¿La política de devaluación interna puede reducir el déficit exterior

¿La política de devaluación interna puede reducir el déficit exterior de nuestra economía y
sus necesidades de financiación externa?
Manuel Gracia Santos
Mª José Paz Antolín
Tras el inicial y tímido intento fallido de favorecer la recuperación económica con políticas anti
cíclicas, el gobierno de Zapatero y posteriormente el de Rajoy han apostado por la vía de la
devaluación interna. Como su propio nombre indica se trata de una estrategia que pretende
lograr una reducción de los precios internos que haga ganar competitividad a la economía
española. De esta manera, la devaluación interna permitiría corregir el fuerte desequilibrio
comercial con el exterior e impulsar, a través de las exportaciones, el crecimiento económico y
la creación de empleo.
La devaluación interna ha sido presentada por políticos y académicos (Krugman es, por
ejemplo, uno de sus más firmes defensores) como la consecuencia ineludible de dos
circunstancias: en primer lugar por la imposibilidad de llevar a cabo una devaluación externa
como consecuencia de nuestra pertenencia a la zona euro; en segundo lugar, porque la época
del boom económico habría generado un crecimiento de los salarios y de los precios por
encima de nuestros principales socios comerciales generando una pérdida de competitividad
que debe ser recuperada.
Bajo estas premisas y teniendo en cuenta los compromisos asumidos en materia de ajuste
fiscal, la devaluación interna es propuesta como la única alternativa posible en la actual
coyuntura económica. Se presenta, además, como la cuadratura del círculo en la medida en la
que permitiría tanto reducir el déficit exterior y la necesidad de financiación externa como
estimular el crecimiento económico y la creación de empleo a través del posible tirón de las
exportaciones.
Sin embargo, distintos factores determinan el éxito o fracaso de una estrategia de devaluación
interna que, por otra parte, no es en absoluto novedosa. Así, desde Inglaterra en la década de
los 20, Francia en los 30 o Argentina en los 90, hasta casos como los de Letonia o Irlanda en
décadas más recientes, pretendieron con desigual resultado modificar los términos de su
competitividad exterior sin modificar el tipo de cambio. La devaluación interna podría parecer
una estrategia equivalente a una depreciación del tipo de cambio. Bastaría con aplicar, si fuera
posible, una reducción simultánea de salarios y precios en la misma proporción. De este modo,
se mantendría el poder adquisitivo interno y variarían los términos del intercambio con el
exterior, encareciéndose los productos importados y abaratándose las exportaciones.
El problema es que el conjunto de decisiones individuales de empresas y asalariados no puede
imponerse de golpe, existe un problema de coordinación de decisiones que resuelve una
modificación del tipo de cambio. En el marco de una devaluación interna el momento de toma
de decisión influye en el efecto final sobre el poder adquisitivo. Así, el primer asalariado que
acepta una reducción de su remuneración sufrirá mayor pérdida que el último, que lo hará
cuando los precios hayan bajado y habrá acumulado, durante un tiempo, un incremento de
poder adquisitivo. Por otra parte, el poder de negociación tiene influencia en el efecto final de
la devaluación, no todos los salarios son afectados de igual manera ni el efecto se traduce en la
misma proporción en un descenso de precios. Además, en un escenario de paro generalizado
el mantenimiento del puesto de trabajo prima sobre el mantenimiento del poder adquisitivo.
1
En definitiva estos factores dificultan que se produzca una reducción simultánea de salarios y
precios que permitiría equiparar la devaluación interna con una modificación en el tipo de
cambio. Además, no hay que olvidar que la devaluación interna afecta exclusivamente a las
rentas del trabajo, por lo que los activos financieros denominados en la moneda nacional
aumentan su poder adquisitivo interno, incidiendo de manera directa en el aumento de la
desigualdad.
A partir de aquí se pueden plantear distintos análisis críticos con la estrategia de devaluación
interna adoptada en España empezando por cuestionar algunas de las premisas en las que se
sustenta dicha estrategia lo cual abriría la puerta a otras opciones de política económica. Sin
ahondar en éstas, el texto de Antonio Sanabria sobre competitividad y costes laborales
unitarios que ha precedido a este aporta argumentos para cuestionar que, tal y como se
sostiene por parte de ciertos políticos y economistas, la subida de los costes laborales unitarios
(CLU) haya deteriorado la competitividad de la economía española.
Partiendo de este punto, nuestro trabajo se centra en analizar las consecuencias de la
devaluación interna como estrategia para afrontar la crisis económica. Estas consecuencias
pueden y deben ser valoradas teniendo en cuenta distintas variables tales como las
exportaciones y el saldo comercial, el consumo interno y el crecimiento económico, la creación
de empleo y la distribución de la renta, etc. De todas ellas, hemos elegido para este ensayo las
dos primeras por ser consideradas por los defensores de la devaluación interna como los
elementos clave (o las condiciones necesarias) del proceso de recuperación económica.
Por tanto, el objetivo de este documento es valorar de forma sintética si la devaluación interna
está logrando efectivamente los resultados anunciados, una reducción del déficit comercial y
un impulso de las exportaciones que contribuya a la recuperación económica y a la creación de
empleo. El análisis abarca el periodo 2009-2012 por considerarse que es a partir de 2009
cuando comienza el ajuste salarial aunque algunas medidas relevantes (como la reforma
laboral) no se aprueben hasta 2010.
A primera vista la valoración sería positiva (y esta es la que nos ofrecen las autoridades
económicas) pues el déficit se está reduciendo. Sin embargo un análisis más exhaustivo del
saldo comercial así como de la evolución del patrón exportador e importador muestra un
panorama más sombrío. Efectivamente no se trata de que se produzca una reducción contable
sino si la forma en que se está llevando a cabo permite resolver los problemas estructurales de
inserción externa de la economía española que, tal y como mostró el trabajo de Antonio
Sanabria, no tienen que ver, al menos fundamentalmente, con una elevación de los costes
laborales. Para ello se identifican los factores que están contribuyendo a la reducción del
déficit con el objetivo de valorar su alcance pero también sus limitaciones tratando de vincular
éstas con los problemas estructurales de inserción externa de la economía española.
Comenzamos por analizar la evolución del saldo comercial y de sus dos componentes
(exportaciones e importaciones) durante el periodo referido. Tal y como muestra el gráfico 1,
se ha producido una drástica reducción del déficit comercial en los últimos cuatro años ya que
de los casi 110.000 millones de euros que alcanzó en 2008 ha pasado a menos de 30.000 en
2012. En términos relativos, esto supone que el déficit ha pasado de representar el 10% de
nuestro PIB (valor máximo alcanzado en 2007) a representar menos del 3% en 2012. Esto
significa que, efectivamente las necesidades de financiación externa de nuestra economía se
han visto notablemente reducidas de forma progresiva a lo largo de estos cuatro años. Sin
embargo, es necesario hacer dos precisiones fundamentales para valorar con más rigor el
significado y alcance de estos datos.
2
En primer lugar, si analizamos la secuencia del ajuste a lo largo de los cuatro últimos años se
observa claramente que el mayor ajuste se hace en los años de más
más recesión, estando por
tanto una buena parte del mismo ligado a la caída en la actividad económica y no a una
ganancia de competitividad derivada de un proceso de devaluación interna. No se puede
descartar del análisis el efecto que el periodo de crecimiento
crecimiento económico y boom inmobiliario
han tenido sobre el incremento de los flujos comerciales externos, por lo que es de esperar
que la crisis también lo tenga en su descenso. En 2009, las importaciones totales descendieron
un 27%, mientras que en 2010 y 2011, años de menor caída del PIB, volvieron a crecer. Sin
embargo, fueron principalmente importaciones energéticas y primarias, mientras que se
mantuvo el descenso de las importaciones de bienes de equipo y de productos de alto
contenido tecnológico, especialmente
cialmente maquinaria.
maquinaria
Gráfico 1. Flujos de exportación e importación. Millones de euros corrientes (eje izquierdo) y
tasas de variación (eje derecho)
3,5E+11
40%
3E+11
30%
2,5E+11
20%
2E+11
10%
1,5E+11
0%
1E+11
-10%
5E+10
-20%
0
-30%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Tv Export
Tv Import
Export
Import
Fuente: Elaboración propia con datos Eurostat
Por otra parte es necesario diferenciar
d
el comportamiento
o de las exportaciones del
de de las
importaciones lo que permite valorar su distinta contribución a la reducción del déficit. En
primer lugar, es cierto que, tras una fuerte caída en 2009 –cercana
cercana al 15% interanualinteranual las
exportaciones totales recuperan crecimiento, incluso a un ritmo superior al registrado durante
los años anteriores.. Esto es especialmente acusado para las ventas fuera del territorio
comunitario. Sirva como ejemplo el promedio de las tasas de variación
variación anual, que entre 2004 y
2008 se situó en torno al 7% y entre 2010 y 2012 en un 12%. Las importaciones caen en 2009 y
2012, pero en 2010 y 2011 su crecimiento es menor que el de exportaciones. En términos de
promedio de tasas de variación interanual, entre
entre 2004 y 2008 las importaciones registran un
aumento del 11%, mientras que entre 2010 y 2012 es del 8%.
Parecería, por tanto, que la corrección del déficit se debe a un mayor dinamismo exportador
que importador pero resulta necesario matizar esta afirmación. En primer lugar, en 2009 una
caída del 15% de las exportaciones y del 26% de las importaciones,
importaciones, produciéndose por tanto
una gran corrección del déficit. Durante 2010 y 2011 se recuperan los flujos de exportación con aumentos del 17,7 y del 14,8% respectivamenterespectivamente y también de importación aunque a tasas
menores -del
del 17,3 y del 9,7% respectivamenterespectivamente por lo que se continúa reduciendo el nivel de
déficit pero a un ritmo mucho menor. En 2012 vuelve a registrarse una caída de las
3
importaciones, un 2,7%, y aumento de las exportaciones del 3,7%. En términos absolutos, de
2008 a 2012 el volumen total de exportaciones habría aumentado un 20% mientras que el de
importaciones habría descendido un 8%. Esto supone que el valor total de la mercancía
importada en 2012 se situaría a niveles previos a 2007.
En cualquier caso lo que se pone de manifiesto es que el ajuste no se produce solo por un
aumento de las exportaciones sino también por una caída de las importaciones. La devaluación
interna también contribuye a esto último (aunque no se publicite tanto) por el encarecimiento
relativo de las importaciones de bienes de consumo motivado por la caída en los salarios pero,
como vamos a ver a continuación, también afecta al encarecimiento de insumos intermedios
que nuestra economía no es capaz de producir.
Desde una perspectiva sectorial observamos que continúa el predominio de los productos
primarios como principales protagonistas en la contribución positiva al saldo neto. Tres
sectores pasan de una contribución notablemente negativa a positiva: plásticos, aeroespacial
y, sobre todo, el sector del automóvil. En los tres casos se produce un destacado descenso de
las importaciones. El caso del automóvil es especialmente importante porque era el principal
sector con contribución negativa durante el periodo de mayor generación de déficit. Su
corrección se debe, entre otros motivos, al cambio en los patrones de consumo y a la
reducción de importaciones. Las principales contribuciones negativas siguen siendo las de los
combustibles, maquinaria y maquinaria eléctrica. El incremento de las importaciones de
combustibles es menor que en el periodo de boom, pero es notable el descenso de
importaciones de las otras dos partidas, que contienen la mayoría de bienes de equipo y es
síntoma del descenso de la actividad interna.
En efecto, si atendemos a las importaciones según uso final de la mercancía, observamos que
se aminora el crecimiento de bienes de consumo (1,4% promedio anual 2009-2011, frente al
10% en 1999-2008) y bienes intermedios (2, 0% en 2009-2011, 11,4% 1999-2008), descienden
notablemente las importaciones de bienes de equipo (-7,5% 09-11, 5,9% 99-08) y bienes
consumo/intermedios1 (-4,3% 08-11, 11% 99-07). Si atendemos al contenido tecnológico, los
datos muestran que solo aumentan las importaciones de combustibles (12,7% promedio anual
2008-2011) y bienes primarios (2,6% 08-11), mientras se reducen las importaciones de alta
tecnología (-1%), tecnología media (-7,7%), baja (-3,9%) y manufacturas intensivas en recursos
(-1,2%).
Resulta conveniente detenerse en esta desagregación de flujos comerciales por uso final de
mercancía y contenido tecnológico. Los efectos finales de la estrategia de devaluación interna
sobre el poder adquisitivo y la inserción externa dependen de multitud de factores, pero hay
dos fundamentales, la estructura productiva y, asociado a ella, el papel de los flujos exteriores.
Supongamos, por ejemplo, que un país importa el 10% del consumo privado. El efecto de la
devaluación interna será nulo en el poder adquisitivo del 90% de lo consumido, mientras que
encarecería el 10%. Este razonamiento puede traspasarse al ámbito productivo. El
posicionamiento estructural de una economía determina su necesidad de importación de
insumos, bienes intermedios y bienes de equipo necesarios para lograr su producto final. De
este modo, una economía que dependa, como en el caso de la española, de las importaciones
de bienes de alta tecnología verá gravemente dañada su capacidad de compra y encontrará un
debilitamiento de su posición estructural. Por otra parte, si el valor total de lo exportado
depende de la importación de insumos, la hipotética ganancia de competitividad por
reducción de costes laborales quedaría anulada.
1 Aquí se recogen básicamente los vehículos y la gasolina. No se pueden diferenciar si son de consumo o
intermedios porque depende del uso final que se le quiera dar, no están determinados.
4
Gráfico 2. Saldo neto
eto total según contenido tecnológico intra UE27. Millones de euros
1,E+10
5,E+09
0,E+00
1999
2007
2011
-5,E+09
-1,E+10
-2,E+10
-2,E+10
-3,E+10
Alta
Baja
Media
Combustibles
Primarios
Intensivos en recursos
Fuente: Elaboración propia con datos Eurostat y clasificación
clasificación tecnológica OCDE (Basu, 2011).
Gráfico 3. Saldo neto total según contenido tecnológico extra UE27. Millones de euros
1,E+10
5,E+09
0,E+00
1999
-5,E+09
2007
2011
-1,E+10
-2,E+10
-2,E+10
-3,E+10
-3,E+10
-4,E+10
-4,E+10
Alta
Baja
Media
Combustibles
Primarios
Intensivas en recursos
Fuente: Elaboración propia con datos Eurostat y clasificación tecnológica OCDE (Basu, 2011).
Pero más interesante resulta aún cruzar las clasificaciones comerciales con los flujos por
destino. En relación al comercio con la UE 27, como muestra el gráfico 2, en 2011 solo
generaban superávit los productos primarios mientras que se evidenciaba la alarmante
dependencia de las importaciones de bienes de alta tecnología. En relación al comercio
extracomunitario, gráfico 3, la generación de superávit corresponde solo a los productos de
tecnología
gía baja y media, mientras que el protagonismo negativo es de las importaciones de
combustibles. Esta fotografía del comercio exterior podría ser la más realista en relación al
posicionamiento estructural de la economía española
española y su inserción en la economía mundial.
Lo significativo es que difiere muy poco de aquella tomada a finales de los 90 cuando se
esperaba la materialización de la unificación monetaria.
Son muchos los interrogantes abiertos ante este escenario entre otros cabe preguntarse si la
caída de las importaciones es reflejo de un proceso de sustitución de importaciones por
producción nacional tal y como lo ha señalado algún responsable político.
político El tiempo
transcurrido es poco para poder valorar un proceso como este que es, por definición, de largo
plazo.. Hasta ahora los datos no apuntan en este sentido, pues la caída en las importaciones no
está siendo compensada por un aumento en la producción nacional, y son numerosos los
indicios que invitan a permanecer desconfiado
desc
si tenemos en cuenta la estructura productiva
5
de la economía española o el patrón de crecimiento en las últimas décadas. La producción
industrial (excluida la construcción) cayó un 11% en 2009, y aumentó un 3,8% en 2010 y un
6,4% en 2011. Los niveles actuales de producción industrial no alcanzan el valor de 2007. La
tendencia, hasta ahora, recuerda al comportamiento de las importaciones antes descrito. Y es
que no es fácil realizar un cambio estructural, o más bien esperar que se produzca por sí
mismo, sin una política activa para ello. Han sido demasiados años de ilusa confianza en que
los fallos asociados a la gestión pública podrían ser mayores que los propios del mercado, y en
la antológica afirmación de que la mejor política industrial es la que no existe, atribuida a
Solchaga en el caso español pero ampliamente expandida y aceptada. Desde el año 2000 se ha
ido reduciendo año a año el peso de la industria en el PIB hasta representar en 2011 tan solo el
15%. En la UE ese ratio alcanza aproximadamente el 20% y el 25% en Alemania.
A partir del análisis anterior surgen tres preguntas fundamentales: ¿Por qué no han crecido
más las exportaciones? ¿Cuál es previsiblemente su potencial de crecimiento en los próximos
años?¿Cuánto deberían crecer para impulsar la recuperación económica?
La primera pregunta se responde teniendo en cuenta dos cuestiones. En primer lugar que la
competitividad de las exportaciones de una economía en términos de costes viene
determinada por su ventaja absoluta y no comparativa (Guerrero, 1995). Esto quiere decir que,
si un país tiene ventaja absoluta en la producción de motores, por ejemplo, porque sus CLU
son menores que los de sus competidores, mantendrá esa ventaja aunque se produzca una
elevación de estos CLU siempre y cuando sigan por debajo de los de sus competidores. De la
misma manera, si un país ha perdido su ventaja absoluta a favor de otro no la recuperará hasta
que los CLU desciendan hasta igualar o ser inferiores a los de sus competidores. Una
disminución de costes laborales que no llegue hasta esos niveles no permitirá recuperar la
venta absoluta.2 Por tanto no es solo cuestión de que un proceso de devaluación interna sea
por naturaleza de medio plazo y que sea necesario dar tiempo a que vuelvan las empresas que
deslocalizaron actividades hacia el Este de Europa o Asia. Para que estas empresas volvieran
sería necesario que los CLU descendieran hasta el nivel de esos países.
Existe además otro factor que limita el crecimiento de las exportaciones y del que se han
hecho eco con más insistencia los medios de comunicación: nos referimos al necesario
dinamismo de los socios comerciales. El estancamiento de la actividad económica en la
eurozona inducido por la generalización de las políticas de austeridad reduce la demanda de
nuestras exportaciones altamente concentradas en esos países. Hasta tal punto este puede ser
un factor relevante que un estudio de la Comisión Europea elaborado en 2011 (ver Jansen,
2011) señalaba que el dinamismo exportador alemán no estaba motivada por la reducción de
sus CLU sino por la diversificación de sus exportaciones y por el dinamismo de sus mercados de
destino.
La segunda pregunta que formulábamos anteriormente queda respondida, en parte, a partir
del argumento anterior. Sin embargo, tampoco todo depende de que la política económica
alemana gire hacia una orientación más expansiva. El déficit comercial no es algo solamente
coyuntural motivado por el signo de la política económica de nuestros socios comerciales o
por la expansión del crédito durante los años previos a la crisis. Estos factores han podido
contribuir a agravar una situación que es estructural y que tiene que ver con la debilidad de
nuestra inserción externa y de nuestro patrón exportador. Esta debilidad estructural no es
2 Es preciso recordar que la variación de los CLU no depende solo de la de los costes laborales sino también de
la de la productividad. Es decir, un país podría recuperar su ventaja absoluta manteniendo o incluso elevando
sus salarios si experimenta importantes mejoras en la productividad. Que en la práctica esto sea posible
depende del sector (en algunos las ganancias de productividad inducidas por mejoras tecnológicas son escasas
dada la naturaleza de la actividad) y del diferencial de costes laborales entre las economías.
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resultado de la escasa competitividad de las empresas exportadoras. Por el contrario, en los
últimos años éstas han conseguido mantener su cuota en el mercado mundial a pesar de la
pujanza de las economías emergentes (cosa que no han conseguido las empresas francesas o
británicas). Diversos trabajos muestran que el patrón exportador español aunque esté poco
especializado en productos de alta tecnología (aproximadamente un 15% de las exportaciones)
es relativamente sólido por tener un alto grado de diferenciación y singularidad de los
productos que exporta que muestran, además, una baja elasticidad-precio (Myró, 2012). Esto
es lo que explicaría el mantenimiento de la cuota exportadora en los últimos años. Por tanto,
la debilidad del sector exportador español parece residir más bien en los siguientes tres
factores: la baja participación de productos de alta tecnología, su reducido tamaño (la cuota
exportadora mundial, que no llega al 2% está por debajo de la participación en el PIB mundial,
un 2.4%) y la alta concentración de la actividad exportadora en un grupo reducido de
empresas. Este último factor merma significativamente el potencial de crecimiento de las
exportaciones en ausencia de una política industrial más activa.
Por último queda por responder la tercera pregunta planteada ¿Cuánto deberían crecer las
exportaciones para impulsar la recuperación económica? En primer, lugar hay tener en
consideración que para que el sector exterior aporte crecimiento es necesario generar
superávit comercial. Si bien es cierto que desde 2008 la evolución de la contribución al
crecimiento del sector exterior refleja un signo positivo, esto es debido a la reducción del
déficit –es decir, resta menos al PIB de un año a otro-. Sin embargo, también es cierto que, con
datos de 2012, no se ha generado todavía superávit. Pero hay un dato más a tener en
consideración, la contribución de cada componente al crecimiento económico está muy
determinada por su propio peso dentro del PIB. En el caso de la economía española el principal
componente es el consumo privado, con un peso de aproximadamente el 60% sobre el PIB en
2011, mientras que el del sector exterior fue del -0,8%. La estrategia de la devaluación interna
pretende delegar al sector exterior la responsabilidad del crecimiento económico. Para ello, en
primer lugar, habría que generar superávit comercial. Supongamos que ello ocurriese en 2013
–por ejemplo, pasando a un 0,8% positivo-, y que el resto de componentes permaneciese
constante, es decir, que el nivel de consumo privado, gasto público e inversión fuese el mismo
que el año anterior –lo que ya es difícil de suponer porque las expectativas, son las opuestas-.
De este modo, con un superávit comercial y el resto de variables constantes, el crecimiento del
PIB de 2014 sería igual al crecimiento del sector exterior multiplicado por su peso sobre el PIB.
Esto significa que para generar un crecimiento del 3% del PIB, tasa considerada generadora de
empleo, las exportaciones netas tendrían que multiplicarse por tres en un solo año. Este
escenario, con los parámetros de inserción comercial descritos en este documento, es
altamente improbable.
En definitiva, este análisis pone de manifiesto que es absurdo pretender que las exportaciones
nos van a sacar de la crisis sobre todo si situamos la creación de empleo como objetivo
prioritario. Sin que abordemos con detalle la relación entre el crecimiento de las exportaciones
y la creación de empleo aportamos una información publicada recientemente en la prensa que
resulta ilustrativa. El año 2012 “que acabó con un 2,7% más de visitantes foráneos, terminó sin
embargo con 4.582 personas menos trabajando en los servicios de alojamiento que en 2011,
3.377 empleados menos en la hostelería o las agencias de viajes y 1.000 menos en operadores
turísticos” (Diario El país, 11-02-2013). Es razonable pensar que esta puede ser la dinámica en
otros sectores exportadores (de bienes) pues la búsqueda de mayor competitividad en un
contexto de relaciones laborales marcadas por la flexibilidad que permiten las últimas
reformas laborales favorecerá la búsqueda de ganancias de productividad a través de la
extensión de la jornada laboral y no de la creación de nuevos empleos.
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Por último queremos señalar que el problema en términos de inserción externa de la
economía española –y del resto de la periferia europea- tiene su lado comercial pero también
su lado financiero por el volumen de deuda contraída y que su fuerte interrelación implica que
la devaluación interna afecta a ambos. España se endeuda con una moneda que es la suya
pero que no controla y que no puede desvalorizar por medio de la inflación. Más aún, la
estrategia de devaluación interna impone en última instancia una estrategia de deflación vía
costes para mejorar la supuesta pérdida de competitividad. Dos crisis, deuda y competitividad,
en las que el efecto de la evolución de precios es contrario, la inflación que ayudaría a
solucionar una agravaría la otra y viceversa.
BIBLIOGRAFÍA
Guerrero, D. (1995): Competitividad, teoría y política, Ariel, Barcelona.
Jansen, R. (2011): “European economic governance: next big hold up on wages”, in Social
Europe Journal, 01/02/2011, http://www.social-europe.eu/2011/02/european-economicgovernance-the-next-big-hold-up-on-wages/
Myró, R. (2012): “La competitividad exterior de la economía española y sus determinantes”,
Economistas, 130, pp. 39-47.
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