BIEN EXCLUIDO DEL IVA - El gobierno no puede desconocer las

BIEN EXCLUIDO DEL IVA - El gobierno no puede desconocer las certificaciones que expide el
Ministerio del Medio Ambiente / CERTIFICACIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
- No puede ser desconocida de plano por el gobierno como medio para acreditar la exclusión del IVA
/ MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE - Es quien debe certificar la destinación de los elementos,
equipos y maquinaria con miras a la exclusión del IVA / ELEMENTOS, EQUIPOS Y MAQUINARIA
PARA EL MEDIO AMBIENTE - En cada caso es el Ministerio del Medio Ambiente quien debe
certificar su destinación para la exclusión del IVA / COSA JUZGADA - Ha operado respecto el artículo
6 del Decreto 2532 de 2001
En virtud de la declaratoria de nulidad del parágrafo del artículo 6 del Decreto 2532 de 2001, la Sala
encuentra configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada por las siguientes razones: El artículo
6 del Decreto 2532 de 2001, incluido el parágrafo, fue objeto de demanda de nulidad, la cual se tramitó
en el expediente 2002-0044-01-(13212), Actor: Mónica Mariana De Jesús Reyes Rodríguez, M.P..
Dra. Ligia López Díaz. La Sala de la Sección Cuarta de la Corporación profirió la sentencia de mayo
5 de 2003, donde declaró la nulidad de los literales b, c, d, e, f, g y l, del artículo 6, así como el
parágrafo del mismo artículo, se negaron las demás pretensiones de la demanda. En el citado proceso,
se adujeron cargos similares a los que ahora se formulan como en efecto señala la Procuradora
Delegada en su concepto: “Para esta procuraduría Delegada los fundamentos de la actual
impugnación son similares a los que la actora invocó en la acción contenciosa anterior.” Efectuado el
análisis de los cargos presentados en la demanda, la Sala concluyó: (...) Como lo afirmó la
demandante, con estas disposiciones el Gobierno negó de plano la certificación que expide el
Ministerio del Medio Ambiente para acreditar la exclusión del impuesto sobre las ventas,
desconociendo que el pronunciamiento de esta entidad debe responder a una evaluación técnica
previa de cada una de las solicitudes que se presenten, para verificar si se cumplen las condiciones
exigidas en los artículos 424-5 numeral 4 y 428 literal f) del Estatuto Tributario y demás normas
reglamentarias. Limitar la exclusión a algunos bienes en forma general, sin la debida justificación,
implica un exceso en la facultad reglamentaria, porque en cada caso es el Ministerio del Medio
Ambiente quien debe certificar la destinación de los elementos, equipos y maquinaria, verificando el
cumplimiento de los requisitos establecidos en las disposiciones vigentes. Así las cosas, se concluye
que lo decidido por la Sala en la sentencia de mayo 5 de 2003, impide a la Sección avocar en esta
oportunidad el conocimiento del cargo de ilegalidad propuesto contra el parágrafo del artículo 6 del
Decreto 2532 de 2001, objeto de la demanda, por haber operado el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada previsto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que en el proceso
que dio origen a la sentencia de mayo 5 de 2003, la atención de la Sala recae sobre el artículo 6 del
Decreto 2532 de 2001 incluido su parágrafo, es decir que existe identidad de objeto.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
Bogotá D.C., mayo once (11) de dos mil seis (2006)
PricewaterhouseCoopers Servicios Legales y Tributarios Ltda, Calle 100 No. 11a-35, Bogotá, Colombia
Tel: (57-1) 634 0555, Fax: (57-1) 610 4626, www.pwc.com/co
Radicación número: 11001-03-27-000-2003-00088-01(14296)
Actor: JAVIER HERNANDO MUÑOZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD CONTRA EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 6 DEL
DECRETO 2532 DE 2001, PROFERIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL.
FALLO
El ciudadano JAVIER HERNANDO MUÑOZ SEGOVIA, en ejercicio de la acción prevista en el
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad del parágrafo del artículo 6 del
Decreto 2532 de 2001, proferido por el Gobierno Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
EL ACTO DEMANDADO
La demanda recae sobre el parágrafo del artículo 6º del Decreto 2532, expedido el 27 de noviembre de
2001, cuyo texto es el siguiente:
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
DECRETO NÚMERO 2532 DE 2001
(Noviembre 27)
“Por el cual se reglamenta el numeral 4º del artículo 424-5 y el literal f) del artículo
428 del estatuto tributario”.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de lo establecido en
el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en el numeral 4º del artículo
424-5 y en el literal f) del artículo 428 del estatuto tributario,
DECRETA:
( . . .)
Artículo 6º. Elementos, equipos o maquinaria que no son objeto de certificación para
la exclusión de IVA. En el marco de lo dispuesto en los artículos 424-5 numeral 4º y
artículo 428 literal f) del estatuto tributario, el Ministerio del Medio Ambiente no
acreditará la exclusión de IVA respecto de:
a) Elementos, equipos o maquinaria que no sean constitutivos o no formen parte
integral del sistema de control y monitoreo ambiental;
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b) Cemento, arena, grava, ladrillos, agregados pétreos, concreto, elementos de
refuerzo estructural, tejas y en general materiales propios de la construcción de obras
civiles, con excepción de los requeridos para las obras destinadas a la disposición final
de residuos sólidos o al tratamiento de aguas residuales;
c) Materias primas a partir de las cuales se obtienen los elementos constitutivos de los
sistemas de control y monitoreo ambiental;
d) Tuberías, tanques, válvulas, bombas y en general equipos y elementos destinados a
la construcción, operación y mantenimiento de sistemas de acueducto;
e) Tuberías, tanques, válvulas, bombas, y en general equipos y elementos requeridos
para la construcción y operación de sistemas de alcantarillado, ya sea éste de carácter
pluvial o sanitario, con excepción de los que se destinen a la construcción de colectores
o interceptores que hagan parte integral de un sistema de tratamiento de dichos
residuos líquidos;
f) Vehículos destinados a la recolección de residuos sólidos y maquinaria y equipos
para movimientos de tierra;
g) Elementos, equipos y maquinaria de salud ocupacional y/o seguridad industrial;
h) Elementos, equipos y maquinaria que correspondan a acciones propias de
reposición o de mantenimiento industrial del proceso productivo;
i) Gasodomésticos y electrodomésticos en general;
j) Equipos, elementos y maquinaria destinados a proyectos, programas o actividades
de reducción en el consumo de energía y/o eficiencia energética, a menos que estos
últimos correspondan a la implementación de metas ambientales concertadas con el
Ministerio del Medio Ambiente, para el desarrollo de las estrategias, planes y
programas nacionales de producción más limpia, ahorro y eficiencia energética
establecidos por el Ministerio de Minas y Energía;
k) Elementos, equipos y maquinaria destinados a programas o planes de reconversión
industrial;
l) Elementos, equipos y maquinaria destinadas al cumplimiento de medidas de
manejo ambiental, correctivas y/o compensatorias impuestas por las autoridades
ambientales;
m) Elementos, equipos o maquinaria destinados a proyectos, obras o actividades en
las que se producen bienes o servicios, cuyo consumo es controlado por sus
características contaminantes;
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n) Elementos, equipos y maquinaria destinados a proyectos, programas o actividades
de reducción en el consumo de agua, a menos que dichos proyectos sean resultado de
la implementación de los programas para el uso eficiente y ahorro del agua de que
trata la Ley 373 de 1997.
Parágrafo. Las certificaciones que haya expedido el Ministerio del Medio Ambiente
respecto de los elementos, equipos y maquinaria a que se refiere este artículo deberán
ser validadas de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto, previa solicitud
del interesado, dentro del mes siguiente a la fecha de su entrada en vigencia.
(…)
Artículo. 10. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
(…)
LA DEMANDA
En contra del acto acusado el demandante concreta los cargos así:
El Ministerio del Medio Ambiente ha expedido actos particulares con anterioridad a la expedición del
decreto y por disposición del parágrafo del artículo 6º, las personas en cuyo favor se han expedido
certificaciones deben concurrir a validarla dentro del mes siguiente a partir de su fecha de entrada en
vigencia, violando el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, puesto que equivale a
revocarlos sin consentimiento del respectivo titular, en caso que no se reautorice el acto
administrativo inicialmente proferido. Las certificaciones están amparadas por presunción de
legalidad y pretende afectar situaciones jurídicas consolidadas, de manera retroactiva.
Viola el artículo 229 de la Constitución Política, que consagra los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Especialmente el de economía al crear un
trámite y procedimiento que solo tiene por objeto entorpecer y hacer gravoso el ejercicio de un
derecho o la definición de una situación jurídica, pues se está creando un procedimiento adicional
para quienes ya obtuvieron la certificación. Ante la perentoriedad del plazo para validar la
certificación, al no acudir la persona a quien inicialmente se le reconoció, perderá su derecho.
Viola el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, pues atenta contra el principio de
economía al exigir trámites no previstos en la ley.
TRÁMITE PROCESAL
Mediante auto de siete (7) de noviembre de 2003 se admitió la demanda.
Con oficio 078934 de diciembre11 de 2003, la División de Relatoría de la DIAN informó la ausencia
de antecedentes administrativos del Decreto demandado, previa remisión que de la solicitud le hizo
la Secretaría General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
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OPOSICIÓN
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público por conducto de apoderada, contestó la demanda,
y en cuanto a los cargos formulados expuso lo siguiente:
La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante Sentencia 13212 de mayo 5 de 2003, M.P. Dra.
Ligia López Díaz, declaró la nulidad de los literales b), c), d), e) ,f), g) y l), así como del parágrafo del
artículo 6º demandado, por lo tanto, al existir pronunciamiento sobre el parágrafo, por economía
procesal no se justifica continuar con la discusión planteada, por lo que solicita estar a lo resuelto en
la mencionada sentencia y abstenerse de continuar con el presente proceso. Reitera que se deben
negar las pretensiones de la demanda por estar probada la cosa juzgada.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La apoderada del Ministerio de Hacienda, reitera en los mismos términos los fundamentos
expuestos en la contestación a la demanda.
La parte actora no registró actuación en esta oportunidad procesal.
MINISTERIO PÚBLICO
Representado por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación, advierte que los fundamentos
de la actual impugnación son similares a los que se invocaron en acción de nulidad contenciosa
anterior.
Por tal razón señala que los cargos de ilegalidad con los cuales el nuevo accionante ataca el parágrafo
del artículo 6 del Decreto 2532 de 27 de noviembre de 2001, están llamados a prosperar por cuanto
hace énfasis en que las certificaciones expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, antes de la
vigencia del Decreto, son actos administrativos amparados por la presunción de legalidad, que por
crear situaciones jurídicas concretas, consolidadas a favor de los beneficiarios, no son susceptibles
de revocación mediante una disposición reglamentaria como ocurre con la expedición del Decreto
2532, que afecta a quienes a pesar de contar con la mencionada certificación no acuden a solicitar la
validación dentro del término perentorio de un mes, para cumplir con el requisito adicional que el
reglamento acusado establece.
También señala que el Gobierno Nacional so pretexto de ejercer la facultad reglamentaria y de lograr
el recaudo de impuestos, no podía extralimitar las normas constitucionales y legales invocadas por el
actor en su demanda.
Así lo consideró el Consejo de Estado en la sentencia de 5 de mayo de 2003, proferida dentro del
expediente 13212, por lo cual declaró nulo el citado parágrafo al hallar su efecto consistente en
establecer una nueva obligación tributaria que la ley no señala.
Finalmente solicita acoger la decisión contenida en el fallo mencionado.
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CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN
Se controvierte en el presente proceso la legalidad del parágrafo del artículo 6º del decreto 2532 de
noviembre 27 de 2001, expedido por el Gobierno Nacional -Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
mediante el cual señala:
“Las certificaciones que haya expedido el Ministerio del Medio Ambiente respecto de
los elementos, equipos y maquinaria a que se refiere este artículo deberán ser
validadas de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto, previa solicitud del
interesado, dentro del mes siguiente a la fecha de su entrada en vigencia.”
Los cargos formulados por el accionante contra el acto censurado se concretan a señalar que las
certificaciones expedidas con anterioridad a la expedición del Decreto 2532 de 2001, por el Ministerio
del Medio Ambiente, en aplicación del parágrafo del artículo 6º, equivale a revocarlas sin
consentimiento del respectivo titular, en caso que no se revalide el acto administrativo inicialmente
proferido. Las certificaciones están amparadas por presunción de legalidad, afectando situaciones
jurídicas consolidadas de manera retroactiva.
La validez de la norma objeto de impugnación ya fue estudiada por esta Jurisdicción al decidir la
acción de nulidad pública presentada contra el artículo 6º del decreto 2532 de 2001, incluido el
parágrafo citado.
En virtud de la declaratoria de nulidad del parágrafo del artículo 6 del Decreto 2532 de 2001, la Sala
encuentra configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada por las siguientes razones:
El artículo 6 del Decreto 2532 de 2001, incluido el parágrafo, fue objeto de demanda de nulidad, la
cual se tramitó en el expediente radicado No 1101-03-27-000-2002-0044-01-(13212), Actor: Mónica
Mariana De Jesús Reyes Rodríguez, M.P.. Dra. Ligia López Díaz. La Sala de la Sección Cuarta de la
Corporación profirió la sentencia de mayo 5 de 2003, donde declaró la nulidad de los literales b, c,
d, e, f, g y l, del artículo 6, así como el parágrafo del mismo artículo, se negaron las demás pretensiones
de la demanda.
En el citado proceso, se adujeron cargos similares a los que ahora se formulan como en efecto señala
la Procuradora Delegada en su concepto:
“Para esta procuraduría Delegada los fundamentos de la actual impugnación son
similares a los que la actora invocó en la acción contenciosa anterior.”
Efectuado el análisis de los cargos presentados en la demanda, la Sala concluyó:
“ . ..
El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, confiere al Presidente de la
República el ejercicio de la potestad reglamentaria, mediante la expedición de
decretos, resoluciones, órdenes y demás actos administrativos necesarios para la
cumplida ejecución de las leyes.
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Esta potestad da origen a una normatividad nueva general y abstracta que como tal
resulta de obligatorio cumplimiento. Con ella es posible regular la conducta de la
Administración o incluso detalles operativos que comprometan a los particulares,
pero siempre con el propósito que las disposiciones superiores produzcan los efectos
jurídicos pretendidos por el legislador.
El ejercicio del poder reglamentario obliga al Gobierno a desarrollar no solo el texto
de la Ley, sino también su contenido implícito, su finalidad específica, para que cumpla
de la mejor manera con sus objetivos.
Debe tenerse presente que esta facultad tiene su primer límite en la ley que va a
reglamentar, es ella la que establece el marco dentro del cual se ejerce, de tal forma
que no puede el Presidente de la República crear una disposición no contenida en
aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance, ni mucho menos
contrariar su espíritu o finalidad, de lo contrario invadiría competencias que le
corresponden al Congreso, con mayor razón tratándose de disposiciones legales de
carácter tributario, en las que la Constitución Política consagra expresamente las
competencias legislativas.
( . . .)
Como lo afirmó la demandante, con estas disposiciones el Gobierno negó de plano la
certificación que expide el Ministerio del Medio Ambiente para acreditar la exclusión
del impuesto sobre las ventas, desconociendo que el pronunciamiento de esta entidad
debe responder a una evaluación técnica previa de cada una de las solicitudes que
se presenten, para verificar si se cumplen las condiciones exigidas en los artículos 4245 numeral 4° y 428 literal f) del Estatuto Tributario y demás normas reglamentarias.
Limitar la exclusión a algunos bienes en forma general, sin la debida justificación,
implica un exceso en la facultad reglamentaria, porque en cada caso es el Ministerio
del Medio Ambiente quien debe certificar la destinación de los elementos, equipos y
maquinaria, verificando el cumplimiento de los requisitos establecidos en las
disposiciones vigentes.
También se demandó la nulidad del parágrafo del artículo 6° del Decreto 2532 de
2001, por considerarlo retroactivo y por tanto contrario al artículo 363 de la
Constitución Política. El texto del parágrafo es el siguiente:
“Parágrafo. Las certificaciones que haya expedido el Ministerio del Medio Ambiente
respecto de los elementos, equipos y maquinaria a que se refiere este artículo deberán
ser validadas de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto, previa solicitud
del interesado, dentro del mes siguiente a la fecha de su entrada en vigencia.”
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Como lo señala el actor, esta previsión resulta contraria al ordenamiento superior,
porque le da efectos a los literales de la norma a situaciones definidas con
anterioridad, pues es evidente que si el Ministerio de Medio Ambiente acreditó el
cumplimiento de los requisitos para la exclusión, con anterioridad a la fecha de
promulgación del decreto demandado, fue porque consideró que se cumplían los
requisitos legales, los cuales no podían variarse por el reglamento.
En consecuencia, la Sala decretará la nulidad de los literales b, c, d, e, f, g, y l, y del
parágrafo del artículo 6° del Decreto Reglamentario 2532 del 27 de noviembre de
2001, por ser contrarios a los artículos 424-5 numeral 4° y 428 literal f) del Estatuto
Tributario. Así mismo, no se accederá a las pretensiones de la demanda de anular los
literales a, h, i, j, k, m y n del citado artículo.
. . .”
Respecto de los efectos de la cosa juzgada, en sentencia de octubre 13 de 1995, expediente 6058.
Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, consideró.
“. . .
Efectos de las sentencias de nulidad:
Según el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo “La sentencia que declare
la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes” lo que
significa que el acto administrativo desaparece del ordenamiento jurídico frente a
todo el mundo y desde el mismo momento de la declaratoria de nulidad.
Consecuencialmente, la declaratoria de nulidad vuelve las cosas al estado en que se
hallaban cuando se profirió el acto inválido y tiene efectos retroactivos en todas las
situaciones aún no definidas en vía administrativa o jurisdiccional. . . .”
Así las cosas, se concluye que lo decidido por la Sala en la sentencia de mayo 5 de 2003, impide a la
Sección avocar en esta oportunidad el conocimiento del cargo de ilegalidad propuesto contra el
parágrafo del artículo 6 del Decreto 2532 de 2001, objeto de la demanda, por haber operado el
fenómeno jurídico de la cosa juzgada previsto en el artículo 175 del Código Contencioso
Administrativo, toda vez que en el proceso que dio origen a la sentencia de mayo 5 de 2003, la
atención de la Sala recae sobre el artículo 6 del Decreto 2532 de 2001 incluido su parágrafo, es decir
que existe identidad de objeto.
Conforme con lo anterior, en cuanto hace al cargo enunciado, habrá de estarse a lo resuelto en la
sentencia de mayo 5 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
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Tel: (57-1) 634 0555, Fax: (57-1) 610 4626, www.pwc.com/co
ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia de mayo 5 de 2003 proferida por la Sala de la Sección Cuarta
en el proceso 13212, por la cual se declaró nulo el parágrafo del artículo 6 del Decreto 2532 de
noviembre 27 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese. Cúmplase.
Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
HÉCTOR J ROMERO DÍAZ
Presidente
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
RAÚL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
PricewaterhouseCoopers Servicios Legales y Tributarios Ltda, Calle 100 No. 11a-35, Bogotá, Colombia
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