la política fiscal como herramienta de ajuste ciclico en el salvador

DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
“La Política Fiscal como herramienta de ajuste
cíclico en El Salvador”.
Julieta Fuentes, Senior
Marlene Tobar Silva, Especialista
Departamento de Investigación Económica y Financiera
Dirección electrónica de las autoras:
[email protected] y [email protected]
1
2004
Departamento de Investigación Económica y Financiera
Banco Central de Reserva
Alameda Juan Pablo II, entre 15 y 17 Avenida Norte
San Salvador, El Salvador, C.A.
El Banco Central al publicar esta serie de Documentos de Trabajo,
pretende facilitar la difusión de estudios económicos y financieros que
contribuyan al mejor conocimiento de la realidad salvadoreña.
Las interpretaciones, análisis y conclusiones de estos trabajos
representan las ideas de los autores y no coinciden necesariamente
con el criterio de este Banco Central.
Prohibida la reproducción total o parcial de este documento,
sin previa autorización del Departamento de Investigación Económica y
Financiera del Banco Central de Reserva de El Salvador,
ISSN 1810-8903
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
R
esumen
Este documento evalúa cuál ha sido el papel de la política fiscal como mecanismo
alternativo de estabilización cíclica del producto real en El Salvador durante el período 19802003.
Para ello se utiliza las metodologías propuestas por la Comisión Económica Europea (CE)
y la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) para estimar los
estabilizadores fiscales automáticos y el componente estructural del saldo fiscal para El Salvador.
Los componentes fiscales estimados evidencian que los movimientos del saldo cíclico han
sido en general reforzados por la política fiscal discrecional, de tal forma que la política fiscal
ha operado en la dirección correcta siendo potencialmente beneficiosa para la estabilización
del producto.
Sin embargo, las medidas discrecionales adoptadas durante el periodo de estudio han
estado estrechamente vinculadas con el objetivo de largo plazo de sostenibilidad del balance
fiscal y no con el papel de la política fiscal en la estabilización de corto plazo, la cual ha estado
funcionando principalmente a raíz de la propiedad estabilizadora de los ingresos tributarios.
Acorde con el objetivo de largo plazo, El Salvador, ha realizado desde finales de la década
de los ochenta un esfuerzo orientado a reducir el déficit fiscal; pese a ello, el desequilibrio
persiste debido a una relativa inflexibilidad y mayor peso de los gastos respecto a los ingresos,
al reconocimiento de los costos derivados del sistema de pensiones, a la dinámica endógena
de la deuda y a catástrofes naturales experimentadas en la última fase del ciclo económico
salvadoreño; factores que han conducido a un incremento en el endeudamiento del Gobierno
en los últimos años.
El estudio de los factores detrás del proceso de formación de deuda, señala a la política
discrecional como principal fuente de acumulación de obligaciones con el exterior,
evidenciando la necesidad de generar superávit primarios que permitan estabilizar o aminorar
el nivel de deuda con el objeto de reducir los riesgos fiscales de mediano plazo y mejorar la
confianza de los mercados financieros.
Lo anterior, constituye una condición necesaria para la elaboración de una nueva estrategia
fiscal que persiga simultáneamente los objetivos de estabilización de corto plazo y
sostenibilidad a mediano plazo e implica la realización de un esfuerzo fiscal importante.
El rol que potencialmente puede desempeñar la política fiscal en la amortiguación del
ciclo constituye una herramienta valiosa para las autoridades nacionales, dada la alta
sensibilidad de la economía a choques de diversa índole.
3
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Tabla de Contenido
INTRODUCCIÓN
5
I. EL ROL ESTABILIZADOR DE LA POLITICA FISCAL :
MARCO CONCEPTUAL
7
II. CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS
10
II.A
II.B
10
II.C
ESTIMACIÓN DEL PIB POTENCIAL Y BRECHA DEL PRODUCTO.
ELASTICIDAD DE LAS VARIABLES FISCALES RESPECTO
A LOS AGREGADOS MACROECONÓMICOS.
ESTIMACIÓN DEL BALANCE CÍCLICO Y ESTRUCTURAL.
III. EL ROL ESTABILIZADOR DE LA POLÍTICA FISCAL
III.A TAMAÑO Y OPERACIÓN DE LOS ESTABILIZADORES FISCALES
AUTOMÁTICOS
III.B POLÍTICA FISCAL DISCRECIONAL.
III.B.1 ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL USO DEL CAB PARA
EL ANÁLISIS DE LA POSTURA FISCAL.
III.B.2 POSTURA FISCAL ANTE EL CICLO ECONÓMICO
SALVADOREÑO. 1980-2003.
III.C POLÍTICA FISCAL GLOBAL
14
15
18
18
22
22
24
30
IV. CONSIDERACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE MEDIANO PLAZO 32
IV.A
IV.B
DESCOMPOSICIÓN DEL PROCESO DE ACUMULACIÓN DE DEUDA
ESTABILIZACIÓN DEL NIVEL DE DEUDA
33
35
V. CONSIDERACIONES FINALES
38
BIBLIOGRAFÍA
39
4
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
I
ntroducción
En regímenes de estabilidad cambiaria plena o uniones monetarias ya sean
simétricas como el caso de la Unión Europea o asimétricas como es el caso de El
Salvador, se renuncia al uso de la herramienta cambiaria como instrumento a través
del cual se realizan ajustes de precios relativos, como respuesta ante choques exógenos
negativos.
Por lo tanto, es necesario contar con mecanismos alternativos que permitan
suavizar el proceso de ajuste cuando se generan choques exógenos asimétricos. La
literatura tradicional sobre Areas Monetarias Optimas señala que ante la presencia
de rigideces en los precios y sistemas cambiarios fijos, existen mecanismos
automáticos alternativos para llevar a cabo el ajuste.
Uno de los mecanismos principales citado en dicha teoría para cumplir con dicho
objetivo corresponde al uso de la parte automática de la política fiscal conocida en la
literatura como “estabilizadores fiscales automáticos”.
Los estabilizadores fiscales automáticos son aquellos ingresos y gastos del
gobierno que se encuentran vinculados directamente al ciclo económico, de tal
manera que moderan automáticamente el impacto de las fluctuaciones del ciclo
económico sobre la demanda agregada.
El papel estabilizador otorgado a la política fiscal también puede ser acometido
mediante decisiones discrecionales por parte de los hacedores de política. Ambas
opciones incorporan explícitamente la propuesta keynesiana de la validez de la
política fiscal sobre la demanda agregada, es decir, que ésta tiene la capacidad de
generar un impacto en la actividad económica por lo menos en el corto plazo.
5
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
La efectividad en el uso de la política fiscal en la atenuación de choques exógenos
es un tema en discusión sobre el cual prevalecen diversas opiniones. En esta línea de
estudio, se ubica el presente documento cuyo objetivo es examinar la evolución de la
política fiscal en El Salvador durante el período comprendido entre 1980-2003,
intentando determinar si ésta ha contribuido a amortiguar los efectos de choques
exógenos en el producto o si por el contrario ha sido un factor de amplificación de
dichos choques.
El documento se organiza bajo el siguiente esquema: En el capítulo I se exponen
algunos elementos teóricos relativos al papel estabilizador de la política fiscal. En el
siguiente se estima el tamaño de los estabilizadores fiscales automáticos medido por el
componente cíclico del saldo fiscal y el balance cíclicamente ajustado.
En el capítulo III, se hace uso de las estimaciones anteriores y se evalúa si la política
fiscal en El Salvador 1980-2003 ha jugado un papel contracíclico contribuyendo
potencialmente a reducir la amplitud del ciclo económico. En el Capítulo IV se presentan
algunas consideraciones para la elaboración de una estrategia fiscal de mediano plazo
y finalmente se resumen los principales resultados derivados del estudio.
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DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Capítulo
I
El rol estabilizador de la política fiscal : Marco
Conceptual
El 1° de enero de 2001 entró en vigencia la
Ley de Integración Monetaria, mediante ésta El
Salvador decidió unilateralmente formar un área
monetaria asimétrica con Estados Unidos,
renunciando a la posibilidad de utilizar sus
herramientas monetaria y cambiaria de modo
independiente, para hacer frente a los
desequilibrios macroeconómicos que se le
presenten.
Hasta inicios de la década de los sesenta,
predominó la visión keynesiana tradicional la
cuál promulgaba una relación directa entre el
balance presupuestario y la actividad
económica, suponiendo que ante situaciones de
inflexibilidad de precios y sub-empleo, un
incremento en el déficit fiscal tiene un efecto
multiplicador positivo en la demanda agregada
y el producto1.
La teoría señala que bajo ciertas
condiciones, la política fiscal puede desempeñar
un rol estabilizador de la economía en el corto
plazo; constituyéndose en ese sentido en un
instrumento alternativo de absorción de
choques que puede reemplazar en alguna
medida el papel potencial atribuido al tipo de
cambio nominal.
Consecuentemente, dicha escuela de
pensamiento abogaba por el empleo de una
política fiscal activa recomendada fundamentalmente en episodios de choques de
demanda; propiciando numerosos intentos de
usar la política fiscal para incrementar o reducir
la velocidad de crecimiento del producto. (Sellon
2002)
Pese a lo anterior, la efectividad del empleo
de la política fiscal para fines de estabilización
económica, ha sido objeto de grandes debates
por parte de teóricos y hacedores de política, sin
que exista actualmente un consenso respecto a
la magnitud y el signo de la respuesta de las
variables económicas ante una innovación de
tipo fiscal.(Perotti 2000)
Posteriormente, el optimismo por el uso
activo de la política fiscal perdió popularidad
ante el surgimiento de diversas críticas que
señalaban una falta de fundamentos
microeconómicos y al desarrollo de la teoría de
las expectativas racionales, la cual minaba
algunos de los supuestos fundamentales de la
teoría keynesiana tradicional.
1
En extensiones el modelo permitía efectos de crowding-out mediante cambios inducidos en la tasa de interés y el tipo de cambio.
7
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Lo anterior, impulsó el surgimiento de una
nueva escuela de pensamiento económico
neoclásico, que afirma la ineficacia de la política
fiscal en alterar el crecimiento económico
aduciendo que los agentes económicos añaden
en sus decisiones corrientes las expectativas
respecto a cambios futuros en la política
económica; de esta forma, las variaciones
esperadas en la política fiscal en periodos
posteriores pueden contribuir a explicar el
impacto de las medidas actuales.
Esta escuela introduce el concepto de
“Equivalencia Ricardiana”, que en su sentido
más estricto establece que una expansión fiscal,
modifica la percepción de los agentes privados
sobre una posible compensación del actual
déficit público, que tiende a reducir su consumo
e inversión con el objetivo de incrementar el
ahorro y responder en el futuro a las mayores
contribuciones que requerirá el sector público.
A los desarrollos teóricos de la época se
agregaron algunos ejemplos empíricos que
sorprendieron a economistas y hacedores de
política al contradecir las predicciones
realizadas por el keynesianismo respecto a la
existencia de un multiplicador fiscal positivo,
señalando la posibilidad de que éste se torne
incluso negativo.
Giavazzi y Pagano (1990) y Alesina y Perotti
(1996), identifican siete casos en los cuales los
efectos de una contracción fiscal resultaron
positivos para el crecimiento de dichas
economías, éstos fueron: Dinamarca, 1983-1986;
Irlanda 1987-1989; Bélgica 1984-1987; Canadá
1986-1988, Italia 1989-1992, Portugal 1984-1986
y Suiza 1983-1989.
Estos episodios dan lugar al surgimiento de
nuevas corrientes de pensamiento en las cuales
se explora las condiciones bajo las cuales se
pueden presentar estos efectos no lineales de la
política fiscal llamados frecuentemente efectos
no-keynesianos, enfatizando el rol que cumplen
las expectativas de los agentes privados respecto
al accionar futuro de las autoridades fiscales.
8
Acorde a lo anterior, un cambio de política
que podría ser contractivo según la teoría, puede
resultar expansivo si genera expectativas
suficientemente fuertes en sentido opuesto,
indicando la existencia de un multiplicador
fiscal negativo. Es decir, una contracción fiscal
que sea creíble puede generar expectativas
respecto de una menor carga impositiva futura
lo cuál puede incrementar el consumo privado
y de esta manera generar un impulso positivo
sobre la demanda agregada; contrariamente una
expansión fiscal en un ambiente en el cuál se
presentan severas dudas respecto a la
sostenibilidad de las cuentas fiscales puede
generar un colapso en la confianza de los
agentes privados y propiciar una caída en la
demanda agregada.
Sin embargo, es difícil determinar las
condiciones bajo las cuales el multiplicador
puede cambiar de signo. Algunos estudios
señalan dentro de las condiciones bajo las
cuales pueden materializarse estos efectos no
lineales la presencia de altos déficit presupuestarios, nivel y crecimiento acelerado de la
deuda pública, nivel elevado de consumo de
gobierno y aspectos relacionados con la
composición, tamaño y duración del impulso
fiscal.
Bertola y Drazen (1993) encuentran en un
modelo de tipo neoclásico la existencia de una
relación no lineal entre el consumo privado y el
gasto de gobierno, afirmando que ésta se torna
positiva cuando la economía enfrenta elevados
niveles gasto público respecto a PIB, en la
medida que los agentes económicos esperan un
ajuste severo en el gasto público y por
consiguiente un incremento en su riqueza. Estos
resultados son contrarios a los hallazgos del
estudio realizado por Perotti (1998) que señala
el surgimiento de efectos no lineales cuando la
economía alcanza un ratio deuda a PIB “límite”.
La existencia del premio por riesgo, es una
de las más importantes vías identificadas, a
través de la cual el endeudamiento del gobierno
puede afectar el multiplicador fiscal en la
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
medida que los agentes privados reaccionen
positivamente ante una consolidación fiscal que
genere una disminución en el premio por riesgo
pagado por el gobierno. (Hemming et al 2002)
Otros estudios como el realizado por
Giavazzi, Tapelli y Pagano (2000) concluyen que
los efectos de la política fiscal en la economía
dependen adicionalmente de la composición de
las medidas implementadas y del tamaño y
duración del impulso fiscal que sea proveído.
Estos autores encuentran que la posibilidad de
ocurrencia es mayor cuando se producen
impulsos grandes y persistentes que sean
realizados mediante variaciones en los
impuestos netos y no tanto por cambios en el
consumo público.
Por otra parte, Alesina y Perotti (1996) 2
determinan que la realización de una
contracción fiscal mediante reducción en el
gasto público puede generar una expansión
económica, mientras que una política fiscal
restrictiva a través de una reducción en
impuestos o inversión tiene los efectos
contractivos propuestos por la postura
keynesiana tradicional.
La tarea de evaluar empíricamente la
política fiscal mediante el seguimiento de las
variables fiscales como ingresos y gastos
presenta algunos inconvenientes como lo es el
que sus movimientos reflejan el impacto de las
fluctuaciones de la economía; es decir cambios
que ocurren sin la intervención de las
autoridades fiscales.
Lo anterior, sugiere la necesidad de realizar
una separación clara entre el componente del
balance fiscal que se encuentra directamente
vinculado al ciclo económico y aquel que
represente los cambios activos realizados en
materia de política fiscal, con la finalidad de
definir el rol que desempeña cada uno de los
componentes señalados en la estabilización del
producto.
2
El reconocimiento de la importancia de
estos componentes condujo al desarrollo de
metodologías orientadas a realizar una
distinción entre lo que se denomina
estabilizadores automáticos y el saldo
estructural.
La estabilización fiscal automática tiene su
origen en la existencia de ciertos ingresos y
gastos que se encuentran asociados al ciclo
económico y que reaccionan sin que se requiera
ninguna intervención gubernamental. Su
funcionamiento, por consiguiente depende de
factores estructurales que son difíciles de
cambiar en el corto plazo.
El saldo estructural o balance cíclicamente
ajustado constituye un indicador de la
orientación que se quiere imprimir a la política
mediante el uso activo y/o discrecional de
medidas de gastos e ingresos.
Actualmente existe cierto consenso entre
un buen número de economistas acerca de la
conveniencia de dejar actuar libremente los
estabilizadores fiscales automáticos, en la
medida que son puntuales, previsibles y no
afectan las expectativas de los agentes
económicos. Contrariamente, las opiniones
sobre el empleo de la política discrecional son
muy diversas a raíz de los problemas de rezago
en la implementación y la falta de conocimiento
respecto del impacto final de las medidas.
Finalmente, algunos autores recomiendan
el uso de la política discrecional en circunstancias especiales como cuando la política
monetaria es restringida debido a la existencia
de un sistema cambiario fijo o por encontrarse
en niveles muy bajos de tasas de interés y
cuando se presentan problemas de sostenibilidad de la deuda, que incluso impiden el
funcionamiento de los estabilizadores fiscales
automáticos.
Citado en Tello (2002)
9
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Capítulo
II
Consideraciones Metodológicas
En el presente capítulo se estima el tamaño
de los estabilizadores fiscales automáticos
(medido por el componente cíclico del saldo
fiscal) y el balance fiscal cíclicamente ajustado
(también llamado estructural o subyacente). Las
estimaciones están basadas en dos metodologías
similares, en primer término la propuesta por la
Comisión Económica Europea (CE) y en
segundo la formulada por la Organización para
la Cooperación Económica y el Desarrollo
(OECD).
Obtener la posición subyacente y cíclica del
presupuesto fiscal bajo estas metodologías
implica tres pasos a seguir: Primero se requiere
la estimación del PIB potencial y su
correspondiente brecha del producto; como
segundo paso, se estima la sensibilidad del
presupuesto al ciclo económico medida por las
elasticidades ponderadas de los impuestos; y
finalmente, haciendo uso de los cálculos
anteriores, se descompone el balance observado
en sus componentes cíclico y estructural. Cada
uno de estos pasos se discute a continuación.
II.A Estimación del PIB potencial y Brecha del
Producto.
La separación de los componentes fiscales
se fundamenta en el supuesto que el PIB
corriente fluctúa en el tiempo alrededor de una
tendencia subyacente que refleja la tasa de
crecimiento potencial de largo plazo de la
economía. Este crecimiento potencial se ve
sometido a choques temporales que desvían
momentáneamente al PIB actual de su
tendencia de crecimiento y que por definición
se disipan en el tiempo, generando los
denominados ciclos económicos. (Burns y Mitchell
1946)
Estas fluctuaciones cíclicas (desviaciones
del PIB potencial) en la actividad económica
ejercen un impacto importante en los balances
fiscales dependiendo del grado de sensibilidad
que presente el presupuesto ante el ciclo
económico, generando lo que se denomina
saldo cíclico del balance, que al ser eliminado
del balance observado otorga un indicador de
la posición subyacente del presupuesto.
Por lo tanto, es necesario estimar la
trayectoria de largo plazo definida como PIB
potencial ( Y*) para luego calcular las
desviaciones del PIB actual (Y) respecto a éste.
Dicho concepto se conoce en la teoría como
brecha del producto (GAP) y unido a la
estimación que se realice de la sensibilidad
cíclica del presupuesto fiscal servirán como
insumo para obtener los saldos fiscales.
GAP= Y-Y*
Y*
10
(1)
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Existen diversos métodos para la
estimación de Y* como son el uso de funciones
de producción, o de filtros estadísticos, la
obtención de una tendencia lineal y la
utilización de modelos de Vectores Autorregresivos Estructurales (SVAR) 3. Actualmente los métodos más utilizados son las
funciones de producción (FP) y el filtro de
Hodrick-Prescott (HP).
Las Funciones de Producción relacionan el
PIB potencial con las tendencias de los factores
trabajo, capital y la productividad total de los
mismos; reflejando de forma directa su
relación (FMI 1999) . Sin embargo, aunque su
aplicación representa grandes ventajas, su
elaboración exige una gran cantidad de
información y la incorporación de supuestos
sobre el comportamiento de los factores de
producción.
En el presente documento, ha sido
seleccionado el filtro HP para obtener la
tendencia de la serie del producto, para el
periodo 1970-2003, sobre la base de criterios
pragmáticos tales como su simplicidad,
transparencia y aceptación. Este filtro lineal
permite estimar la tendencia o serie suavizada
(Y*), minimizando la varianza de la serie original
(Y) alrededor de dicha tendencia; sujeto a la
elección del parámetro de suavización
denominado λ
T
Min Σ (Y t -Yt)2 + λ
T=1
* - Y*) - (Y* - Y * ))2
Σ T-1((Yt+1
t
t
t-1
T=2
La ventaja estadística que presenta el uso
del filtro es que constituye una herramienta muy
simple y de fácil aplicación, que requiere de
pocos juicios de valor en la medida que es un
procedimiento mecánico de obtención de la
tendencia de la serie, alrededor de la cual las
desviaciones presentan un comportamiento
simétrico durante el ciclo económico completo.
3
Esta aproximación, presenta algunas
desventajas en su aplicación que es importante
tener en cuenta para el análisis posterior.
Principales problemas relacionados al uso
del filtro HP
Dentro de los inconvenientes observados
en la utilización del filtro se encuentran los
relativos a la presencia de quiebres estructurales
en la serie a descomponer, el problema
denominado del punto final y los relativos a la
elección del valor del parámetro de suavizamiento λ. Respecto al primer señalamiento,
se advierte la incapacidad del filtro de detectar
y reflejar cambios repentinos; conduciendo a
sesgos transitorios en la estimación de la
tendencia que son difíciles de corregir
adecuadamente.
En el caso de El Salvador, el quiebre
estructural experimentado en el periodo 19791982 que corresponden al agravamiento del
conflicto armado, produce un sesgo transitorio
de alrededor de tres años hacia delante y hacia
atrás en la serie del producto, la alta volatilidad
de este periodo aunada a este fenómeno
conduce a analizar con cautela el comportamiento de las variables macroeconómicas
durante este lapso.
El problema anterior, está relacionado con
la incapacidad de las técnicas de filtro del tipo
de HP para identificar la diferencia que existe
(2) entre choques que provienen del lado de la
demanda de aquellos que provienen del lado de
la oferta. Por definición, los choques de
demanda no tienen impacto sobre el
crecimiento potencial de la economía en la
medida que por su naturaleza tienden a
desaparecer en el tiempo; mientras que por el
contrario si la economía se enfrenta a un choque
de oferta es más factible que ejerzan un impacto
permanente sobre el mismo.
Ver Giorno,C y otros, (1992)
11
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
El sesgo transitorio producido en la
estimación de la tendencia, puede conducir a
valoraciones incorrectas de los resultados
fiscales. A manera de ejemplo, en el caso que la
economía se enfrente a un choque negativo de
demanda, el crecimiento del PIB potencial
estimado podría reducirse (erróneamente) y por
lo tanto sobreestimar el tamaño de la brecha del
producto; conduciendo a una subestimación de
la posición presupuestaria subyacente, es decir
a reflejar una situación fiscal más sólida de la que
en realidad enfrenta la economía.
En cuanto al problema del punto final, este
se deriva de la forma en que se calcula la
tendencia inicial y final de una serie, a diferencia
de los valores centrales que son estimados a
partir de ponderaciones simétricas de la serie
original, en los extremos se asigna un peso
mayor de las observaciones recientes
induciendo un sesgo en los valores de tendencia
estimados.
Una forma de corregir las distorsiones
generadas por esta estructura de ponderación
del filtro, es extender la serie original mediante
proyecciones; por lo que para minimizar el sesgo
derivado de este problema, se proyectó el
crecimiento del PIB real para el periodo 2004 2007, suponiendo que la economía crecerá a una
tasa de 2.5% para 2004 y 2005 y a una tasa de
3.0% en los años 2006 y 2007.
El parámetro de suavizamiento λ
Un elemento relevante en el empleo del
filtro lo constituye la elección del valor del
parámetro de penalización λ, que determina el
grado de suavizamiento de la tendencia de la
serie, de tal forma que a mayor valor de λ mayor
suavizamiento; en el límite si λ → ∝, se origina
una tendencia lineal.
El desacuerdo existente sobre el valor del
parámetro de suavizamiento “óptimo” ha
conducido a la evaluación de los resultados
obtenidos a partir de distintos valores de λ,
identificando dos tipos de errores que se pueden
12
cometer en su elección denominados por
algunos autores como efecto compresión y
efecto escape (Bouthevillain, C. et al (2001) . Las
implicaciones de cometer un tipo de sesgo u otro
deben ser definidas en función de los objetivos
del análisis a desarrollar y a partir de ellas
determinar un balance apropiado.
El efecto compresión ocurre cuando el λ
empleado es menor al “óptimo”, en este caso el
grado de suavizamiento del filtro es menor y la
tendencia obtenida es bastante cercana a los
valores observados de la variable, posibilitando
una subestimación del componente cíclico.
En el análisis fiscal, la variabilidad de la
tendencia complica la evaluación adecuada de
la postura fiscal; particularmente se señala que
puede conducir a una afirmación demasiado
positiva de la política fiscal en periodos de alto
crecimiento. Por contraposición, este efecto
genera una subestimación del impacto de los
estabilizadores automáticos, como se verá
posteriormente.
Por el contrario, el efecto “leakage” o de
escape ocurre cuando se emplea un λ mayor al
“óptimo”, el componente cíclico se sobreestima
lo cual puede conducir a posiciones fiscales de
riesgo en épocas de bajo crecimiento del
producto. El riesgo que involucra el no
identificar adecuadamente la posición
subyacente del gobierno, en especial un
deterioro estructural puede dar origen a niveles
de déficit elevados y consecuentemente a un
fuerte crecimiento de la deuda pública.
Siguiendo el trabajo desarrollado por
Bouthevillain et al. (2001), se eligió un valor de
λ=30, que constituye una penalización
intermedia entre el valor de 100 originalmente
sugerido por Hodrick y Prescott (1980) y el
propuesto por autores como Kaiser y Maravall
(1999) y Ravn y Uhlig (2001) que para series
anuales es de λ=8; ponderando en mayor
medida los costos del efecto leakage e
intentando generar una tendencia relativamente
estable.
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
El PIB potencial y la brecha del producto
De acuerdo a la metodología descrita y al
comportamiento del producto real durante el
período 1970-2003, el producto potencial y la
brecha o componente cíclico del producto se
presentan en los gráficos No.1 y No.2.
Gráfico No. 1
Producto real y de tendencia en logaritmos
El análisis del ciclo económico salvadoreño
se puede dividir en 5 subperíodos a partir de la
determinación de los máximos y mínimos
locales de la brecha o componente cíclico de la
serie del producto4. Los subperíodos señalados
en el gráfico No.2 establecen las fases expansivas
y contractivas del ciclo económico salvadoreño;
midiéndose las primeras de valle a pico y las
contractivas de pico a valle, dichas etapas se
resumen en la tabla siguiente:
11.10
Tabla No. 1
Fases del ciclo económico salvadoreño
11.00
10.90
PIB real
10.80
Sub-período Fase del ciclo Desv. cíclica
promedio
1 1979-1982
Recesiva
-4.73
2 1983-1987
Expansiva
-1.66
3 1988-1991
Recesiva
-1.53
4 1992-1995
Expansiva
1.82
5 1996-2003
Recesiva
0.23
10.70
10.60
Tendencia
10.50
10.40
10.30
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001
Gráfico No. 2
Componente cíclico del producto real
en logaritmos
0.06
0.04
0.02
0.00
-0.02
1980 1983
1986
1989
1992
1995 1998
-0.04
-0.06
-0.08
1
-0.10
-0.12
4
2
3
4
5
2001
Las fases cíclicas difieren tanto en extensión
como en intensidad, la duración de las fases ha
oscilado entre 4 y 9 años, mientras que en el
caso de la intensidad se han registrado períodos
en que la desviación cíclica ha representado un
8.95% del producto de tendencia como en 1982;
mientras que en otros la desviación máxima
supuso desviaciones de tan solo 3.61%.
El periodo 1996-2003, corresponde a la fase
recesiva más extensa de los últimos cuarenta
años, que aunque coincide en términos de
estabilidad con la solidez del periodo 1962-1966,
el promedio de crecimiento difiere notablemente ya que en el primero la tasa de
variación media fue de 2.6%, mientras que entre 1962 y 1966 fue de 8.6%. (Fuentes y Tobar 2002)
Los periodos indicados difieren levemente de los identificados por Fuentes y Tobar (2003), en que se utilizó un valor de λ igual a 100.
13
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
II.B Elasticidad de las variables fiscales
respecto a los agregados macroeconómicos.
El segundo paso en la desagregación de los
componentes del balance fiscal constituye la
estimación de la reacción de las categorías del
presupuesto al ciclo económico. Esta puede ser
aproximada a partir de simulaciones desarrolladas por modelos macroeconométricos,
deducida en función de las leyes y/o códigos
tributarios que luego son contrastados con
análisis de regresión o del empleo de modelos
de regresión simple que cuantifiquen el impacto
de las variaciones del producto en los ingresos y
gastos del sector público(Noord 2000) mediante el
cálculo de elasticidades.
En este documento, se hizo uso del método
de regresión lineal para estimar el grado de
sensibilidad de las variables fiscales a la posición
de la economía, considerando como categorías
de ingreso sujetas al vaivén de los ciclos del
producto: los impuestos tributarios totales y de
manera desagregada, los impuestos a la renta,
al valor agregado, al consumo de productos y al
comercio exterior. Adicionalmente, se supuso la
no existencia de una respuesta cíclica
(anticipada) del gasto por lo que el gasto
estructural corresponde a su valor observado.
Las elasticidades de dichas variables fiscales
respecto a la actividad económica se obtuvieron
mediante la estimación de la siguiente ecuación
para el periodo 1980-20035:
∆logYit = α + β∆logVit + D + ε
(3)
Donde, Yit corresponde al valor de cada
categoría de ingreso considerada; V it,
corresponde a la base de tributación: producto
o consumo o comercio exterior y D, representa
una dummy que intenta capturar las medidas
5
6
de política discrecional más importantes
relacionadas con cada categoría de impuesto
(véase Anexo No. 1).
Adicionalmente, se incluyó en las
estimaciones una dummy que corresponde a los
años de recrudecimiento del conflicto armado
(1979-1982) y la variable dependiente rezagada
un periodo como mecanismo de corrección.
Las series tanto del producto como de las
diferentes categorías de ingreso fueron
deflactadas por el deflactor del PIB, con el objeto
de separar el efecto precio del análisis y fueron
transformadas mediante la aplicación de
logaritmos y de una diferencia regular, siendo
esta última suficiente para estacionarizar el nivel
de las series.
Las regresiones estimadas proporcionaron
resultados satisfactorios únicamente para el
caso de los impuestos tributarios totales y sobre
la renta tomando como base el producto; las
estimaciones de la elasticidad de los impuestos
al valor agregado, consumo de productos y
comercio exterior respecto al producto o
alternativamente al consumo y al comercio
exterior, no proporcionaron resultados
estadísticamente satisfactorios debido a la
presencia de quiebres estructurales y series
relativamente cortas, entre otros.
Lo anterior condujo a asumir el supuesto
de proporcionalidad que implica asignar a estas
categorías una elasticidad unitaria, esta
conjetura ha sido empleada en diversos estudios
en el caso de los impuestos indirectos e incluso
como elasticidad tributaria total6.
Las elasticidades estimadas se suponen
constantes en el tiempo pero son ponderadas
en función del peso relativo de las categorías de
impuesto consideradas dentro de los ingresos
tributarios totales en cada año y posteriormente
promediadas con la elasticidad calculada para
los ingresos tributarios totales. Los resultados de
las estimaciones se presentan en la siguiente
tabla.
Periodo seleccionado en función de la disponibilidad de información.
Martner, R. (2000); Brandner, P. et al (1998) ; Giorno, op cit ,entre otros.
14
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Tabla No. 2
Principales resultados de las estimaciones
Categoría de
Ingreso
Ecuación estimada
Elasticidad
Tributarios
∆log(tribu)= c + ∆log(PIB) + War + Dtribu
1.35
(2.60)
Renta
∆log(renta)= c + ∆log(PIB) + War + Drenta
1.49
(2.19)
IVA, Consumo
de Productos
y Comercio
Exterior.
Resultados no satisfactorios
1.00
Entre paréntesis se presenta el t-statistic.
Esta aproximación al cálculo de las
elasticidades, adolece de ciertas desventajas
como la carencia de información detallada sobre
la recaudación impositiva por categorías, los
efectos estimados de las medidas discrecionales
adoptadas en cada periodo y la posibilidad de
que los estimadores obtenidos sean sesgados e
inconsistentes debido a la endogeneidad de las
variables 7; por lo cual deben tomarse como
valores indicativos.
Adicionalmente, Brandner y otros (1998),
señalan precisamente como una de las
debilidades inherentes a las metodologías de la
OECD y la CE el supuesto de elasticidad
constante a lo largo del ciclo; ya que al realizar
un ejercicio de simulación para los países de la
Unión Europea demuestran que la volatilidad de
la elasticidad con respecto al ciclo es tan elevada
que exceptuando unas pocas ocasiones no
puede determinarse el signo correcto que
presenta el balance cíclico de dichos países.
7
8
II.C Estimación del Balance Cíclico y
Estructural.
Existe amplio consenso, teórico y práctico,
sobre la necesidad de contar tanto con un
indicador de la posición subyacente del saldo
fiscal como de estimar el tamaño de los
estabilizadores fiscales automáticos.
Si se contara con la suficiente información
acerca de las cuentas fiscales y de una
estimación exacta de la posición de la economía
frente al ciclo económico, sería posible llevar a
cabo un ajuste para cada partida del
presupuesto de manera de obtener sus
componentes estructural y cíclico reales. Sin
embargo, debido a problemas de información,
dichos componentes sólo pueden ser
aproximados por algunos medios indirectos de
cálculo(CE 2002). Al respecto, existen diversas
metodologías de estimación sin que se haya
llegado a determinar cuál es la más apropiada
para su cálculo8.
Pese a las consideraciones señaladas esta metodología de calculo ha sido frecuentemente utilizada en el desarrollo de estudios
empíricos similares.
Ver Brandner, P op cit (1998), CIES, (2002) y BIS (2003), en los cuales se describen algunas de las metodologías existentes para su
estimación.
15
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Algunos de los principales productores de
este indicador son la CE (1985), la OECD (2000)
y el FMI (1999) los cuales usan metodologías
similares para el cálculo del balance
presupuestario cíclicamente ajustado (CAB),
que consisten en ajustar el balance
presupuestario actual con un componente
presupuestario cíclico el cual es estimado
mediante parámetros de sensibilidad y la brecha
del producto. Los resultados entre instituciones
varían principalmente como resultado de las
diferentes estimaciones de la brecha del
producto9.
La técnica utilizada por la CE estima el CAB
como el balance presupuestario actual (B)
ajustado por los componentes del presupuesto
que reaccionan al ciclo económico. El
componente cíclico del presupuesto, se calcula
multiplicando la brecha del producto (GAP) y la
sensibilidad marginal del presupuesto fiscal a
dicha brecha (∝). Posteriormente se obtiene por
diferencia, el saldo fiscal ajustado por el ciclo
económico.
αt=εt
La ventaja de dicha aproximación es su
simplicidad y los mínimos requerimientos de
información, que permite que sea fácilmente
aplicable a países con escasa información
estadística como es el caso de El Salvador.
Por otra parte, de acuerdo a la metodología
de la OECD 10 el saldo estructural (CAB) se
calcula mediante la siguiente formula:
p
CABt =
ΣR
(s)
i=p i,t
calcula como:
Ri,t = Ri,t
(4)
La sensibilidad marginal presupuestaria (α)
se estima multiplicando la elasticidad promedio
de los ingresos del gobierno (εt) respecto al PIB
por la ratio de impuestos totales sobre el PIB
Rt
PIBt
Dicha sensibilidad se interpreta como la
respuesta promedio que tendrá el presupuesto
fiscal ante variaciones en el ciclo económico. A
manera de ejemplo, una sensibilidad marginal
de 0.5 significa que ante una variación de 1% en
la brecha del PIB, el saldo público varía en
promedio 0.5 puntos porcentuales del PIB.
9
10
16
CE op cit
Brandner, P. op cit
- Et(s) - gastosdecapital (6)
Ri,t(s) , representa los ingresos estructurales y se
(s)
CABt = Bt + αtGAPt
Rt
PIBt
Yt*
Yt
εi
(7)
Donde, Ri,t corresponde al valor observado
de la categoría de ingreso i; Y t , denota el
producto observado; Yt* expresa el producto
potencial; y εi, corresponde a la elasticidad de
cada categoría de ingresos considerada i
respecto a la base elegida. El gasto estructural
representado por Et(s) se estima de manera similar y los gastos de capital son considerados como
acíclicos.
Finalmente, el saldo cíclico se obtiene como
la diferencia entre el balance observado y el
saldo estructural estimado (CABt).
En el caso de El Salvador la posición cíclica
de la economía, como se señaló anteriormente,
se definió a partir de la descomposición de la
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
serie del producto mediante el filtro HP a
diferencia de la aproximación por función de
producción realizada por la OECD y la CE;
mientras que como medida del saldo fiscal se
utilizó el resultado primario excluyendo
donaciones, que refleja el balance de ingresos y
gastos del periodo actual aislando compromisos
adquiridos en el pasado e ingresos eventuales
no controlables.
Los resultados de ambas metodologías se
presentan en los gráficos No. 3 y No.4, como se
puede observar los componentes obtenidos son
bastante similares, siendo la discrepancia
máxima de 0.8 en el año 1981. Por lo anterior, el
análisis desarrollado posteriormente estará
basado en el punto medio de las estimaciones.
Es importante destacar que las estimaciones de la brecha del producto, de las
elasticidades fiscales y en consecuencia de los
componentes cíclico y estructural del resultado
fiscal deben ser interpretadas con cautela ya que
son altamente sensibles a la metodología de
calculo utilizada y por lo tanto están sujetas a
un cierto margen de incertidumbre.
Gráfico No.3
Componente Cíclico del Déficit Fiscal Salvadoreño
Porcentajes del PIB
1.0
0.5
0.0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
-0.5
-1.0
-1.5
CE
OECD
-2.0
Gráfico No.4
Déficit Cíclicamente Ajustado Salvadoreño (CAB)
Porcentajes del PIB
2.0
0.0
-2.0
1980 1982 1984 19861988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
-4.0
-6.0
-8.0
-10.0
-12.0
CE
OECD
-14.0
17
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Capítulo
III
El rol estabilizador de la Política Fiscal
III.A Tamaño y operación de los Estabilizadores Fiscales Automáticos
Los estabilizadores automáticos constituyen la reacción del presupuesto a las
fluctuaciones económicas, en ausencia de
cualquier acción discrecional del gobierno(ECB
2000); su operación puede contribuir a reducir la
volatilidad del producto especialmente cuando
ésta es resultado de choques a la demanda
agregada.
La capacidad de atenuación cíclica de la
política fiscal difiere de país a país, ya que
depende de características particulares como el
grado de volatilidad del producto, el tamaño del
gobierno, la estructura del sistema impositivo,
los mecanismos de asignación del gasto público
y la sensibilidad de las variables fiscales al estado
de la economía, entre otros OECD (1999).
En primer lugar, debido a que los
estabilizadores son por definición cambios
inducidos en los ingresos y gastos públicos por
el estado de la economía, su magnitud está
relacionada de manera directa con la amplitud
de las oscilaciones del ciclo.
La ratio tributación-producto o carga
tributaria, es una medida del tamaño del
18
gobierno asociada de manera directa a la
dimensión de los estabilizadores y a su vez a una
menor volatilidad del producto(Fatás y Mihov 1999 y
2000) ; sin embargo, algunos autores han
encontrado evidencia sobre la reversión de este
efecto después de ciertos límites, es decir que si
el tamaño del gobierno es relativamente elevado
éste puede exacerbar la volatilidad cíclica en
lugar de reducirla (Silgoner et al 2003).
Respecto a la tributación, la propiedad que
poseen algunos impuestos de moverse
directamente en relación al producto, posibilita
que el sistema tributario modere el (la)
crecimiento (caída) del ingreso disponible en
épocas de auge (depresión) y en consecuencia
suavice la trayectoria de la demanda. La
progresividad del sistema tributario y la carga
tributaria determinarán la cuantía de la
estabilización provista por esta vía.
Como se puede observar en la tabla No.3,
la sensibilidad del balance fiscal depende en
gran medida de la ratio ingresos tributariosproducto, en los países de América Latina la
proporción observada es significativamente
inferior a la de la muestra de países Europeos,
afectando junto a otros aspectos el tamaño
relativo de los estabilizadores automáticos.
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Tabla No.3
Estabilizadores Automáticos en América Latina y Europa
Región o País
Ecuador
México
El Salvador
Perú
Costa Rica
Uruguay
Euro Área
España
Reino Unido
Francia
Italia
Ingresos
Tributarios/PIB
Sensibilidad
Brecha del
producto
Saldo
cíclico
9.1%
9.8%
10.0%
12.0%
16.5%
18.4%
27.3%
22.6%
28.0%
28.8%
30.6%
0.09
0.10
0.13
0.12
0.16
0.18
0.48
0.40
0.50
0.42
0.48
4.6%
-0.9%
0.8%
6.9%
-3.7%
-0.3%
-1.1%
0.2%
0.7%
-0.7%
-3.2%
0.4%
-0.1%
0.1%
0.8%
-0.6%
-0.1%
-0.5%
0.1%
0.4%
-0.3%
-1.5%
Fuente: América Latina: Martner (2000), con datos para 1997; Países Europeos: Bouthevillain, C. (2001) y OECD(1999),
con datos para 1999: El Salvador: estimaciones propias para 1997.
Martner (2000), señala que en América
Latina el componente cíclico del déficit durante
la década de los noventa alcanzó valores
superiores a un punto del PIB en los países con
mayor volatilidad del producto y/o más alta
carga tributaria como Argentina, Brasil, Chile y
Perú.
Finalmente, el gasto público también puede
realizar una función estabilizadora mediante el
establecimiento de programas de transferencia
predefinidos como el seguro de desempleo o
simplemente permaneciendo inalterado a lo
Tabla No. 4
Efecto Teórico Esperado de la Operación de los
Estabilizadores Automáticos
Efecto Teórico Esperado
Ingresos Tributarios
Expansión
Aumentan
Recesión
Disminuyen
Gasto Primario
Constante o
se Reduce
Constante o
Aumenta
Resultado fiscal
11
∆ Superávit ó ∆ Déficit ó
∇ Déficit
∇ Superávit
largo del ciclo, de tal forma que provea un
impulso sostenido a la demanda agregada.
En América Latina, aún no se ha
desarrollado ningún tipo de programas de
seguridad social relacionados con la posición
cíclica de la economía por lo que se considera
que no existen gastos asociados de manera
automática al ciclo.
Considerando los movimientos teóricos
esperados tanto del lado del ingreso como del
gasto, el resultado fiscal se verá deteriorado
cuando la economía se encuentre en una fase
recesiva y mejorará cuando la economía se
encuentre en expansión; este proceso deberá
operar de manera simétrica a lo largo de los
ciclos para asegurar su consistencia con un
esquema de disciplina fiscal.
Lo anterior, denota que la política fiscal
puede realizar mediante la libre operación de los
estabilizadores automáticos, su función de
atenuación del ciclo económico de una manera
oportuna y previsible; por lo que, este
mecanismo de estabilización de corto plazo se
ha constituido en una de las áreas de acuerdo
entre un buen número de economistas y
hacedores de política11 y su actuación ha sido
frecuentemente recomendada por organismos
Federal Reserve Bank of Kansas City (2002)
19
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
En el caso de El Salvador, de acuerdo a la
metodología expuesta en el capítulo anterior, la
importancia relativa de los estabilizadores
automáticos depende de la brecha del producto,
la ratio ingresos tributarios-ingresos totales, la
carga tributaria y la elasticidad de los ingresos
tributarios. Su magnitud aproximada por el
componente cíclico del déficit, está representada por el área gris en el gráfico No.5.
internacionales como el Fondo Monetario, la
OECD y la Comisión Europea12.
Sin embargo, también es enfatizado que los
beneficios completos de su empleo pueden
obtenerse únicamente sí, al mismo tiempo, los
países mantienen la sostenibilidad de las
finanzas publicas a través de posiciones fiscales
prudentes y bajos niveles de deuda13. Un país
con un elevado nivel de deuda inicial puede
comprometer su posición fiscal de mediano
plazo, si al enfrentar un choque adverso incurre
en un endeudamiento adicional que incremente
el servicio de la deuda a niveles insostenibles.
Dicha consideración se ha puesto de
manifiesto en el establecimiento de los
diferentes “Pactos de Responsabilidad Fiscal”,
mediante los cuales se pretende generar un
balance entre flexibilidad y prudencia en la
implementación de la política fiscal. Por
ejemplo, El Pacto de Estabilidad y Crecimiento
suscrito por los países europeos, al limitar los
niveles de endeudamiento y requerir que los
gobiernos mantengan un balance presupuestario cercano al balance o en superávit
en el mediano plazo, aseguran que la función de
estabilización de las fluctuaciones del ciclo sea
llevada a cabo sin detrimento de la posición
fiscal de mediano plazo.
Adicionalmente, el establecimiento de
Pactos Fiscales puede acelerar la credibilidad de
los agentes económicos en las acciones del
gobierno, característica que reviste una
importancia especial en América Latina, donde
el limitado acceso a los mercados financieros
internacionales ha condicionado la capacidad
de los gobiernos de mantener el gasto inalterado
en épocas de desaceleración de la actividad
económica, imprimiéndole prociclicidad a la
política fiscal.
12
13
14
Gráfico No. 5
Funcionamiento de los Estabilizadores Fiscales
Automáticos
Porcentajes del PIB
-14.0
-12.0
-10.0
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
Déficit
Estructural
-0.0
-2.0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 19921994 1996 1998 2000 2002
Como se puede observar la operación de
estos ha sido bastante simétrica, respondiendo
en general de acuerdo al comportamiento
teórico esperado, es decir ampliando el déficit
en las etapas de recesión y reduciéndolo en las
fases de auge 14 ; pese al sesgo deficitario
registrado a lo largo del periodo de estudio.
El saldo cíclico del déficit osciló a lo largo
del periodo, en un rango de -1.5 a 0.5 puntos del
PIB. En concordancia con la mayor volatilidad
registrada en la actividad económica a inicios de
los ochenta, tanto el déficit cíclico como la
WEO FMI (2003), BIS (2003) y OECD EO(2001) entre otros.
ECB Monthly Bulletin (2000), Fowlie, K. (1999)
Este comportamiento está relacionado con la simetría de la brecha y con la consideración de la inexistencia de gastos cíclicos.
20
Déficit
Primario
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
promedio fue negativo, es decir, incrementó el
déficit y el segundo de 1996-2003 donde ocurrió
lo contrario.
desviación del producto de su valor de tendencia
registraron su valor negativo más bajo en 1982;
el primero alcanzó una cuantía de -1.50 puntos
del PIB, mientras que el producto presentó una
brecha negativa de 8.95% respecto a su valor de
tendencia.
Un análisis más detallado permite observar
que durante 1983-1987, si bien la economía se
considera dentro de una fase expansiva, el
producto no se encontraba por encima de su
nivel de tendencia sino aproximándose a ella
(Ver gráfico No.2), es decir estaba reduciendo su
brecha negativa y en consecuencia el saldo
cíclico aunque fue negativo se redujo respecto a
sus valores anteriores, expandiendo el déficit en
una proporción menor.
Durante los noventa, ambas variables
experimentaron una reducción de similar
proporción en relación a sus valores promedio
de la década anterior; reflejando la menor
variabilidad observada en el producto a partir
de 1990 y particularmente después de 1996. El
punto máximo fue alcanzado en 1995, año en
que la desviación del producto fue 3.60% y el
déficit cíclico fue de 0.50 puntos del PIB.
Por el contrario, para el periodo 1996-2003
aunque el producto se situó en un nivel superior
al definido como nivel de tendencia, este ha
venido desacelerándose y reduciendo su brecha
positiva; por lo que, el saldo cíclico pese a ser
positivo como promedio fue inferior al
observado el periodo anterior, tornándose
negativo desde el año 2001, es decir que ha
venido reduciendo el déficit en una proporción
cada vez menor y en los últimos años lo ha
incrementado.
La magnitud del saldo cíclico encontrado
es semejante a la calculada por Martner (2000)
para un conjunto de países de América Latina
en el periodo 1980-1999, que fluctuó en un rango
comprendido entre -1.3 y 2.6 puntos del PIB;
aunque es significativamente menor que la
estimada para los países europeos que en el
periodo 1960-1999, osciló entre -4.1 y 3.2 puntos
del PIB y que es congruente con las valoraciones
expuestas anteriormente.
Durante las etapas identificadas
expansivas, el componente cíclico
promedio fue de 0.18 puntos del
PIB, mientras que en las fases
contractivas, el saldo fue de -0.39
puntos del PIB; en estas últimas
etapas la duración e intensidad al
igual que la reacción del balance
presupuestario han sido en
promedio superior a las observadas
durante las fases de auge.
Es importante señalar, dos
casos particulares en que el saldo
cíclico promedio parece haber
actuado como un amplificador de
la fase cíclica (véase tabla No.5). El
primero en el período de 1983-1987,
en que pese a ser una etapa de
expansión el componente cíclico
como
Tabla No. 5
Componente cíclico del déficit y brecha del producto
PERIODOS
Componente cíclico Desviación cíclica del
del déficit / PIB
producto (brecha)
Fases Cíclicas:
1980-1982 (C)
1983-1987 (E)
1988-1991 (C)
1992-1995 (E)
1996-2003 (C)
-0.86
-0.30
-0.20
0.25
0.03
-4.73
-1.66
-1.53
1.82
0.23
Todo el periodo: 1980-2003
Máximo
Mínimo
Promedio
del periodo
0.50 (1995)
-1.50 (1982)
-0.15
3.61 (1995)
-8.95 (1982)
-0.81
21
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Cabe destacar, que el comportamiento del
componente cíclico del déficit puede estar
siendo sobreestimado al omitir, debido a la
metodología de cálculo, los efectos de las
reformas fiscales implementadas a inicios de la
década y sus implicaciones en la sensibilidad
cíclica de los ingresos.
Como se señaló anteriormente, la magnitud
de los estabilizadores depende en buena parte
de aspectos como el tamaño del gobierno y la
reacción de los ingresos tributarios al estado de
la economía; las reformas introducidas en este
periodo redujeron progresivamente el tamaño
del estado, estrecharon la progresividad del
impuesto a la renta y asignaron un mayor peso
a los impuestos que gravan al consumo
induciendo, de acuerdo con la teoría y los
hallazgos empíricos, a un debilitamiento del
grado de respuesta cíclica de los ingresos
tributarios y en consecuencia a una menor
dimensión de los estabilizadores.
III.B Política Fiscal Discrecional.
Una vez estimados y analizados los
estabilizadores fiscales automáticos, interesa en
este apartado exponer algunas consideraciones
en materia de política fiscal discrecional.
Principalmente, atañe indagar cuál ha sido la
postura fiscal ante el ciclo económico adoptada
por las autoridades fiscales a partir de 1980.
Se entenderá como postura fiscal la
dirección expansiva o contractiva que se le
imprime a la política fiscal como resultado de
las acciones discrecionales por parte de las
autoridades. Esta será de tipo expansiva, si los
hacedores de política realizan un relajamiento
de la política fiscal permitiendo que el déficit
(superávit) se incremente (reduzca), o de tipo
contractiva en los casos contrarios15. Además, la
postura será clasificada como procíclica o
contracíclica dependiendo de la situación en
que se encuentre la economía respecto al ciclo.
15
Conceptualmente, una postura fiscal se
cataloga como contracíclica cuando la política
discrecional contribuye a amortiguar los efectos
de choques exógenos sobre la economía,
reduciendo la volatilidad de los ciclos
económicos y como procíclica, si ha representado un factor desestabilizante que ha
exacerbado los efectos de los choques exógenos
sobre la economía (OECD,2003). Se considera que ha
sido neutra en el caso que no haya habido una
respuesta considerable del saldo presupuestario
ante las variaciones en el nivel de actividad
económica.
Es decir, una postura fiscal contracíclica (ver
figura No.1) se exhibe cuando el saldo fiscal
muestra una relación directa con el nivel de
actividad económica, incrementando el déficit
o reduciendo superávit en etapas recesivas de
forma que propicie un impulso positivo en la
demanda agregada o bien, disminuyendo el
déficit o incrementando el superávit en fases
expansivas del ciclo para mitigar la expansión
de la demanda agregada. La prociclicidad se
genera cuando el saldo presupuestario se mueve
en sentido opuesto al nivel de actividad
económica.
Consecuentemente, definir la postura fiscal
ante el ciclo económico, depende de dos
factores, por una parte de la situación en que se
encuentra la economía respecto al ciclo
económico y la otra si las autoridades llevan a
cabo políticas fiscales expansivas o contractivas.
En la figura No. 1 se resumen las condiciones
bajo las cuales se clasifica la postura fiscal como
procíclica o contracíclica.
III.B.1 Algunas consideraciones sobre el uso del CAB
para el análisis de la postura fiscal.
Tradicionalmente, el CAB es uno de los
indicadores más comúnmente utilizados para
vigilar el comportamiento de la política fiscal de
En adelante se usarán indistintamente, política fiscal expansiva y relajamiento de la política fiscal y política fiscal contractiva con endurecimiento
de la política fiscal.
22
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Figura No 1
Postura Fiscal y Fase del ciclo económico
Fase
Expansiva del
ciclo
Contracíclica
Fase Recesiva
del ciclo
Postura
Fiscal
Fase
Expansiva del
ciclo
Política Fiscal
Contractiva
Política Fiscal
Expansiva
Política Fiscal
Expansiva
Procíclica
Fase Recesiva
del ciclo
un país. Se utiliza fundamentalmente como
medida de la postura fiscal, con incrementos en
el CAB interpretados como expansionarios y
reducciones interpretadas como contractivas.
Uno de los usos más conocido de dicho
indicador se encuentra en los países de la Unión
Europea los cuales dan seguimiento per–
manente al indicador del CAB como instrumento tanto para analizar la convergencia hacia
la sanidad fiscal como para analizar la postura
fiscal de cada país16.
El Tratado de Maastricht (TM) y el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento (PEC) firmado por
dichos países, establecen una meta de
presupuesto fiscal cercana al equilibrio que
contempla cierta flexibilidad en cuanto a que el
presupuesto se deteriore como producto de una
reducción excepcional en el nivel de actividad
económica.
Adicionalmente, la aplicabilidad del
16
17
Política Fiscal
Contractiva
indicador para el cumplimiento de dicho
objetivo está sustentada en diversos autores que
han realizado investigaciones en el ámbito
empírico y teórico. Entre los trabajos empíricos
se puede mencionar OECD (2003), Alesina y
Perotti (1995) y Butti et al (1997).
En el trabajo desarrollado por la OECD se
utilizan las variaciones en el CAB para llegar a
determinar si la postura fiscal de los países de la
OECD en las últimas dos décadas ha sido
procíclica o contracíclica. Por su parte, Alesina
y Perotti (1995) utilizan el indicador del CAB para
estudiar diversos aspectos de los ajustes fiscales
realizados por los países de la OECD en el
período 1965-199017.
En Butti et al (1997) también se utiliza el
indicador del CAB para realizar un análisis
retrospectivo de la aplicación del “Pacto de
Estabilidad y Crecimiento” y determinar cuales
han sido las políticas presupuestarias que se han
adoptado durante las recesiones por parte de los
países que se encuentran bajo ese acuerdo.
CE (2000), (2002),(1997) y Butti et al, op cit
Ellos utilizan el indicador sugerido por Blanchard, no obstante señalan que los resultados no varían si se emplea el indicador de la OECD.
23
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
En el ámbito teórico existen numerosos
autores que apoyan el uso del CAB como
herramienta de análisis fiscal. De acuerdo con
Blanchard (1990) variaciones en el CAB pueden
ser utilizadas para analizar los cambios
discrecionales de la política fiscal ante
variaciones en el nivel de actividad económica.
Además, a su juicio también puede utilizarse
para examinar los cambios en la dirección de la
política que son respuesta a variaciones en otra
variable macroeconómica como por ejemplo la
inflación o la tasa de interés18.
Sin embargo, los esfuerzos llevados a cabo
no han sido suficientes para alcanzar un
superávit estructural importante que provea
cierto margen de maniobra que posibilite jugar
un rol contracíclico más activo de la política
fiscal salvadoreña19.
Otro aspecto importante de resaltar en la
evolución del CAB, es la disminución que ha
experimentado la volatilidad de dicho indicador.
Durante la década de los ochenta dicha variable
exhibió una desviación estándar cercana al 4%,
la cual estuvo asociada al quiebre estructural
producto del estallido de la guerra civil, y a la
inestabilidad política característica de la década.
Contrario a lo anterior, a partir de los noventa la
desviación se redujo considerablemente y no
sobrepasa el 2% lo cual tiene relación directa con
la finalización del conflicto armado y con el
cambio de orientación que se le imprimió a la
política económica.
Finalmente, es importante tener en cuenta
las debilidades inherentes al indicador que
fueron abordadas en la sección metodológica de
este documento como son la incapacidad de
identificar choques de oferta y demanda, el
supuesto de elasticidades constantes y los
problemas de la elección del λ, entre otros;
principalmente cuando se proyecta realizar
propuestas en materia de política fiscal.
III.B.2 Postura Fiscal ante el Ciclo
Económico Salvadoreño. 1980-2003.
Gráfico No. 6
Déficit Estructural como porcentaje del PIB real
2
Para iniciar con el análisis de la política
discrecional, en el grafico No.6 advertimos que
el déficit estructural se ha reducido en términos
del PIB real evolucionando de un valor de -8.9%
en 1980 a mostrar un superávit de 0.53% del PIB
en el año 2003.
El indicador refleja los esfuerzos de
consolidación realizados mediante el
endurecimiento de las cuentas fiscales durante
ambas décadas; producto en buena medida, de
la implementación de dos programas de
estabilización (1986 y 1989) que perseguían
corregir el fuerte desequilibrio fiscal mediante
la reducción del tamaño del Estado, la
racionalización del gasto público y el incremento en los ingresos del gobierno.
18
19
0
-2
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
-4
-6
-8
-10
-12
-14
El gráfico No. 7, ilustra cuál ha sido la
postura fiscal ante el ciclo económico
salvadoreño desde 1980, para lo cual se realizó
una comparación entre las variaciones en el Ba-
También establece los usos que no puede cumplir el indicador como son medir el impacto de equilibrio general de las finanzas
públicas sobre la economía o con nociones de sostenibilidad de la deuda.
Sobre la discusión de un rol más activo se volverá más tarde.
24
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
lance Cíclicamente Ajustado (CAB) como
indicador de los cambios discrecionales de la
política fiscal y la posición de la economía
respecto al ciclo económico, utilizando la
separación entre fases recesivas y expansivas
que se detallara anteriormente.
Como se puede advertir la mayoría de los
casos presentados se ubican en los cuadrantes
II y IV del eje cartesiano que indican la existencia
de relajamientos y endurecimientos de la
política fiscal discrecional que han sido de tipo
contracíclico, es decir que han contribuido a
amortiguar los efectos de choques exógenos
sobre el producto.
Gráfico No. 7
Postura Fiscal Salvadoreña ante el ciclo económico
1980-2003
Lo anterior, se expone en mayor detalle en
la tabla No. 6 en la cual se presentan las
variaciones en las variables fiscales (CAB,
Impuestos, Gastos, Consumo, Transferencias
Corrientes e Inversión Bruta) en cada etapa,
obtenidas como la diferencia porcentual entre
el año anterior que se inicia la etapa del ciclo
respectiva y el año en el cual finaliza la etapa
considerada20. Se han incluido en el análisis
solamente tres tipos de gastos (consumo,
transferencias e inversión) por ser los más
representativos ya que absorben más del 90% del
total de gastos del gobierno.
Postura Fiscal (Cambios en el CAB)
500
400
Relajamiento
Relajamiento
Fiscal de tipo
Procíclico
300
Fiscal de tipo
Contracíclico
200
100
-8
-6
0
-2 100 0
-4
2
4
6
8
200
Endurecimiento
Fiscal de tipo
Procíclico
Endurecimiento
300
Fiscal de tipo
Contracíclico
400
500
Condiciones cíclicas (Cambios en el output gap)
Tabla No. 6
Postura Fiscal ante el ciclo económico
El Salvador 1980-2003
Período
CAB Postura Fiscal
(%)\*
T
(%)
Gp
(%)
Cons.
(%)
T.Corr I.Bruta
(%)
(%)
I 1980-1982
(R)
-41
Endurecimiento
de tipo
Procíclico
-5
-10
-10
2
-15
II 1983-1987
(E)
-75
Endurecimiento
de tipo
Contracíclico
8
-25
-7
-24
-44
III 1988-1991
(R)
27
Relajamiento
de tipo
Contracíclico
-11
-1
-6
64
2.2
IV 1992-1995
(E)
-111 Endurecimiento
de tipo
Contracíclico
45
29
27
33
24
V 1996-2003
(R)
-175 Endurecimiento
de tipo
Procíclico
33
20
29
27
12
*\ signo positivo corresponde a incrementos en el CAB.
20
De acuerdo con Butti et al, op cit
25
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
De la tabla No. 6 se derivan los siguientes
comentarios:
•
Estos cambios determinaron el comportamiento del gasto, que mostró
reducciones de 10% y 7% en consumo durante las etapas comprendidas entre 19801987 y también en el rubro de inversión el
cual se contrajo en 15% y 44% en cada una
de ellas.
•
Durante la fase comprendida entre 19831987, se observó un incremento importante
de los impuestos, como resultado por una
parte de la devaluación de la moneda que
se llevó a cabo en 1986; la cual se incluía
dentro del PEAE y por otra a la inclusión de
un impuesto especial a las ganancias
extraordinarias originadas en los altos
precios del café (BCR, 1998) .
1980-2003: Endurecimiento Fiscal de tipo
Contracíclico .
•
•
El período se ha caracterizado por un
endurecimiento de la postura fiscal ya que
todas las fases han mostrado reducciones
porcentuales en el indicador CAB. El único
período que mostró resultados diferentes
fue el comprendido entre 1988-1991, en el
cual se produjo un relajamiento de la
postura fiscal.
La postura fiscal ha sido de tipo
contracíclica en la mayoría de los períodos
considerados. Unicamente puede catalogarse como procíclica en las fases
recesivas comprendidas entre 1980-1982 y
1996-2003.
1988-1991: Relajamiento de la postura fiscal
basado en reducción de impuestos.
•
Se produjo el único relajamiento de la
política fiscal del período considerado en el
estudio, producto de un descenso en la
recaudación tributaria mayor que la caída
en el gasto, el cual prácticamente se
mantuvo estable.
•
La reducción en la recaudación tributaria
se explica por tres factores exógenos y tres
medidas de tipo discrecional.
1980-1987: Inestabilidad política y social,
endurecimiento fiscal basado en contracción del
gasto.
•
La evolución de los primeros años de la
década estuvo incidida fuertemente por la
detonación del conflicto armado en 1981
que determinó en alguna medida los
cambios abruptos sufridos en la orientación
de la política fiscal discrecional en esta
época. En la medida que se efectuaron dos
intentos por expandir la demanda agregada
(1980 y 1984), los cuales fueron interrumpidos por dos intentos de establecer
un programa de estabilización en 1981 y
1982.
Finalmente en 1986, se firmó el Programa
de Estabilización y Reactivación Económica
(PEAE) el cual apoyó el objetivo de mantener una postura fiscal contractiva.
26
Entre los factores exógenos, se encuentra el
hecho que en 1989 se llevó a cabo la llamada
“ofensiva final” que afectó la recaudación
tributaria y propició un estancamiento en
la inversión pública. Adicionalmente, se
produjo una fuerte caída en los precios
internacionales del café y el incumplimiento del INCAFE en la entrega de los
correspondientes impuestos a la
exportación de dicha producción (BCR, 1998).
Las medidas discrecionales adoptadas
fueron: la eliminación del impuesto a las
exportaciones de camarón y azúcar, la
reducción del impuesto a las ventas
externas de café y el inicio del proceso de
desgravación arancelaria.
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
•
La estabilidad mostrada por el gasto, reflejó
una reducción en el rubro de consumo, un
estancamiento en la inversión y un incremento importante en las transferencias
corrientes.
resultado de un menor crecimiento tanto de
ingresos como de gastos, lo que propició
que en el 2003 se presentara un superávit
estructural de 0.53%.
•
Esta última fase, merece especial atención
en la medida que es la fase recesiva más
larga que ha presentado la historia
salvadoreña en los últimos 40 años, la cual
hasta el año 2003 presenta una duración de
9 años. Adicionalmente, se presenta la
variación más grande que se ha producido
en el CAB durante el período considerado
que corresponde a una reducción de 175%.
•
Durante esta etapa se realizaron algunas
medidas discrecionales tendientes a
incrementar la recaudación tributaria entre las que encuentran la introducción del
IVA y eliminación del timbre, incrementos
en la tasa del mismo y modificación de la
base imponible para las importaciones,
eliminación del impuesto a las exportaciones, reducciones arancelarias, entre otras (Véase anexo No.1).
•
Además, se realizaron algunas modificaciones enfocadas al logro de una mayor
recaudación por medio del fomento en la
eficiencia tributaria, para lo cual se
implementó el FOVIAL y se eliminó el
subsidio al diesel del transporte colectivo
(BCR, 2002).
•
Por su parte, el aumento registrado en las
transferencias corrientes obedece principalmente a pagos realizados al sector
privado por el subsidio a la energía eléctrica
que otorga el gobierno a partir de 1998,
debido a la privatización de CEL cuyo
monto aproximado fue de US$190 millones
a diciembre de 2003. Adicionalmente, se
inician en este período los programas por
concepto de retiros voluntarios 21.
1992-1995: Endurecimiento fiscal de tipo
contracíclico.
•
El endurecimiento de esta fase se realizó en
el entorno de la implementación de un
nuevo modelo de corte neoliberal que
estuvo acompañado por un programa de
estabilización y ajuste estructural que
buscaba reducir la participación del estado
en la economía y posibilitar el ambiente
favorable para el mejor desempeño de las
actividades del sector privado.
•
Contrario a lo que aconteció en el período
1980-1987, el endurecimiento fiscal a partir
de 1992 es resultado de incrementos en la
recaudación tributaria acompañados de
menores ampliaciones en los gastos.
•
Los rubros de gastos que se incrementaron
fueron en concepto de consumo, que
revirtió la tendencia decreciente que
mostró en las fases anteriores, para revelar
un incremento de 27% y las transferencias
corrientes que continuaron creciendo
aunque a tasas menores que las mostradas
en la etapa previa del ciclo económico.
Igual tendencia mostró la inversión pública
que creció 24%, lo que obedeció principalmente a los gastos en reconstrucción
posteriores a la firma de los Acuerdos de
Paz.
1996-2003: Endurecimiento de tipo procíclico.
•
El endurecimiento fiscal de esta fase fue
21
Decretos Nos 8, 209, y 111.
27
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
•
Los gastos de inversión crecieron en 12%
principalmente debido a dos choques de
tipo exógeno como son la reparación de los
daños ocasionados por el huracán Mitch
en 1998 el cual obligó a redistribuir US$24
millones (MIHAC 1998) para dicho fin y los
gastos en reconstrucción a raíz de los
terremotos del 2001 que ascienden a un
promedio de US$770 millones.
Tabla No.7
Postura fiscal ante el ciclo económico
Déficit Impuestos
Estructural
Procíclica
9
11
Contracíclica
14
12
Al realizar el análisis con base en la
separación anual de los datos, con la finalidad
de estudiar las implicaciones presupuestarias de
periodos en que estando la economía en una
fase recesiva presente una mejora relativa en
comparación con el año anterior; pero se
mantenga dentro de la fase negativa o de
aquellos casos en que estando en una fase
expansiva, retrocede en comparación con el año
anterior 22 ; se encuentran en la historia
salvadoreña a partir de 1980, 11 años recesivos
contra 12 casos expansivos.
A pesar de la tendencia a reducir el déficit
estructural, se observa cierto sesgo deficitario el
cual está en parte determinado por la situación
inicial que mostraba un déficit aproximado de
10% del PIB a inicios de los ochenta.
El gráfico No.8 revela el comportamiento
del déficit estructural respecto de la evolución
de la brecha del producto. Se observa que
cuando la economía salvadoreña creció cercana
a su nivel de tendencia y reportó una brecha del
producto cercana a cero (-0.08 en 1998) la
situación presupuestaria continuaba siendo
deficitaria en aproximadamente 2.1 puntos
porcentuales del PIB.
Se encuentra que en 14 de los casos
identificados, la orientación de la política fiscal
fue contracíclica y en solamente 9 casos actuó
procíclicamente, dos de los cuales corresponden
a los años 2002 y 2003 (Ver tabla No.7), apoyando
por lo tanto la hipótesis anterior que en la
mayoría de los casos se puede catalogar como
contracíclica.
Gráfico No. 8
Comportamiento del Déficit Estructural
según brecha del Producto
Porcentajes del PIB
1.0
GAP 2.30%,
CAB-0.31%
0.0
-3
-2
Porcentajes del PIB
Complementariamente, se puede percibir
que el comportamiento contracíclico de la
política fiscal ha sido una combinación de las
variaciones registradas en los ingresos y gastos
ya que ambas variables han actuado de forma
contracíclica en el período de estudio. El gasto
primario reportó 13 casos contracíclicos contra
10 procíclicos mientras que los impuestos
estructurales revelaron 12 casos contracíclicos
contra 11 procíclicos.
-1
-1.0
0
1
-3.0
-4.0
GAP cero y CAB
-2.1%
-5.0
-6.0
Brecha del Producto
28
2
-2.0
GAP -2.2,
CAB-4.6%
22
Gastos
primarios
10
13
Esta reconoce la existencia de máximos y mínimos relativos además de la de máximos y
mínimos absolutos.
3
4
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Por otra parte, cuando la economía se
encontró en la parte negativa del ciclo
económico con una brecha de -2.2% del PIB
potencial, el déficit estructural alcanzó -4.6% del
PIB. No obstante, cuando transitó por fases
expansivas similares y la brecha del producto
alcanzó niveles positivos de 2.30% en 1994, esto
no significó la generación de un superávit similar al déficit que se presentara en el caso anterior (de -4.6), sino que la economía siguió
reportando déficit estructural de -0.31%.
Adicionalmente se observa que la economía
salvadoreña alcanzó el equilibrio fiscal cuando
la brecha del producto fue aproximadamente de
4% en 1985, mientras que a valores de brecha
negativos de -4% le corresponde aproximadamente un déficit en promedio de -6% a -4%
del producto.
Al respecto, autores como Martner (2000)
aducen como causas de la prociclicidad de la
política fiscal la existencia de asimetría causada
por el hecho que en las épocas de bonanza
económica aparecen los espejismos sobre la
duración de dicha fase del ciclo positiva, de
manera que las autoridades se olvidan de actuar
sobre la parte estructural de las finanzas
públicas.
La prociclicidad de los resultados fiscales
para El Salvador durante la última fase del ciclo
considerada, coincide con lo encontrado por
Gavin y otros (1996) para el caso de América
Latina. Ellos aducen como causas del
comportamiento procíclico la alta carga de la
deuda, la volatilidad macroeconómica, el débil
acceso a los mercados de capitales, y algunas
características estructurales propias de la región
como son la alta volatilidad de las bases
impositivas, entre otras.
En el documento “Economic Policy in
EMU” realizado por la CE(1997) también se
afirma que los altos niveles de deuda inciden en
23
24
la capacidad de las finanzas públicas de jugar
un rol contracíclico: “países con altos ratios de
deuda y altos déficit en el año previo a la recesión
pueden esperar que su margen de maniobra sea
insuficiente para relajar la política fiscal ante
situaciones de lento crecimiento económico,
mientras que países con bajo nivel de déficit y
ratios de deuda previos a una recesión pueden
probablemente adoptar una relajación fiscal
durante dichos períodos”.
Debe aclararse que la postura fiscal
adoptada por las autoridades es el resultado de
diversas acciones discrecionales que en algunos
casos no parecen haber contemplado la
finalidad explícita de contrarrestar los efectos del
ciclo económico sobre la demanda agregada,
sino que han sido la respuesta natural a choques
irregulares23 no cíclicos que han requerido la
realización de gastos con la finalidad de paliar
situaciones de extrema emergencia que han
afectado a la población. Esto ha sido unido a
objetivos de sostenibilidad de las finanzas
públicas y a la necesidad de reorganizar el
aparato estatal como parte del proceso de ajuste
estructural iniciado en los ochenta.
Tal como se mencionó anteriormente,
existe cierto consenso acerca de la conveniencia
en la utilización de la parte automática de la
política fiscal para atenuar los efectos del ciclo
económico, mientras que por otra las opiniones
están separadas respecto a la efectividad en el
uso de la política discrecional.
Sin embargo, éstas son sugeridas bajo
ciertas circunstancias particulares como
cuando la política monetaria se encuentra
restringida, en situaciones de lento crecimiento
económico como es el caso de Japón y cuando
es necesario un ajuste debido a que se encuentra
en peligro la sostenibilidad de las finanzas
públicas en el mediano plazo24 ya que si la
sostenibilidad no está asegurada, las medidas
expansionistas e incluso los estabilizadores
Por ejemplo, terremotos, huracanes, guerras civiles, entre otros.
BCE op cit y Federal Reserve Bank of Kansas City, op cit.
29
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
fiscales automáticos pueden no tener el efecto
deseado sobre el producto, ya que los
consumidores ajustan su comportamiento a las
expectativas de una posible crisis fiscal en el futuro.
En cuanto a la variación entre valles y picos
subsecuentes, ésta fue negativa en ambos
componentes en el caso de 1988-1991, es decir
el déficit se deterioró en una fase de
desaceleración del producto imprimiendo, en
teoría, un impulso positivo a la demanda
agregada. Sin embargo, en la primera (19801982) y última etapa (1996-2003) los componentes reportaron cambios en diferentes
direcciones; de tal forma que el déficit
estructural se comportó de manera procíclica,
neutralizando la actuación de los estabilizadores.
III.C Política Fiscal Global
La política fiscal global, es decir la
combinación de la actuación de los estabilizadores automáticos y de las medidas
discrecionales adoptadas durante el periodo de
estudio se ha caracterizado por episodios de
prociclicidad y en mayor proporción de
contraciclicidad, en la medida que ambos
componentes del balance respondieron en general de manera directa a los movimientos de la
brecha del producto.
Tabla No. 8
Variación registrada entre valles y picos subsecuentes
(en porcentaje del PIB)
Fases
1980-1982
1983-1987
1988-1991
1992-1995
1996-2003
Brecha
Déficit
del Producto Primario
-9.87
9.25
-2.74
6.04
-4.62
1.99
5.57
-0.71
2.67
0.46
Postura
Déficit
Estructural
Déficit
Cíclico
Correlación
Pro
Contra
Contra
Contra
Pro
3.66
4.02
-0.35
1.86
0.91
-1.67
1.55
-0.36
0.81
-0.44
-0.29
0.93
0.33
0.97
-0.18
Un signo positivo implica mejora y un signo negativo un deterioro
Gráfico No. 9
Relación estabilizadores automáticos y política
discrecional
Como se puede observar en la tabla No. 8,
tanto el déficit estructural como el cíclico
registraron una variación positiva entre los picos
y valles precedentes (1983-1987 y 1992-1995),
que implica que durante las fases de expansión
del producto el déficit presentó una mejora
moderando, acorde a la teoría, la amplitud del
ciclo.
2
-0
-2
-1.5
-1
0
-0.5
-4
-6
--8
-10
-12
30
0.5
1
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Como se delineó previamente, las medidas
discrecionales adoptadas durante el periodo de
estudio han estado estrechamente vinculadas
con el objetivo de largo plazo de sostenibilidad
del balance fiscal y no con el papel de la política
fiscal en la estabilización de corto plazo, la cual
ha estado funcionando principalmente a raíz de
la propiedad estabilizadora de los ingresos
tributarios, en especial de los impuestos a la
renta; que reaccionan automáticamente al
estado de la economía.
Lo anterior, es evidente en la última fase de
desaceleración (1996-2003) en que la política
discrecional ha priorizado el objetivo de
equilibrio fiscal, al adoptar medidas tendientes
a reducir el déficit estructural; compensando el
efecto contracíclico de los estabilizadores
automáticos.
Los componentes estimados evidencian
por tanto que los movimientos del saldo cíclico
han sido en general reforzados por la política fiscal discrecional, de tal forma que la política fiscal ha operado en la dirección correcta siendo
potencialmente beneficiosa para la estabilización del producto.
25
Pese a lo anterior, el impacto de su
actuación depende de la respuesta que sea capaz
de inducir sobre el consumo y la inversión, así
como también del efecto que pueda generar por
el lado de la oferta, aunque este ha sido
típicamente ignorado25. Perotti (2000), señala
que pese a los avances metodológicos no existe
consenso alguno sobre la repercusión de la
política fiscal en la economía.
Es importante destacar que la apreciación
acerca de que las medidas discrecionales
implementadas no contemplaron, en la mayor
parte de las ocasiones, el objetivo específico de
suavizar la volatilidad del producto y el tamaño
relativamente pequeño de los estabilizadores
automáticos, no permiten extraer una conclusión determinante sobre la efectividad de
hacer uso de una política fiscal activa orientada
a suavizar las fluctuaciones del producto.
Auerbach A. (2002)
31
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Capítulo
IV
Consideraciones para una estrategia de
mediano plazo
El compromiso asumido por el gobierno
respecto al objetivo de sostenibilidad de largo
plazo puede ser racionalizado considerando que
el estado de la política fiscal en el momento t
influencia la eficacia que una determinada
medida de política pueda tener tanto en el
periodo corriente como en los periodos futuros,
conduciendo a una discrepancia entre los
resultados convencionalmente esperados y los
obtenidos.
La evidencia empírica apoya la posibilidad
de que bajo ciertas condiciones iniciales, una
expansión fiscal genere un efecto contractivo en
la economía y una consolidación fiscal tenga un
efecto expansivo sobre esta 26 ; aunque la
identificación de las circunstancias o factores
que pueden inducir este tipo de reacciones
diferenciadas continua siendo un tema abierto.
Los estudios sobre episodios de respuestas
fiscales inusuales, advierten que las expectativas
de los agentes económicos sobre el manejo fiscal actual y futuro determinan en buena media
los efectos que éste puede generar en la
economía. Adicionalmente, destacan dentro de
los factores que comúnmente han caracterizado
estos episodios, los niveles crecientes y elevados
de deuda pública y la presencia de impulsos
fiscales persistentes de una magnitud
significativa.
26
27
32
Giavazzi, et al (2000), encuentra para una
muestra de países en desarrollo, que las
respuestas no lineales y/o no keynesianas
señaladas previamente, se producen en
periodos de rápido crecimiento de la deuda
pública y/o de un impulso fiscal de gran
duración: una larga expansión o una larga
consolidación fiscal.
La existencia de desbalances fiscales
persistentes y niveles de deuda altos y crecientes
frecuentemente tienen un impacto adverso en
la riqueza y en las expectativas de los agentes
económicos. En tal caso, una consolidación fiscal que restablezca la solvencia de las cuentas
públicas al mejorar la confianza de los agentes
económicos puede incidir de manera positiva en
la economía.
Algunos autores 27 , sostienen que las
consolidaciones fiscales expansivas pueden ser
explicadas precisamente a partir de los efectos
de la política fiscal en el valor de mercado de la
riqueza y en las expectativas sobre el desempeño
futuro del Gobierno.
Una contracción fiscal frecuentemente reduce o estabiliza las tasas de interés aumentando el valor de mercado de las acciones,
bonos y títulos del gobierno, estimulando de ese
Giavazzi y Pagano (1990), Blanchard (1990), Perotti (1998), Bharracharya (1999) entre otros.
Mohanty y Scatigna (2003), Giavazzi, et al (2000) entre otros.
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
modo la demanda agregada; además puede
restablecer o incrementar la confianza de los
inversionistas locales e internacionales
validando o mejorando el perfil de riesgo
soberano. Esta consideración es determinante
cuando los gobiernos confían en los mercados
financieros internacionales para satisfacer sus
necesidades de financiamiento, tornándose
altamente vulnerables a la percepción de riesgo
de los inversionistas.
reconocimiento de los costos derivados del
sistema de pensiones y a las catástrofes naturales
experimentadas en la última fase cíclica
identificada; factores que han conducido a un
incremento en el endeudamiento del Gobierno
en los últimos años.
Después de la notable reducción que
experimentó la deuda del sector público entre
1991 y 1998, en que pasó de representar un 51.3%
en términos del PIB a un 27.2%; en 1999, la
tendencia se revirtió y a partir de ese momento
mostró una dirección ascendente y creciente de
tal forma que al cierre de 2003 la ratio deuda
pública a PIB fue de 40.6%, alcanzando el
“limite” auto-impuesto por el gobierno para ésta
razón.
A partir de 1999, el Gobierno Salvadoreño
empezó a acudir a los mercados externos de
capital para cubrir sus necesidades de fondeo,
mediante la colocación de títulos valores,
incrementando su dependencia del financiamiento externo y la importancia de mantener
una postura fiscal prudente. De hecho, después
de la introducción de la Ley de Integración
Monetaria en enero de 2001, la credibilidad fiscal se convirtió en uno de los elementos
fundamentales en el análisis crediticio.
IV.A Descomposición del proceso de
acumulación de deuda
Si se descompone la acumulación de la
deuda como proporción del producto de
acuerdo a la siguiente ecuación (Noord 2000):
El Salvador, ha realizado desde finales de la
década de los ochenta un esfuerzo orientado a
reducir el déficit fiscal; pese a ello, el
desequilibrio persiste debido a que se continúa
presentando una relativa inflexibilidad y mayor
peso de los gastos respecto a los ingresos, al
∆d = -cab - cc +
Gráfico 10
Evolución de la Deuda del Sector Público No Financiero
Porcentajes del PIB
60%
r-g
1+g+π
dt-1 + Otros (8)
donde, d representa la ratio deuda del SPNF
a PIB; cab y cc, el impacto del
balance estructural y cíclico
como porcentajes del PIB en el
endeudamiento; r - g
1+g+π
dt-1
la dinámica endógena de
la deuda28 (r, aproxima la tasa
de interés real; g, la tasa
crecimiento real de producto y
50%
40%
30%
20%
28
10%
0%
1991
1993
1995
1997
1999
2001
La deuda existente puede contribuir a
incrementar la ratio Deuda/PIB si la
tasa de interés real excede la tasa de
crecimiento de la economía.
2003
33
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
(la tasa de inflación) y el término “Otros” que
incluye las amortizaciones, la carga derivada de
la reforma previsional, donaciones, revaluaciones de la deuda existente y otros factores
que afectan la formación de deuda del SPNF.
algunos gastos de carácter transitorio como los
derivados del huracán Mitch y de los terremotos
de 2001.
La deuda del SPNF presentó entre 1987 y
1991 un aumento de 9.1 puntos del PIB,
impulsada principalmente por el déficit
estructural y en menor medida por el
componente cíclico. Por el contrario, durante el
periodo 1992-1995, la deuda presentó una
reducción de 17.9 puntos del PIB producto de
retracción experimentada por la mayor parte de
los factores que determinan su comportamiento.
Se puede cuantificar de manera aproximada
la contribución de cada uno de estos componentes al crecimiento de la deuda.
De acuerdo al gráfico No.11, el impacto
acumulado de los estabilizadores automáticos
en el nivel endeudamiento del SPNF, puede
calificarse como nulo o incluso como reductor
de deuda; aunque debido a su reducido tamaño
no representa un peso significativo en la
evolución de la misma.
Aunque el déficit estructural se contrajo en
esta etapa de expansión continuó presionando
la acumulación de deuda; influenciado por los
gastos derivados de los Acuerdos de Paz. Cabe
destacar, que en este marco se desarrollaron una
serie de negociaciones con el Club de París que
contribuyeron a reducir significativamente el
nivel de endeudamiento, que se reflejada en el
componente “Otros”.
Gráfico No. 11
Factores explicativos en el proceso de
acumulación de deuda
30.0%
20.0%
9.1%
8.7%
10.0%
0.0%
-10.0%
-20.0%
Deuda del SPNF
-18.0%
-30.0%
1987-1991
CAB
Cíclico
1992-1995
Dinámica
Pensiones
1996-2000
Don
Por el contrario, el déficit estructural ha
actuado, independientemente de la fase del
ciclo, como factor de acumulación de deuda;
que aunque se redujo en la fase expansiva (19921995), en la última etapa ha contribuido de
manera notable en su crecimiento, afectada por
29
30
34
Finalmente, en la fase comprendida entre
1996-2003, la deuda registró un incremento de
8.7 puntos del PIB, como consecuencia del
aumento observado en el déficit estructural, la
dinámica de la deuda y la carga asociada a la
reforma previsional que comenzó a impactar el
resultado fiscal en el año 2001 y continuará
afectándolo por un periodo de aproximadamente 60 años (CIEDESS 1996)29.
Otros
Cabe destacar que en esta etapa, además del
surgimiento de elementos adicionales como la
reforma al sistema de pensiones30; la dinámica
endógena de la deuda volvió a cobrar relevancia,
contribuyendo a generar incrementos adicionales en la ratio deuda-producto, debido al
lento crecimiento del producto. El crecimiento
observado en la deuda, ejerció un impacto
Citado en Mesa - Lago (2003)
Es importante tener en cuenta que mientras los fenómenos naturales impactan el gasto de manera transitoria
el costo de la reforma previsional debe ser considerado como un gasto de carácter estructural.
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
inmediato en el factor de formación endógeno
de la ratio de endeudamiento y en las amortizaciones de la misma e implica una presión en
el comportamiento futuro de dichos componentes.
IV.B Estabilización del nivel de deuda
Las consideraciones anteriores, evidencian
que el comportamiento presentado por las
finanzas públicas y en particular por la deuda
pública, en la última fase cíclica condicionará el
papel de la política fiscal en los años siguientes.
Los factores detrás del proceso de formación de deuda, refuerzan la necesidad de
generar superávits primarios que permitan
estabilizar o reducir el nivel de deuda; como
condición previa a la elaboración de una nueva
estrategia fiscal que persiga simultáneamente
los objetivos de estabilización de corto plazo y
sostenibilidad a mediano plazo.
Si bien la ratio deuda pública a PIB al cierre
de 2003, continua siendo considerada como
manejable y se encuentran dentro de la mediana
de países que cuentan con una calificación de
riesgo similar a la de El Salvador, las calificadoras
de riesgo Fitch, Moody´s y Standar & Poor´s han
advertido desde 2001, sobre los riesgos que introduce al perfil crediticio el desequilibrio fiscal
existente y el creciente nivel de endeudamiento;
señalando cada vez de manera más enfática, la
necesidad de llevar a cabo una consolidación
fiscal para conservar o mejorar la calificación de
riesgo actual.
Perotti (1988), señala que cuando la ratio
deuda a PIB alcanza cierto nivel “limite”, los
individuos esperan que ocurra un aumento
fuerte y distorsionador de los impuestos que
reducirá su riqueza, es decir esperan independientemente de la fase cíclica en que se
encuentren que se realice un ajuste de las
cuentas fiscales; que en caso de ser postergado,
incrementará la probabilidad de default del sector público incidiendo negativamente en las
expectativas de los agentes económicos y
poniendo en riesgo las condiciones y capacidad
de acceso al financiamiento externo.
Por lo anterior, si se quiere reducir los
riesgos fiscales de mediano plazo y mejorar la
confianza de los mercados financieros se debe
reforzar el compromiso de sostenibilidad de las
finanzas públicas.
El concepto básico de solvencia, derivado
de la restricción presupuestaria intertemporal
del gobierno provee un punto de partida para
analizar la sostenibilidad de la deuda pública.
La iteración de dicha restricción, considerando
el cumplimiento de la condición de trans–
versalidad, nos lleva a la expresión (9) que
establece de manera simplificada que el saldo
inicial de la deuda pública (dt-1) deberá ser igual
al valor presente descontado de los superávits
primarios futuros.
∝
dt-1 =
Σ
j=o
j
1+g
s
1 + r t+j
(9)
Donde s t+j, representa la trayectoria
planeada del superávit primario como
proporción del producto; g, es la tasa de
crecimiento real del producto y r, es la tasa de
interés efectiva real.
Una política fiscal sostenible o viable se define entonces como aquella en que la trayectoria
planeada del superávit primario (st+j) desde t
hasta infinito, satisface la restricción
presupuestal intertemporal para los valores
dados de g, r y dt-1, que es un concepto ex - ante.
Talvi y Végh (2000), construyen un indicador
mediante el cual se operativiza la definición de
viabilidad, al establecer el concepto de déficit
primario permanente, S* t como el resultado
primario constante, cuyo valor presente
descontado al período t es igual al valor presente
descontado de la trayectoria de los déficit
primarios planeados; el cumplimiento de esta
35
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
condición permite que la deuda pública como
proporción del producto se mantenga constante.
A partir de lo anterior, se especifica el
indicador de sostenibilidad fiscal (I t) de acuerdo
a la siguiente desigualdad:
I*t =
r - g dt-1 + s*t
1+r
(10)
Tomando como base las proyecciones de
Gobierno para 2004, se supuso el siguiente
comportamiento del producto, la tasa de interés
y el resultado fiscal planeado ex -ante:
Tabla No. 9
Supuestos de comportamiento para 2004
Deuda/PIB PIB real
(2003)
40.6%
Cuando I*t ≤ 0, la política fiscal del periodo
t es viable. Mientras que si I*t > 0, indica la
diferencia requerida para cumplir la restricción.
Por lo que, la solución de este ejercicio permite
establecer la viabilidad de la trayectoria
planeada del gobierno ex ante y el esfuerzo que
sería necesario llevar a cabo para restablecer
dicha condición.
2.0%
Tasa de
interés
efectiva
5.0%
Superávit Balance
planeado primario
promedio*
0.81%
-1.62%
*Promedio de los últimos 5 años.
Bajo los supuestos señalados, se encontró
que el restablecimiento de la condición de
solvencia implica la generación de un superávit
primario de 2.3% en términos del PIB, que conlleva a un esfuerzo adicional del Gobierno de
1.5%, respecto a la trayectoria planeada ex-ante.
Tabla No. 10
Resultados de la estimación del indicador de solvencia
(como porcentaje del PIB)
Cuentas Fiscales 2000-2004
1.
Ingresos y Donaciones
Donaciones
2. Gastos
Reconstrucción
3. Obligaciones de Pensiones
4. Déficit fiscal (1-2)
Excluyendo Donaciones
5. Pagos de Intereses
6. Pensiones
7. Resultado primario (4+5)
Excluyendo Donaciones
8. Resultado primario cíclico
9. Resultado primario estructural
10. Superávit primario requerido
Incluyendo Pensiones (10+3)
11. Esfuerzo fiscal (10-7)*
2001
14.9
0.4
18.5
1.4
0.7
-3.6
-4.1
1.4
0.7
-2.2
-2.6
2002
15.5
0.4
18.9
2.0
1.1
-3.4
-3.7
1.7
1.1
-1.7
-2.0
*Esta referido al resultado primario excluyendo donaciones e incluyendo pensiones
Fuente: Estimaciones propias basadas en las estadísticas de BCR
36
2003
16.2
0.5
17.6
1.4
1.7
-1.4
-1.8
2.0
1.7
0.6
0.2
-0.1
0.4
2004F
16.1
0.5
17.0
0.6
1.9
-0.9
-1.5
2.3
1.9
1.4
0.8
-0.2
1.0
0.4
2.3
1.5
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Si se supone un resultado primario ex ante
de equilibrio para el año 2004, que es más acorde
al comportamiento registrado por el indicador
en los últimos años, el esfuerzo fiscal requerido
para cumplir con la condición de solvencia sería
de 3.1 puntos del PIB.
Los escenarios anteriores, indican la
necesidad de llevar a cabo una reforma fiscal que
permita estabilizar la ratio deuda a PIB, la cual
debe ser más severa si se quiere disponer de un
margen de maniobra adicional para propósitos
de estabilización económica. Se debe tener
presente que si el ajuste se posterga en el tiempo
el esfuerzo fiscal requerido para restablecer la
viabilidad será cada vez mayor.
Tabla No. 11
Escenario Alternativo
La reforma fiscal debe realizarse teniendo
en cuenta su impacto en la capacidad de
estabilización de las cuentas fiscales, procurando ser progresivas por el lado de los
ingresos y por el lado del gasto, instrumentando
un ajuste pro crecimiento enfocado en medidas
para mejorar la eficiencia de la inversión pública,
asegurando que los presupuestos de capital sólo
incluyan proyectos que tengan claros beneficios
económicos y apoyen el crecimiento nacional.
2004
1.
2.
3.
4.
Resultado Primario (excluyendo
donaciones)
Pensiones
Superávit primario requerido
Incluyendo Pensiones (3+2)
Esfuerzo fiscal (3-1)*
0.0
1.9
1.2
3.1
3.1
* Referido al superávit primario incluyendo pensiones
Gráfico No. 12
Esfuerzo Fiscal requerido para satisfacer la condición de
solvencia
4.0%
3.5%
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
2004
2006
2008
2010
2012
2014
La simulación supone constantes los valores de r, g y st del escenario inicial, la proyección
del déficit previsional fue tomado del Informe de Desarrollo Humano, PNUD 2003.
37
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
V
Capítulo
Consideraciones Finales
1.
Los resultados del estudio sugieren que la
política fiscal ha operado en la dirección
correcta siendo potencialmente beneficiosa
para la estabilización del producto.
2.
Cabe destacar, que la postura fiscal
adoptada por las autoridades fiscales no
parece haber contemplado la finalidad
explícita de contrarrestar los efectos del
ciclo económico sobre la demanda
agregada, sino que ha sido la respuesta
natural a choques irregulares no cíclicos, al
logro del objetivo de sostenibilidad de las
finanzas públicas en el mediano plazo y a
la necesidad de reorganizar el aparato
estatal como parte del proceso de ajuste
estructural iniciado en los ochenta.
3.
4.
El Salvador, ha realizado desde finales de la
década de los ochenta un esfuerzo
orientado a reducir el déficit fiscal; pese a
ello, el desequilibrio persiste debido a que
continua presentando una relativa
inflexibilidad y mayor peso de los gastos
respecto a los ingresos, al reconocimiento
de los costos derivados del sistema de
pensiones y a las catástrofes naturales
experimentadas en la última fase cíclica
identificada; factores que han conducido a
un incremento en el endeudamiento del
Gobierno en los últimos años.
El saldo estructural continua siendo el factor más importante detrás del proceso de
formación de deuda, evidenciando la
necesidad de generar superávit primarios
38
que compensen al menos la dinámica
endógena de la deuda y los costos de la
reforma previsional.
5.
Si se quiere reducir los riesgos fiscales de
mediano plazo y mejorar la confianza de los
mercados financieros se debe reforzar el
compromiso de sostenibilidad de las
finanzas públicas; que implica la realización
de un esfuerzo fiscal de al menos 2.3 puntos
del PIB.
6.
La estabilización o reducción del nivel de
deuda constituye una condición previa a la
elaboración de una nueva estrategia fiscal
que persiga simultáneamente los objetivos
de estabilización de corto plazo y sostenibilidad a mediano plazo.
7.
El rol que potencialmente puede desempeñar la política fiscal en la amortiguación
del ciclo constituye una herramienta valiosa
para las autoridades nacionales, dada la alta
sensibilidad de la economía a choques de
diversa índole; su empleo requerirá de un
análisis más detallado y profundo de su
impacto en la economía así como también
de un esfuerzo fiscal mayor.
8.
Es importante señalar que los resultados del
presente estudio se encuentran condicionados a la disponibilidad y confiabilidad
de la información utilizada en la aplicación
de los modelos. Así como también, por las
limitaciones propias de las metodologías
estadísticas y econométricas utilizadas.
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
B
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paper No. 20.
40
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
Anexo No. 1
PRINCIPALES REFORMAS FISCALES - EL SALVADOR
PERIODO 1992-2002
IMPUESTO
Art. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Derogación de la Ley de Timbres y Papel y Sellado
Derogación de la Ley de Gravamen de Sucesiones
Derogación de la Ley de Impuesto sobre Donaciones
Derogación del Impuesto sobre Patrimonio
CODIGO TRIBUTARIO (Entra en vigencia enero 2001)
Ampliación al 2002 uso de documentos IVA
Ampliación presentación Dictamen e Informe
Fiscal ( transitorio )
2000 2001 2002
x
x
x
x
x
278
x
x
REGLAMENTO CODIGO TRIBUTARIO
RENTA
- Cambio de tasa del Anticipo a Cuenta del 1% al 1.5%
- Modificación a la Retención realizada por Servicios
Profesionales
Eventuales, del 2% al 10%
- Modificación de la Ganancia de Capital
-Metodo de Depreciación de los Saldos Decreciente
para los activos fijos
- Exención de impuesto a las prestaciones artísticas
- Varias Reformas
- Modificación de porcentajes de retenciones por servicios
- Renta gravada (préstamos a socios)
- Renta No gravada (productos títulos valores)
- Eliminación de la base exenta de ¢75,000.00 a
personas jurídicas
x
72
x
66
x
4
x
30
x
66
25
4
41
IVA
- Entra en Vigencia la presente Ley, a partir del mes
de septiembre
- Cambio de tasa del 10% al 13%
54
- Modificación a la Base Imponible para las Importaciones 48
(CIF+ Derechos Arancelarios+ Impuestos Específicos)
- Deducción del Crédito Fiscal generados por las ventas
de bienes exentos
44
en la Ley de Impuesto sobre la Renta
- Modificación en lo referente al cálculo y tiempo
de la Devolución del
76, 77
IVA a Exportadores
- Exención de la Importación de maquinaria destinada
al activo fijo
- Eliminación de la exención el suministro de enegía
eléctrica prestado por las instituciones públicas
- Exención de impuesto a las prestaciones artísticas
x
x
x
x
x
45, 73
46
x
x
x
x
x
x
x
x
x
41
DOCUMENTO DE TRABAJO - 01
IMPUESTO
Art. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
- Varias Reformas
- Derogatoria del Art. 44 y literal A del Art. 45
44, 45
GASEOSAS
- Cambio de tasa en el Impuesto ad-valorem al 13%
- Entra en Vigencia la Ley de Impuesto sobre las bebidas
gaseosas simples o endulzadas, cambio de tasa al 10%; y se
deroga la Ley de Impuesto sobre Cerveza y Bebidas
Gaseosas
- Facultad de Fiscalización para la DGII
x
x
1
x
x
x
BEBIDAS ALCOHOLICAS
- Entra en vigencia la Ley Reguladora de la Producción y
Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcóholicas,
con una tasa ad-valorem del 30% e impuesto específico
de ¢ 0.05 por cada uno por ciento de volumen de alcohol
por litro de bebida; y se deroga La Ley sobre
x
Venta de Aguardiente en Envases Oficiales, Ley de
Impuestos sobre
Vinos de Frutas
- Modificación a la tasa ad-valorem al 20%
CERVEZA
- Se establece un impuesto ad- valorem de 30%
- Entra en vigencia la Ley Reguladora de la Producción y
Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcóholicas,
modificándose la tasa
ad-valorem al 25% e incorporando el impuesto específico
de ¢0.05 por cada uno por ciento de volumen de alcohol
por litro de bebida; y se deroga la Ley de Impuestos
sobre Cerveza y Bebidas Gaseosas
43
x
1
x
43
- Cambio de tasa ad-valorem al 20%
43
CIGARRILOS
- Cambio de tasa al 52%
- Cambio de Tasa al 39%
2
2
x
x
x
x
TRANSFERENCIA DE BIENES RAICES
- Cambio de base exenta de ¢ 100,000.00 a ¢ 250,000.00
y unificación de la tasa al 3% , anteriormente de
¢ 100,000.01 a ¢ 250,000.00, tasa del
3% y mayor a ¢ 250,000.00, tasa del 5%.
Fuente: Ministerio de Hacienda de El Salvador
42
2000 2001 2002
4
x