EXPERIENCIA LEGISLATIVA DE LAS COMUNIDADES

CONGRESO FORESTAL ESPAÑOL - Lourizán 1.993. Ponencias y comunicaciones. Tomo IV
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EXPERIENCIA LEGISLATIVA DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
EN MATERIA DE MONTES
F. Lázaro Benito
Departamento de Economía y Gestión de las Explotaciones e Industrias Forestales. E.U.Ing.
Téc. Forestal. U.P.M. Ciudad Universitaria. 2~040-MADRID (España)
Resumen
Se pretende con la presente comunicación, poner de manifiesto los criterios de distribución
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, concretando las facultades que
corresponden a uno y otros entes, así como constatar el grado de ejercicio realizado hasta el momento
por aquéllas últimas.
P.C.: Montes, Comunidades Autónomas, Legislación, Competencias
Abstract
The purpose of the present cornmunication is to make know the criteria of distribution of
competences exixting between the State and the Autonomous Cornmunities, specifying the faculties
which correspond to both entities as well as stating the degree of exercise which the Autonomous
Cornmunities have been accomplishing.
P.C.: Forest, Autonomous Cornmunities, Legislation, Competences
INTRODUCCION
Los terrenos de monte han sido tradicionalmente objeto de regulación por el ordenamiento
jurídico, particularmente a partir de 1833 en que se crea por primera vez una Administración
forestal. La Ley de Montes de 1863 estableció las bases de la pol~tica forestal que,
desarrollada durante el siglo pasado y parte de este, culmina con la vigente Ley °de Montes
de 1957, texto fundamental en la regulación actual de los espacios forestales.
La Constitución (CE) de 1978 y la posterior organización del Estado en Comunidades
Autónomas (CCAA) introducen factores que innovan la integración del ordenamiento en
general yen particular del forestal, hasta entonces centralizado, de tal modo que sin implicar
una ruptura con el sistema anterior, determinan que,por un lado, la legislación
preconstitucional de montes deba ser interpretada desde esta perspectiva constitucional y, por
otro, que al dejar de ser monopolio estatal la legislación de montes es necesario dar cabida
en su integración a las facultades normativas de las Comúnidades Autónomas, en virtud de
los poderes de autogobierno que se les reconoce para la gestión de sus propios intereses.
Consecuentemente la aplicación y vigencia de la Ley de Montes y en general de la
legislación forestal (preconstitucional) debe ser cuestionada al tener que adecuarse a la
situación constitucional descrita. Por tanto desde el mismo concepto de monte hasta su gestión
deben ser objeto de revisión de acuerdo con la nueva orientación de la política forestal que
resulta de la descentralización legislativa y administrativa indicada.
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FACULTADES LEGISLATIVAS
AUTONOMAS.
DEL ESTADO Y DE LAS
COMUNIDADES
La transcendencia de los hechos descritos determina que en el análisis o estudio de la
legislación de montes vigente en el territorio nacional debe tenerse en cuenta que ésta puede
ser estatal o autonómica, incluso comunitaria (si tenemos en cuenta la previsión del artículo
93 CE). No obstante todo 10 cual debe considerarse como un conjunto unitario, en virtud del
principio de unidad del ordenamiento proclamado por la Constitución.
Por tanto debemos sentar que la vigencia de la actual legislación forestal estatal no es
absoluta, pero sí que, en cualquier caso, es de aplicación general aunque en unos casos 10 sea
·de forma directa y en otros supletoria, dependiendo del poder que corresponda al Estado o
a las CCAA sobre montes. Esto inevitablemente lleva a la necesaria definición de los criterios
constitucionalmente utilizados para materializar dicho reparto y poder establecer el contenido
y alcance de las competencias estatales para establecer la legislación básica y de las CCAA
para fijar dictar la legislación de desarrollo, ya que sólo así es posible abordar la regulación
de los terrenos forestales en cualquier parte del territorio, puesto que la integración y
concurrencia sobre un mismo ámbito de normas estatales y autonómicas sólo puede ser
resuelta en virtud del principio de competencia.
El derecho a la autonomía ha sido configurado por la CE como un instrumento de
delimitación de competencias, ya que a las diversas formas de acceso se han vinculado
competencias diferentes. De modo que el nivel competencial principalmente viene
determinado por esta circunstancia además de por el principio dispositivo.
Los preceptos constitucionales claves que articulan el sistema de reparto en general y en
particular en materia de montes, se recogen en los artículos 148 y 149 de la Constitución. De
acuerdo con el primero de los preceptos se puede constatar que las CCAA han podido asumir
competencias en materia de montes. Determinar el tipo de poderes ejercitables sobre la misma
exige recurrir al segundo de los artículos, de acuerdo con el cual ese poder alcanzará o tendrá
por límite los que se reserven al Estado, en concreto el establecimiento de la legislación
básica. De modo que todo 10 que no sea básico podrá caer en el ámbito competencial de
aquéllas. A la inversa, la competencia estatal podrá extenderse como mínimo desde la facultad
para establecer las bases hasta las funciones efectivamente a,sumidas por las Comunidades a
través de sus Estátutos de Autonomía (EEAA).
Aunque podría pensarse que los EEAA cierran el proceso de asunción de competencias en
nuestro caso sobre montes, no sucede así porque a veces las leyes estatales pueden contribuir
a la delimitación última de las que corresponde a las CCAA, particularmente cuando aquellos
remiten a las prescripciones de una ley estatal. Esto no debe llevar a pensar que la.s
Comunidades no tienen garantizada la integridad de su autonomía dentro de un ámbito
concreto que les. es propio definido por su Estatuto, pues esa incidencia estatal sólo puede
justificarse en una expresa previsión constitucional o estatutaria.
A la vista de todo cuanto antecede resulta inevitable delimitar o definir qué debemos
entender por materia de montes, ámbito de la vida social sobre el que la CE reparte poderes
entre el Estado y las Comunidades, legislación básica y legislación de desarrollo. Sólo su
corrt;Cta delimitación permite establecer el contenido y alcance de los poderes estatales y
autonómicos sobre montes~ en cuanto que la materia constituye el presupuesto necesario para
el ejercicio de los poderes que se reparten.
La materia de montes resulta definida por referencia al concepto de monte deducido de la
legislación preconstitucional, es decir, hace referencia a una realidad jurídica. preexistente en
el momento de redactarse la CE, que se incorpora a la misma en virtud del principio de
continuidad del ordenamiento jurídico. Esto no quiere decir que dicha incorporación sea
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absoluta, o 10 que es lo mismo, no implica que la materia de montes deba tener el mismo
contenido que tenía en la legislación preconstitucional.
La materia de montes viene constituida por las actividades públicas y privadas que surgen
del ejercicio del derecho de propiedad o de otros derechos reales o pérsonales sobre terrenos
configurados jurídicamente como montes y que afectan a la función social que éstos deben
cumplir, o lo que es 10 mismo, que tengan una determinada finalidad a partir de la cual
puedan identificarse como integrantes del título competencial de montes. Por tanto las
actividades sociales integradas en este título competencial serán aquellas que afectan a los
intereses generales que suscitan los montes.
Los poderes ejercitables sobre esta materia, definida en la forma indicada, se concretan en
el artículo 149.1.23 a de la CE a partir de la facultad reservada al Estado para dictar la
legislación básica. Teniendo en cuenta que esta facultad constituye el límite o techo máximo
de las competencias autonómicas y teniendo en cuenta que aquél opera en la misma forma
respecto a todas ellas, bien respecto a las que hasta el momento sólo han podido asumir
competencias de acuerdo con el marco establecido en el arto 148.1.8 a , o bien respecto a las
que pudieron hacerlo al margen del mismo, las competencias posibles de todas ellas en
materia de montes son las mismas, cualquiera que sea la forma en que se recojan en los
EEAA.
La distribución de funciones entre ~l Estado y las Comunidades Autónomas tiene un elevado
componente discrecional debido a la noción material de bases establecida por el Tribunal
Constitucional, caracterizada por su contenido, y que, por tanto, obliga a hacer valoraciones
políticas que en principio sólo corresponden al legislador estatal, al cual compete la
determinación de lo básico. Esta competencia es fundamentalmente normativa e if!1plica que
su ejercicio se plasme generalmente en forma de ley y sólo excepcionalmente en reglamentos.
Con ello se pretenden establecer los aspectos centrales de una determinada materia y su
regulación de manera uniforme e igual pará todo el territorio nacional. Dicha legislación
básica existe bien cuando se formalice como tal por el Estado o bien cuando sin haberlo sido
sea posible deducirla sin dificultad de la legislación preconsticional, como en el caso de los
montes.
Los poderes no reservados al Estado sobre montes se han traducido por los EEAA en
facultades de desarrollo legislativo y ejecución. El contenido de estos poderes implica
claramente que en su ejercicio las Comunidades pueden regular legal o reglamentariamente
los montes de su territorio, abarcando así el espacio no reservado específicamente al Estado.
Ahora bien, el alcance de estos poderes normativos es algo que no resulta ni de la
Constitución ni de los Estatutos de Autonomía, sino de las bases estatales. Si estas hubieran
sido formalmente establecidas no presentaría problema conocer el que Ruedan tener las
facultades de las CCAA, pero cuando, como en el caso de montes, aquéllas han de ser
deducidas de la legislación preconstitucional, la cuestión se vuelve más conflictiva y al mismo
tiempo difícil.
Nos encontramos pues con que tanto el contenido como el alcánce de las facultades qe las
CCAA en materia de montes han de establecerse a partir de las que corresponden al Estado,
10 que determina sin más su condicionamiento por las bases y en definitiva por las Cortes
Generales, órgano estatal al que compete su aprobación, de manera que las posibilidades de
las CCAA de establecer su propia política forestal y de mantener su propia legislaci6n de
montes, 10 serán en el marco definido por la legislación básica en la materia formalizada o
deducida.
Así pues las CCAA tienen competencias normativas en la materia de montes, que se
configuran como facultades mínimas de autogobiemo y que les permiten establecer una
específica y propia legislación de montes de acuerdo con sus intereses en la materia y por
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tanto, como ha dicho el Tribunal Constitucional, orientar su acción de gobierno en función
de una política propia sobre los espacios forestales, aunque tal acción tenga que real'izarse
condicionada a las limitaciones que resulten del marco constitucional, es decir, a partir de los
objetivos, fines y orientaciones generales y comunes a todo el territorio exigidos por el
principio de unidad (económica-jurídica-social) e igualdad sustancial en el ejercicio de los
derechos y cumplimiento de las obligaciones.
EJERCICIO REALIZADO POR LAS COMUNIDADES AUTONOMAS DE SUS
FACULTADES
El panorama descrito permite abordar la última de las cuestiones a tratar, o sea, establecer
el alcance de las facultades autonómicas a la vista del ejercicio realizado de sus poderes en
la materia. No obstante, previamente, conviene recordar que no existe una prelación temporal
entre bases-desarrollo y que por tanto facultades estatales y autonómicas son independientes
en su ejercicio. Asimismo han de tenerse en cuenta los presupuestos anteriores, en cuanto que
el ejer~icio de competencias legislativas realizado por las CCAA, por un lado, ha tenido que
efectuarse en el marco de la legislación básica estatal y, por otro, al no encontrarse ésta
formalizada ha tenido que ser deducida de la legislación preconstitucional de montes, con lo
que resulta evidente que aquéllas han llevado a cabo una interpretación y, en definitiva,
delimitación del contenido de las bases, al dictar disposiciones reguladoras de los montes de
su territorio.
El carácter de las disposiciones dictadas es variado, tanto en cuanto que han supuesto un
ejercicio más o menos pleno de sus facultades y por tanto una delimitación más o' menos
amplia de las bases, como por la naturaleza de las mismas, legales y reglamentarias. Estas
consideraciones pueden ser constatadas a través del estudio de dichas disposiciones, las cuales
nos permiten establecer la siguiente tipología entre Comunidades:
a) Comunidades que puede considerars~ que han hecho un ejercicio pleno por haber regulado
de una manera general los montes de su territorio: Cataluña, Navarra y Andalucía.
b) Comunidades que han regulado algunos aspectos de los terrenos forestales mediante normas
. con rango de ley y reglamentario: Cantabria, Extremadura y Castilla La Mancha.
c) Comunidades cuyas disposiciones forestales tienen únicamente carácter reglamentario: el
resto.
De acuerdo con estos tres bloques, las primeras han llevado a cabo una delimitación general
de la legislación básica. Teniendo en cuenta su carácter delimitador de las competencias
autonómicas, debe considerarse que las leyes dictadas por las Comunidades indicadas (Ley
. de Ordenación Forestal de Cataluña, Ley de protección y desarrollo del Patrimonio Forestal
de Navarra y Ley Forestal de Andalucía), adolecen de un cierto grado de provisionalidad, ya
que la formulación estatal futura de las bases puede suponer una definición más amplia o
reducida que la realizada por los correspondientes órganos legislativos de las CCAA. En
definitiva, lo básico depende de la voluntad del legislador estatal, o 10 que es 10 mismo, su
establecimiento supone siempre una valoración política que sólo compete 'a las CorteS
Generales, de donde se deduce que no tendrán siempre el mismo contenido y por tanto
pueden variar en el tiempo.
Las leyes citadas ponen de manifiesto el carácter de mínimos de la legislación básica, cuyo
contenido está constituido por principios, criterios generales y elementos normativos que
homogeinicen sustancialmente la regulación de los montes en cualquier parte del territorio
nacional.
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El segundo bloque ha realizado un ejercicio similar al anterior, sólo que mucho más
limitado, ya que se trata de leyes que regulan aspectos concretos de sus montes, pero no una
regulación general de los mismos. Así la ley de conservación del suelo y protección de
cubiertas vegetales naturales de C~stilla La Mancha, la ley de protección y fomento de
especies forestales autóctonas o pastos de Cantabria o la ley de dehesas de Extremadura. Su
análisis no permite establecer conclusiones tan claras como las indicadas en relación con el
grupo anterior, ya que la regulación sustantiva que llevan a cabo supone más bien una
adaptación de la legislación estatal a la vigente organización territorial y por tanto un simple
desarrollo o complementaci6n de aquélla, de manera que en muchos de sus aspectos hubiera
sido suficiente rango reglamentario. No obstante, la Ley de Dehesas, por el contrario,
permite llegar a conclusiones similares a las del primer grupo, si bien aunque dicha
disposición afecte a espacios forestales (dehesas) se inserta en la mejora de las estructuras
agrarias de la Comunidad.
Leyes como la de montes vecinales en mano común de Galicia u otras dictadas por algunas
Comunidades para la protección singular de la naturaleza o el medio ambiente, de manera
general o específica, no son integrables entre los actos de ejercicio en materia forestal,
precisamente por no ser sectores subsumibles en este ámbito. En relación con la primer~ de
las materias la cuestión sin duda es conflictiva, pero no en el caso de la segunda, ya que el
Tribunal Constitucional ha considerado los espacios naturales protegidos incluibles en el título
competencial de medio ambiente.
Por último el tercer grupo se ha limitado en el ejercicio de sus competencias forestales a
la pormenorización y desarrollo reglamentario de la legislación estatal de montes, legal o
reglamentaria, ejercitando pues sólo parte de sus facultades de desarrollo legislativo. Esto no
implica, en ábsoluto, que haya sido debido a que ostenten menos competencia en la materia
que las demás Comunidades, especialmente si comparamos el nivel de ejercicio de las del
primer grupo con las de los dos restantes, ya que según se ha puesto de manifiesto el nivel
competencial de todas ellas es el mismo a la vista de la CE y sus respectivos EEAA. De
modo que dicha situación debe vincularse exclusivamente a la voluntad política de las
diferentes CCAA.
CONCLUSIONES
- Este panorama nos permite constar la vigencia general de la legislación estatal en varios
sentidos. En primer lugar en cuanto que_ contiene la legislación básica; en segundo lugar
porque es de aplicación general y, en tercer lugar, que esa aplicación es principalmente
directa por un doble motivo: porque se ha hecho una interpretación amplia de las bases y
porque, en términos generales, el ejercicio de las competencias autonómicas es reducido,
hasta el momento.
- Aunque en la delimitación de la materia de montes el constituyente partiera de la que tenía
en la legisléición preconstitucional de montes, su contenido constitucional o actual no supone
una identidad absoluta.
- La materia de montes no constituye un ámbito que excluya toda intervención en virtud de
otros títulos competenciales.
- La legislación básica deducida de la legislación preconstitucional se encuentra
fundamentalmente en la Ley de Montes e Incendios Forest~.1es, siendo ambas disposiciones
de manera general básicas (excepto los preceptos organizativos). Es, por tanto, una regulaci6n
que establece las líneas directrices de ordenación de la materia, pero también una regulación
pormenorizada en algunos aspectos.
- Todos los preceptos estatales que impliquen el ejercicio de funciones administrativas o
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ejecutivas deben ser referidos a los correspondientes órganos de las CCAA.
- El nivel competencial de las CCAA en materia de montes es el mismo, cualquiera que
haya sido la vía de acceso a la autonomía o la forma en que recogen aquella competencia en
sus EEAA.
- Las facultades de desarrollo legislativo implican poderes tanto para completar la
legislación básica estatal de forma legal o reglamentaria como para establecer su propia
política forestal.
- El reconocimiento de facultades legislativas tanto al Estado como a las CCAA no da lugar
a dos ordenamientos forestales, sino únicamente a un sistema jurídico unitario.
- Las funciones ejecutivas de las CCAA en materia de montes deben ser entendidas de
acuerdo con el artículo 10 del Reglamento de Montes.
- A la vista del ejercicio autonómico de competencias realizado, parece ponerse de
manifiesto que la legislación forestal estatal satisface en términos generales las exigencias de
conservación, mejora y persistencia de las masas forestales en cualquier parte del territorio
nacional.
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