En dicho gráfico podemos constatar que el 27% del total de la ayuda se destina a los países de
desarrollo medio o “renta media”, correspondiente a 34,1 billones de dólares el año 2009. De dicho
monto el 77,5% fue destinado a los países calificados como renta media baja y sólo el 22,5% correspondiente a 7.7 billones de dólares a los países beneficiarios clasificados como de “renta media alta”.
paises pobres
paises bajos in
PRM baja
PRM alta
no especificad
7.682
16.042
Sin embargo es un concepto que se ha instalado en el discurso y en la práctica de la cooperación
internacional, imperando una visión economicista del37.410
desarrollo y no una mirada multidimensional
39.940
de éste que traduce mejor la realidad no sólo de América Latina y el Caribe sino de los países en
desarrollo en general.
Bajo este criterio se clasifica a los países para la asignación de la AOD en países menos avanzados
o pobres, países de renta baja, países de renta media baja y países de renta media alta. El gráfico
n°1, nos muestra la distribución de la AOD para dichos7.682
grupos de países correspondiente a los 127,5
billones de dólares del año 2009.
16.042
39.940
26.452
paises pobres
paises bajos ing
PRM baja
PRM alta
no especificados
Fuente: OCDE – “Development Aid at a Glance – Statistics
by Region – Developing Countries “ Edición 2011
Cuando observamos la distribución por región, el Cuadro n°1 nos muestra que el 67% del total de
la AOD del año 2009, fue destinada a países de África y Asia y sólo un 7,1 % a la región de América
Latina y el Caribe equivalente a 9.1 billones de dólares del año 2009. Vale la pena destacar que el 64
por ciento de esta cifra, es decir 5.8 billones se destinaron a 10 países de América Latina y el Caribe,
particularmente a Haití y Colombia.14
Cuadro 1: ODA neta y población de los países beneficiarios por región – año 2009
AOD neta Millones USD
Población Millones
África
47.609
1.008
Asia
38.333
3.746
América
9.089
574
Europa
5.788
157
Oceanía
1.647
9
Ayuda no especificada por Región
25.060
Total beneficiarios AOD
127.527
14
Fuente: OCDE – Development Aid at a Glance – Statistics by Region – Edición 2011
5.494
Los 10 países de la Región fueron: Haití y Colombia que
suman el 24 % del total recibido, luego Nicaragua, Bolivia,
Honduras, Perú, Guatemala, Brasil, El Salvador y Ecuador.
– Véase OCDE “ Development at a Glance – Statistics by
Region” – Edición 2011.
13
2. La importancia de los llamados “Países de Renta Media””
Más de la mitad de los países del mundo pertenecen a la categoría de “renta media”. Este grupo
alberga al 70% de la población mundial y al 72% de los 957 millones de pobres del año 2008.
Los países de renta media se encuentran en todas las regiones en desarrollo del mundo, siendo
América Latina y el Caribe la que tiene la proporción más alta a nivel mundial (28% del total) y regional
(casi el 90% de los países de esta región están incluidos en esta categoría).15
Adicionalmente, son países que tienen una importancia creciente en la economía mundial. En los últimos veinte años, su participación en el PIB mundial aumentó de un 20% a un 26% y su participación
en las exportaciones mundiales de bienes y servicios creció de un 17% a un 28% (véase grafico n°2).
Gráfico 2: Países de Renta Media: Participación en el PIB Mundial y en las Exportaciones Mundiales, 1980-2009* (En porcentajes)
30
25
20
15
10
Export.
5
PIB
0
1980-1989
1990-1999
2000-2005
2005-2009
Fuente: CEPAL, sobre la base de Banco Mundial, “ World Development Indicators” base de datos
http://devdata.worldbank.org/dataonline.
* Las cifras se refieren al PIB y las exportaciones de bienes y servicios, medidas en dólares corrientes.
3. Los llamados “Países de Renta Media” en el Sistema de Cooperación Internacional
Una de las tantas dificultades de clasificar a los países en desarrollo con el criterio de su renta percápita para la distribución de la AOD, es la enorme heterogeneidad existente al interior de un mismo
grupo. Las disparidades en el desarrollo productivo como en el económico y social a las cuales se
agregan las vinculadas al potencial de desarrollo de cada uno de los países clasificados dentro de
una misma categoría, no son consideradas importantes. Ello demuestra que el Sistema Internacional
de Ayuda no tiene como objetivo analizar y debatir sobre los problemas estructurales que tiene la
actual gobernanza del sistema de cooperación internacional sino mantener una visión restringida a
procedimientos y eficacia en el uso de los recursos más que a cuestiones de política más amplia,
relacionadas con los procesos de desarrollo de los países beneficiarios.
La heterogeneidad se refleja también en términos de ingreso per-cápita, donde las disparidades son
tan significativas, como lo son los indicadores de pobreza y/o desigualdad (medido por índice de
Gini). Ver cuadro siguiente.
14
15
Véase “El Financiamiento para el Desarrollo y los países
de renta media: nuevos desafíos” - Documento de Trabajo
preparado con ocasión de la Consulta Regional de América
Latina y el Caribe sobre Financiamiento para el Desarrollo CEPAL - Santiago de Chile 10 y 11 de agosto de 2011.
Cuadro 2: PAÍSES DE RENTA MEDIA A NIVEL MUNDIAL: ESTADÍSTICAS DESCRIPTIVAS DEL
INGRESO PER CÁPITA, EL ÍNDICE DE GINI Y LA TASA DE POBREZA,
PROMEDIOS DE 2000-2009a (En dólares y porcentajes)
Variable
Número de
Observaciones
Media
Desviación
Estándar
Mínimo
Máximo
1.405
727
6.563
Países de renta media-baja
PIB per cápita (en USD)
52
3.294
Índice de Gini
40
43,5
8,1
28,0
58,6
Tasa de pobreza (en %)
39
43,8
22,1
2,5
83,9
Países de renta media-alta
PIB per cápita (en USD)
44
9.295
2.905
4.170
17.954
Índice de Gini
29
42,2
9,9
26,7
58,3
Tasa de pobreza (en %)
30
11,0
9,2
2,0
42,9
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, “World
Development Indicators” [base de datos en línea] http://devdata.worldbank.org/dataonline.
Las cifras hacen referencia al PIB per cápita medido en términos de paridad del poder adquisitivo (PPA) y a la tasa de
pobreza, calculada empleando la línea de dos dólares diarios. El índice de Gini se utiliza para medir la desigualdad de los
ingresos, y abarca desde un mínimo de 0 (la desigualdad más baja) hasta un máximo de 100 (la desigualdad más alta).
Se utilizó la clasificación de países por grupo de ingresos más reciente del Banco Mundial.
a
La pobreza en los países clasificados como de “renta media baja” varía desde un mínimo del 2,5% a
un máximo del 83,9%, y el índice de Gini, entre un 28 y un 58,6%. En el caso de los países de “renta
media altos” la tasa de pobreza oscila entre un mínimo del 2% y un máximo del 42,9% y el índice de
Gini, entre el 26,7 y 58,3%.
Los países de renta media de América Latina y el Caribe repiten la situación de heterogeneidad que
sucede a nivel mundial, como se demuestra en el Cuadro 3.
Cuadro 3: PAÍSES DE RENTA MEDIA DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ESTADÍSTICAS
DESCRIPTIVAS DEL INGRESO PER CÁPITA, PROMEDIOS DE 2000-2009a (En dólares)
Variable
Número de
Observaciones
Media
Desviación
Estándar
Mínimo
Máximo
1.532
2.296
6.537
2.675
5.847
16.026
Países de renta media-baja
PIB per cápita
9
4.231
Países de renta media-alta
PIB per cápita
44
9.196
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, “World
Development Indicators” [base de datos en línea] http://devdata.worldbank.org/dataonline/.
Las cifras hacen referencia al PIB per cápita medido en términos de paridad del poder adquisitivo (PPA). Se
utilizó la clasificación de países por grupo de ingresos más reciente del Banco Mundial.
a
15
Por otra parte, y según datos de la CEPAL para la región, las tasas de pobreza varían del 10,4 % en el
Uruguay (país de renta media alta) al 68,9 % en Honduras (país de renta media baja).16
Adicionalmente, y según la misma fuente, de los 183,5 millones de pobres que alberga América
Latina y el Caribe, casi el 50 por ciento, vive en sólo dos países, Brasil (26%) y México (23%), ambos
clasificados como países de “renta media alta”.
De acuerdo a lo expuesto anteriormente, podemos concluir que la desigualdad y las tasas de pobreza en América Latina y el Caribe no tienen relación con el ingreso per-cápita.
La compleja realidad de los países de renta media a nivel mundial en general y de América Latina y
el Caribe en particular, no son consideradas por los donantes tradicionales y los organismos multilaterales a la hora de establecer las prioridades en la asignación de la AOD.
Gráfico 3. Evolución de la cooperación con países de renta media, 2000-2008
Fuente: elaboración Christián Freres (dir.) en “La inserción de América Latina en el cambiante Sistema Internacional de Cooperación” con base a datos del CAD/OCDE, en [http://stats.oecd.org/qwids/].- Fundación Carolina –CeALCI – Documento de Trabajo
n° 46 – Diciembre 2010 – Madrid – España.
Nota: PRM-Baja=Países de Renta Media Baja; PRM=Países Renta Media Alta.
En el caso particular de América Latina, como continente de “renta media” la AOD tiende a disminuir,
concentrándose ésta en los países con mayores tasas de pobreza relativa de Asia y Africa sub-sahariana.
El debate actual sobre la eficacia de la Ayuda impulsado en el marco de los Foros de Alto Nivel sobre
la Eficacia convocados por la OCDE, cuya versión número cuatro se realizará en Busán-Corea, no
incorpora la compleja realidad de los países calificados como “renta media” en la agenda, salvo en
lo que se refiere a la Cooperación Sur-Sur como nueva modalidad de cooperación en el sistema. Es
así como la “agenda de la eficacia de la ayuda”, circunscrita únicamente a la Ayuda Oficial para el
Desarrollo, sigue siendo un debate entre “países ricos” (donantes tradicionales) y “países pobres”
donde la “clase media” (países de renta media) no está considerada.
4. Hacia la construcción de un nuevo paradigma en la asignación de la ayuda y
la conceptualización del desarrollo
Como analizado anteriormente en el numeral 1, la clasificación de los países de acuerdo a su renta
per cápita para la asignación de la ayuda al desarrollo es, a nuestro juicio, incorrecta y corta de miras,
ya que implica reducir el concepto de desarrollo al de crecimiento económico y ello no da cuenta de
la multi-causalidad y complejidad del fenómeno del desarrollo humano.
16
16
Véase: CEPAL “Panorama Social de América Latina, 2010”
(LC/G.2481-P), Santiago de Chile, 2011.
Resulta asimismo paradójico, que la comunidad internacional penalice a los que hacen progresos
en materia de desarrollo humano, o en el peor de los casos, en materia de crecimiento económico.
Como señala Alonso (2007) este sistema es “incentivo-perverso”17, y no tiene en cuenta, que el abandono de estos países por parte de los donantes tradicionales, socios del desarrollo, pone en jaque
la consolidación de los avances en materia de desarrollo que podrían haber logrado estos países.
Para ello, desde América Latina y el Caribe se hace un llamado a la comunidad académica y de
practitioners para caminar hacia un nuevo paradigma superador del actual, que tenga en cuenta los
avances teóricos en materia de desarrollo y que camine hacia la eliminación de tensión entre pobreza
y desigualdad social.
Es imprescindible volver a hablar de necesidades del desarrollo, para que el sistema de la ayuda sea
verdaderamente solidario y global en su esencia. De esta forma, se podrán aprovechar creativamente
los nuevos saberes que puedan aportar países en desarrollo que han superado ciertos obstáculos,
sin que ello implique que sean abandonados totalmente por la cooperación internacional, que es una
herramienta fundamental a la hora de articular las políticas del desarrollo nacional.
17
Alonso, J.A. (2007): “La Cooperación con los Países de
Renta Media”, ICEI, UCM, Editorial Complutense, Madrid.
17
III.- LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS EN EL
ESCENARIO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
En el capitulo anterior se analizaron las principales características del sistema global de la ayuda.
Resta entonces ver cuál es la situación particular de América Latina y el Caribe en este escenario y
cuáles son los desafíos institucionales y de políticas en materia de cooperación al desarrollo.
a. América Latina y el Caribe y la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD)
Tal como lo mencionáramos más arriba, América Latina y el Caribe es una región clasificada como
de “renta media”.18 Por lo cual, la región no es prioritaria en la asignación de la AOD. De acuerdo a
cifras de la OCDE, la AOD destinada a la región cayó de un 9% del total de la AOD el año 1990 a sólo
un 7% en el año 2009.
La tasa de crecimiento de América Latina y el Caribe se situó entre 4 y el 5% en el año 2011 y el ingreso per-cápita promedio en 2010 fue de 7.741 USD (en dólares corrientes 2010). La región representa
entre el 30 y el 50% de algunas de las exportaciones alimentarias clave en el mundo.19 Adicionalmente tiene una tasa de alfabetización promedio mayor al 90%, una esperanza de vida al nacer de 74
años y una tasa promedio de mortalidad infantil de 18 por mil niños vivos al nacer.
Esta realidad es interpretada por los donantes tradicionales y los organismos multilaterales de ayuda
para el desarrollo como una región que debe asumir la responsabilidad de su propio desarrollo ya que
han alcanzado un nivel de ingreso suficiente para ello. Es lo que se llama el principio de “graduación”.
Cabe recordar que la clasificación y graduación de los países según su renta per-cápita está fundamentada en una concepción del desarrollo como crecimiento económico y en un criterio relacionado
a su capacidad de pago de los préstamos internacionales, que no da cuenta de la multi-dimensionalidad de los procesos de desarrollo y desafíos de la gran mayoría de los países latinoamericanos.
Las cifras, esconden sin embargo una realidad regional donde persisten grandes desigualdades y
vulnerabilidades estructurales que le impiden avanzar hacia un desarrollo integral de las sociedades
que la habitan. Los niveles de pobreza de la región siguen siendo de un 33% y los de indigencia de
un 13% el año 2009.20
La región de América Latina y el Caribe necesita cooperación internacional, entre otras cosas, para
combatir la desigualdad, ya que carece de capacidades propias para interrelacionar las políticas
para abordar este fenómeno. La complejidad de las políticas públicas para combatir la desigualdad
es mayor que aquellas para enfrentar la pobreza. Ello requiere de políticas universales así como de
políticas focalizadas que se deben aplicar al mismo tiempo. No existe una receta única para avanzar
en la lucha contra la desigualdad.
Los países latinoamericanos son esencialmente exportadores de recursos naturales y commodities.
Son por lo tanto vulnerables a la variación constante de los precios internacionales de los mismos.
Por ello, tiene algo de absurdo determinar la “graduación” de la gran mayoría de éstos países únicamente porque atravesamos una coyuntura internacional favorable de precios elevados para nuestras
exportaciones que aumenta el PIB per cápita.
18
18
El total de países de renta media en el mundo son 104
países, de los cuales 56 son renta media baja y 48 renta
media alta. De este total la región de América Latina y el
Caribe concentran 20 países de renta media alta y 9 de
renta media baja.
19
El PIB per cápita está calculado bajo el método atlas en
dólares corrientes del año 2010 o más recientes del período 2000-2010. Asimismo, y según Banco Mundial, la región
realiza el 33 % de las exportaciones mundiales de maíz, el
50% de la producción y 52% de las exportaciones de soja,
el 44% de las exportaciones de carne vacuna, 42% de carne
aviar y 17% de carne porcina. Véase – Banco Mundial http://
web.worldbank.org/ o bien
http://go.worldbank.org/5K6U89HH11
20
Se trata del porcentaje de personas que viven bajo la línea de indigencia o en situación de extrema pobreza. Las
cifras corresponden a 17 países de la región más Haití. Estos
son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, Republica Dominicana, Uruguay y
Venezuela. Véase “Panorama Social 2010” CEPAL, Santiago de Chile, 2011
La desigualdad que enfrentan los países de América Latina y el Caribe no es coyuntural. Forma parte
de vulnerabilidades estructurales, frente a las cuales la cooperación internacional es, sin duda alguna, un enorme valor añadido para la solución de las mismas.
No obstante ello, la mayoría de los países latinoamericanos, han asumido que dado su nivel de
desarrollo relativo, y vistos algunos avances que alcanzaron en materia de desarrollo humano e institucional en sectores específicos, consolidación democrática, entre otros, tienen la responsabilidad
de aportar al desarrollo regional y global a través de la cooperación Sur-Sur y Triangular.
b. La Cooperación Sur - Sur y Triangular latinoamericana: Un complemento para el
desarrollo regional y global
Durante la última década, asistimos a un auge de la Cooperación Sur-Sur (CSS), particularmente en la
región de América Latina y el Caribe. Si bien su actividad se inició hace décadas, el auge y desarrollo
de ésta, durante la última década, refleja también los cambios sucedidos en el sistema global de la
cooperación internacional.
Ciertamente la CSS, por sus características, no sustituye ni viene a llenar el vacío que deja la tradicional Cooperación Norte-Sur. Existe y se legitima por sí misma y se engrandece en combinación con
otras modalidades.
La CSS, por su especificidad y su modo de hacer, la transforma en un aporte a la política y la práctica
de cooperación internacional. Su contribución al fortalecimiento de políticas públicas, de capacidades humanas e institucionales la transforma en un complemento real de las estrategias nacionales
de desarrollo en la región.
1. Los principios de la Cooperación Sur-Sur en América Latina y el Caribe
Cabe recalcar que nos concentraremos en la CSS latinoamericana cuyas características son bastante
diferentes de la CSS desarrollada por países tan importantes como China, India o África del Sur por
nombrar sólo algunos ejemplos.
La CSS latinoamericana tiene los siguientes principios: 21
• Un primer principio a tener presente, es que se trata de una cooperación para el desarrollo, que por
lo general no es financiera, salvo excepciones, lo que la diferencia fuertemente de la AOD tradicional.
• Se fundamenta en la asociación horizontal entre actores como principio central de actuación,
evitando así una relación asistencialista. La experiencia adquirida en la práctica de alianzas
horizontales a largo plazo son elementos constitutivos de la CSS.
• Esta cooperación deriva generalmente de acuerdos entre países que enfrentan desafíos de
desarrollo similares a nivel nacional y global, lo cual facilita la adecuación de las actividades a
necesidades y perspectivas comunes así como el respeto por los aportes locales al desarrollo.
Ello alienta una relación entre socios que ofrecen y solicitan cooperación en condiciones de
reciprocidad y permite el aprendizaje mutuo al compartir modelos de gestión ya implementados
por los países del sur.
• Es una cooperación acordada entre Gobiernos, por lo cual el intercambio de experiencias en
múltiples sectores y modalidades, vinculadas con la definición y/o fortalecimiento de políticas
21
Ver detalle de estos principios y características de la CSS
en Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica
correspondientes a los años 2009 y 2010 – estudios SEGIB n° 4 y n° 5, Madrid noviembre 2009 y noviembre 2010,
respectivamente. Adicionalmente, véase el documento
“Aportaciones de los Responsables de la Cooperación Iberoamericana al proceso preparatorio del Foro de Alto Nivel
de Buzan, versión julio 2011 – SEGIB.
19
públicas, el mejoramiento de capacidades que a su vez permiten el fortalecimiento institucional
es su principal fortaleza. La generación y transferencia de conocimientos22 se convierte en el
núcleo de la CSS.
• La CSS apuesta por la eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos de cualquier tipo con los
que cuenta, compartiendo y disminuyendo costos, intercambiando experiencias contrastadas,
haciendo un uso racional y solidario de recursos tecnológicos adaptados a cada situación y
promoviendo la corresponsabilidad entre socios y el fortalecimiento de la gestión.
• La CSS consolida las relaciones entre países de una misma región, promoviendo el desarrollo
regional y la integración, así como la relación con otras regiones y la preservación de bienes
públicos regionales y globales.
La riqueza de la CSS no se agota en sus principios. Esta se relaciona también con la variedad de
modalidades y la flexibilidad que ésta ha desarrollado para incorporar experiencias exitosas de la
cooperación internacional con y entre el continente. Uno de los ejemplos más notables es el desarrollo, durante la última década, de la cooperación triangular.
2. La Cooperación Triangular: Una asociación fructífera para el desarrollo
La Cooperación Triangular, inicialmente generada a partir de la asociación entre un donante tradicional, con un país de renta media a favor de un país de menor desarrollo relativo de la región, hoy tiene
diversas modalidades, incluyendo la asociación de dos países de desarrollo medio de la región en
favor de un tercero de igual o menor desarrollo relativo que los dos primeros.
La riqueza de este tipo de cooperación es múltiple.
Primero, permite replicar experiencias exitosas de la cooperación bilateral norte-sur en un tercer país.
Segundo, permite asociar experiencias y buenas prácticas desarrolladas en un país de desarrollo medio a una iniciativa de cooperación norte/sur ejecutada en un país tercero de menor o igual desarrollo
relativo que los anteriores, aportando de este modo un valor agregado a lo ya iniciado de manera
bilateral en ese país tercero.
Tercero, permite iniciar una asociación desde la experiencia de los actores involucrados (donante
tradicional, cooperante de desarrollo medio y país beneficiario de igual o menor desarrollo relativo
que los anteriores) basada en el interés y beneficio mutuo y las prioridades definidas por el socio
beneficiario.
Finalmente, la Cooperación Triangular enriquece la cooperación bilateral de los países tradicionales
ya que permite asociar otras modalidades y aproximaciones propias de la experiencia de los países
de desarrollo medio que participan en ella.
c. Los desafíos para la Cooperación Internacional Latinoamericana
Frente a este escenario, América Latina y el Caribe se enfrentan a dos tipos de desafíos que deberán
abordar para posicionarse mejor y hacer más eficiente y de mejor calidad su cooperación internacional, tanto la que reciben como la que otorgan: los desafíos a nivel institucional y de política.
20
22
Se utiliza el concepto de conocimientos en su sentido más
amplio, incluyendo aquel que se adquiere mediante la experiencia, mediante las buenas y malas prácticas, mediante
los éxitos y fracasos.
1. El desafío institucional
Hoy, el nuevo escenario de la cooperación internacional, nos exige reforzar las capacidades institucionales de cooperación existentes en nuestra región. Fortalecer, visibilizar y hacer una gestión eficiente de la Cooperación bilateral norte-sur así como de la cooperación Sur-Sur y triangular requiere
de una institucionalidad empoderada y legitimada a nivel doméstico, regional e internacional.
A nivel doméstico/nacional, dos aspectos importantes de considerar. El primero es la existencia de
la voluntad política gubernamental y presidencial suficiente para que la cooperación internacional,
sea asumida como política pública que acompaña el proceso de desarrollo nacional y/o la política
exterior, aunque por su naturaleza y transversalidad lo ideal fuere concebirla como una política de
Estado, más allá de los períodos gubernamentales.
Ello implica la existencia de una institucionalidad acorde a dicha política y una redefinición de funciones
de las otras instituciones y/o actores que se relacionan con el tema de modo de evitar duplicidades.
En este sentido, el segundo aspecto a considerar es la noción de sistema nacional de cooperación
internacional. Este agrupa a los diferentes actores nacionales e internacionales bajo la articulación
y/o coordinación de la institución responsable de la cooperación internacional, sea ésta ministerio,
agencia, dirección, u otra.
Un sistema bien articulado y coordinado implica funciones y responsabilidades claramente definidas
y jerarquizadas para los actores institucionales que participan de éste. La coordinación entre los
Ministerios de Hacienda, Relaciones Exteriores, Planeamiento y/o Presidencia cuando amerita, aparecen como fundamentales, considerando la función que cada uno de ellos tiene en la definición y
ejecución de la política de cooperación internacional para el desarrollo y hacer de ella una gestión
eficiente. Los ministerios sectoriales, autoridades territoriales y otras instituciones públicas y/no gubernamentales o privadas beneficiarias de la cooperación que el país recibe tienen responsabilidades relacionadas con la ejecución eficiente de los proyectos y programas pero no con la negociación
de éstos. La institución nacional responsable de la cooperación es, por otra parte, la encargada de la
gestión cotidiana de las materias vinculadas al tema# así como de la articulación y coordinación del
sistema, además de representar al gobierno en las reuniones, foros de cooperación, y otras instancias de interés para el país.
Cabe destacar, que otros actores como la academia, la sociedad civil organizada, y el sector privado
son importantes aportes para el buen funcionamiento de un sistema nacional de cooperación más
democrático y participativo. Complementan a través de su especificidad la ejecución de proyectos
y/o programas de cooperación internacional que las instituciones públicas muchas veces no pueden
realizar.
La noción de sistema bien articulado, minimiza de manera importante las descoordinaciones internas
que suelen suceder en nuestra práctica cotidiana.
Sin embargo, nada de lo anterior es posible, si no se cuenta con las capacidades humanas y técnicas
nacionales, necesarias para ello. Estas son, principalmente, tener conocimiento del sistema internacional de cooperación y sus desafíos; capacidad de lectura de la realidad nacional e identificar las
prioridades; leer la política pública; tener capacidad de negociación internacional, de articulación
nacional y de gestión. Adicionalmente para una eficiente gestión institucional se requiere también
de capacidades para la definición, monitoreo, seguimiento y evaluación de programas y/o proyectos.
22
Esto es negociación, monitoreo y seguimiento de programas y proyectos, sistema de información y divulgación, gestión de las políticas de cooperación definidas, e
interlocución con actores nacionales e internacionales en
esta materia, entre las principales.
21
A nivel regional, la experiencia nos muestra la enorme carencia de coordinación y articulación de
políticas entre las instituciones nacionales y las instituciones existentes a nivel regional y/o subregional. Ello, dificulta la definición de estrategias y posiciones regionales comunes en los foros
internacionales tanto políticos como financieros. Se constatan dificultades serias en la coordinación
de iniciativas a nivel sub-regional con las bi-nacionales. Los donantes negocian diferenciadamente
(ej: Comunidad Andina de Naciones) por lo cual se hace necesario trabajar en el fortalecimiento de
estrategias sub-regionales de cooperación.
También podemos citar el Sistema de Integración Centro Americano (SICA) que si bien tiene definido
un plan pluri-anual para el período 2010-2014, no se articula con los Estados miembros para la definición y distribución de los recursos de la cooperación existente a nivel sub-regional, equivalentes a
375 millones de dólares sin considerar otras iniciativas.
La coordinación en campos de acción vinculados a la cooperación internacional con los organismos
regionales existentes, constituye un paso previo importante en el camino hacia la definición de estrategias regionales de cooperación.
En este sentido, cabe destacar el importante papel articulador que ha tenido la Secretaria General
Iberoamericana, SEGIB, que a través de las reuniones periódicas de los Coordinadores Nacionales
de Cooperación Iberoamericanos, ha promovido la concertación de posiciones comunes, como por
ejemplo en materia de CSS hacia Busan y la generación de un programa de CSS y de un registro
sistematizado de la CSS, lo que a su vez, ha permitido la generación de estadísticas, comparaciones
y análisis de la CSS en la región.
2. Los desafíos de política
A nivel doméstico/nacional, podemos enumerar los siguientes:
• Construir una política pública de cooperación duradera en el tiempo y flexible frente a los cambios y evolución del sistema de cooperación internacional. Esto es, ser capaces como países de
desarrollo medio de enfrentar la transición de ser preponderantemente receptores de cooperación internacional a transformarse principalmente en cooperantes sur-sur, y/o de mantener la
doble dimensión (receptor/cooperante) lo que requiere transformar la relación con los donantes
definiendo otros principios y modalidades, basadas en el interés y beneficio mutuo.
• Lograr un mayor compromiso de los sectores nacionales que hacen o ejecutan cooperación
sur-sur. Ello requiere del fortalecimiento de las capacidades de articulación política, coordinación técnica, y de eficiencia en la gestión.
• Establecer las pasarelas necesarias entre instituciones nacionales y organismos regionales.
• Desde el punto de vista del fortalecimiento de la gestión para facilitar la definición de políticas
y la toma de decisiones, se requiere:24
* Fortalecer y promover sistemas de información nacionales flexibles y amigables que respondan a las necesidades y particularidades de la cooperación que cada país realiza.
* Fortalecer los sistemas de registro, y de estadísticas que faciliten la toma de decisiones.
* Consolidar los mecanismos de monitoreo y evaluación de proyectos y/o programas y reducir la fragmentación y duplicación de acciones.
* Establecer alianzas con instituciones afines para identificar y definir indicadores adecuados para
medir el impacto económico y social, así como los resultados de la cooperación sur-sur desarrollada.
22
24
Véase también Capítulo I “La Cooperación Sur-Sur en el
espacio Iberoamericano” en Informe de la Cooperación SurSur en Iberoamérica 2010 – SEGIB, noviembre de 2010.
* Definir políticas de formación de capacidades en materia de cooperación internacional,
de acuerdo a las necesidades institucionales.
* Fortalecer el diálogo político y la coordinación entre actores de la Cooperación NorteSur, Triangular y Sur-Sur para una participación más eficiente.
A nivel regional, podemos enumerar los siguientes:
• Se considera prioritario, mejorar la coordinación y concertación de políticas a nivel regional
y sub-regional (UNASUR, MERCOSUR, CAN, SICA, AEC y otras) más allá de la existencia de articulaciones sectoriales importantes. Ello, con el objeto de fortalecer la dimensión política de
la cooperación sur-sur, como vehículo para la generación de una mayor integración regional
y facilitar cohesiones políticas regionales así como la convergencia de puntos de vista ante
foros internacionales.
• Potenciar la convergencia e intercambio de experiencias respecto de prácticas de cooperación bilateral y/o triangular. Esto es, fortalecer el diálogo regional en esta materia, entre las
instituciones responsables de la gestión de la cooperación internacional en la región y con
otros actores claves en este tema a nivel regional.
• Fortalecer el intercambio de experiencias y diálogo político en áreas específicas vinculadas
a temas de interés común.
• Definir una agenda regional articulada, basada en las prioridades de la región. Pensar en el
desarrollo progresivo de una estrategia regional de cooperación.
• Fortalecer el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur,
como instancia de intercambio de experiencias, concertación y diálogo político en campos
de interés y beneficio mutuo.
Abordar estos desafíos tiene directa relación con la consolidación de la Cooperación Sur-Sur y
triangular como modalidad eficaz que contribuya a la construcción de una asociación global para
el desarrollo (ODM No. 8).
23
IV. APORTES PARA UN MEJOR POSICIONAMIENTO
LATINOAMERICANO FRENTE AL DEBATE DE LA
COOPERACIÓN AL DESARROLLO
a. Los países latinoamericanos y el debate de la eficacia de la ayuda: Busan
El IV Foro de Alto Nivel sobre eficacia de la Ayuda a realizarse en Busan en noviembre 2011, tiene
como objetivos principales los siguientes:
• Evaluar los avances realizados respecto de la ejecución de la Declaración de París y la Agenda
para la Acción de Accra. Extraer buenas prácticas, sacar las lecciones correspondientes e identificar acciones adicionales a futuro.
• Determinar nuevos desafíos para el desarrollo, considerando la existencia de nuevos actores y
asociaciones. Ampliar y extender la ayuda en el marco de una agenda de desarrollo más inclusiva.
Es necesario hacer más y mejor a fin de alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio al 2015.
• Definir un nuevo plan de acción para el desarrollo, que permita asegurar una mayor y mejor
calidad de la ayuda hacia el 2015. Qué necesitamos hacer al respecto?
La evaluación independiente sobre la aplicación de la Declaración de Paris dejó en evidencia que
desde el punto de vista de los principios la Declaración había permeado exitosamente en la práctica
de los actores. No obstante ello, las metas e indicadores no fueron cumplidos, lográndose mejores
resultados en el principio de apropiación. Ello se explica por varias razones, entre otras, porque
alguno de los indicadores no fueron realistas en sus ambiciones dado el plazo de 5 años que se
trazó la Declaración de Paris para su cumplimiento. Otros obstáculos fueron de orden burocráticoinstitucional o de falta de apoyo político, en particular, desde el lado de los países e instituciones
donantes. Tampoco será positiva la evaluación sobre los avances en el cumplimiento de los ODM. No
se ha logrado a la fecha, que los principales países miembros de la OCDE destinen el 0,7% de su PIB,
a la cooperación para el desarrollo, lo que contribuiría significativamente a avanzar más rápidamente
hacia el cumplimiento de los compromisos asumidos desde el año 2000, en adelante. Pero tampoco
se ha logrado la articulación y coordinación entre donantes de modo de hacer de la Ayuda un instrumento mucho más eficaz con los recursos existentes en el sistema.
Muchos países latinoamericanos se preguntan si Busan y los foros de alto nivel convocados por la
OCDE son el espacio para plantear la realidad de los países de desarrollo medio ya que sigue siendo
un espacio que privilegia las relaciones “Norte/Sur” o “Países ricos/Países pobres” asumiendo una
mirada más bien vertical que horizontal de las relaciones de cooperación, sin considerar en la práctica, la existencia de países de desarrollo medio, actores del sistema como cooperantes, pero también
con necesidades específicas que no forman parte de las prioridades de la AOD.
Para otros, entre los cuales se encuentra Uruguay, es necesario participar, justamente para plantear
la visión de América Latina y acercar posiciones con los países de desarrollo medio bajo y los menos
avanzados. Pobreza y desigualdad debe ser un eje que suma aliados, no que separa, compite o se
contrapone frente a los recursos financieros del Sistema Internacional de Ayuda.
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Véase resumen ejecutivo de la evaluación sobre la aplicación de la Declaración de París - Julio 2008 en http://www.
oecd.org/dataoecd/59/9/41202395.pdf.
Para ello, se estima necesario fortalecer las alianzas con países de igual y/o menor desarrollo relativo
que los de América Latina y el Caribe más allá de las fronteras regionales.
Si aceptamos que el concepto de “renta media” tiende a entender el crecimiento como desarrollo,
enfrentar esta discusión a nivel internacional, implica complementarse y generar acuerdos con los
países de renta baja y/o media de África y Asia que resuelva la tensión existente entre desigualdad
por un lado y pobreza por el otro y avanzar hacia una posición conjunta sobre lo que entendemos por
desarrollo. Construir estos implica no pensar en la asignación de recursos de la ayuda al desarrollo
como un juego suma cero, sino que es necesario concebir al desarrollo como un fenómeno multicausal y global en naturaleza. Ello requiere que se abandonen categorías que no dicen nada per se,
y que se piense y actúe en función de necesidades de desarrollo.
Es por lo tanto pertinente, reconstruir los lazos del “Sur” y articular un posicionamiento común respecto de cual debiera ser la futura agenda de desarrollo de acuerdo a los desafíos que debemos
enfrentar e instalar en la agenda internacional nuevos conceptos que den cuenta con mayor transparencia de la realidad de los países en desarrollo.
Pensar en un concepto que defina la realidad de la región y construir un concepto regional de cooperación para el desarrollo es importante, a pesar de las heterogeneidades. Hablar de países de
desarrollo medio y no de “renta media”, podría ser un avance así como hablar de necesidades del
desarrollo y de eficacia de la cooperación para el desarrollo o bien de eficacia del desarrollo y no de
eficacia de la ayuda, son algunos avances que se proponen en este documento.
Estos foros pueden ser una oportunidad para ello. De hecho, en Busan será la primera vez que un
gran número de países latinoamericanos están participando activamente. Los representantes de la
región plantearán no sólo su postura respecto de la cooperación sur-sur, sino intentarán ampliar el
debate más allá de la eficacia de la AOD, del sistema internacional de cooperación en su conjunto,
incorporando al debate un nuevo concepto de desarrollo, nuevas asociaciones para ello y una nueva
agenda con nuevos criterios para su implementación.
La agenda prevista sobre la eficacia de la ayuda y la definición de un nuevo plan de acción, abren la
posibilidad para que los países de desarrollo medio de América Latina den a conocer sus puntos de
vista sobre el debate de la eficacia de la ayuda.
1. Puntos a recalcar sobre el debate de la eficacia de la ayuda
A partir de la experiencia vivida por los países beneficiarios de cooperación de nuestra región, podemos destacar los siguientes aspectos críticos sobre la aplicación de los principios definidos en la
Declaración de París:
• Sobre el principio de apropiación, bajo el cual los países socios definen la agenda: finalmente, el criterio es propiedad de quienes lo definen y/o de quienes lo ejecutan. Sería necesario
buscar ser propietarios desde el inicio. Por otra parte, existe aún, mucho camino por recorrer
para que exista apropiación y transparencia en la selección y definición de los proyectos por
parte de los países beneficiarios. Se plantea entonces la necesidad de una apropiación más
democrática de la ayuda
• Principio de alineamiento, bajo el cual los donantes basan su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de los países socios. Mientras más desarrollo institucional
y más procedimientos nacionales estructurados, la tendencia es recibir menos ayuda y/o coope-
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ración lo que representa una evidente paradoja. Más aún cuando uno de los ejes orientadores
de este principio es el de previsibilidad de la ayuda, que no está desarrollado y definitivamente
no se cumple por parte de los donantes.
• Sobre el principio de armonización, bajo el cual las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y eficaces: Los donantes no sólo no armonizan, sino crean estructuras
paralelas al interior de los países beneficiarios, sin transparencia alguna en los procesos de
información hacia los gobiernos de dichos países, en aras de la eficacia. Salvo honrosas excepciones, cuando no existe la fortaleza institucional requerida, la tendencia de los donantes es
obviar la institucionalidad responsable y “negociar” con los ejecutores directos, sin considerar
las prioridades nacionales.
• Sobre el principio de gestión orientada a resultados, bajo el cual los países beneficiarios
fortalecen los vínculos entre estrategias de desarrollo nacional y procesos presupuestarios incorporando indicadores de resultado accesibles y de fácil gestión, por un lado, y los donantes
se comprometen a vincular la programación y los recursos con los resultados y alinearlos con los
marcos de evaluación de desempeño de los países socios, por el otro. Se constata que las exigencias de los donantes respecto del funcionamiento de los sistemas nacionales de gestión de
las finanzas públicas, tienden a ser más exigentes que las ejecutadas por sus propios sistemas.
• Sobre el principio de responsabilidad mutua, bajo el cual donantes y beneficiarios son responsables de los resultados del desarrollo. La experiencia muestra que cuando los resultados
no son satisfactorios la responsabilidad es considerada como del país beneficiario. El donante
rara vez asume su responsabilidad. Otro aspecto, algo culturalmente arraigado en muchos donantes tradicionales y también receptores de la ayuda es considerar que porque de ayuda se
trata no hay réplica posible.
La experiencia descrita, requiere por lo tanto, que se discuta en Foros de esta naturaleza, y otros
relacionados, la actual legitimidad del sistema de gobernanza de la ayuda a través de los principios
descritos. Apropiación, Alineación y Armonización no son principios que cumplan los donantes bajo
una perspectiva de “asociación para el desarrollo” y responsabilidad mutua sobre sus resultados.
Adicionalmente, la tendencia creciente de condicionar la Asistencia Técnica a préstamos concesionales atados a la misma, muestra de parte de los donantes poca coherencia en su discurso. La ayuda
atada a crédito no es considerada cooperación para el desarrollo por la región latinoamericana.
En este sentido vale la pena destacar la importancia que adquiere debatir sobre la condicionalidad de
la ayuda y la coherencia de ésta con otras políticas internacionales (financieras, comerciales, medioambientales y sociales). ¿Cómo puede el país en desarrollo comprometerse a entregar resultados de
desarrollo si carece de un marco de coherencia de políticas que lo permita? Sobre ello, es necesario que los países latinoamericanos exijan mayor coherencia de políticas, ya que de mantenerse el
esquema actual, la cooperación al desarrollo que otorgan los donantes tradicionales, se convierte
primordialmente en un “control de daños” de las otras políticas emanadas a nivel multilateral o bien
de países con un alto grado de intervención y capacidad para determinar y condicionar las políticas
de desarrollo económico y social a nivel mundial.
2. La Cooperación Sur-Sur en Busan
La Cooperación Sur-Sur estará presente en la agenda de discusión en Busan. En el marco de la
evaluación sobre la aplicación de los principios definidos en la Declaración de Paris y la ejecución del
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Programa de Acción de Accra, parece relevante destacar el aporte de la Cooperación Sur-Sur a la
política y práctica de cooperación internacional.
En este sentido, los resultados de la reunión de Busan deberían apuntar a compromisos concretos
para la promoción de asociaciones horizontales de cooperación aplicables tanto al ámbito de la
CSS como a todas las modalidades y actores de la Cooperación Internacional para el Desarrollo.
Los países latinoamericanos estiman necesario ampliar el debate de Busan más allá de la evaluación del cumplimiento de la “agenda de la eficacia” abordando temas más globales relacionados
con las políticas de cooperación aplicadas, el rol de los países de desarrollo medio en el sistema
evitando la penalización de sus logros en materia de desarrollo. Asimismo, se considera importante participar activamente desde la región en la definición de una nueva agenda de acción para
el desarrollo, que promueva una mayor concertación política y articulación de intereses con otros
países de desarrollo medio alto y/o bajo de África y Asia, lo que permitirá avanzar hacia la construcción de una mirada común sobre el desarrollo.
La cooperación Sur-Sur tiene una potencialidad única de compartir problemas de desarrollo a pesar
de las asimetrías. Es un modelo ciertamente diferente del existente en el marco de la AOD, en el cual
se asume una visión restringida del desarrollo y no multidimensional. La cooperación sur-sur comparte logros a partir del intercambio de experiencias exitosas de política pública y/o comunitaria u otras,
destinadas a enfrentar problemas comunes como la pobreza y la desigualdad, la modernización del
Estado y la gobernabilidad democrática, por nombrar sólo algunos. Es una cooperación solidaria
y horizontal. Por lo general, no es financiera, lo que la diferencia enormemente de la cooperación
tradicional (AOD). Es cooperación para el desarrollo y no ayuda para el desarrollo.
Actualmente, la Cooperación Sur-Sur y triangular es parte de la agenda programática y de discusión de múltiples organizaciones y foros internacionales y regionales que, por lo general, no se
articulan entre sí.
Entre sólo aquellas que tienen mandato, podemos nombrar a nivel multilateral, el ECOSOC, PNUD,
OCDE/CAD, G20, Banco Mundial y sus múltiples grupos de trabajo y foros y SEGIB, BID, CAF, SELA,
CAN, MERCOSUR, UNASUR, OEA y CEPAL a nivel regional.
La experiencia latinoamericana de más de 20 años de cooperación sur-sur, diversa y heterogénea, debe ser compartida y presentada internacionalmente como un modelo de cooperación que
puede contribuir a la construcción de una arquitectura internacional de la cooperación para el
desarrollo más eficiente y más democrática.
Para ello, el gran desafío regional es construir posiciones comunes como región ante la diversidad
de temas desarrollados en el marco de los foros internacionales sobre cooperación y/o ayuda
para el desarrollo. Por otra parte, se hace necesario que la región defina y priorice los espacios
internacionales en los cuales plantear sus puntos de vista a fin de evitar contribuir a la dispersión
y fragmentación del importante debate sobre la nueva arquitectura global del sistema de cooperación internacional para el desarrollo. Para ello se requiere:
• De una concertación política regional que defina un concepto regional sobre desarrollo,
explicite su posición sobre la dicotomía pobreza/desigualdad, sobre la eficacia de la cooperación para el desarrollo y sobre la necesaria coherencia de políticas para el mismo, entre
otros temas de interés para la región. Cabe recalcar que América Latina y el Caribe no han
concertado una posición común para su participación en Busán.
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• De una estrategia de alianzas y de acercamiento hacia otros países del sur, particularmente de
África y de Asia destinada a acercar posiciones sobre temas de interés común.
La actual arquitectura internacional de la ayuda presenta graves incoherencias que exigen una
participación mucho más proactiva de los países de desarrollo medio de nuestro continente y
de otras regiones del mundo que contribuya a la generación de una nueva visión y orientación
de las actuales políticas de ayuda al desarrollo. Para ello se requiere:
• Generar la voluntad política regional suficiente para debatir como conjunto, sobre la necesidad
de una nueva visión y concepto de desarrollo así como sobre la construcción de una arquitectura internacional de la ayuda realmente más coherente.25
• Instalar los temas de la región de América Latina y el Caribe en la agenda internacional a
través de sus propios protagonistas y no de representaciones institucionales multilaterales con
presencia regional que tienden a asumir la voz y opinión del continente.
b. Sobre la legitimidad del actual sistema institucional de gobernanza de la ayuda
y las incoherencias del mismo.
El actual sistema global de ayuda al desarrollo, a pesar de los múltiples debates y compromisos
asumidos para lograr una mayor eficacia del mismo, está en crisis. La actual gobernanza global de la
ayuda genera ineficacias y conspira contra el desarrollo.
El sistema tal cual está organizado, y a pesar de la redefinición de los criterios y principios que lo
gobiernan, no ha sabido cumplir con los compromisos establecidos en relación a los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, ni generar las capacidades nacionales suficientes en los países menos avanzados y con mayores niveles de pobreza relativa, para enfrentar los principales desafíos de desarrollo
que tienen dichas naciones.
Las incoherencias del sistema son múltiples. Entre ellas, podemos destacar las siguientes:
• Los compromisos asumidos por el sistema internacional de ayuda (AOD) no son vinculantes
por lo cual se transforman en decisiones discrecionales y unilaterales de parte de los diferentes
actores que lo componen. Ello se traduce concretamente, en el incumplimiento de los montos y
volumen de la ayuda comprometida a nivel global (0,7% del PIB), y en una alta fragmentación e
ineficaz ejecución de la misma.
• El impacto cuantitativo de la Cooperación Internacional es muy menor al comparado con los
flujos de inversión extranjera directa, las remesas de los emigrantes y el comercio. No existe una
relación explícita entre la agenda comercial multilateral y la agenda de la ayuda.
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• El sistema es poco articulado. Ello se traduce en importantes descoordinaciones entre los
donantes tradicionales y multilaterales que se traducen en duplicación de acciones y excesiva
concentración de la ayuda en ciertos países, generando grandes ineficacias.
• El sistema es excluyente. Asumiendo una visión tecnocrática, concentra la distribución de la
ayuda de acuerdo a criterios vinculados a niveles de crecimiento económico, “graduando” a los
países de desarrollo medio, desconociendo la complejidad y la multi-dimensionalidad de los
procesos de desarrollo en dichos países.
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Coherencia es entendida como “la integración de la
perspectiva de desarrollo en la toma de decisiones de las
políticas públicas tanto domésticas como internacionales. El
concepto alude a la convergencia entre valores, compromisos y acciones”. Ver exposición de Natalia Millán Acevedo
“Coherencia de políticas para el desarrollo, acción colectiva y países en desarrollo” con ocasión del taller de debate
sobre “Los países latinoamericanos en el escenario de la
Cooperación Internacional” convocado por la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI) – Montevideo
30-31 de Agosto de 2011.
• El sistema es restrictivo. Asume un enfoque económico, basado en indicadores cuantitativos
de resultado, dejando de lado la coherencia con otras políticas mundiales de desarrollo establecidas por el Sistema de Naciones Unidas, como las relacionadas con los derechos humanos
(enfoque de derechos), la igualdad de género, el trabajo decente, la gobernabilidad democrática, la paz y la seguridad, entre otras.
• Es poco coherente. El sistema global de gobernanza de la AOD y los estándares que éste define no consideran el contexto más amplio de la existencia de otras políticas (financieras, comerciales y medio-ambientales) que debieran propender hacia los mismos objetivos de desarrollo.
La Cooperación Sur-Sur latinoamericana al ser más explícitamente política, es más coherente que la tradicional. A pesar de ello, las políticas de cooperación definidas por nuestros países deberán ser analizadas en
concordancia con otras, que influyen tanto en el desarrollo de nuestros socios Sur-Sur como en el propio.
Si bien América Latina debe exigir para sí misma y para los otros, una mayor coherencia de políticas,
también se hace urgente que exija a ciertos actores del sistema tradicional de ayuda y/o de cooperación al desarrollo, particularmente a los organismos multilaterales, incluyendo los financieros, una
mayor y mejor “accountability” respecto de sus acciones. Se observan graves incoherencias por la
existencia de colisión de intereses entre instituciones que “ayudan”. Se observa una clara incorporación de la importancia de avanzar hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
pero en la práctica no se traduce en acciones concretas.26
En este sentido y luego de haber descrito las principales incoherencias del sistema actual de gobernanza
de la ayuda para el desarrollo, constatamos que luego de tres Foros de Alto Nivel y sus correspondientes
grupos de trabajo, la actual arquitectura y gobernanza del sistema internacional de ayuda está muy lejos de
ser eficiente y menos eficaz, lo cual deriva en una importante deslegitimación del sistema global de ayuda.
Para muchos, Busan será más de lo mismo. Sin embargo, la mayor participación que tendrán los
países latinoamericanos en este foro, y en el Partenariado que de allí se establezca, puede ser el
comienzo de un proceso destinado a asumir un mayor protagonismo en este tipo de escenarios, que
nos permita iniciar la apertura hacia un debate más político y más amplio sobre lo que debería ser una
gobernanza realmente eficaz del sistema internacional de ayuda y de cooperación para el desarrollo.
El post Busan, suceda lo que suceda, nos exigirá asumir posiciones y delinear las estrategias necesarias
destinadas a, por un lado, ampliar el debate político sobre como entendemos la cooperación para el desarrollo, e intentar, a partir de nuestra propia experiencia, contribuir a la construcción de una nueva arquitectura internacional de la cooperación para el desarrollo, más acorde con la realidad y complejidad
de los procesos de desarrollo de los países beneficiarios de la misma. Enumeraremos a continuación
algunos lineamientos que los países latinoamericanos podrían considerar para el post Busan.
c. Algunas reflexiones desde América Latina y el Caribe post Busan
La región de América Latina y el Caribe tiene varios desafíos que abordar post Busan. Adicionalmente a
lo ya dicho a lo largo de estas páginas, pareciera necesario que nuestra región desarrolle una estrategia
común sobre su actuación con el sistema de Naciones Unidas por un lado y con el CAD/OCDE por el otro.
1. Actuación respecto del CAD/OCDE.
Algunos de los temas que los países latinoamericanos deberían incorporar en la agenda de discusión
con el CAD de la OCDE son los siguientes:
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Ejemplo de ello se ha observado en las políticas del Fondo Monetario Internacional así como del Banco Mundial
en relación a la puesta en marcha de su “Poverty and Social impact analysis” como instrumento de monitoreo de
dichos problemas, pero su impacto fue muy frágil en las
políticas del Banco y prácticamente nulo en la apropiación
y aplicación de dicho instrumento por parte de los países
receptores
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• Abrir el debate sobre lo que se debería realmente considerar como ayuda al desarrollo, transparentando las condicionalidades y la política aplicada a los créditos “concesionales”. Evitar así
las distorsiones existentes para medir la AOD que incorpora los préstamos en la misma.
• Aclarar el nuevo rol del sector privado en el sistema de cooperación para el desarrollo. ¿Nuevos “donantes”? ¿Serán aplicados los criterios de la Declaración de París para su actuación?
• Aclarar y debatir sobre rol de los organismos financieros como Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional así como el de los Bancos de financiamiento para el desarrollo como el BID,
CAF y sus equivalentes en África y Asia. ¿Cuál es su aporte al sistema de AOD?
2. Respecto del Sistema de Naciones Unidas
Los países latinoamericanos como conjunto, a través de sus responsables de cooperación internacional, deberían participar coordinadamente en los debates que se realizan en el marco del Sistema de
Naciones Unidas, incorporando en la agenda los siguientes temas de discusión:
• Reivindicar el compromiso de los países latinoamericanos con los principios de la Carta de
Naciones Unidas y el rol del Sistema de Naciones Unidas para el mantenimiento de la Paz y el
desarrollo global.
• Reconocer que, frecuentemente, el Sistema de Naciones Unidas a través de la generación de
estructuras paralelas para la gestión y ejecución de la cooperación internacional, no ha favorecido la creación de capacidades nacionales ni las coordinaciones necesarias con los gobiernos de
los países beneficiarios para asegurar un impacto adecuado de la cooperación que se realiza.
• Por ello es necesario exigir mayor coordinación entre las múltiples agencias del Sistema con
mandato en el desarrollo a fin de crear las sinergias y la eficacia y eficiencia necesarias para
enfrentar los desafíos del desarrollo en la región y en el mundo.
• Aportar al debate para reformular o repensar la unidad de alto nivel sobre Cooperación Sur-Sur
creada en el marco del PNUD como un foro articular de políticas para la CSS.
• Revalorizar el rol del Foro de Alto Nivel de Cooperación al Desarrollo creado en el marco del
ECOSOC, como foro de concertación de políticas y abogar porque se definan allí cuestiones más
operativas sobre la cooperación internacional, como la eficacia de la ayuda.
• Resaltar que las Naciones Unidas necesitan aggiornarse y democratizarse urgentemente para
reflejar más y mejor el nuevo escenario internacional para hacer frente a los desafíos de un
mundo en constante cambio y enfrentado a crisis de naturaleza global e interdependiente.
En síntesis, la función de los países latinoamericanos en el proceso de reforma del sistema actual de
gobernanza de la ayuda y/o cooperación internacional para el desarrollo, no se limita a difundir las
bondades de la Cooperación Sur-Sur. Los procesos de transformación política, la consolidación de
la democracia, los avances en la gobernabilidad democrática y la diversidad de políticas sectoriales
desarrolladas para enfrentar y avanzar en la solución de los problemas comunes de la región, hacen
de éstos países y de ésta región un interlocutor tremendamente válido para aportar al mejoramiento
efectivo de un sistema internacional de cooperación para el desarrollo, que contribuya verdaderamente al desarrollo de la calidad de vida de las personas.
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Esta publicación contó con el apoyo del Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo
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ISSN: 1688-9061