Kofi Annan, Secretario General de la O N U, presentó re c i e n t em

Reformas
de la ONU
Adolfo Aguilar Zinser
Kofi Annan, Secretario General de la ONU, presentó recientemente
un plan para la reforma de ese organismo internacional. Adolfo
Aguilar Zinser —escritor e investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la UNAM— analiza minuciosamente
la viabilidad de la iniciativa y afirma que este ambicioso programa
de transformación debe llevarse a cabo mediante ágiles mecanismos de negociación, con esquemas y propuestas realistas.
Arrancó ya el proceso de reforma del sistema de Naciones Unidas. El Secretario General de la organización
dio el banderazo de salida formulando una amplia y
ambiciosa lista de propuestas emanadas, unas del informe que en diciembre de 2004 rindió el Grupo de
Alto Nivel,1 designado por el propio Secretario General, y otras de la Declaración del Milenio2 y de las
Ocho Metas para el Desarrollo 3 adoptadas hace cinco
años. En efecto, en marzo del 2005 Kofi Annan presentó su plan para fortalecer a la ONU .4 Esta presentación
coincidió, aunque fuera casualmente, con el undécimo
a n i versario del genocidio en Rwanda y del terc e ro de la
1
Documento ONU, A/59/565 “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre
las Amenazas, los Retos y los Desafíos, 2 de diciembre de 2004.
2 Documento ONU, A/RES/55/2, “Declaración del Milenio”, 13
de septiembre de 2000.
3 Documento ONU, A/56/326, “Guía General para la Aplicación de
la Declaración del Milenio”, Anexo: Ob j e t i vos de Desarrollo del Milenio,
6 de septiembre de 2001.
4 Documento ONU, A/59/2003,“Un concepto más amplio de la lib e rtad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, Reporte
del Secretario General, 21 de marzo de 2005.
invasión a Irak; acontecimientos ambos que ejemplifican dramáticamente los dilemas y las debilidades de la
organización. El intento del Secretario General por reformar a la ONU ocurre también en el contexto de un
aparente debilitamiento de la figura del Secretario General y una erosión de su autoridad política, derivado
de las divergencias entre Kofi Annan y Estados Unidos
por la cuestión de Irak y de los escándalos públicos por
aparentes malos manejos en el Programa Petróleo por Alimentos, implantado en 1997 por la ONU en Irak, y por
distintos alegatos de abuso sexual cometidos por integrantes de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz
en África y presuntamente por funcionarios de la organización. En estas circunstancias Kofi Annan intenta s uperar los problemas de credibilidad del organismo con un
plan de reformas que fortalezcan su legitimidad y eficacia y espera que sus iniciativas sean adoptadas de una vez
y de conjunto en ocasión de los trabajos de la próxima
Asamblea General que habrá de celebrarse en s e p t i e mb re con la participación de los Jefes de Estado y de Gobierno convocados para revisar el cumplimiento de las
Metas del Milenio. Su idea es aprovechar el momento y
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...los derechos humanos, el desarme y
la capacidad de la ONU para garantizar la paz
están interconectados.
el clima internacional para hacer realidad, ahora sí, una
reforma que lleva discutiéndose, sin gran éxito, más de
veinte años. Los motivos de la urgencia del Se c retario
General son evidentes, lo que no es obvio es la viabilidad
del plan que ha propuesto.
Las medidas sugeridas por Kofi Annan son, tal como han sido descritas por los medios, el más ambicioso
programa de transformaciones jamás intentado en la
ONU. Uno de los aportes más significativos del Secretario General es la concepción misma que ofrece sobre la
seguridad.5 El plan de Annan está dividido en varios
capítulos, articulados todos en un nuevo concepto de
seguridad global y colectiva: su informe gravita en torno a la libertad para vivir sin miseria, sin temor y con
dignidad. El Secretario General habla en su documento de la necesidad de construir un nuevo consenso en
materia de seguridad colectiva basado en el reconocimiento de que las amenazas están interrelacionadas, de
que la seguridad, el desarrollo sustentable, los derechos
humanos, el desarme y la capacidad de la ONU para garantizar la paz están interconectados. De ahí que entrelace las metas para el desarrollo fijadas por la Declaración
del Milenio con la seguridad mundial. Annan sostiene,
además, que ningún Estado puede proteger su propia seguridad actuando únicamente a título individual, todos
necesitan de un sistema de seguridad colectiva eficiente
y deben, por tanto, comprometerse con la aplicación de
estrategias comunes para conjurar todo tipo de amenazas, desde la guerra internacional con armas de destrucción en masa, el terrorismo, el colapso de los Estados y
los conflictos civiles, hasta las enfermedades infecciosas
letales, la pobreza extrema y la destrucción del medio
ambiente.6 Estados Unidos se ha resistido hasta ahora
5 Kofi Annan señala: “Hago mía plenamente la visión general expuesta por el informe y sus argumentos en favor de un concepto más
amplio de la seguridad colectiva: que afronte las nuevas y las viejas amenazas y que tenga en cuenta los intereses de todos los Estados en materia
de seguridad. Creo que este concepto puede superar las discrepancias
entre ideas divergentes de la seguridad y darnos la orientación necesaria
para afrontar los dilemas de hoy en día. Entre las amenazas a la paz y la
seguridad en el siglo XXI figuran no sólo la guerra y los conflictos internacionales, sino los disturbios civiles, la delincuencia organizada, el ter rorismo y las armas de destrucción en masa. También se incluyen la pob reza, las enfermedades infecciosas mortales y la degradación del medio
ambiente, ya que también éstas pueden tener consecuencias catastróficas. Todas estas amenazas pueden ser mortales o reducir gravemente las
posibilidades de vida. Todas ellas pueden socavar a los Estados como unidades básicas del sistema internacional”. Ibidem, párrafo. 77-78, p. 27.
6 Ibidem, Anexo “Decisiones propuestas a los Jefes de Estado y de
Gobierno”, párrafo. 6, p. 63.
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a vincular el terrorismo con la miseria argumentando que
los terroristas están motivados por el odio y el fanatismo
y no por la injusticia. Al respecto, el Secretario General
ha dicho categóricamente que: “la miseria de la gente
atrapada en conflictos civiles no resueltos o poblaciones sumidas en la extrema pobreza, puede incrementar
la atracción por el terrorismo”.7
Otro aspecto novedoso y central de la nueva definición de seguridad colectiva que ofrece el Secretario General es la incorporación de los temas ambientales. La
destrucción de los ecosistemas —la contaminación de
aguas, la deforestación, la desertificación, el cambio climático y los desastres naturales— son, dice Annan, tanto
una limitante fundamental al desarrollo como la causa
de desplazamientos masivos de población, nuevas enfermedades endémicas y nuevos conflictos. También en el
campo de las definiciones Annan propone una sobre terrorismo que deje satisfactoriamente de lado la controversia respecto al llamado terrorismo de Estado y sobre
si los movimientos de liberación lo son o no.8 Ambas
cuestiones —causa del estancamiento de las neg o c i aciones de la convención sobre el terrorismo— han quedado al parecer saldadas con la propuesta de Annan.9 Kofi
Annan incursionó también decisivamente en el terre n o
de legitimar la llamada intervención humanitaria como
una medida extraordinaria autorizada por la ONU para
evitar o detener actos de genocidio o violaciones masivas a los derechos humanos. El informe adopta en efecto la noción de la responsabilidad de proteger, desarrollado por la comisión Axworthy.10 Este concepto sí será
motivo de intensos debates en la medida en que un
7 Kofi Annan, “In Larger Freedom: Decision Time at the UN”,
Foreign Affairs, mayo-junio, 2005. (Traducción del autor).
8 Kofi Annan señala: “Ya es hora de dejar de lado los debates sobre el
denominado ‘terrorismo de Estado’. El uso de la fuerza por los Estados está
ya totalmente reglamentado por el derecho internacional. Y el derecho a
resistir a la ocupación debe entenderse en su auténtico significado. No
puede incluir el derecho a asesinar o mutilar deliberadamente a civiles. Hago plenamente mío el llamamiento del Grupo de Alto Nivel para que se
adopte una definición de terrorismo que deje claro que, además de las acciones ya prohibidas por las convenciones existentes, constituye terrorismo
toda acción encaminada a causar la muerte o un grave daño corporal a civiles o a no combatientes con el fin de intimidar a la población u obligar
a un Gobierno o a una organización internacional a hacer o dejar de hacer
alguna cosa”. Documento ONU A/59/2005 op. cit., párrafo. 91, p. 29.
9 Amre Moussa, Secretario General de la Liga Árabe, ha validado
a nombre de esta organización, la formulación sobre terrorismo propuesta por Annan.
10 The Responsibility to Protect, Re p o rt of the In t e rnational Commission
on In t e rvention and State Sovereignty, International Development Research
Centre for ICISS, Ottawa, December 2001.
REFORMAS DE LA ONU
José Vela Zanetti, Mankind’s Struggle for Lasting Peace, sede de la ONU en Nueva York, 1953
gran número de países pertenecientes al llamado Gru p o
de los Setenta y Siete y China ven en él un riesgo de intervenciones arbitrarias en el tercer mundo, motivadas
no por los derechos humanos sino por los intereses hegemónicos de las potencias.
El plan de reformas del Secretario General incluye
medidas múltiples en diversos campos normativos e institucionales que van desde el cumplimiento de las metas
del Milenio; la firma, ratificación y cumplimiento de
tratados internacionales como el de No Proliferación
de Armas Nucleares o el Protocolo de Kyoto; la culminación de otras convenciones en vías de negociación, como
la Convención contra el Terrorismo, hasta la re e s t ru c t uración de diversos órganos de Naciones Unidas, como
la fallida Comisión de Derechos Humanos; la ampliación del Consejo de Seguridad y la reorganización de la
Secretaría General. Resalta la propuesta del Secretario
General para crear una Comisión de Consolidación de
la Paz que, superada la etapa de las hostilidades, permita
continuar con las tareas y los compromisos contraídos
en los acuerdos de paz, mediante un esfuerzo sostenido, combinado y participativo de toda la comunidad
internacional que haga perdurable la paz. No obstante
su gran alcance, las reformas propuestas por Annan no
incluyen —como tampoco lo hizo el reporte de personas eminentes— grandes enmiendas a la Carta las cuales sólo pueden hacerse con la aprobación y ratificación
de los poderes legislativos de cuando menos dos terc eras partes de los Estados miembros, incluidos los cinco
permanentes del Consejo de Seguridad. En todo caso
y por más que los diplomáticos en Nueva York pudie-
sen simplificar y hacer más expedito el proceso de discusión y negociación de las reformas, el optimismo de
Kofi Annan respecto a la posibilidad de avanzar significativamente este mismo año no está sustentado en las
realidades políticas y diplomáticas actuales de la organización. Es cierto, hay ya amplios consensos re s p e cto al diagnóstico, pero hay también grandes desavenencias respecto a la manera de abordar y superar las
distintas cuestiones; más aún, algunas de ellas, como la
propuesta de ampliación de miembros permanentes del
Consejo de Seguridad, pueden contaminar otras donde los acuerdos estarían ya aparentemente al alcance de
la mano. Ciertamente, nadie está satisfecho con el funcionamiento actual de la Asamblea General; hay amplia
coincidencia en la idea de que ése, el máximo órgano
de la ONU, carece de autoridad y eficacia incluso para definir y jerarquizar las prioridades y las tareas de la org anización y que está convertido en un mero foro de
declaraciones y resoluciones repetitivas, huecas, retóricas y aisladas. El ECOSOC es visto, en efecto, como un
cuerpo que no ha sido capaz de organizar eficazmente
sus tareas y de jerarquizarlas a fin de dar seguimiento
efectivo al cumplimiento de importantes acuerdos, como el Consenso de Monterrey re l a t i voal financiamiento para el desarrollo. Se está de acuerdo además en que
el ECOSOC opera con niveles muy pobres y superficiales
de cooperación y entendimiento con los organismos de
Bretton Woods —Banco Mundial y Fondo Monetario
Internacional. Tampoco nadie defiende el desempeño
de la Comisión de Derechos Humanos, carente ya de
autoridad moral. Hay, asimismo, un clamor por lo que
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se considera la falta de transparencia y re p resentatividad
del Consejo de Seguridad y por el persistente incumplimiento de sus resoluciones. Sin embargo, las propuestas
del Secretario General —inteligentes, bien pensadas y
audaces— son por lo mismo, propuestas muy difíciles
de consensar, sobre todo a corto plazo.
Hay en la propuesta asuntos de gran trascendencia
que de llevarse a la práctica re volucionarían a la ONU, en
los que si bien se está de acuerdo en que es necesario reformar, no hay para hacerlo una fórmula obvia. Uno de
esos organismos es, por ejemplo, la Comisión de los Derechos Humanos. Esta Comisión, que sesiona anualmente en Ginebra, está integrada —conforme a simples
y automáticos criterios de re p resentación regional— por
cincuenta y tres Estados; algunos, conspicuos violado-
Sede de la
ONU
en Nueva York
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res de los derechos humanos, como Cuba, que se hacen
miembros de este órgano con el propósito explícito de
bloquear re s oluciones en su contra, y otros, como Estados Unidos, que van a ella, a descalificar selectivamente
y en función de intereses políticos o ideológicos. Al respecto, Kofi Annan sugiere transformar a la Comisión
en un Consejo, con la misma jerarquía que el ECOSOC y
el Consejo de Seguridad, integrada por un determinado número de Estados electos por la mayoría calificada
de la Asamblea General. Más allá de ello, Annan no elabora su propuesta, de hecho, sólo la enuncia. Tomándola como punto de partida, Kenneth Roth, Director
Ejecutivo de la prestigiada organización no gubernamental Human Rights Watch, sugiere adoptar criterios
selectivos para conformar la membresía en ese Conse-
REFORMAS DE LA ONU
jo.11 Ésta sería la única manera de transformar a la actual
Comisión en un verdadero órgano revisor de la situación de los derechos humanos en el mundo. No obstante, la definición de esos criterios desencadenará seguramente una larga y tortuosa discusión. Por ejemplo, si
uno de esos criterios fuese que el país aspirante hubiese ya ratificado todos los tratados internacionales en la
materia, Estados Unidos, que es uno de los más agudos
críticos de la actual Comisión, no calificaría en tanto
que se opone a la ratificación de distintos instrumentos
como el Protocolo Adicional a la Convención contra la
Tortura.12 Otra idea surgida de los organismos no gubernamentales es que la Comisión quede conformada
no por re p resentantes de Estado, sino por personalid ades o expertos. Éste podría ser un paso muy importante en el necesario entrelazamiento de la ONU con la
sociedad civil internacional.
En todo caso, el tema más controvertido y contencioso en torno al cual pudiera gravitar todo el debate y el
que en última instancia pudiera descarrilarlo, es el de
la ampliación del Consejo de Seguridad. Es ahí donde la
propuesta del Se c retario General aparece más frágil e insustancial.13 En su informe, Annan parece equiparar la
reforma del Consejo al simple expediente de la ampliación de sus miembros. Esto le ha valido al plan de Kofi
Annan severas críticas de quienes quisieran ver al Consejo transformarse en un órgano más transparente, democrático y eficaz y no simplemente en un cuerpo más
representativo. El Secretario General ofrece dos opciones: una, la ampliación a veinticuatro miembros con
seis nuevos puestos permanentes (sin derecho de veto)
y tres nuevos puestos no permanentes (por periodos de
dos años); otra, la creación de ocho puestos con posibilidad de reelección inmediata y otro más para servir por
un solo periodo.
La ampliación misma, aunque fuese sólo con miembros no permanentes, y sin una revisión a fondo de sus
métodos de trabajo, podría acarrear serios problemas
para la toma de decisiones y la construcción de los consensos. Los asientos permanentes se han convertido en
todo caso, en la manzana de la discordia. Determinados
países, en particular el Grupo de los Cuatro, integrado
por Brasil, India, Japón y Alemania, esgrimen su dere11 Palabras pronunciadas en la conferencia “The UN adapting to
the 21st Century”, Centre for International Governance Innovation,
Waterloo, Ontario, 4 de abril de 2005.
12 Estados Unidos no ha ratificado la Convención sobre los derechos
del niño (CRC), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (CEDAW), ni el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ICESCR), de los cuales sólo es
signatario, http://www.ohchr.org/english/countries/us/index.htm.
13 Edward C. Luck, “The UN Security Council: Reform or Enlarge?”,
ponencia presentada en la conferencia “The UN adapting to the 21st C e ntury”, Centre for International Governance Innovation, Waterloo,
Ontario, 4 de abril de 2005.
Kofi Annan, 2005
cho a ocupar un asiento permanente y presionan por diversos medios, directos e indirectos, para que aún antes
de la cumbre de septiembre, la ampliación sea re s u e lta por la Asamblea. Otros, los integrantes del llamado
Coffee Club —entre quienes están Pakistán, Argentina, Colombia, República de Corea, Costa Rica, España,
Italia, México, Canadá, Argelia, Kenia, Benin, Costa
de Marfil, Egipto, Indonesia, República Árabe, Siria y
Australia— se oponen a la admisión misma de nuevos
miembros permanentes y algunos de ellos muy en particular a que un determinado país de su región asuma
esta jerarquía. Éste es el caso de la férrea oposición de
China a las pretensiones de Japón, de Pakistán a las pretensiones de India y de México a las pretensiones de
Brasil. El Grupo de los Cuatro se ha posicionado ya como un formidable grupo de presión que cabildea activamente a favor de su causa con argumentos atendibles
que ponen en un serio dilema a la organización. Japón
y Alemania argumentan que el porcentaje de sus contribuciones al presupuesto de la ONU y los recursos tangibles e intangibles con los que contribuyen a las tareas de
paz de la organización los hace legítimos acreedores a
un asiento permanente. No tenerlo, dicen, los pone injustificadamente en desventaja y erosiona las bases de sustentación política interna de sus contribuciones.14 India
y Brasil aducen a su vez que por su tamaño, su densidad
geográfica y su peso relativo en la región deben ocupar
también, por derecho propio, un asiento permanente.
El conflicto entre uno y otro bando de países ha
d esencadenado ya una intensa lucha diplomática de
resultados aún impredecibles. Este debate oscurece el
14 Japón
contribuye con el 19.5% y Alemania con el 8.7% del total del presupuesto de la Organización.
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De la capacidad de la ONU para reformarse depende
en buena medida su credibilidad y su prestigio.
escenario de una reforma a los métodos de trabajo del
Consejo para hacer más eficaz el cumplimiento de las
resoluciones. Ni el Se c retario General ni el panel de personalidades aborda el espinoso tema de la exigencia de
responsabilidades al propio Consejo de Seguridad que
funciona como instancia suprema, sin que sus decisiones estén sujetas a ningún mecanismo de revisión. Mantener al Consejo como un órgano soberano que a diferencia de los Estados democráticos no esté sujeto a
ningún mecanismo constitucional de control de legalidad resulta una fórmula pragmática que si bien favorece la toma de decisiones y, en particular, apuntala el poder de los cinco miembros permanentes, contradice lo
expuesto por el propio Secretario General en su plan de
reformas respecto a la necesidad de que la ONU se sujete, en aras de su eficacia y legitimidad, a fórmulas de vigilancia, control y exigencia de responsabilidades.
De la capacidad de la ONU para reformarse depende
en buena medida su credibilidad y su prestigio. El debate previo a la Guerra de Irak puso a Naciones Unidas
en el horizonte; la opinión pública internacional volteó
la mirada hacia la ONU, con una intensidad que no había
experimentado antes, por la esperanza de que fuese en
el Consejo de Seguridad, donde se discutiera y se adoptaran las medidas correctas y necesarias para neutralizar
las posibles amenazas de las armas de destrucción masiva y se garantizase la paz. Si bien unos y otros, los promo-
Asamblea General de la
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ONU
tores del uso de la fuerza y los defensores de la contención pacífica y las inspecciones, quedaron insatisfechos
con el papel desempeñado por la ONU en el conflicto de
Irak, creció significativamente la expectativa de la opinión pública internacional sobre el papel conciliador y
pacificador de la organización, y sobre el rol del multilateralismo. En esta circunstancia, la reforma constituye una oportunidad para generar confianza y credibilidad en los sectores domésticos de opinión, de los que
depende el respaldo que los países y los gobiernos le
otorguen en el futuro al organismo. De ahí la importancia de que las reformas avancen a un ritmo tal y con
la profundidad necesarios para cumplir, en alguna medida aceptable, con las esperanzas depositadas en el organismo. Sería, por tanto, muy peligroso para el futuro del multilateralismo que las reformas se estancaran y
que no se lograse en los próximos meses un sólido consenso a favor, cuando menos, de una parte de los cambios y las transformaciones propuestas.
La posibilidad de alcanzar estos consensos está condicionada a múltiples factores, no todos se relacionan
con el contenido específico de las iniciativas formuladas
por Annan, sino con las actitudes, percepciones e intereses inmediatos de los grandes bloques. Los países en
desarrollo se muestran en lo general desconfiados en una
reforma centrada principalmente en cuestiones políticas y de seguridad, demandan en cambio que el mayor
REFORMAS DE LA ONU
Consejo de Seguridad de la ONU
esfuerzo se canalice hacia la promoción del desarrollo
económico y social, el combate a la miseria y la lucha contra la desigualdad. En este contexto, el debate sobre las
reformas no podría quedarse simplemente, como se ha
dicho, en un gran regateo entre la visión de la seguridad del Norte y las propuestas de desarrollo del Sur.15
El Secretario General ha sido sensible a esta circunstancia
y ha propuesto, en efecto, un concepto de seguridad colectiva que integre el desarrollo en una misma ecuación
con el mantenimiento de la paz. No obstante, no será
nada fácil conciliar los distintos puntos de vista en juego. Uno de los mayo res obstáculos para el entendimiento puede ser la hostilidad y las reticencias de Estados
Unidos hacia la ONU. Las propuestas del Secretario General y el informe mismo del panel de personalidades,
cuidaron incorporar las principales preocupaciones de
Estados Unidos respecto a los nuevos escenarios de la
seguridad internacional derivados principalmente del
15 The Un Adapting to the 21st Century, Conference Re p o rt, Centre
For International Governance In n ovation, Wilfrid Laurier University,
ACUNS; Waterloo, Canada, April 3rd-April 5th, 2005.
http://www.cigionline.ca/v.2/conf_docs/unreform.conf_report.pdf.
terrorismo. Sin embargo, es evidente que algunos influyentes sectores de poder en Washington leen en las
reformas propuestas un afán por limitar y acotar el poder unilateral de Estados Unidos. Esto es en buena medida cierto. En todo caso, hay en Washington una hostilidad muy grande a la idea de que la seguridad
internacional debe estar garantizada por mecanismos internacionales colectivos que tengan en la ONU
su articulación. El multilateralismo y las decisiones colectivas son vistas como una atadura muy peligrosa de
la seguridad nacional de Estados Unidos. Existe así la
percepción de que Estados Unidos no querrá en realidad que la reforma de la ONU conduzca a un ve rdadero
f o rt a l e c imiento de la cooperación multilateral.
Es por todo ello que la reforma de la ONU debe lleva rse a cabo mediante mecanismos ágiles de negociación,
con esquemas y propuestas realistas, sacando el mayor
provecho a los entendimientos, donde existan, y pro c urando avanzar con imaginación y realismo, ajenos al esquema de ganadores y perdedores, en las áreas de mayor
divergencia. No se trata, como dijera el actual presidente
de la Asamblea, Jean Ping, de hacer de la ONU una organización perfecta sino simplemente una mejor.
Uno de los mayores obstáculos
para el entendimiento puede ser la hostilidad y
las reticencias de Estados Unidos hacia la ONU.
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