AMPARO EN REVISIÓN 774/2015 QUEJOSO Y RECURRENTE

AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
QUEJOSO Y RECURRENTE: **********
PONENTE: MINISTRO JUAN N. SILVA MEZA.
SECRETARIO: ADRIAN GONZÁLEZ UTUSÁSTEGUI.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
V I S T O S, y
R E S U L T A N D O:
1.
PRIMERO. Presentación de la demanda de amparo
indirecto. Por escrito presentado el veintiséis de noviembre de
dos mil trece, en la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito en Materia Administrativa y de Trabajo en el
Estado de Jalisco, **********, a través de su representante legal
**********, promovió demanda de amparo indirecto en la que
señaló como autoridades responsables y actos reclamados los
siguientes:
“Autoridades responsables:
● Administrador Central de Operación de Canales de Servicios,
del Servicio de Administración Tributaria.
● Congreso de la Unión.
● Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
● Secretario de Hacienda y Crédito Público.
● Director del Diario Oficial de la Federación.”
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
“Actos reclamados:
● Del Administrador Central de Operación de
Canales
de
Servicios,
del
Servicio
de
Administración
Tributaria,
la
resolución
administrativa contenida en el oficio número **********, de
fecha 17 de octubre de 2013, por la cual se dio respuesta a la
solicitud de reconsideración administrativa con fecha 15 de
agosto de 2013; así como la aplicación del artículo 36, tercer
párrafo, del Código Fiscal de la Federación.
● Del Congreso de la Unión, a través de los Presidentes de las
Mesas Directivas de la Cámara de Diputados y la Cámara de
Senadores, los dictámenes, discusión, aprobación y expedición
del Decreto de reforma al artículo 36 del Código Fiscal de la
Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
15 de diciembre de 1995.
● Del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la
promulgación del Decreto de reforma al artículo 36 del Código
Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 15 de diciembre de 1995.
● Del Secretario de Hacienda y Crédito Público, el refrendo del
Decreto de reforma al artículo 36 del Código Fiscal de la
Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
15 de diciembre de 1995.
● Del Director del Diario Oficial de la Federación, la publicación
del Decreto de reforma al artículo 36 del Código Fiscal de la
Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
15 de diciembre de 1995.”
2.
Asimismo, el quejoso señaló que se violaban en su perjuicio
los derechos previstos en los artículos 1, 14 y 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Narró los
antecedentes del caso y expresó los conceptos de violación
pertinentes.
3.
SEGUNDO. Radicación del juicio y admisión. Mediante
acuerdo de veintiocho de noviembre de dos mil trece, por razón
de turno conoció de la demanda el Juez Quinto de Distrito en
Materia Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco (con
sede en Zapopan), quien admitió a trámite el escrito de demanda
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y ordenó su registro bajo el expediente **********,
señaló fecha y hora para la celebración de la
audiencia constitucional, pidió a las autoridades
responsables su informe con justificación y dio la intervención al
Agente del Ministerio Público de la Federación de su adscripción.
4.
TERCERO. Requerimiento al quejoso. Por acuerdo de
diez de enero de dos mil catorce, el Juez de Distrito tuvo por
rendido el informe justificado del Administrador Central de
Operación de Canales de Servicios del Servicio de Administración
Tributaria, por lo que atendiendo a las manifestaciones de esa
autoridad y del oficio reclamado que anexó en copia certificada
(de lo que se advierte que lo emitió el Administrador General de
Servicios al Contribuyente), requirió al quejoso a efecto de que en
el término de quince días contados a partir del día siguiente al en
que surtiera sus efectos la notificación del proveído, manifestara
si era su deseo señalar como autoridad responsable al
Administrador General de Servicios al Contribuyente del Servicio
de Administración Tributaria.
5.
CUARTO. Ampliación de demanda. El quejoso a través de
su representante legal, mediante escrito presentado el diecisiete
de junio de dos mil catorce, en la Oficina de Correspondencia
Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa y de
Trabajo en el Estado de Jalisco, promovió ampliación a la
demanda de amparo respecto de las autoridades y actos
siguientes:
“1. El Administrador General de Servicios al Contribuyente del
Servicio de Administración Tributaria, de quien reclamo: la
emisión de la resolución administrativa contenida en el oficio
número **********, de fecha 17 de octubre de 2013, por la cual
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se dio respuesta a la solicitud de reconsideración
administrativa presentada con fecha 15 de agosto
de 2013; así como la aplicación del artículo 36 del
Código Fiscal de la Federación.
2. El Administrador Central de Operación de Canales de
Servicios, del Servicio de Administración Tributaria, de quien
reclamo: la emisión material en suplencia por ausencia del
Administrador Central de Promoción y Vigilancia del
Cumplimiento, el Administrador Central de Servicios Tributarios
al Contribuyente y el Administrador General de Servicios al
Contribuyente del Servicio de Administración Tributaria, de la
resolución administrativa contenida en el oficio número
**********, de fecha 17 de octubre de 2013, por la cual se dio
respuesta a la solicitud de reconsideración administrativa con
fecha 15 de agosto de 2013, así como la aplicación del artículo
36 del Código Fiscal de la Federación.”
6.
Atento a lo anterior, el Juez de Distrito en auto de veintiuno
de enero de dos mil catorce, tuvo por desahogado el
requerimiento de diez del mismo mes y año, por lo que en
consecuencia, admitió a trámite la ampliación de demanda de
amparo y requirió a las autoridades responsables sus informes
justificados.
7.
QUINTO.
Audiencia
constitucional
y sentencia
de
amparo. Seguido el juicio de amparo, el ocho de abril de dos mil
catorce, tuvo verificativo la audiencia constitucional, en la cual el
Juez de Distrito dictó sentencia, que firmó hasta el diecinueve de
mayo del mismo año, en la que resolvió por un lado sobreseer en
el juicio respecto de ciertos actos y autoridades y por otro lado
negar el amparo al quejoso, atento a los puntos resolutivos
siguientes:
“PRIMERO. Se sobresee en el juicio de garantías promovido
por **********, de conformidad a lo previsto en el considerando
cuarto.
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SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni
protege a **********, en términos del último
considerando de esta sentencia”.
8.
Las consideraciones en que se funda la sentencia dictada
por el Juez de Distrito son en lo conducente, las siguientes:
● En el considerando primero señaló que resultaba
aplicable la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de
la Federación el dos de abril de dos mil trece, y que las tesis
y jurisprudencia que invocaba, emitidas e integradas con
anterioridad a esa ley, eran aplicables en términos del
artículo sexto transitorio del decreto correspondiente.
● En el considerando segundo justificó su competencia.
● En el considerando tercero precisó los actos reclamados
en los términos siguientes:
“a) A la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores, el Presidente
de la República y al Director del Diario oficial de la Federación: la
aprobación, expedición, promulgación y publicación del Código Fiscal
de la Federación, en particular el artículo 36.
b) Al Secretario de Hacienda y Crédito Público, el refrendo (sic)
Código Fiscal de la Federación, en particular el artículo 36.
c) Al Administrador General del Servicio de Administración Tributaria:
la emisión de la resolución administrativa contenida en el oficio
**********, de diecisiete de octubre de dos mil trece, recaída a la
solicitud de reconsideración administrativa presentada el quince de
agosto de dos mil trece, así como la aplicación del precepto citado.
d) Al Administrador Central de Operación de Canales, ambos del
Servicio de Administración Tributaria: la emisión en suplencia por
ausencia del Administrador Central de Promoción y Vigilancia del
Cumplimiento, el Administrador Central de Servicios Tributarios al
Contribuyente y el Administrador General de Servicios al
Contribuyente, todos del Servicio de Administración Tributaria, de la
resolución administrativa contenida en el oficio **********, de
diecisiete de octubre de dos mil trece, recaída a la solicitud de
reconsideración administrativa presentada el quince de agosto de dos
mil trece, así como la aplicación del precepto citado.”
● En el considerando cuarto se pronunció sobre la certeza
de los actos reclamados. Al respecto, en la primera parte
determinó que no eran ciertos los actos reclamados a la
autoridad responsable Secretario de Hacienda y Crédito
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AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
Público, consistente en refrendo del decreto por
el cual se reformó el artículo 36 del Código
Fiscal de la Federación, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 15 de diciembre de
1995; y que tampoco era cierto el acto reclamado atribuido
a la autoridad responsable Administrador General de
Grandes Contribuyentes, consistente en la emisión del
oficio **********, de diecisiete de octubre de dos mil trece,
porque aun cuando dicha autoridad al rendir su informe con
justificación aceptó el acto reclamado, de las constancias se
advertía que lo emitió el Administrador Central de
Operación de Canales de Servicios, en suplencia de la
autoridad citada en primer término. En consecuencia,
sobreseyó en el juicio.
● En la segunda parte del considerando cuarto determinó
que sí eran ciertos los actos reclamados a la Cámara de
Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la
Unión, Presidente de la República y Director del Diario
Oficial de la Federación, consistentes en la aprobación,
expedición, promulgación y publicación del precepto
reclamado.
Asimismo, se estableció la certeza del acto reclamado a la
autoridad responsable Administrador Central de Operación
de Canales de Servicios del Servicio de Administración
Tributaria consistente en el oficio de diecisiete de octubre
de dos mil trece, no obstante que dicha autoridad lo negó al
rendir su informe con justificación, porque dijo el Juez de
Distrito que del oficio reclamado se advertía que aquella
autoridad lo emitió, aunque fuera en ausencia del
Administrador General de Grandes Contribuyentes.
● En el considerando quinto el Juez de Distrito analizó las
causales de improcedencia aducidas por las partes.
En principio desestimó la causal de improcedencia prevista
en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, pues
indicó en esencia que el precepto reclamado, al establecer
que el gobernado puede hacer valer ante la autoridad el
mecanismo de control de legalidad de los actos por ella
emanados, a fin de que se revisen los actos que el
gobernado considera contrarios a su interés y haberse
elevado la solicitud respectiva, nacía el interés del quejoso
de controvertir la norma con base en la cual se declaró la
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AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
improcedencia
de
la
reconsideración
administrativa promovida por el quejoso.
Por otra parte, se desestimó la diversa causal de
improcedencia aducida por la autoridad responsable
Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en cuanto
a que la sola discusión, votación y aprobación de la porción
normativa reclamada, no causa afectación a los intereses
del quejoso. Esto porque dijo el Juez de Distrito que si bien
el quejoso no atribuía vicios propios a dichos actos, sí se los
atribuía al contenido de la norma.
En otro aspecto, se declaró infundada la causal de
improcedencia hecha valer por la autoridad responsable
Administrador General de Servicios al Contribuyente, en
cuanto a que el oficio que contiene la resolución reclamada
no era una instancia impugnable en la vía constitucional.
Por último, desestimó la causal la causal de improcedencia
hecha valer por el Agente del Ministerio Público de la
Federación adscrito al Juzgado de Distrito, en cuanto a que
habían cesado los efectos del acto reclamado, porque la
autoridad responsable había dado respuesta a la petición.
Esto, porque el acto reclamado consistía en sí en la emisión
de la resolución contenida en el oficio y no en la omisión de
emitirlo.
● En el considerando sexto el Juez de Distrito analizó los
conceptos de violación, señaló era infundado el
planteamiento de inconstitucionalidad del artículo 36,
párrafo tercero, del Código Fiscal de la Federación
(reconsideración administrativa) porque en él el legislador
estableció un mecanismo extraordinario a fin de otorgar a
los contribuyentes que no hubiesen controvertido las
resoluciones administrativas que les fueren adversas, la
posibilidad de que éstas fueran sometidas a nueve revisión
a cargo de las autoridades fiscales jerárquicamente
superiores, respecto de las emitidas por sus subordinados,
a fin de lograr su modificación o incluso, su revocación, para
lo cual estableció los requisitos de procedencia de dicha
solicitud.
Que esa distinción en cuanto a los sujetos que pueden
acudir a la reconsideración administrativa, se encuentra
justificada en la medida en que ésta se otorga a quienes no
obstante contar con resolución adversa a sus intereses, al
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AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
haber fenecido el término legal para hacer valer
el medio legal para impugnarla, no lo agotaron,
convirtiéndose así, en una resolución definitiva y
por tanto, exigible; lo que no acontecía respecto
de aquellos que ejercieron su derecho de hacer uso de los
medios de defensa que les otorga la ley a fin de lograr por
parte de una autoridad jurisdiccional, la declaratoria de
nulidad, pues también agotaron la garantía de audiencia,
con la correspondiente posibilidad de ofrecer pruebas y
formular alegatos tendentes a nulificar la resolución
combatida.
Que en esas condiciones, el contribuyente que no hizo valer
el medio de defensa legal en contra de la resolución
administrativa que le fue adversa, no se encuentra en la
misma situación respecto de aquél que no la impugnó,
porque para este último la determinación emitida por la
autoridad fiscal se encuentra firme y por tanto exigible; a
diferencia de quien sí ejerció su derecho de impugnación,
porque tuvo la posibilidad de controvertir.
Que por esas razones el párrafo tercero del artículo 36 del
Código Fiscal de la Federación no contravenía el derecho
de igualdad, porque la restricción para acceder a él se
encuentra justificada al preverse un trato distinto a sujetos
que no se ubican en la misma hipótesis jurídica, por lo cual
se les daba un trato diferente.
En apoyo a su exposición, el Juez de Distrito transcribió
parte de la exposición de motivos que dio lugar a la porción
normativa, y citó la tesis de la Primera Sala de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro:
“RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO
36, PÁRRAFO TERCERO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIÓN QUE LA PREVÉ, NO VIOLA EL DERECHO
DE IGUALDAD.”
Respecto de esta última tesis, el Juez Federal refirió que no
pasaba por alto los argumentos formulados por el quejoso
en cuanto a que no fuera aplicable al caso concreto porque
se refiere a dos grupos de contribuyentes, los que agotaron
los medios de impugnación y aquellos que no los agotaron,
pero que él se ubica en un tercer grupo, los que agotaron
los medios de impugnación pero desistieron.
8
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
Sin embargo, el Juez de Distrito refirió que no le
asistía la razón al quejoso porque aun en el
supuesto de que presentó desistimiento del
medio de impugnación hecho valer, no podía
desconocerse que sí ejerció el derecho de controvertir, el
cual abandonó el quejoso por razones propias, sin que ello
le otorgara una categoría distinta de las señaladas en la
tesis en comento, esto es por ubicarse entre aquellos que
agotaron los medios de impugnación, con independencia de
su resultado.
Así, el Juez Federal concluyó negar el amparo solicitado
respecto de la porción normativa reclamada.
Luego, por cuanto hace a los vicios propios del acto de
aplicación del precepto reclamado, el Juez de Distrito refirió
que el quejoso aducía que la autoridad responsable no
realizó el análisis de las cuestiones planteadas en el escrito
por el cual promovió la reconsideración administrativa,
porque no se pronunció respecto del fondo de la cuestión
planteada.
Que entonces no le asistía razón en el planteamiento del
quejoso, porque la autoridad responsable que emitió el
oficio reclamado, indicó que el quejoso promovió juicio de
nulidad en contra de la resolución determinante del crédito
fiscal, y que la Tercera Sala Regional de Occidente del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por
sentencia de doce de abril de dos mil trece, reconoció la
validez de la resolución impugnada; que inconforme con
ello, el quejoso promovió juicio de amparo directo, del cual
desistió para acceder al programa de condonación fiscal
previsto en la Ley de Ingresos de la Federación para el
ejercicio fiscal de 2013.
Que así del oficio reclamado se advertía que la autoridad
responsable declaró la improcedencia de la reconsideración
planteada, bajo el argumento de que el contribuyente no se
ubica en el supuesto de procedencia del citado medio de
control de legalidad, al incumplir uno de sus requisitos como
es que no se hubiera hecho valer medio de impugnación en
contra de la determinación cuya reconsideración se solicita,
y que por ello al no colmarse las exigencias el artículo 36,
párrafo tercero, del Código Fiscal de la Federación, ésta se
encontraba
imposibilitada
legalmente
para
emitir
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AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
pronunciamiento respecto de las cuestiones
planteadas en la solicitud.
Que así en la resolución reclamada, la autoridad
responsable estableció que el ahora quejoso incumplió con
uno de los requisitos que se estableció para la procedencia
de la reconsideración administrativa, porque si bien desistió
del juicio constitucional, no podía desconocer la existencia
de una declaratoria de firmeza del crédito fiscal realizada
por la Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, la cual constituye cosa juzgada, en virtud
del desistimiento del juicio de amparo promovido contra esa
sentencia.
En conclusión, el Juez de Distrito indicó que no existía
obligación de la quejosa de pronunciarse sobre el fondo de
lo solicitado, porque si bien esta solicitud se realizó con
apoyo en el artículo 8º constitucional que prevé la obligación
de la autoridad de emitir una respuesta a la petición, en el
caso esa petición fue atendida con el oficio reclamado,
notificado al quejoso, con lo que se colmó el derecho de
petición, en razón del impedimento para realizar el
pronunciamiento respecto de las manifestaciones realizadas
por el peticionario. En razón de esto el Juez Federal negó el
amparo respecto del oficio reclamado.
9.
SÉPTIMO. Presentación del recurso de revisión. Por
escrito presentado el cuatro de junio de dos mil catorce en la
Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito
en Materia Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco, el
quejoso a través de su autorizado en amplios términos, interpuso
recurso de revisión en contra de la sentencia emitida por el juez
federal, quien por auto de seis de junio de dos mil catorce, tuvo
por interpuesto el recurso y lo remitió al Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Tercer Circuito en turno.
10.
Asimismo, en alcance al citado recurso de revisión, el
autorizado en términos amplios del quejoso, exhibió como
10
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pruebas copia de la recomendación **********, de
la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente,
así como la copia del acuerdo de no aceptación
de la recomendación.
11.
OCTAVO. Trámite del recurso de revisión principal. Por
razón de turno conoció del recurso de revisión el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, cuyo
Magistrado Presidente por auto de once de marzo de dos mil
quince, ordenó formar y registrar el recurso con el número de toca
R.A. **********, y en el mismo proveído lo admitió a trámite.
12.
NOVENO. Opinión Ministerial. Por acuerdo de diecinueve
de marzo de dos mil quince, el Presidente del Tribunal Colegiado
de Circuito, tuvo por recibido el pedimento del Agente del
Ministerio Público de la Federación adscrito a ese tribunal, por el
cual en esencia manifestó que los argumentos eran infundados
por no atacar los motivos que dio el Juez de Distrito para negar el
amparo.
13.
DÉCIMO. Revisión adhesiva. Por escrito presentado el
veinticuatro de abril de dos mil quince, en la Oficialía de Partes
del Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento, el delegado
de la autoridad responsable Presidente de la República presentó
recurso de revisión adhesiva; el cual se admitió a trámite por
acuerdo del Magistrado Presidente de veintisiete de abril de dos
mil quince.
14.
DÉCIMO PRIMERO. Resolución del Tribunal Colegiado
de Circuito. En sesión de dos de junio de dos mil quince, el
11
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
Primer
Tribunal
Administrativa
Colegiado
del
Tercer
en
Circuito
Materia
resolvió
sobreseer en el juicio respecto de ciertas
autoridades y actos, y reservar jurisdicción a la Suprema Corte de
Justicia
de
la
Nación
para
el
estudio
del
tema
de
constitucionalidad planteada, relativa al tercer párrafo del artículo
36 del Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el quince de diciembre de mil novecientos
noventa y cinco.
15.
La referida resolución del Tribunal Colegiado de Circuito
culminó con los puntos resolutivos siguientes:
“PRIMERO. Se sobresee en el juicio de amparo respecto de las
autoridades responsables denominadas Secretario de Hacienda y
Crédito Público y Administrador General de Servicios al Contribuyente
del Servicio de Administración Tributaria.
SEGUNDO. Se ordena remitir los autos a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, para los efectos de su legal competencia.”
16.
Las consideraciones en que se sustenta la decisión del
Tribunal Colegiado de Circuito son las siguientes:
● En el primer considerando precisa que será aplicable la
Ley de Amparo, publicada el dos de abril de dos mil trece
en el Diario Oficial de la Federación.
● En el considerando segundo determina la oportunidad del
recurso de revisión interpuesto por el quejoso, y la adhesión
por parte de la autoridad responsable.
● En el considerando tercero transcribe
considerativa de la sentencia recurrida.
la
parte
● En los considerandos cuarto y quinto reproduce los
agravios formulados por los recurrentes.
12
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
● En el considerando sexto establece la firmeza
del sobreseimiento decretado por el Juez
Federal respecto de los actos reclamados al
Secretario de Hacienda y Crédito Público y al
Administrador General de Servicios al Contribuyente del
Servicio de Administración Tributaria, al no haber sido
combatido por el quejoso.
● En el considerando séptimo se analizan las causas de
improcedencia que hicieron valer las partes y que no fueron
estudiadas por el Juez Federal, así como las planteadas en
el recurso de revisión adhesivo.
Así, el Tribunal Colegiado de Circuito señaló que era
infundada la causal de improcedencia prevista en la fracción
XII del artículo 61 de la Ley de Amparo, en relación con los
numerales 5º, fracción I y 6º de la propia ley; porque el
reclamo del quejoso deriva de la resolución por la cual se
determinó desechar por improcedente la reconsideración
administrativa que interpuso en términos del numeral
también reclamado, por tanto sí se causa afectación a su
esfera jurídica.
Luego, se determinó infundada la causal de improcedencia
hecha valer por el Administrador General de Servicios al
Contribuyente, en el sentido de que el desechamiento de la
solicitud de reconsideración administrativa no era atacable
ni siquiera a través del juicio de amparo, en tanto que se
trata de una facultad discrecional de la autoridad el
conceder la revisión de las resoluciones administrativas que
ya se encuentran firmes. Dicha causal se declaró infundada
al tenor de la jurisprudencia 2a./J. 61/2006, de esta
Segunda
Sala,
de
rubro:
“RECONSIDERACIÓN
ADMINISTRATIVA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 36,
TERCERO Y CUARTO PÁRRAFOS, DEL CÓDIGO FISCAL
DE LA FEDERACIÓN, VIGENTE A PARTIR DEL 1º DE
ENERO DE 1996. EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN QUE
LE RECAE PROCEDE EL AMPARO INDIRECTO,
INDEPENDIENTEMENTE DEL RESULTADO EN CUANTO
AL FONDO.”
Después, se declaró infundada la causal de improcedencia
aducida por el Presidente de la República, en que no
pudieran concretarse los efectos del amparo porque de
cualquier forma el quejoso ya había impugnado la
resolución liquidatoria a través del juicio de nulidad y lo ahí
13
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
resuelto se trata de cosa juzgada. Lo infundado
de la causal de improcedencia se debió a que de
concederse el amparo al quejoso el efecto sería
dejar insubsistente la resolución reclamada y
ordenar a la autoridad resuelva la reconsideración
administrativa.
De igual forma, se declaró infundada la causal de
improcedencia sostenida por la misma autoridad en que el
quejoso al solicitar el beneficio de la reconsideración
administrativa, consintió expresamente el contenido del
precepto reclamado. Pues el quejoso precisamente reclama
el trato diverso que se le da frente a otras personas, por
tanto no podría haber consentimiento, además que ese
estudio es propio del fondo del asunto.
Por último, resultó inatendible lo referido por la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión, en cuanto a que se
debiera sobreseer en el juicio; ya que dicha autoridad no
expresó argumentos que sustentara su afirmación.
● En el último considerando se indicó que al subsistir el
planteamiento de inconstitucionalidad del precepto
reclamado, el Tribunal Colegiado de Circuito determinó
dejar a salvo la jurisdicción de esta Suprema Corte de
Justicia de la nación, para resolver lo conducente y ordenó
la remisión de los autos, porque no advirtió la existencia de
jurisprudencia ni de tres precedentes que resolvieran el
tema en términos del Acuerdo General 5/2013, del Pleno de
este Máximo Tribunal.
17.
DÉCIMO SEGUNDO. Trámite ante este Alto Tribunal. Por
auto de Presidencia de veintidós de junio de dos mil quince, esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación asumió su competencia
originaria para conocer del recurso de revisión principal y de la
adhesión al recurso; asimismo, se radicó en el toca 774/2015, el
cual por la razón de la materia en que incide fue enviado a la
Segunda Sala y turnado al señor Ministro Juan N. Silva Meza.
18.
El ocho de julio de dos mil quince, el Ministro Presidente de
esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
14
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
determinó que ésta se avocara al conocimiento
del presente asunto y, ordenó enviar los autos a
la ponencia del señor Ministro Juan N. Silva
Meza.
19.
DÉCIMO
TERCERO.
Publicación
de
proyecto
de
sentencia. De conformidad con los artículos 73, párrafo segundo,
y 184, párrafo primero, de la Ley de Amparo vigente, el proyecto
de sentencia se hizo público, con la misma anticipación que la
publicación de las listas de los asuntos.
C O N S I D E R A N D O:
20.
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente recurso.1
21.
SEGUNDO. Cuestiones de improcedencia. Por otro lado,
en términos de la fracción II, del Punto Noveno del Acuerdo
General 5/2013, esta Segunda Sala se percata que el Juez de
Distrito, abordó el estudio de algunas causales de improcedencia
hechas valer por las partes, y el Tribunal Colegiado de Circuito
completó el estudio y sin que se advierta la actualización de una
diversa en este asunto de oficio.
1
Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley de Amparo
vigente, así como por los artículos 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; y los puntos Primero, última parte, en relación con el Tercero y Cuarto,
fracción I, inciso c), del Acuerdo General Plenario número 5/2013, publicado el veintiuno de mayo
de dos mil trece, en el Diario Oficial de la Federación y que entró en vigor al día siguiente. Lo
anterior, en virtud de que el presente recurso se interpuso contra una sentencia dictada por un
Juez de Distrito, en un juicio de amparo indirecto, cuya materia corresponde a la especialidad de
esta Segunda Sala, sin que se considere necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
15
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
22.
TERCERO. Oportunidad y legitimación. No
es necesario hacer pronunciamiento respecto a la
oportunidad del recurso de revisión principal y su
adhesión, debido a que el Tribunal Colegiado de Circuito que previno
en el conocimiento del asunto ya se ocupó de dicha cuestión y
concluyó que se interpusieron dentro del término legal.
23.
El recurso de revisión principal fue interpuesto por parte legítima2
y la revisión adhesiva del Presidente de la República por persona
legitimada3 para ello.
24.
CUARTO. Antecedentes. Para una mejor comprensión del
asunto se tienen presentes los antecedentes que se desprenden
de las constancias que integran el juicio de amparo.
25.
La Administración Local de Servicios al Contribuyente de
Guadalajara, emitió liquidación **********, en contra del quejoso (la
que se controló bajo el crédito **********), por no cumplir con la
presentación de la declaración del impuesto sobre la renta del
ejercicio 2009, no obstante fue solicitado su cumplimiento a través
de tres requerimientos.
26.
En contra de esa resolución liquidatoria, el quejoso promovió
juicio de nulidad mediante escrito que presentó el veintisiete de
septiembre de dos mil doce, en la Oficialía de Partes Común de
2
El quejoso recurrente tiene debidamente reconocida su personalidad como parte agraviada en el
presente asunto, como se advierte de los autos del juicio de origen, por lo que está legitimado para
hacer valer el recurso de revisión en términos de los artículos 107, fracción I, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 5º, fracción I, de la Ley de Amparo. Asimismo,
**********, está facultado para hacer valer el recurso de revisión como autorizado de la quejosa, en
términos amplios del artículo 12 de la Ley de Amparo, pues le fue reconocido ese carácter por el
Juzgado de Distrito, en el auto de veintiocho de noviembre de dos mil trece (foja 27 del juicio de
amparo).
3
La revisión adhesiva de la autoridad responsable Presidente de la República fue interpuesta por
persona legitimada para ello, pues la hace valer **********, en su carácter de delegado de esa
autoridad responsable, en términos de la facultad contenida en el artículo 9º de la Ley de Amparo y
atento al carácter reconocido por el Juez de Distrito por acuerdo de siete de enero de dos mil
catorce (foja 77 del juicio de amparo).
16
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
las Salas Regionales de Occidente del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, del
referido juicio correspondió conocer a la Tercera
Sala Regional de Occidente del citado tribunal, la que lo registró
bajo el expediente **********, y por sentencia de doce de abril de
dos mil trece resolvió reconocer la validez de la resolución
impugnada.
27.
Inconforme con esa sentencia, el quejoso a través de su
apoderado legal promovió juicio de amparo directo, mediante
escrito presentado el doce de abril de dos mil trece, del cual
correspondió conocer al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Tercer Circuito y registrado bajo el expediente
**********; sin embargo, el propio quejoso refirió que el veintinueve
de mayo de dos mil trece, presentó escrito de desistimiento de la
demanda de amparo, a fin de acogerse a los beneficios del
programa de condonación fiscal y que esta solicitud de
condonación se resolvió por oficio de treinta de mayo de dos mil
trece.
28.
Por escrito presentado el quince de agosto de dos mil trece,
ante la Administración General de Servicios al Contribuyente del
Servicio de Administración Tributaria, el quejoso a través de su
apoderado, solicitó la reconsideración administrativa de la
liquidación **********, relativa al crédito **********.
29.
Por resolución contenida en el oficio **********, de diecisiete
de octubre de dos mil trece, el Administrador Central de
Operación
de
Canales
de
Servicios,
en
ausencia
del
Administrador General de Servicios al Contribuyente, del Servicio
de
Administración
Tributaria,
resolvió
improcedente
la
17
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
reconsideración
administrativa,
al
haberse
promovido un medio de defensa en contra de la
liquidación del crédito fiscal; esto, con base en las
siguientes consideraciones:
“Para determinar la procedencia de la solicitud de
reconsideración administrativa presentada por el C.
**********, el 15 de agosto de 2013, debe analizarse el
contenido del artículo 36 del CFF, el cual establece los
requisitos de la reconsideración administrativa en los
siguientes términos: - - - ‘Artículo 36. Las resoluciones
administrativas de carácter individual favorables a un particular
sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las
autoridades fiscales. - - - Cuando la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público modifique las resoluciones administrativas de
carácter general, estas modificaciones no comprenderán los
efectos producidos con anterioridad a la nueva resolución. - - Las autoridades fiscales podrán, discrecionalmente, revisar las
resoluciones administrativas de carácter individual no favorables
a un particular emitidas por sus subordinados jerárquicamente y,
en el supuesto de que demuestre fehacientemente que las
mismas se hubieran emitido en contravención a las disposiciones
fiscales, podrán, por una sola vez, modificarlas o revocarlas en
beneficio del contribuyente, siempre y cuando los contribuyentes
no hubieren interpuesto medios de defensa y hubieren
transcurrido los plazos para presentarlos, y sin que haya
prescrito el crédito fiscal. - - - Lo señalado en el párrafo anterior,
no constituirá instancia y las resoluciones que dicte la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público al respecto no podrán ser
impugnadas por los contribuyentes.’ - - - Acorde a lo anterior,
la procedencia de la reconsideración de una resolución
administrativa se encuentra supeditada a lo siguiente: - - Que los contribuyentes no hubieren interpuesto medios de
defensa en su contra. - - - Que hubieren transcurrido los
plazos para presentar dichos medios de defensa. - - - Que
los créditos fiscales no hayan prescrito. - - - Que se
demuestre fehacientemente que el acto se hubiera emitido
en contravención a las disposiciones fiscales aplicables. - - Al respecto y atendiendo al caso que nos ocupa, resulta
preciso señalar que el C. **********, en su carácter de
apoderado legal del C. **********, promovió juicio de
nulidad ante la Tercera Sala Regional de Occidente, del
18
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en contra del mandamiento de
ejecución de 07 de agosto de 2012, así como
de la liquidación con número de control
**********, relacionada con el crédito fiscal número
**********, radicado con el expediente número **********,
mismo que fue resuelto a través de la sentencia de 12 de
abril del presente año, en la que dicha Sala resolvió que la
parte actora no acreditó su acción, toda vez que al haber
tenido conocimiento del acto controvertido con anterioridad
a la presentación de la demanda, los conceptos de
impugnación debieron manifestarse en el escrito inicial de
demanda y no en la ampliación de la misma, en
consecuencia reconoció la validez de la liquidación con
número de control **********, relacionada con el crédito
fiscal número **********. - - - Asimismo, el 23 de mayo del
año en curso el C. **********, en su carácter de apoderado
legal del C. **********, promovió demanda de amparo ante
la Oficialía de Partes Común para las Salas Regionales de
Occidente en contra de la sentencia definitiva de 12 de
abril de 2013, emitida por la Tercera Sala Regional de
Occidente, del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a través de la cual se reconoció la validez
de la resolución impugnada, del cual se desistió. - - - En
este sentido, contrario a lo que manifiesta el C. **********,
apoderado legal del C. **********, éste no se encuentra en
el supuesto de procedencia establecido en el artículo 36
del CFF, pues aún y cuando se haya desistido de la
demanda de amparo promovido en contra de la sentencia
de 12 de abril de 2013, dictada por la Tercera Sala
Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, en el juicio de nulidad **********,
ello no puede revertir la declaratoria de validez del acto
controvertido, es decir de la liquidación con número de
control **********, relacionada con el crédito fiscal número
**********. - - - De este modo, la declaratoria de validez de
dicha liquidación, no desaparece con motivo del
desistimiento del amparo efectuado por el C. **********,
sino que subsiste y por ende impide la procedencia de la
presente reconsideración, al existir un pronunciamiento
jurisdiccional sobre el fondo de la controversia. - - - Bajo
este contexto, no es factible acceder a la solicitud de
reconsideración administrativa respecto de la liquidación
con número de control **********, relacionada con el crédito
fiscal número **********, en virtud de que tal acto fue
consentido y constituye “cosa juzgada”, dada la sentencia
19
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
emitida por la Tercera Sala Regional de
Occidente del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad
**********. - - - Apoya lo anterior, el criterio
sostenido por la entonces Tercera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, Sexta Época, Volumen
XXVIII, Cuarta Parte, pág. 139, que a la letra dice: - - ‘COSA JUZGADA.’ (Se transcribe). - - - De igual forma,
apoya a lo expuesto, la ejecutoria sostenida por la Tercera
Sala, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sexta
Época, Volumen LXXXII, Cuarta Parte, pág. 68, que a la
letra señala: - - - ‘COSA JUZGADA. ALCANCE DE LA.’ - - Asimismo, resulta aplicable la ejecutoria sostenida por la
entonces Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, Boletín 1964, pág. 609. - - - ‘COSA JUZGADA,
CUÁNDO EXISTE.’ - - - Por lo antes expuesto y fundado,
esta Administración Central resuelve lo siguiente: - - Resolución: - - - Primero. En términos de lo dispuesto por
el artículo 36 del CFF, se considera improcedente la
reconsideración administrativa de la liquidación con
número de control **********, relacionada con el crédito
fiscal número **********, impuesta a cargo del C. **********,
lo anterior al haberse interpuesto un medio de defensa en
contra de la citada liquidación. - - - Segundo. Se informa
que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 del
CFF, la presente resolución no es susceptible de
impugnación a través de los medios de defensa
contemplados en el referido Código y en la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo.”
30.
Este constituye al acto de aplicación del artículo 36, párrafo
tercero, del Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el quince de diciembre de mil novecientos
noventa y cinco, y actos reclamados en el juicio de amparo.
31.
QUINTO. Agravios de la parte recurrente en la revisión
principal. El quejoso disconforme formuló en esencia los
siguientes agravios por cuanto hace a las consideraciones que dio
el Juez de Distrito para declarar la regularidad constitucional del
artículo 36, párrafo tercero, del Código Fiscal de la Federación,
20
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
publicado en el Diario Oficial de la Federación el
quince de diciembre de mil novecientos noventa y
cinco.
a) Que el Juez Federal no resolvió en forma congruente ni
exhaustiva su primer concepto de violación en relación con
la inconstitucionalidad de la norma, porque sin indicar los
motivos para ello determinó que el citado precepto no
resultaba inconstitucional, no obstante que el quejoso
estima que sí impide el acceso a dicho medio extraordinario
a los contribuyentes como él que se encuentran en la
misma situación jurídica.
b) Que lo anterior es así, porque el Juez de Distrito sostuvo
que el precepto controvertido no era inconstitucional aún en
el supuesto de que un contribuyente (como es el caso del
quejoso) haya desistido del medio de impugnación hecho
valer (juicio de amparo directo en contra de la resolución del
juicio de nulidad en la que se pretendía controvertir la
liquidación del crédito fiscal, del cual después solicitó la
reconsideración
administrativa),
pues
no
puede
desconocerse que sí se ejercicio el derecho de controvertir,
el cual por razones propias abandonó, y que ello lo ubicaba
en una categoría distinta de los contribuyentes a que se
refiere la reconsideración administrativa, porque se sitúa en
aquéllos que agotaron los medios de impugnación, con
independencia de su resultado.
c) Que lo anterior es desacertado, porque los
contribuyentes que desistieron de los medios de defensa
hechos valer sí se encuentran en una categoría diversa a la
analizada por la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en la tesis 1a. LIV/2012 (10a)
invocada
por
el
Juez
Federal,
de
rubro:
“RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO
36, PÁRRAFO TERCERO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIÓN QUE LA PREVÉ, NO VIOLA EL DERECHO
DE IGUALDAD.”
21
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
d) Que así, contrario a lo señalado por el Juez
de Distrito el precepto reclamado sí contraviene
los derechos de igualdad y seguridad jurídica
contenidos en los artículos 1º y 16 constitucionales, porque
otorga un trato desigual y no razonablemente justificado,
respecto de los supuestos de procedencia de la
reconsideración administrativa, al no permitir el acceso a
dicho mecanismo extraordinario de autocontrol.
e) Que conforme a la citada tesis aislada, existen dos
grupos de contribuyentes, por una parte los que sí hicieron
valer los medios de defensa, y por otra parte aquellos que
no interpusieron medios de defensa; sin embargo, sostiene
el quejoso recurrente que en esos grupos no caben los
contribuyentes que abdicaron de sus medios de defensa,
por lo cual es incorrecto lo señalado por el Juez Federal en
cuanto a que estén comprendidos en el primer grupo de
contribuyentes, es decir, en los que intentaron los medios
de defensa con independencia de su resultado, pues el que
hayan acudido al medio de defensa no implica de facto la
pérdida del derecho de acudir a la reconsideración
administrativa si en aquellos medios de defensa no se
analizó el fondo del asunto, como pudiera ser por
improcedencia de la instancia, incluso si se intentó fuera del
plazo previsto en la ley, o bien cuando por voluntad propia
el contribuyente abdica del medio de defensa.
f) Que entonces, cuando se desiste del medio de defensa
se cumple con la finalidad de la norma según la exposición
de motivos, para acudir a la reconsideración administrativa,
esto es para los contribuyentes que carezcan de la
oportunidad de acudir a una instancia de revisión de los
actos de molestia en virtud de la disipación de la
oportunidad de hacerlo valer; lo que no sólo debe ser
interpretado por la pasividad del contribuyente de intentar
un medio de defensa, sino en un sentido amplio respecto de
la protección de derechos, como es aquellos supuestos en
los que no obstante haberse intentado el medio de
impugnación, no se resolvió el fondo del asunto, con
22
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
independencia de a quién fuese imputable,
porque esa fue la intención del precepto
controvertido.
g) Que en razón de esto existe ese tercer grupo de
contribuyentes respecto de los cuales es procedente la
reconsideración administrativa, y por las razones expuestas
el quejoso recurrente estima no es aplicable la tesis
invocada por el Juez de Distrito; pues los efectos jurídicos
tanto de quienes no agotaron los medios de defensa como
de quienes sí los hicieron valer pero desistieron de ellos, es
que los actos controvertidos son firmes, además emitidos
en contravención de disposiciones legales, y no se ha
resuelto el fondo del asunto.
h) Que entonces la norma es inconstitucional, porque sin
resolverse sobre la legalidad del acto administrativo
controvertido, el desistimiento de un medio de defensa
(como fue el amparo directo) no puede considerarse que
genere la pérdida del derecho para acudir a la
reconsideración administrativa en contra de la resolución
liquidatoria.
i) Que en consecuencia, el artículo reclamado otorga un
trato desigual en cuanto a la procedencia de la
reconsideración administrativa, respecto de situaciones
jurídicas idénticas como son resoluciones notoriamente
ilegales que se encuentran firmes, sin estar justificada
razonablemente esa distinción de improcedencia tratándose
de quienes impugnaron la resolución que sería materia de
la reconsideración administrativa, pero desistieron de aquel
medio de defensa.
j) Que no es óbice a lo anterior que en el caso sí existió una
sentencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa que reconoció la validez de la resolución
liquidatoria, sin embargo, no se analizó el fondo del asunto,
porque dijo que eran inoperantes por inoportunos los
conceptos de violación hechos valer en la ampliación de
23
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
demanda, ya que los debió plantear en el escrito
inicial de demanda de nulidad.
32.
Por último, en aspectos de legalidad, del
acto de aplicación del precepto reclamado, el recurrente sostiene
que por virtud de su exposición anterior, resulta incongruente y
violatorio del artículo
8º constitucional,
que la
autoridad
responsable no haya resuelto sobre la ilegalidad de la resolución
administrativa, porque si no se resolvió el fondo del asunto y que
incluso el quejoso desistió del juicio de amparo directo, se le
debía considerar de entre los contribuyentes que no interpusieron
medios de defensa a tiempo, reuniendo así los requisitos
implícitos establecidos por el artículo 36, párrafo tercero, del
Código Fiscal de la Federación.
33.
Los argumentos reseñados en los incisos a) a j) se
analizarán en forma conjunta dada su estrecha relación atento a
lo establecido en el artículo 76 de la Ley de Amparo.
34.
Para ello se tiene presente que el artículo 36 del Código
Fiscal de la Federación, en su texto vigente hasta el treinta y uno
de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, decía:
“Artículo 36. Las resoluciones administrativas de carácter
individual favorables a un particular sólo podrán ser
modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades
fiscales.
Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
modifique las resoluciones administrativas de carácter
general, estas modificaciones no comprenderán los efectos
producidos con anterioridad a la nueva resolución.”
24
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
35.
Luego, en la exposición de motivos de la
iniciativa que presentó el Poder Ejecutivo Federal
y que dio lugar a la reforma legal publicada en el
Diario Oficial de la Federación el quince de diciembre de mil
novecientos noventa y cinco, se señaló lo siguiente:
“(…) 4. Medidas que otorgan seguridad jurídica a los
contribuyentes. - - - (…) En materia de medios de
defensa del contribuyente: (…) Con el propósito de
otorgar un trato más justo a los contribuyentes en los
casos en que notoriamente les asista la razón y ya no
puedan acudir a ningún medio de defensa porque
hubieran perdido el derecho a hacerlos valer, se
propone establecer un procedimiento excepcional
mediante el cual las autoridades fiscales estarán en
posibilidad de revisar sus propias resoluciones
desfavorables al particular para que, en su caso, sean
modificadas o revocadas (…).”
36.
Esta reforma obedeció al propósito de otorgar un trato más
justo a los contribuyentes en los casos en los que notoriamente
les asistía la razón y ya no puedan acudir a ningún medio de
defensa porque hubieran perdido el derecho a hacerlos valer, y en
esa medida, el Ejecutivo Federal propuso establecer un
procedimiento excepcional, mediante el cual las autoridades
fiscales estarán en posibilidad de revisar sus propias resoluciones
desfavorables al particular, para que, en su caso, sean
modificadas o revocadas.
37.
Así, por Decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el quince de diciembre de mil novecientos noventa y
cinco, se adicionaron los dos últimos párrafos del artículo 36 del
Código Fiscal de la Federación, cuya reforma entró en vigor a
25
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
partir del primero de enero de mil novecientos
noventa y seis, quedando de la siguiente manera:
“Artículo 36. Las resoluciones administrativas de carácter
individual favorables a un particular sólo podrán ser
modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades
fiscales.
Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
modifique las resoluciones administrativas de carácter
general, estas modificaciones no comprenderán los efectos
producidos con anterioridad a la nueva resolución.
Las autoridades fiscales podrán discrecionalmente, revisar
las resoluciones administrativas de carácter individual no
favorables a un particular emitidas por sus subordinados
jerárquicamente y, en el supuesto de que se demuestre
fehacientemente que las mismas se hubieran emitido en
contravención a las disposiciones fiscales, podrán, por una
sola vez, modificarlas o revocarlas en beneficio del
contribuyente, siempre y cuando los contribuyentes no
hubieren interpuesto medios de defensa y hubieren
transcurrido los plazos para presentarlos, y sin que haya
prescrito el crédito fiscal.
Lo señalado en el párrafo anterior, no constituirá instancia y
las resoluciones que dicte la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público al respecto no podrán ser impugnadas por
los contribuyentes.”
38.
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha sostenido4 que del texto de este numeral se advierten
los siguientes elementos distintivos de la reconsideración
administrativa:
4
Al resolver la contradicción de tesis 36/2006, en sesión de 7 de abril de 2006, por unanimidad de
cinco votos de los señores Ministros Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, Sergio
Salvador Aguirre Anguiano, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Presidenta Margarita Beatriz Luna
Ramos (Ponente). Asunto del que derivó la jurisprudencia de rubro: “RECONSIDERACIÓN
ADMINISTRATIVA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 36, TERCERO Y CUARTO PÁRRAFOS, DEL
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDEACIÓN, VIGENTE A PARTIR DEL 1º DE ENERO DE 1996. EN
CONTRA DE LA RESOLUCIÓN QUE LE RECAE PROCEDE EL AMPARO INDIRECTO,
INDEPENDIENTEMENTE DEL RESULTADO EN CUANTO AL FONDO.”
26
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
39.
• Constituye un mecanismo sui genereis y
excepcional que contribuye al autocontrol de la
legalidad de los actos administrativos en materia
fiscal.
40.
• Es una facultad discrecional de las autoridades fiscales.
41.
• La reconsideración, únicamente puede llevarse a cabo por
una sola ocasión.
42.
• La finalidad de la reconsideración es la de modificar o
revocar las resoluciones administrativas de carácter individual no
favorables a un particular emitidas por sus subordinados
jerárquicamente.
43.
• La reconsideración sólo se realiza si el contribuyente por
alguna razón hubiere perdido el derecho a impugnar dichas
resoluciones a través de los medios ordinarios de defensa y sin
que haya prescrito el crédito fiscal.
44.
Cabe tener presente que esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido en forma reiterada5
que en términos de este numeral, se tiene que las autoridades
fiscales pueden discrecionalmente revisar las resoluciones
administrativas de carácter individual no favorable a un particular
que emitan sus subordinados jerárquicos, y en su caso,
modificarlas o revocarlas en beneficio del contribuyente siempre y
5
Al resolver la contradicción de tesis 36/2006, en sesión de 7 de abril de 2006, por unanimidad de
cinco votos de los señores Ministros, a la cual se hizo referencia en la nota al pie que antecede.
Y al resolver la contradicción de tesis 61/2004, en sesión de 25 de junio de 2004, por unanimidad
de cinco votos de los señores Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, Genaro David Góngora
Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Presidente Juan Díaz Romero. Estuvo ausente el
Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia e hizo suyo el asunto la Ministra Margarita Beatriz Luna
Ramos. De ese asunto derivó la jurisprudencia de rubro: “RECONSIDERACIÓN
ADMINISTRATIVA. SU DESECHAMIENTO NO ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE
NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.”
27
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
cuando no hubiesen interpuesto medios de
defensa, hubieran transcurrido los plazos para
presentarlos, y no hubiera prescrito el crédito
fiscal.
45.
Además de que dicho precepto legal, prevé que la
reconsideración con constituirá instancia y que las resoluciones
que emita la Secretaría de Hacienda no podrán ser impugnadas;
lo que significa que la reconsideración administrativa no
constituye un recurso ordinario de defensa, sino únicamente un
medio legal o mecanismo excepcional de autocontrol de la
legalidad de los actos administrativos en materia fiscal, cuyo
ejercicio pueden desarrollar discrecionalmente las autoridades
fiscales con el fin de modificar o revocar por una sola vez, las
resoluciones administrativas que emitan sus subordinados
jerárquicos que sean desfavorables a los intereses de los
particulares a los que notoriamente les asista la razón y que por
algún motivo, hubieran perdido su derecho a impugnar tales
determinaciones a través de los medios ordinarios de defensa,
siempre que no haya prescrito el crédito fiscal.
46.
Esto
es,
que
en
síntesis
que
la
reconsideración
administrativa se instituyó como un procedimiento excepcional
que tiene como finalidad resarcir a los contribuyentes de la ilegal
afectación que sufran en su esfera jurídica como consecuencia de
las resoluciones desfavorables que han quedado firmes por no
haberse impugnado a través de algún medio de defensa; lo que
se corrobora con la situación de que en artículo 36 en comento,
en su cuarto párrafo expresamente señala que la reconsideración
28
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
administrativa no constituirá instancia y que las
resoluciones que al efecto se emitan no podrán
ser impugnadas por los contribuyentes.
47.
Ahora, en el caso concreto contrario a lo expuesto por el
recurrente el Juez de Distrito sí expresó los motivos por los cuales
consideró que el precepto reclamado no era inconstitucional, en
tanto que sostuvo en síntesis que la distinción en cuanto a los
sujetos que pueden acudir a la reconsideración administrativa, se
encuentra justificada en la medida en que ésta se otorga a
quienes no obstante contar con resolución adversa a sus
intereses, al haber fenecido el término legal para hacer valer el
medio legal para impugnarla, no lo agotaron, convirtiéndose así,
en una resolución definitiva y por tanto, exigible; lo que no
acontecía respecto de aquellos que ejercieron su derecho de
hacer uso de los medios de defensa que les otorga la ley a fin de
lograr por parte de una autoridad jurisdiccional, la declaratoria de
nulidad, pues también agotaron la garantía de audiencia, con la
correspondiente posibilidad de ofrecer pruebas y formular
alegatos tendentes a nulificar la resolución combatida.
48.
Así, el contribuyente que no hizo valer el medio de defensa
legal en contra de la resolución administrativa que le fue adversa,
no se encuentra en la misma situación respecto de aquél que no
la impugnó, porque para este último la determinación emitida por
la autoridad fiscal se encuentra firme y por tanto exigible; a
diferencia de quien sí ejerció su derecho de impugnación, porque
tuvo la posibilidad de controvertir.
29
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
49.
En conclusión, que el párrafo tercero del
artículo 36 del Código Fiscal de la Federación no
contravenía el derecho de igualdad, porque la
restricción para acceder a él se encuentra justificada al preverse
un trato distinto a sujetos que no se ubican en la misma hipótesis
jurídica, por lo cual se les daba un trato diferente.
50.
Inclusive respecto del planteamiento del quejoso en cuanto a
que la norma sólo establecía dos grupos, pero que él se ubica en
un tercer grupo, los que agotaron los medios de impugnación pero
desistieron; el Juez de Distrito refirió que no le asistía la razón al
quejoso porque aun en el supuesto de que presentó desistimiento
del medio de impugnación hecho valer, no podía desconocerse
que sí ejerció el derecho de controvertir, el cual abandonó el
quejoso por razones propias, sin que ello le otorgara una
categoría distinta de las señaladas en la tesis en comento, esto es
por ubicarse entre aquellos que agotaron los medios de
impugnación, con independencia de su resultado.
51.
De ahí lo infundado del agravio formulado por el quejoso por
el cual sostiene que el Juez Federal no expresó los motivos por
los que determinó la regularidad constitucional del artículo
reclamado.
52.
Además, devienen ineficaces los argumentos de agravio por
los cuales el recurrente indica que el Juez de Distrito al dictar la
sentencia no fue exhaustivo ni congruente; en tanto que el
disconforme no expone los planteamientos necesarios que lo
30
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
demuestren, en esas condiciones constituyen
meras afirmaciones de su parte carentes de
sustento jurídico.
53.
Por lo demás, resultan infundados los argumentos de
agravio formulados por el recurrente tendientes a demostrar que
contrario a lo sostenido por el Juez Federal el precepto reclamado
sí resulta inconstitucional por violar los derechos de igualdad y de
seguridad jurídica.
54.
Para ello sirve de apoyo lo resuelto por esta Segunda Sala
del Máximo Tribunal6 en el sentido de que el trato desigual que
confiere la norma a los gobernados que hayan promovido los
respectivos medios de defensa respecto de los que no hayan
acudido a ellos, se encuentra plenamente justificado, sin que con
ello se transgreda ningún derecho fundamental y, en vía de
consecuencia, lo dispuesto en el artículo 1º constitucional.
55.
En ese asunto se destacó que si bien como regla general los
actos
administrativos
se
tornan
inmodificables
como
consecuencia de que en su contra no se hagan valer los
respectivos medios de defensa o bien como consecuencia de que
en la resolución definitiva que ponga fin a éstos se reconozca su
validez, adquiriendo lo determinado en ellos, por ende, el carácter
de cosa juzgada, lo que constituye una expresión del principio de
seguridad
jurídica
garantizado
en
diversos
preceptos
6
El amparo en revisión 799/2010, en sesión de 10 de noviembre de 2010, por unanimidad de
cuatro votos de los señores Ministros Sergio A. Valls Hernández, José Fernando Franco González
Salas, Luis María Aguilar Morales y Presidenta en funciones la señora Ministra Margarita Beatriz
Luna Ramos (Ponente).
31
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
constitucionales, ello no permite desconocer que
tratándose
de
los
actos
administrativos
en
relación con los cuales ya se ejerció un medio de
defensa, el contribuyente afectado ya hizo uso del derecho de
acción que le confiere el artículo 17 constitucional, lo que viene a
ubicarlo en una situación jurídica desigual a aquélla en que se
ubican los gobernados que no hicieron valer los referidos medios,
lo que además implica que respecto de los primeros ya se ejerció
el control de legalidad de la actuación administrativa, en tanto que
respecto de los actos que afectan a la diversas categoría de
gobernados ello no ha acontecido.
56.
Así, se estableció que resulta inconcuso que los gobernados
que han promovido medios de defensa en contra de una
resolución emitida por una autoridad fiscal ya han ejercido el
derecho fundamental que consagra en su favor el artículo 17
constitucional y, con independencia de la pericia con que se
haya desarrollado la defensa respectiva, lo que puede
provocar que la cosa juzgada opere sin necesidad de que el
órgano revisor haya analizado la legalidad de la actuación, lo
cierto es que esta categoría de gobernados sí instó ante las
autoridades competentes y, por ende, éstas ya tuvieron la
oportunidad
de
pronunciarse
sobre
la
validez
de
la
resolución fiscal desfavorable a los gobernados.
57.
En cambio, tratándose de los gobernados que por algún
motivo no hicieron valer los respectivos medios de defensa, lo
cierto es que respecto de las resoluciones correspondientes en
32
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
manera alguna ha sido factible desarrollar algún
control de legalidad.
58.
Así, atendiendo a la finalidad del referido mecanismo de
autocontrol, velar por la legalidad de los actos de las autoridades
fiscales que resulten desfavorables a los gobernados, sí resulta
relevante la diversa situación en que se ubican aquellos que
impugnan esos actos, respecto de los que omitieron acudir a los
medios de defensa, pues lo cierto es que respecto de éstos no ha
existido la posibilidad de que un órgano del Estado, diverso al
emisor de la resolución desfavorable, verifique su apego al marco
jurídico aplicable.
59.
Asimismo, en la parte de interés para este asunto, se dijo
que el trato desigual previsto en el precepto legal analizado se
encuentra plenamente justificado en el texto constitucional, en
tanto que tiende a velar por el derecho a la seguridad jurídica,
tutelado en su expresión genérica en el artículo 16 constitucional,
porque de admitirse la posibilidad de que las autoridades fiscales
pudieran
revisar
resoluciones
administrativas
de
carácter
individual desfavorables a los gobernados, aun cuando los
cuando los contribuyentes los hubieran impugnado a través de los
medios de defensa, ello podría dar lugar a la emisión de
pronunciamientos contradictorios sobre un mismo punto de
derecho, que desconocerían incluso lo resuelto por algún órgano
jurisdiccional.
60.
Trasladado lo anterior al presente caso, se tiene que sin
pasar por alto que como lo reconoce el propio recurrente, sí hizo
33
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
valer un medio de impugnación (juicio de nulidad)
en contra de la resolución liquidatoria en el cual
se reconoció su validez, de esa forma como ya se
dijo, con independencia de la pericia con que se haya
desarrollado la defensa respectiva, lo que puede provocar que la
cosa juzgada opere sin necesidad de que el órgano revisor haya
analizado la legalidad de la actuación, lo cierto es que esta
categoría de gobernados (en la que se ubicó el quejoso) sí instó
ante las autoridades competentes y, por ende, éstas ya tuvieron la
oportunidad de pronunciarse sobre la validez de la resolución
fiscal desfavorable a los gobernados.
61.
Es por ello que se cumple con la finalidad de la norma,
atendiendo incluso a su exposición de motivos, en sólo permitir a
aquellos contribuyentes que acudan a la reconsideración
administrativa, quienes no hayan instado a los medios de
defensa, pues de otra forma inclusive a través de ese
procedimiento de autocontrol como es la reconsideración
administrativa se estaría pasando por alto lo ya resuelto en el
medio ordinario de defensa, el cual determina la situación jurídica
del gobernado en relación con el acto administrativo tributario.
62.
Es decir, considerar lo contario desnaturalizaría a la
reconsideración administrativa y propiciaría inseguridad jurídica,
pues implicaría desconocer lo ya resuelto en el medio de
impugnación respecto de la resolución que se pretende pedir la
reconsideración administrativa, y entonces ya no someter a un
autocontrol de la autoridad administrativa sus actos, sino más
bien implícitamente ejercer una revisión de sus actuaciones, de
34
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
las cuales ya hubo un pronunciamiento, del cual
se insiste con independencia de la pericia con que
se haya desarrollado la defensa respectiva, lo que
puede provocar que la cosa juzgada opere sin necesidad de que
el órgano revisor haya analizado la legalidad de la actuación.
63.
Así, el planteamiento del recurrente en cuanto a que desistió
del medio de impugnación, no se refirió propiamente al juicio de
nulidad que hizo valer en contra de la resolución liquidatoria, sino
más bien el desistimiento fue del juicio de amparo directo que
promovió en contra de aquella sentencia del juicio de nulidad.
64.
En esas condiciones, resultan jurídicamente inoperantes sus
planteamientos porque el recurrente propiamente no se situó en la
hipótesis que refiere debía ser considerada por el legislador, es
decir que hayan planteado el medio de defensa en contra de la
resolución de la autoridad tributaria y que al haber desistido
pudiera considerarse como que no lo hizo valer.
65.
Así los planteamientos de inconstitucionalidad formulados
por el quejoso resultan inoperantes en ese aspecto porque parten
de una premisa falsa, además que pretende demostrar la
inconstitucionalidad de la norma a partir de sus situaciones
particulares, sin tomar en cuenta la generalidad y abstracción que
caracteriza a las normas.
66.
Por último, es de indicar que debido a que la materia de este
recurso ante esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, constituye el análisis de la constitucionalidad del
35
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
precepto controvertido a la luz de los argumentos
de las partes, no se encuentra en aptitud jurídica
de analizar las documentales que anexo a su
escrito de agravios exhibió el quejoso recurrente, consistentes
respectivamente en la copia de la recomendación **********, de
siete de enero de dos mil quince, emitida por la Procuraduría de la
Defensa del Contribuyente, y la copia del acuerdo de diecinueve
del mismo mes y año, de no aceptación de recomendación, con lo
cual pretender demostrar desde su perspectiva que la autoridad
fiscal actuó indebidamente al emitir la resolución liquidatoria.
67.
En mérito de lo expuesto, ante lo infundados, ineficaces e
inoperantes que resultaron los argumentos en análisis, en la
materia del recurso se confirma la sentencia recurrida y se
niega el amparo y protección de la Justicia de la Unión al
quejoso en contra del artículo 36, párrafo tercero, del Código
Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el quince de diciembre de mil novecientos noventa y
cinco.
68.
En esas condiciones, ya que la revisión adhesiva sigue la
suerte de la principal, se declara sin materia el recurso de revisión
adhesivo interpuesto por la autoridad responsable Presidente de
la República.
69.
Finalmente, atendiendo a que el quejoso formuló agravios
relacionados con cuestiones de legalidad del acto de aplicación
del precepto reclamado (como es el que estima incongruente y
violatorio del artículo 8º constitucional, que la autoridad responsable no
haya resuelto sobre la ilegalidad de la resolución administrativa,
36
AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
porque si no se resolvió el fondo del asunto y que
incluso el quejoso desistió del juicio de amparo
directo, se le debía considerar de entre los
contribuyentes que no interpusieron medios de defensa a tiempo,
reuniendo así los requisitos implícitos establecidos por el artículo 36,
párrafo tercero, del Código Fiscal de la Federación), se reserva
jurisdicción al Tribunal Colegiado de Circuito que previno para que
resuelva lo que en derecho corresponda.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión se confirma la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, respecto del artículo 36, párrafo tercero, del Código
Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el quince de diciembre de mil novecientos noventa y
cinco.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, para los
efectos precisados en el último considerando de esta resolución.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos al Tribunal Colegiado de Circuito de origen y, en su
oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.
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AMPARO EN REVISIÓN 774/2015
En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de
abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos
3°, fracción XXI y 116 de la Ley General de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, así como en el segundo
párrafo del artículo 9° del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime
la información considerada legalmente como reservada o confidencial que
encuadra en esos supuestos normativos.
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