GRADE | Grupo de Análisis para el Desarrollo

LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
Patricia McLauchlan de Arregui
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS
UNIVERSIDADES PERUANAS
Antonio Mabres
ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA
REFORMA UNIVERSITARIA EN EL PERÚ
León Trahtemberg
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN
DEL SISTEMA EDUCATIVO EN EL PERÚ
Patricia McLauchlan de Arregui
N o t a s para el D e b a t e / 1 2
a
1 Edición: Lima, junio 1 9 9 4
I m p r e s o en el Perú
O G r u p o de Análisis para el D e s a r r o l l o , G R A D E
Av. del E j é r c i t o 1 8 7 0 , San I s i d r o , Perú
E d i c i ó n : J o s é Peláez Cáceres
C E N D O C - B I B L I O T E C A - G R A D E : C a t a l o g a c i ó n e n l a fuente
M c L a u c h l a n d e Arregui, Patricia; Valdivia, N é s t o r ; M a b r e s , A n t o n i o ; T r a h t e m b e r g ,
León.
La situación de las universidades peruanas. P r o b l e m a s y perspectivas de las universidades
peruanas. A l g u n o s aportes al d e b a t e sobre la r e f o r m a universitaria en el Perú. D i n á m i c a
de la transformación del sistema educativo en el P e r ú . - - L i m a : G R A D E , 1 9 9 4 - - ( N o t a s
para e l d e b a t e , 1 2 ) .
<SISTEMAS EDUCATIVOS >< CALIDAD DE LA EDUCACION >< EFICIENCIA
DE LA EDUCACION >< ENSEÑANZA S U P E R I O R >< ENSEÑANZA TECNICA>
< F O R M A C I O N E M P R E S A R I A L> <R E L A C I O N E D U C A C I O N - T R A B A J O >
<EGRESADOS><UNIVERSIDADES><INDICADORES EDUCATIVOS><PERU>
ISBN
84-89305-40-4
Notas para el debate es una publicación del G r u p o de Análisis para el Desarrollo
- G R A D E - , a través de la cual se difunden artículos académicos en temas vinculados a las áreas de investigación de la institución, productos preliminares de
algunos estudios, o los resultados de ciertas actividades, c o m o seminarios o
conferencias. Su propósito es contribuir a la discusión pública sobre alternativas
de política e c o n ó m i c a y social, desde la perspectiva de quienes vienen investigando y reflexionando sobre estos temas.
Las opiniones y recomendaciones vertidas en este d o c u m e n t o son responsabilidad de sus autores y no representan necesariamente el punto de vista de
G R A D E , ni el de las instituciones a las que pertenecen.
Contenido
Presentación
7
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES P E R U A N A S
Patricia McLauchlan de Arregui
9
1.
2.
3.
4.
Introducción
Expansión y actual cobertura
El financiamiento del sistema universitario público
Eficiencia externa e interna de las universidades
9
10
15
21
P R O B L E M A S Y PERSPECTIVAS DE LAS
UNIVERSIDADES PERUANAS
A n t o n i o Mabres
39
1.
2.
3.
4.
5.
39
40
41
43
44
Introducción
L o s problemas
L o s vínculos entre universidad y sociedad
C o n d i c i o n e s para la recuperación
Propuestas para el desarrollo universitario
ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA
REFORMA UNIVERSITARIA EN EL P E R Ú
León Trahtemberg
47
1. Puntos de consenso
47
2. Algunos aportes sobre temas en los cuales aún no hay consensos
49
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN D E L SISTEMA
EDUCATIVO EN EL PERÚ
Patricia McLauchlan de Arregui
53
1. Introducción: C r e c i m i e n t o de los niveles educativos de la
población en el Perú
53
2. Expansión, cobertura, recursos y eficiencia del sistema educativo
2 . 1 . Educación inicial
55
57
ó
CONTENIDO
2 . 2 . Educación primaria
2 . 3 . Educación secundaria
2 . 4 . Educación superior n o universitaria
2 . 5 . Las universidades
2 . 6 . Educación ocupacional
3. Principales problemas de calidad, eficiencia y equidad del sistema
3 . 1 . Educación básica
3 . 2 . Educación post secundaria y ocupacional
4. Dinámicas de transformación del sistema educativo peruano
4 . 1 . El Decreto 6 9 9
4 . 2 . Los D e c r e t o s Leyes d e 1 9 9 2
4 . 3 . E l debate constitucional
5. La agenda educativa en el Perú y las propuestas de la
C E P A L y U N E S C O : coincidencias, divergencias y vacíos
Bibliografía
58
61
62
64
67
68
69
77
82
83
84
87
91
95
Presentación
Las transformaciones en el manejo de los asuntos públicos iniciadas en 1 9 9 0 ,
estuvieron inicialmente concentradas en los problemas de la política e c o n ó m i c a .
Sin e m b a r g o , a medida que se han ido asentando esas reformas, se ha ido también
haciendo palpable la necesidad de prestar atención a otros sectores, entre los que
destaca c o n nitidez el sector educativo. C r e c i e n t e m e n t e , el tema de la educación
ha ido ganando protagonismo en el debate público, y c o m o consecuencia, ha
pasado a formar parte de la agenda de reformas del actual g o b i e r n o .
I n n e g a b l e m e n t e , cualquier transformación que se decida emprender en el
sistema educativo peruano debe estar respaldada por un cuidadoso análisis de su
viabilidad y conveniencia. En tal sentido, el G r u p o de Análisis para el Desarrollo
( G R A D E ) considera tarea fundamental participar en el debate nacional sobre
este tema, aportando algunas reflexiones y hallazgos surgidos en el curso de sus
investigaciones, así c o m o r e c o g i e n d o la opinión de reconocidos expertos en el
tema educativo.
La presente edición de N o t a s p a r a el D e b a t e está pues dedicada a discutir las
reformas que se vienen planteando en relación al sistema educativo, así c o m o a
brindar información estadística necesaria para enriquecer la discusión. S o n dos
los temas que se encaran en los cuatro artículos que c o m p o n e n esta entrega: la
reforma del sistema universitario, que es materia de los tres primeros artículos,
y la situación del sistema educativo en general, de la cual se ocupa el último de
ello.
En el primer artículo, " L a situación de las universidades peruanas", Patricia
Arregui plantea algunos temas de obligada revisión para evaluar la conveniencia
de las reformas que hoy se están p r o p o n i e n d o para el sistema universitario
peruano. L u e g o de discutir la expansión y cobertura del sistema, revisa el
problema del financiamiento de la universidades públicas, analiza la respuesta de
las universidades a las necesidades del país en cuanto a número y calidad de los
profesionales, y examina las posibilidades que ofrece el mercado de trabajo a
éstos.
C o n o t r o enfoque sobre el m i s m o tema, A n t o n i o Mabres analiza en su
artículo "Problemas y perspectivas de las universidades peruanas", lo que él
considera son los cinco problemas más importantes de la universidad peruana:
bajo nivel académico, incertidumbre e c o n ó m i c a , escasa investigación de calidad,
tenues relaciones de colaboración académica entre universidades, y falta de
8
PRESENTACIÓN
relación con el sector empresarial. A c t o seguido, establece las condiciones para
que las universidades inicien un proceso de recuperación -disponibilidad de
recursos e c o n ó m i c o s , creciente eficiencia y competitividad, y existencia de una
buena legislación universitaria-, y esboza algunas propuestas para encarar esos
problemas. Las soluciones que plantea incluyen la implementación de un sistema
de acreditación, el fomento del acercamiento entre la empresa y la universidad,
la supresión de la gratuidad indiscriminada y la aplicación de una política que
fomente el financiamiento y las donaciones para las universidades.
Por su parte, L e ó n T r a h t e m b e r g revisa en su artículo "Algunos aportes al
debate sobre la reforma universitaria en el Perú", temas vinculados a la reforma
universitaria en el Perú, tanto aquéllos sobre los cuales hay consenso entre
autoridades y catedráticos, c o m o los que todavía suscitan polémicas. Asimismo,
llama la atención sobre aspectos que no están siendo suficientemente discutidos
o están erróneamente planteados, y sugiere alternativas para enfrentar los
problemas que él considera existen en la actualidad.
El cuarto artículo c o n t e n i d o en esta entrega, "Dinámica de la transformación
del sistema educativo en el Perú", de Patricia Arregui, tiene un o b j e t o de análisis
más amplio. L u e g o de revisar la evolución de los niveles educativos alcanzados
por la población peruana, la autora describe algunas características institucionales
del sistema, tales c o m o la expansión reciente, la cobertura actual, recursos
disponibles y eficiencia interna de cada uno de sus niveles. De estas características
se desprenden algunos de los problemas básicos de calidad, eficiencia y equidad
del sistema, que son tratados c o n mayor amplitud. Posteriormente, describe las
reformas propugnadas por el actual g o b i e r n o , así c o m o el debate que ellas han
suscitado, para finalmente revisar las principales carencias y vacíos de tal
propuesta.
Lima, o c t u b r e d e 1 9 9 4
La situación de las universidades
Patricia McLauchlan de Arregui
peruanas
1
Resumen
En este artículo se e s b o z a un panorama de la situación de las universidades
peruanas, tratando de deslindar sus reales p r o b l e m a s de los que son más bien
infundados m i t o s y prejuicios sobre el sistema universitario p e r u a n o .
C o n c r e t a m e n t e , se revisa el p r o c e s o de expansión del sistema y su actual
c o b e r t u r a , l u e g o se discute el p r o b l e m a del financiamiento de la universidades
publicas, para finalmente analizar la respuesta de las universidades a las
necesidades del país en c u a n t o a n ú m e r o y calidad de los profesionales, y las
posibilidades q u e éstos tienen en el m e r c a d o de trabajo.
1. Introducción
Por diversas vías, m u c h o s agentes sociales están hoy promoviendo la transformación de la universidad peruana. Las propias universidades están embarcadas en un proceso de reflexión y debate sobre la mejor forma de encarar los
problemas y asumir los retos que les plantea el actual c o n t e x t o nacional.
Cuan exitosa pueda ser una propuesta de c a m b i o , sin e m b a r g o , depende en
gran medida de la correspondencia que guarde con aquello que se pretende
transformar. Esta advertencia no es por obvia m e n o s necesaria: en ocasiones,
encomiables voluntades de cambio se sustentan en percepciones distorsionadas,
prejuicios e incluso el desconocimiento del o b j e t o de preocupación.
Conviene pues detenerse a evaluar cuál es la real situación de la universidad
peruana. Tal evaluación puede servir de punto de referencia para constrastar la
bondad de las reformas que hoy se están proponiendo. En esa dirección, este
artículo plantea algunos temas que es imprescindible revisar para tener un
panorama más c o m p l e t o sobre dicha situación. C o n c r e t a m e n t e , se hace una
breve discusión sobre la expansión y cobertura del sistema; luego se revisa más
detenidamente el problema del financiamiento de la universidades públicas;
finalmente, se analiza la respuesta de las universidades a las necesidades del país
1. La autora es Directora Ejecutiva del Grupo de Análisis para el Desarrollo ( G R A D E ) . Este
artículo está basado en la ponencia que fuera presentada en el Diálogo Nacional sobre la
Universidad Peruana, convocado por la Asamblea Nacional de Rectores y realizado el 21 de abril
de 1 9 9 4 en el centro de convenciones del Hotel El Pueblo.
10
PATRICIA DE ARREGUI
en cuanto a n ú m e r o y calidad de los profesionales, y se examinan las posibilidades
que ofrece el mercado de trabajo a estos profesionales.
El artículo consiste fundamentalmente en la presentación y comentario de
información estadística. En algunos casos esta información sólo ilustra la
magnitud de las tendencias y problemas por todos c o n o c i d o s ; en otros relativiza
ciertos extendidos consensos sobre las universidades peruanas, que es menester
revaluar para poder decidir si constituyen terrenos donde vale la pena diseñar
alguna intervención; finalmente, en otros lo único que hace es poner en
evidencia dónde sí resulta imperioso desarrollar estrategias que aseguren la
superación de los problemas involucrados.
2. Expansión y actual cobertura
En el Perú, c o m o en muchos otros países del T e r c e r M u n d o , la segunda mitad
de este siglo ha sido escenario de una expansión sin precedentes del sistema
educativo en general y de la educación superior universitaria en particular. Ello
ha elevado marcadamente el nivel promedio de logro educativo formal de la
población: mientras que en 1 9 4 0 menos de uno de cada cien peruanos mayores
de quince años había alcanzado algún nivel de educación superior, en 1 9 8 1 el
porcentaje de peruanos adultos con estudios postsecundarios equivalía a 10% de
los mayores de quince años (véase el cuadro 1 ) . Este porcentaje era casi
equivalente al vigente en Inglaterra ( 1 1 % ) , y superaba largamente al de Italia
( 4 . 1 % ) y España ( 7 % ) , así c o m o al de m u c h o s otros países cuyas capacidades
científicas y tecnológicas excedían con creces las del Perú (véase el cuadro 2 ) .
Cuadro 1
P o b l a c i ó n d e q u i n c e a ñ o s o m á s , s e g ú n m á x i m o nivel d e
educación alcanzado: Perú 1 9 4 0 - 1 9 9 1
(en p o r c e n t a j e s )
1940
Total
100.0%
- Ninguna educación
57.6%
- Pre escolar y algún
año de primaria
36.9%
- Algún año de secundaria
4.7%
- Superior
0.9%
- Nivel no especificado
0.0%
1961
1972
1981
1993
100.0%
37.6%
100.0%
26.3%
100.0%
15.2%
100.0%
12.0%
46.3%
11.2%
2.3%
2.6%
47.7%
20.4%
4.4%
1.2%
41.4%
30.4%
9.9%
3.1%
31.3%
35.0%
20.1%
0.0%
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a cifras de O N E C ( 1 9 7 4 )
e INEI ( 1 9 8 4 y 1 9 9 4 ) .
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
II
Cuadro 2
P o b l a c i ó n d e 2 5 a ñ o s o m á s c o n nivel e d u c a t i v o p o s t s e c u n d a r i o
( p o r c e n t a j e s para diversos países)
Canadá
1981
37.4%
Estados Unidos
1981
32.2%
Reino Unido
1976
11.0%
PERÚ
1981
10.1%
México
1990
9.2%
España
1986
7.0%
Argentina
1980
6.1%
Brasil
1980
5.0%
Italia
1981
4.1%
Turquía
1980
3.6%
India
1981
2.5%
G R A D E - Raneo de Datos de Educación, elaborado en base a datos de U N E S C O ( 1 9 8 6 ) .
El más reciente C e n s o Nacional de Población, realizado en 1 9 9 3 , revela que
2 0 . 1 % de la población de 15 ó más años de edad había alcanzado niveles
educativos superiores (véase la última columna del cuadro 1 ) . Si se restringe el
análisis a la población adulta joven -que c o m p r e n d e a quienes se encuentran
entre los veinte y los 34 años de edad-, el porcentaje se elevaría a más de 3 5 % del
total, según estimaciones basadas en la Encuesta Demográfica ( E N D E S ) .
La matrícula en el nivel educativo superior, que creció explosivamente
durante los años sesenta y c o n t i n u ó aumentando aceleradamente en la década de
los setenta, disminuyó su ritmo de crecimiento hacia mediados de los ochenta
y parece haberse detenido en una meseta en los últimos cinco años. En lo que
respecta a las universidades, la matrícula se i n c r e m e n t ó desde un total de
2 5 5 , 6 1 4 estudiantes en 1 9 8 0 hasta 3 7 1 , 0 1 4 en 1 9 9 1 (véase el cuadro 3 y el
gráfico 1 ) .
La expansión educativa también se hace patente en el crecimiento del n ú m e r o
de universidades. Antes de 1 9 6 0 existían nueve universidades en t o d o el país;
treinta años más tarde existían 46 instituciones operando efectivamente y cinco
más q u e , aun cuando no operaban, estaban oficialmente creadas.
Sin e m b a r g o , la comparación con otros países seleccionados sugiere que existe
una escasa relación entre mayor cobertura del sistema universitario por un lado,
y nivel y ritmo de desarrollo p o r el otro (véase el cuadro 4 ) , razón por la cual no
es fácil evaluar lo adecuado del m e n c i o n a d o patrón de expansión. Asimismo, hay
que señalar que la evolución en el caso peruano ha sido sumamente desequilibrada, pues j u n t o al c r e c i m i e n t o explosivo de la matrícula en la educación
12
PATRICIA DE ARREGUI
superior se han mantenido cientos de miles de personas sin ninguna educación,
o con muy pocos años de una harto deficiente educación primaria.
Cuadro 3
Matriculados por universidad: P e r ú
1960
TOTAL
1965
1970
1960-1992*
1975
1980
1985
1990
1991
1992
30,102
6 4 , 0 8 9 107,228 173,689 2 5 5 , 6 1 4 354,097 359,461 3 7 1 , 0 1 4 365,825
89.77%
83.87%
10.23%
16.13%
24.70%
25.74%
9
26
31
32
Universidades
publicas
75.30%
74.26%
71.40%
64.50%
63.94%
64.99%
63.59%
28.60%
35.50%
36.06%
35.01%
36.41%
33
44
47
50
51
Universidades
privadas
Total de
universidades
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR
y por diversas universidades.
* No incluye a los matriculados en programas académicos de postgrado.
Gráfico 1
Evolución de la matrícula:
(miles de personas)
1960-1992
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
13
Cuadro 4
Matrícula universitaria p o r cada 1 0 , 0 0 0 habitantes
(países s e l e c c i o n a d o s , alrededor d e 1 9 8 8 )
Uruguay
Estados Unidos
Venezuela
Corea
España
Argentina
Ecuador
Italia
PERÚ
373
343
267
261
250
243
230
224
205/182*
Francia
188
177
169
156
148
125
103
65
Taiwán
Japón
Israel
México
Chile
Brasil
Reino U n i d o
G R A D E - Banco de Datos de Educación. Los datos de América Latina provienen del Banco de
Datos de Ciencia y Tecnología de GRADE. Los de Taiwan, de República China ( 1 9 9 2 )
y las de los demás países de U N E S C O ( 1 9 9 1 )
* Los datos corresponden a dos fuentes distintas.
C o n t o d o , la demanda insatisfecha por educación superior es considerable, ya
que, pese a la mejora en la tasa de acceso experimentada en los últimos años
(véase el cuadro 5 ) , en p r o m e d i o sólo logra ingresar un tercio del total de
personas que solicitan admisión a alguna universidad. C a b e recalcar acá, sin
e m b a r g o , que esto puede ser una subestimación del nivel real de acceso, porque
las estadísticas no se refieren a personas que postulan sino al n ú m e r o de
postulaciones; es bastante frecuente -quizás menos ahora que en el pasado- que
los jóvenes intenten repetidas veces, e incluso simultáneamente, acceder a alguna
institución educativa.
En 1 9 9 2 existían ya 52 universidades, que en c o n j u n t o ofrecían más de 6 0 0
programas en más de cien especialidades de diferente nomenclatura. Esta última
cifra se refiere únicamente al pregrado, por lo cual cabría preguntarse hasta qué
punto la diversifícación de especialidades es real y responde a alternativas reales
de desempeño ocupacional. En alguna medida, la diversifícación parece ser más
bien resultado de estrategias de mercadeo para reclutar alumnos, sin diferenciar
el c o n t e n i d o y orientación de la carrera; muchas especialidades han aparecido
c o m o simples desdoblamientos de carreras previamente existentes . En todo
2
2. Diversos expertos opinan que la mayor parte de la diversifícación curricular no es más que
un simple maquillaje de programas tradicionales, realizado para justificar el crecimiento de las plazas
docentes de una facultad o en respuesta a presiones de profesores que no logran que el curriculum
medular de la carrera se modernice. Se dice, no tan en broma, que es más fácil mudar un cementerio
que cambiar un curriculum, o que la tasa de renovación curricular está en función directa de la tasa
14
PATRICIA DE ARREGUI
Cuadro 5
Postulantes e ingresantes universitarios: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2
Año
Postulantes
Ingresantes
I/P
1960
18,207
5,429
29.8%
1966
55,926
17,097
30.6%
1972
79,324
29,327
37.0%
1976
140,643
35,499
25.2%
1978
172,595
38,946
22.6%
1980
239,700
58,575
24.4%
1982
274,075
68,098
24.8%
1984
234,430
64,129
27.4%
1986
311,683
60,483
19.4%
1988
325,039
69,926
21.5%
1990
257,897
77,028
29.9%
1992
238,032
81,023
34.0%
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR
y por diversas universidades.
caso, lo cierto es que cerca de la mitad de los programas ofrecidos por las
universidades se concentran en apenas diez especialidades.
O t r o c a m b i o sustancial ha sido la mayor participación del sector privado en
la gestión educativa. Hasta 1 9 6 0 sólo existía una universidad privada. H o y
existen 28 universidades públicas y 24 privadas, respondiendo las primeras por
6 4 % de la matrícula y las segundas por 3 6 % de la misma. E v i d e n t e m e n t e , el papel
del sector privado en el nivel superior, tanto en el universitario c o m o en el no
universitario (donde atiende a 4 3 % de la matrícula), es m u c h o más intenso que
en los niveles básicos, donde el sector público tiene una m u c h o mayor participación en la provisión de los servicios educativos: entre 85 y 8 8 % de la educación
inicial, primaria y secundaria es cubierta por el sector público (véase el cuadro 6 ) .
Es también notoria la "división del trabajo" entre ambos sectores: las carreras
agropecuarias, las ciencias naturales y exactas y las ingenierías -es decir, las
carreras costosas- se ofrecen principalmente en las universidades públicas; las
universidades privadas se concentran en las áreas administrativas, de leyes y en
algunas ciencias sociales.
de mortalidad del cuerpo docente; por lo tanto, los profesores que quieren hacer renovaciones
prefieren crear sus propios programas. A ello se añaden las presiones políticas, que también influyen
con frecuencia, o las pugnas internas por el poder.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
15
Cuadro 6
D i m e n s i o n e s , c o b e r t u r a y r e c u r s o s del s i s t e m a e d u c a t i v o p e r u a n o ( 1 9 9 1 )
Nivel
Tasa de
escolarización
(1990)
a/
Gasto
% del
gasto
público
EficienCober- público unitario
cia
tura educativo (US$) Terminal
pública
b/
c/
d/
Matrícula
Educación inicial
48%
808,580
(10.7%)
88%
6.8
62
n.d.
Educación primaria
88%
S'944,843
(52.1%)
88%
34.4
62
59.8%
Educación secundaria
88%
L'921,220
(25.4%)
85%
32.5
125
68.9%
No universitaria
41%
252,957
(3.3%)
86
35.2%
41%
373,714
(5.0%)
57%
64%
2.1
Universitaria
19.8
514
34.0%
Educación superior
Educación especial
Educación ocupaciona 1
Total
19,405
(0.3%)
83%
1.6
608
n.d.
239,024
(3.2%)
49%
2.1
101
n.d.
7'559,743
(100.0%)
100.0
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a información estadística proporcionada
por el Ministerio de Economía, Ministerio de Educación y el Banco Central de Reserva,
así como con resultados de estudios realizados en G R A D E .
a/ Porcentaje del grupo de edad de referencia matriculado en algún programa educativo, de
cualquier nivel.
b/ Se refiere al gasto público corriente educativo total.
c/ Sólo considera el gasto público corriente total, dividido entre la matrícula pública en cada nivel,
d/ Porcentaje estimado de los ingresantes que se gradúan hasta con dos años de retraso.
3. El financiamiento del sistema universitario público
Un tema álgido es el de los presupuestos de las universidades públicas, que han
sido harto volátiles a lo largo de las últimas dos décadas. A los usuales déficit de
apertura seguían c o n frecuencia intensas movilizaciones institucionales y políticas
que, al m e n o s en el pasado, inducían erráticas asignaciones de recursos de año en
año. La inestabilidad, y la inexistencia de un índice de costos que permita deflatar
de manera adecuada los m o n t o s nominales del gasto total universitario, hacen
difícil definir una tendencia en la evolución de éste. Al convertir la serie nominal
del gasto total de las universidades públicas a distintas unidades, los resultados son
diversos (véase el cuadro 7 ) ; evidentemente, cada uno de ellos conduce a conclusiones muy distintas sobre la tendencia del financiamiento. En nuevos soles
constantes, la caída es dramática a partir de 1 9 8 8 , pero no se ve c o m o un proceso
constante a lo largo de t o d o el periodo (véase el gráfico 2 ) . Si se usa la moneda
extranjera c o m o referente, en dólares constantes, parece no haber una caída del
volumen total de recursos asignados a las universidades (véase el gráfico 3 ) .
16
PATRICIA DE ARREGUI
Cuadro 7
E v o l u c i ó n del p r e s u p u e s t o e j e c u t a d o d e u n i v e r s i d a d e s p ú b l i c a s : P e r ú 1 9 7 0 - 1 9 9 2
(en m o n e d a c o n s t a n t e d e 1 9 9 1 ) *
Año
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1991
1992
En nuevos soles
constantes*
145,651,687.4
154,777,325.7
165,091,344.9
182,619,334.4
147,878,347.0
239,501,799.8
243,500,665.1
209,215,360.8
287,549,895.0
230,787,989.1
100,614,841.6
133,943,134.0
91,018,695.0
E n dólares
constantes*
87,094,093.9
78,098,080.1
103,581,695.6
120,260,490.3
83,958,515.9
181,338,447.3
182,411,151.0
119,643,184.0
143,797,733.9
67,623,512.6
98,194,566.1
173,053,144.7
121,604,756.4
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por el
Ministerio de Economía (varias fechas).
* Se utilizó como deflator el IPC Geométrico calculado por G R A D E .
Gráfico 2
P r e s u p u e s t o ejecutado de universidades públicas
(en millones de nuevos soles de 1 9 9 1 )
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
17
Gráfico 3
P r e s u p u e s t o ejecutado de universidades públicas
(en millones de dólares de 1 9 9 1 )
Si se considera la expansión de la matrícula, sin e m b a r g o , la caída generalizada
en la capacidad de gasto de las universidades públicas se hace m u c h o más clara.
Así, el gasto corriente p r o m e d i o por cada estudiante de universidad pública en
1 9 9 2 ( 4 2 6 nuevos soles, en m o n e d a corriente) resultó en términos reales
equivalente a sólo 7 0 % de lo que se gastó el año inmediatamente anterior, la
cuarta parte de lo disponible en 1 9 8 7 y menos de la cuarta parte del m o n t o
gastado en 1 9 7 0 . El m o n t o equivalente en moneda norteamericana para 1 9 9 2
fue de apenas 3 4 2 dólares corrientes.
Aun así, el gasto universitario absorbe una considerable proporción del total
del gasto público corriente en educación. Para 1 9 9 1 , esa proporción estaba cerca
del 2 0 % (véase el cuadro 6 ) , pese a que la matrícula universitaria responde por
sólo 4% de la matrícula atendida por el sector público en todos los niveles. Así,
el gasto por alumno universitario resulta o c h o veces mayor que el gasto por
alumno de primaria o inicial . C o n t o d o , pese a absorber buena parte del
3
4
3. Si se incluye en el cálculo los gastos de capital, el porcentaje aumenta a 25% del gasto público
total.
4. Esto levanta la pregunta sobre la equidad de esa distribución, particularmente cuando se
viene subrayando que la inversión en los niveles básicos tiene mayores retornos sociales. En
realidad, es un falso dilema plantear que lo que se da a un nivel educativo está necesariamente
quitándosele a otro; sin embargo, es un argumento usado muy frecuentemente en el medio local
y por organismos internacionales.
18
PATRICIA DE ARREGUI
financiamiento disponible para el sector público, el gasto por alumno continúa
muy por debajo de los costos unitarios estimados de otros países: 1 , 7 0 0 dólares
en Chile en 1 9 8 9 , 4 , 7 6 0 dólares en Israel en 1 9 8 8 , 9 0 6 dólares en España en
1 9 8 5 , 8 , 7 2 4 dólares en Estados Unidos en 1 9 8 4 y 5 , 9 8 6 dólares en Japón en
1985.
Agrava la escena el que los 3 4 2 dólares mencionados oculten importantes
diferencias entre instituciones; agrava o alivia, según c ó m o se vea el problema.
Las universidades menos afortunadas disponen de menos de un d é c i m o del
m o n t o utilizado por las mejor provistas, y de menos de la mitad del m o n t o
promedio. Si bien las universidades limeñas suelen o b t e n e r un m o n t o por
alumno algo mayor al del c o n j u n t o de las universidades provincianas, no se
observan sesgos regionales en la distribución de los recursos provenientes del
T e s o r o , al menos en los últimos años. Sin e m b a r g o , los criterios -primordialmente históricos y políticos- aplicados en la distribución tienen p o c o que ver con el
r e c o n o c i m i e n t o de los logros o de la eficiencia de cada institución, ni c o n sus
necesidades reales. El financiamiento no ha sido utilizado por el E s t a d o peruano
c o m o mecanismo p r o m o t o r de la calidad y pertinencia de la formación de
profesionales .
5
Adicionalmente, la mayor parte de recursos ha sido destinada a gastos
corrientes ( 9 0 % en p r o m e d i o durante los años setenta y los o c h e n t a , 8 2 % en años
más recientes). El resultado es que muy poca inversión, si alguna, ha sido llevada
a c a b o en la mayoría de universidades; los efectos sobre la calidad de la educación
y sobre sus frutos resultan así previsibles .
La absoluta preponderancia de los gastos corrientes no es más que un reflejo
del gran peso que en el presupuesto universitario tienen el gasto en remuneraciones y otros costos salariales (aunque su importancia ha decrecido en los
últimos años). Sin e m b a r g o , que dicho gasto se haya repartido entre un n ú m e r o
creciente de docentes y trabajadores administrativos, ha ocasionado que los
salarios docentes se deterioren dramáticamente (véase el cuadro 8 ) .
En lo que respecta a las fuentes de ingresos, han sido las transferencias directas,
casi en su totalidad provenientes del gobierno central, las que han financiado la
abrumadora mayoría del gasto de las universidades públicas: 9 2 . 8 % del total de
gastos durante la pasada década, porcentaje incluso algo mayor que el 8 9 %
registrado durante los años setenta.
6
5. Posiblemente sea preferible que haya sido así, dado el contexto teñido por consideraciones
políticas de los últimos años. Sin embargo, ésa es una cuestión que debe revisarse más a fondo.
6. No se dispone de información comparable para las universidades privadas, pues sólo un
grupo poco representativo de éstas proporcionó sus presupuestos de apertura, sin el gasto efectivamente ejecutado a lo largo del año. Lo único que se puede afirmar es que entre esas universidades
el rango de variabilidad en el gasto por alumno anticipado era bastante mayor que entre las
universidades públicas, contando alguna con sólo 4% de los recursos disponibles para la mejor
dotada. En las públicas, la más pobre tenía un décimo comparado con lo que tenía la más rica.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
19
Cuadro 8
Remuneraciones mensuales de docentes universitarios: P e r ú 1 9 8 3 - 1 9 9 3
(meses s e l e c c i o n a d o s ; en nuevos soles de 1 9 9 1 )
Fecha
Mayo 1 9 8 3
Febrero 1 9 8 6
Octubre 1 9 8 7
Enero 1 9 9 0
Mayo 1 9 9 0
Julio 1 9 9 0
Octubre 1 9 9 2
Diciembre 1 9 9 3
Principal
Asociado
Auxiliar
541.2
1075.3
1828.7
273.2
357.8
329.5
210.7
199.4
460.7
770.0
1463.0
218.5
286.2
263.6
180.6
169.2
380.3
697.0
1005.8
150.2
196.8
181.2
150.5
145.7
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a Normas Legales.
Sin e m b a r g o , esas transferencias se han ido contrayendo paulatinamente. En
vista de ello, resultaba natural que las universidades públicas buscaran nuevas
fuentes de fondos, que no sólo contrarrestaran el declinamiento de las transferencias y el crédito, sino que también aumentaran su autonomía relativa. Esas
fuentes, llamadas "recursos propios" en las cuentas públicas, normalmente han
incluido c o b r o s por servicios educativos especiales distintos a la instrucción en
sí (la cual es casi gratuita en el sistema universitario estatal p e r u a n o ) , prestación
de servicios educativos de extensión, venta de bienes y servicios, asesoría técnica
y profesional, rentas por propiedad y otros rubros. En años recientes, estas
actividades generadoras de rentas han ampliado su gama.
Si bien las cuentas oficiales muestran que las universidades públicas sólo
autofinanciaron un promedio de 7% de sus gastos entre 1 9 8 1 y 1 9 8 9 , con
desviaciones p o c o significativas de año en año, la real contribución de esas rentas
debe ser sustancialmente mayor y permanece no reportada. Las universidades
temerían que si sus cuentas prueban una creciente capacidad de financiar sus
gastos c o n recursos propios, el Ministerio de E c o n o m í a y Finanzas, y la
C o m i s i ó n de Presupuesto, lejos de premiar su eficiencia, tendría justificaciones
para recortes adicionales en las asignaciones del T e s o r o .
Q u e d a pendiente de evaluación, por otro lado, el impacto que estas actividades generadoras de recursos tienen sobre la calidad y relevancia de la investigación y la docencia, tanto en las universidades públicas c o m o en las privadas. Se
vende la idea de esta actividad generadora de rentas c o m o una forma de potenciar
la calidad y relevancia de la docencia, el acercamiento de la universidad a las reales
necesidades del sector productivo. Aunque el argumento es válido, en la práctica
hay m u c h o por discernir antes de poder concluir si efectivamente estas actividades nutren c o n algo más que recursos financieros a las universidades.
20
PATRICIA DE ARREGUI
Es claro, en cualquier caso, que la decreciente participación del sector
educativo en el gasto total del g o b i e r n o (véase el cuadro 9) puede explicar en
parte el relativo estancamiento del n ú m e r o de universidades públicas.
Cuadro 9
P a r t i c i p a c i ó n del g a s t o p ú b l i c o e d u c a t i v o e n e l g a s t o t o t a l del g o b i e r n o c e n t r a l
(en nuevos soles c o r r i e n t e s )
Año
1970
1974
1978
1982
1986
1988
1990
1991e
Gasto público en
Educación (a)
Gasto total del
g o b i e r n o central ( b )
9.03
17.94
49.98
499
12763
109550
136280000
533932000
48
99
430
3633
78027
713260
1136971000
4454551000
(a)/(b)
18.84%
18.17%
11.62%
13.74%
16.36%
15.36%
11.99%
11.99%
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos del Ministerio de Economía
(varios años) y el Banco Central de Reserva ( 1 9 8 9 ) .
Gráfico 4
E v o l u c i ó n d e las p o s t u l a c i o n e s : 1 9 6 0 - 1 9 9 2
(miles de personas)
GRADE
Banco de Datos de Educación.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
21
4. Eficiencia externa e interna de las universidades
Una de las críticas más frecuentes que se hace a los universitarios y a las
universidades peruanas en general, es su concentración en profesiones " tradicionales" de corte humanista y de "escaso o hasta negativo impacto sobre la
producción y el c r e c i m i e n t o " . Se critica el peso de las artes, letras y humanidades,
en contraposición a los saberes de supuesto mayor impacto sobre el desarrollo,
c o m o serían las ciencias e ingenierías; se lamenta la preferencia por los saberes
útiles para "actividades de influencia", c o m o las llaman los economistas, en
desmedro de las "actividades productivas".
Las cifras, sin e m b a r g o , muestran que las ingenierías, las ciencias naturales y
exactas, y las carreras agropecuarias en c o n j u n t o , absorben buena parte de la
demanda y del output del sistema universitario (véanse los cuadros 1 0 , 11 y 1 2 ) .
Esas carreras dan cuenta de 31 % de la matrícula, cifra que según la U N E S C O se
compara favorablemente con los promedios de todos los continentes -a excepción de Europa, que registra un 3 5 % . En América Latina, de doce países para los
cuales hay datos disponibles, sólo Chile y Argentina tienen proporciones
mayores de estudiantes dedicados a esas áreas. De los países asiáticos
industrializados, Japón sólo tiene 2 3 % de su matrícula en esas tres áreas,
Indonesia 2 1 % , Corea 3 6 % y Taiwán 3 5 % .
7
En realidad, el "problema" del desfase entre la educación superior universitaria y las necesidades del país, de existir, radicaría más en cuántos terminan sus
estudios, en la calidad de la formación, y en la capacidad del aparato productivo
para absorber la oferta de recursos humanos capacitados. Así pues, una cuestión
central en la discusión sobre las universidades peruanas es la de su eficiencia
externa e interna .
Estas son las dos áreas de quizás mayores mitos en nuestro medio. Las
imágenes del abogado taxista, el médico vendedor de remedios o el maestro de
la Orquesta Sinfónica que vende lapiceros en las calles céntricas han pasado ya
8
7. Debe notarse, sin embargo, que aunque las ingenierías absorben un porcentaje muy
razonable de la oferta de profesionales, preocupa la relativa escasez de graduados en ciencias (véase
el cuadro 1 3 ) . Esto podría condenarnos, en el mejor de los casos, a ser buenos seleccionadores de
tecnología, pero no generadores de la misma. Incluso en América Latina, casi ningún otro país tiene
una proporción de sus graduados en las ciencias exactas y naturales menor que el 2% del Perú. Podría
angüirse que a Japón no le va tan mal con el 6% que muestra, pero recordemos las diferencias que
significa cada punto porcentual cuando las bases tienen magnitudes tan inmensamente diferentes
(estamos hablando de cien millones más de pobladores en el país asiático). Ese 6% son muchas
personas.
8. En la jerga de quienes estudian los procesos educativos desde la perspectiva económica, la
eficiencia externa de una institución o un sistema se refiere a sus resultados (es decir, el destino
laboral, los ingresos, los niveles de empleo de los egresados); la eficiencia interna se refiere más bien
a la capacidad de esa institución o sistema de completar el proceso usando el menor tiempo
requerido (y, por lo tanto, el menor número de recursos).
22
PATRICIA DE ARREGUI
Cuadro 10
Postulaciones p o r g r u p o s d e especialidades: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2 *
Postulaciones totales
1980-84
1985-89
1990-92
88,667
256,544
277,764
240,607
49,667
0.9%
256,066
1.3%
277,136
1.5%
239,637
1.5%
20.9%
13.2%
24.3%
18.4%
6.4%
13.3%
18.4%
21.4%
18.9%
2.8%
12.2%
16.4%
22.3%
18.7%
3.9%
14.6%
13.8%
21.0%
19.2%
3.9%
4.0%
8.3%
3.6%
3.6%
9.9%
10.4%
3.5%
10.6%
11.1%
7.8%
8.7%
9.4%
1960-64
1970-74
24,314
21,216
Áreas específicas
Artes y humanidades
0.8%
Ciencias sociales
y de la comunicación
8.0%
Ciencias administrativas 1 1 . 0 %
14.7%
Ingeniería
17.5%
Salud
5.3%
Agropecuarias
Ciencias naturales
6.2%
y exactas
27.4%
Educación
9.2%
Derecho
G R A D E - Raneo de Daros de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR
y por diversas universidades.
* Promedios anuales para cada quinquenio.
Cuadro 11
M a t r í c u l a p o r g r u p o s d e especialidades: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2 *
1960-64
1970-74
1980-84
1985-89
1990-92
40,952
131,485
294,780
363,973
364,753
36,388
Áreas específicas
1.1%
Artes y humanidades
Ciencias sociales
y de la comunicación
7.1%
Ciencias administrativas 1 4 . 6 %
Ingeniería
14.9%
Salud
14.5%
Agropecuarias
5.8%
Ciencias naturales
y exactas
3.9%
Educación
26.7%
Derecho
11.4%
102,943
0.7%
294,001
1.0%
362,595
1.4%
362,321
1.6%
21.2%
14.8%
20.2%
10.4%
6.7%
17.9%
21.7%
23.2%
9.8%
5.3%
16.0%
19.7%
22.5%
11.6%
4.3%
14.8%
18.1%
23.7%
12.5%
4.7%
3.2%
15.3%
7.7%
4.8%
8.7%
7.5%
4.1%
11.4%
9.1%
3.8%
12.3%
8.5%
Matrícula total
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR
y por diversas universidades.
* Promedios anuales para cada quinquenio.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
23
Cuadro 12
B a c h i l l e r a t o s o t o r g a d o s p o r á r e a s d e las ciencias: P e r ú 1 9 8 0 - 1 9 8 9
Áreas
1980
Artes y humanidades
1981- 1 9 8 9 *
59
<1%
941
C i e n c i a s sociales
2,538
17%
27,293
17%
Ciencias administrativas
2,412
17%
32,750
21%
Ingenierías
2,734
19%
30,037
19%
Salud
1,902
13%
22,458
14%
Agropecuarias
690
5%
9,058
6%
Ciencias naturales y exactas
420
3%
3,898
2%
2,900
20%
20,154
13%
891
6%
11,066
7%
Educación
Derecho
<1%
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR
y por diversas universidades
* Agregado para los nueve años.
Cuadro 13
P a r t i c i p a c i ó n de las c i e n c i a s n a t u r a l e s y las i n g e n i e r í a s
e n e l t o t a l d e g r a d u a d o s d e d i v e r s o s países
(alrededor de 1 9 8 8 )
Países
Ciencias natu-
Ingenierías
rales y exactas
Estados U n i d o s
12%
7%
36%
URSS
14%
Francia
16%
19%
Italia
18%
14%
8%
14%
Suecia
Reino Unido
10%
6%
China
12%
26%
India
26%
4%
6%
20%
Japón
Sur C o r e a
13%
17%
Taiwán
14%
21%
2%
21%
Perú
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos del National Science Board
( 1 9 9 1 ) y, para el caso peruano, con información proporcionada por la A N R y algunas
universidades.
24
PATRICIA DE ARREGUI
a formar parte del folklore nacional -y de lo que sentimos c o m o nuestra tragedia
también. Hace p o c o se dijo en un importante foro que de cada mil peruanos que
inician sus estudios primarios, sólo trescientos terminan la secundaria, setenta
ingresan a la universidad, treinta la terminan y sólo tres ejercen la ocupación para
la cual se prepararon; este argumento ya se está repitiendo con frecuencia,
especialmente en los medios de prensa.
Diversas encuestas nacionales realizadas en los últimos años y una serie de
estudios parciales sugieren que la situación es menos dramática. C o m o ya se dijo,
16% de la población no infantil tiene alguna educación superior; limitando la
observación a la población adulta joven (aquéllos que están entre los veinte y los
34 años de edad), se observa que cerca de un tercio tiene ya alguna educación
superior; luego, no son setenta de mil, sino 3 2 0 . S u p o n i e n d o , en base a la actual
distribución de la matrícula en el nivel superior, que la mitad va a la universidad
y el resto a institutos superiores tecnológicos y pedagógicos, se tiene que por lo
menos 1 6 0 ingresan a la universidad. Algunos estudios recientes muestran que,
en promedio, algo más de un tercio de los ingresantes terminan la universidad .
Según estimaciones realizadas en G R A D E , de esos 56 jóvenes egresados, bajo
la hipótesis pesimista de que se mantendrá la actual situación del mercado de
trabajo nacional, 23 podrán ejercer su profesión y otros cinco se dedicarán a otra
ocupación, que requiere, sin e m b a r g o , una formación de nivel equivalente. El
resto, o bien puede darse el lujo de permanecer inactivo esperando tiempos
mejores, o se ocupará en otras áreas, en las cuales, sin e m b a r g o , les irá algo mejor
que a aquellos que no tuvieron la oportunidad de una mayor formación o
capacitación para el trabajo.
9
Por otra parte, es evidente que ni todos los taxistas de Lima son profesionales
fracasados, ni más de una mínima parte de todos los profesionales se dedican a
choferes o vendedores ambulantes. Se ha podido determinar que solamente 2%
de los que tienen alguna educación superior en Lima tienen c o m o ocupación
principal o secundaria la conducción de vehículos. Y si se dedican a esas
actividades, lo más probable es que ganen el doble que sus colegas menos
educados ( c o n el consiguiente desplazamiento de los menos educados de los
escasos reductos que les quedan, lo que ya es o t r o tipo de problema, no menos
serio pero que no cabe discutir aquí).
Lo que sí hay que evaluar es si el paso masivo por la educación superior resulta
muy costoso tanto en términos privados c o m o en términos sociales, dado el tipo
de oferta de puestos de trabajo que hay en el mercado. E s t o es algo que valdría
la pena explorar con detenimiento. En términos estrictamente e c o n ó m i c o s , el
bajo c o s t o relativo de la educación peruana en todos sus niveles, el decreciente
9. Esta proporción habrá de crecer en la actual generación de estudiantes, dada la eliminación
del requisito de tesis para obtener el bachillerato.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
25
volumen de recursos totales que se le dedican, y el bajísimo costo de oportunidad
del t i e m p o invertido en educarse (dadas las escasas probabilidades de encontrar
e m p l e o ) , dan espacio para considerar que quizás el aparente "desperdicio" no lo
sea tanto y que las decisiones privadas de invertir en educación no sean tan
irracionales c o m o se dice. En términos de una evaluación social, las expectativas
insatisfechas y la frustración de los sueños de l o g r o profesional, quizás no sean
más terribles que la falta de sueños prevaleciente en sociedades más contentas de
su suerte y en las cuales la decisión de quién tiene la oportunidad de llegar a
niveles superiores se toma tempranamente, en la vida escolar.
Vale también la pena detenerse a discutir el supuesto problema constituido
por el h e c h o que una persona se dedique a un área distinta a aquella para la cual
se e n t r e n ó directamente. E s t o , que es visto c o m o una cuasi tragedia en nuestro
país, puede ser demostración de flexibilidad, capacidad de adaptación a distintas
demandas laborales gracias a una sólida base general, espíritu de iniciativa,
etcétera. El departamento de sociología de una universidad norteamericana ha
diseñado un afiche muy original que utiliza c o m o propaganda, en el cual se usa
c o m o e l e m e n t o de mercadeo las variadísimas experiencias laborales que han
tenido sus egresados. Lo que parece motivo de vergüenza en nuestro medio, en
otros lugares es usado c o m o un motivo publicitario.
Es innegable que los fines de la universidad pueden ser múltiples, desde
trasmitir c o n o c i m i e n t o científico, t e c n o l ó g i c o , humanista y artístico, hasta
generar c o n o c i m i e n t o nuevo a través de la investigación. Además, parte de dicha
investigación debe ser difundida para su aprovechamiento por el aparato
productivo, pero también parte de ella puede ser perfectamente inútil, excepto
para crear belleza y empujar cada vez más lejos los límites del potencial h u m a n o ,
en todas sus facetas. Es obligación principalísima de la universidad formar
conciencia crítica y capacidad de liderazgo para el c a m b i o ; crear y formar, en fin,
mejores ciudadanos y mejor país.
Sin e m b a r g o , en los próximos años la legitimación social de la universidad, la
aceptación de que merece ser apoyada, su sobrevivencia misma, ha de pasar por
demostrar que lo que hace es útil para ayudar a los jóvenes a insertarse en el
mercado laboral. Y esto resulta comprensible y aceptable, dado que la civilización
del o c i o no parece estar entre ninguna de las opciones deseables ni viables para
el Perú del futuro próximo.
En tal sentido, conviene notar que a las personas con educación superior
completa, particularmente a los universitarios, les suele ir mejor en lo que a
empleo e ingresos se refiere, incluso cuando se controlan las diferencias de origen
s o c i o e c o n ó m i c o . Lo demuestran los sofisticados estudios realizados por el
B a n c o Mundial en los últimos años utilizando las Encuestas Nacionales de
Niveles de Vida, y lo confirman las estadísticas trabajadas en G R A D E .
En principio, se constata que a lo largo del accidentado periodo 1 9 8 1 - 1 9 9 1 ,
las personas con educación superior completa tuvieron mayores niveles de
26
PATRICIA DE ARREGUI
actividad e c o n ó m i c a que aquéllos con sólo secundaria completa o que el
p r o m e d i o de la población (véase el cuadro 1 4 ) . Sus niveles de desempleo, salvo
en 1 9 9 1 , fueron bastante menores que los de los otros dos grupos mencionados.
Además, la proporción de ellos que estaba ocupada c o m o profesional, técnico
calificado o personal directivo, es bastante mayor, pese a la caída registrada a lo
largo del periodo -y que refleja principalmente la "desprofesionalización" de la
carrera docente y la reducción del empleo público. Por último, pese a la casi
increíble caída de los ingresos reales de la población ocupada experimentada a
lo largo de las últimas dos décadas, los diferenciales promedio entre los distintos
niveles muestran las obvias ventajas de los más educados (véase el cuadro 1 5 ) .
Las diferencias son aun más marcadas si se limita el análisis a Lima M e t r o p o litana. En este caso, los ingresos de los egresados universitarios más que duplican
los de aquéllos que sólo terminaron la secundaria (véase el cuadro 1 6 ) . Lo mismo
ocurre con el empleo, ya que salvo pocas excepciones, los indicadores de
actividad, de empleo y de "empleo adecuado" (en lo que se refiere a niveles de
ingresos) son ampliamente superiores para los más educados (véase el cuadro
1 7 ) . Sin e m b a r g o , también queda claro que tener alguna educación superior y
no completarla, no da generalmente mayores ventajas -si alguna- respecto a
quienes culminaron la secundaria, en lo que a ingresos se refiere (véase el cuadro
1 8 ) . Lo mismo ocurre c o n los niveles de empleo.
Cuadro 14
Actividad económica, empleo y ocupación de distintos
g r u p o s educacionales: P e r ú 1 9 8 1 - 1 9 9 1
1981
Total
Fuera de PEA
PEA desocupada
Sec
1991
1985-6
Sup.
Total
Sec.
Sup
48.1% 45.5%
14.8%
2 8 . 4 % 3 3 . 6 % 17.7%
5.2%
8.3%
3.8%
8.2%
Total
Sec.
Sup.
40.3%
33.9% 19.1%
2.6%
4.1%
6.6% 4.5%
7.0% 7 0 . 6 %
9.9% 1 3 . 5 % 6 5 . 2 %
20.1%
17.1% 61.7%
86.6% 84.6% 25.6%
87.4% 80.5% 34.8%
2.7% 6 . 0 %
PEA ocupada c o m o
profesional, técnico
o directivo
PEA ocupada en
otras actividades
75.8% 76.3% 33.8%
Total: población de 14 años o más, excepto en 1 9 8 1 , cuando sólo se dispone de datos para los de
15 ó más.
S e c : aquellos que tienen educación secundaria completa.
Sup.: aquellos con educación superior (universitaria y no universitaria) completa.
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base al Censo de 1981 y a las Encuestas
Nacionales de Niveles de Vida del INEI ( 1 9 8 5 - 6 ) ( 1 9 9 1 ) .
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
27
Cuadro 15
Ingresos mensuales promedio de la población ocupada
c o n d i s t i n t o s niveles e d u c a t i v o s : P e r ú 1 9 7 2 - 1 9 9 1
(en soles de a g o s t o de 1 9 9 1 ) *
1972
1985-86
2074
1064
174
736
105
Secundaria completa
422
90
Sin educación superior alguna
201
70
Estudios universitarios c o m p l e t o s
1991
Estudios superiores no universitarios
completos
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos de Carnoy ( s / f ) y a los de
E N N I V ( 1 9 8 5 - 6 y 1 9 9 1 ) e INEI y Cuánto ( 1 9 8 6 ) ( 1 9 9 1 ) .
* Se utilizó como deflator el IPC Geométrico calculado por G R A D E .
Cuadro 16
I n g r e s o s m e n s u a l e s p r o m e d i o s e g ú n nivel e d u c a t i v o d e l a
P E A ocupada: Lima, 1 9 8 6 - 1 9 9 2
(en soles de a g o s t o de 1 9 9 1 )
1986
1989
1990
1992
Sin instrucción
212
90
133
89
Primaria incompleta
312
107
208
111
Primaria completa
367
144
210
109
Secundaria incompleta
291
129
216
116
Secundaria completa
466
184
259
165
Superior pedagógica incompleta
153
n.d
137
121
Superior pedagógica completa
538
n.d
260
153
192
233
Superior tecnológica incompleta
419
178*
308
Superior tecnológica completa
712
169*
337
Superior universitaria incompleta
Superior universitaria completa
P E A total
496
203
367
239
1072
293
572
429
473
180
287
190
* Corresponden a toda la educación superior no universitaria.
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de
Hogares de Ministerio de Trabajo.
28
PATRICIA DE ARREGUI
Cuadro 17
N i v e l d e a c t i v i d a d y e m p l e o s e g ú n nivel e d u c a t i v o e n
Lima Metropolitana: 1 9 8 6 a 1 9 9 2
(en p o r c e n t a j e )
Adecuadamente
Empleados
Subempleados
Desempleados
Fuera
de P E A
1992
1986
1992
1986
61.26
80.87
6.25
5.87
51.52
57.76
55.38
85.70
2.54
5.98
34.58
43.34
1986
1992
1986
Sin instrucción
32.51
13.23
Primaria incompleta
42.10
8.30
Primaria
1992
43.99
6.33
53.15
84.75
2.85
8.91
37.65
43.80
Secundaria incompleta
38.86
6.67
55.43
83.58
5.73
9.75
49.20
57.42
Secundaria completa
47.25
10.16
45.40
79.85
7.34
9.99
36.28
39.16
n.d.
n.d.
100.00
49.99
n.d.
49.99
66.67
33.33
53.85
completa
Pedagógica incompleta
Pedagógica completa
49.99
22.23
49.99
55.56
n.d
22.23
28.57
Tecnológica incompleta
45.60
13.93
46.40
73.42
8.00
12.65
47.26
52.98
T e c n o l ó g i c a completa
69.29
17.13
28.22
71.24
2.49
11.65
27.84
27.72
Universitaria incompleta
58.40
19.48
34.52
67.79
7.08
12.72
40.84
61.56
Universitaria completa
78.45
43.10
17.07
51.51
4.49
5.39
12.11
21.09
Población total
49.06
14.40
45.60
76.30
5.34
9.30
38.16
43.34
GRADE- Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos de las Encuestas de Hogares
del Ministerio de Trabajo ( D G E ) (varios años). Las tabulaciones para 1989 fueron
proporcionadas gentilmente por el Instituto de Estudios Peruanos.
Cuadro 18
Ingresos mensuales de la población ocupada con educación superior, relativos a
la población con secundaria completa ( = 1 0 0 ) : L i m a , 1 9 8 6 - 1 9 9 2
1986
Secundaria c o m p l e t a
Superior pedagógica i n c o m p l e t a
Superior pedagógica c o m p l e t a
Superior t e c n o l ó g i c a i n c o m p l e t a
1989
1990
1992
100
100
100
100
33
n.d.
53
73
115
n.d.
100
92
90
97
119
116
153
92
130
141
Superior universitaria i n c o m p l e t a
106
110
141
145
Superior universitaria c o m p l e t a
230
159
221
260
P E A total
101
98
111
115
Superior t e c n o l ó g i c a c o m p l e t a
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de
Hogares del Ministerio de Trabajo.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
29
Por ultimo, al revisar el nivel de concordancia entre la formación para el
trabajo y la ocupación principal desempeñada por la población ocupada de Lima
Metropolitana (véase el cuadro 1 9 ) , se aprecia que la mitad de las personas que
tuvieron alguna formación de nivel superior y que tienen empleo, están
ocupados en el mismo campo para el cual se prepararon o en algo que realmente
requiere educación de ese nivel. E s t o varía e n o r m e m e n t e de acuerdo a las
carreras y al interior de ellas (véase el cuadro 2 0 ) , reflejando que podría haber
cierta saturación en algunos terrenos y, muy p r o b a b l e m e n t e , que hay una gran
dispersión resultante de distintos grados de calidad de la formación recibida.
En cuanto al tema de la eficiencia interna de la educación superior, el número
de graduados que viene produciendo anualmente el sistema ha fluctuado entre
25 y 4 5 % , más o menos, del n ú m e r o de personas que ingresan a las universidades
seis años antes (véase el gráfico 5 ) . Para eliminar las fluctuaciones registradas de
año en a ñ o se pueden sumar los bachilleratos otorgados entre 1 9 8 0 y 1 9 9 0 y
calcular su ratio respecto a todos los ingresantes entre 1 9 7 5 y 1 9 8 5 (véase el
cuadro 2 1 ) ; se aprecia que más o menos un tercio de los ingresantes pueden estar
c o m p l e t a n d o sus estudios.
El desempeño de las distintas universidades al respecto es muy variado y puede
atribuirse a una serie de factores, no todos vinculables necesariamente a la calidad
de sus programas, pero que deben ser considerados en los planes de desarrollo
institucional; que muchos repitan de año puede no ser totalmente responsabilidad de la universidad, pero debe preocupar a ésta. Las diferencias entre carreras
Cuadro 19
C o n c o r d a n c i a entre f o r m a c i ó n para el trabajo y ocupación
principal de la población empleada: L i m a , 1 9 8 6 y 1 9 9 1
Profesión u oficio
para la cual se
recibió preparación
Total
Ocupación principal
Ocup. en Lo mismo o Algo
Muy
lo mismo igual nivel encima encima
Algo
Muy
debajo debajo
1986
9%
D e nivel universitario
414
43%
57%
De nivel superior no universitario
536
42%
46%
3%
2304
77%
99%
<1%
D e nivel básico, n o superior
34%
51%
<1%
1991
D e nivel universitario
De nivel superior no universitario
De nivel básico, no superior
519
8%
40%
50%
337
48%
54%
4%
1091
55%
98%
1%
41%
42%
1%
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de
Hogares del Ministerio de Trabajo.
30
PATRICIA DE ARREGUI
Cuadro 20
Ingresos mensuales y c o n c o r d a n c i a entre formación para el trabajo
y o c u p a c i ó n principal
(en porcentajes del total de c a s o s )
Profesión u oficio
para c! cual
se recibió
preparación
Ocupación principal
Ocup. Lo mismo
Ingresos
en lo
Muy
o igual
Algo
promedio* lo mismo
nivel
Debajo debajo
Desocupado
de PEA
Fuera
1986
Abogacía
Administración
Contabilidad
Economía
1171
29%
51%
3%
26%
0%
20%
982
12%
28%
4%
48%
3%
17%
1100
41%
47%
4%
27%
4%
19%
791
16%
29%
2%
47%
2%
20%
584
51%
60%
13%
11%
0%
16%
1094
17%
17%
33%
33%
0%
17%
Ingeniería eléctrica
522
33%
33%
0%
33%
11%
22%
Ingeniería industrial
782
5%
30%
20%
15%
15%
20%
Ingeniería mecánica
2823
31%
46%
0%
15%
0%
38%
603
41%
41%
0%
15%
7%
37%
1148
65%
71%
0%
6%
0%
24%
581
38%
38%
5%
33%
10%
14%
Abogacía
415
40%
49%
6%
21%
8%
17%
Administración
382
4%
19%
6%
55%
4%
16%
Contabilidad
344
29%
36%
7%
35%
4%
18%
Economía
580
25%
32%
4%
47%
6%
11%
Educación
285
47%
53%
10%
14%
2%
20%
Análisis de sistemas
273
17%
17%
7%
39%
15%
22%
Ingeniería eléctrica
709
11%
56%
22%
11%
0%
11%
Ingeniería industrial
482
12%
36%
16%
24%
4%
20%
Educación
A n á l i s i s de sistemas
Enfermería
Medicina
Psicología
1992
Ingeniería mecánica
508
20%
33%
0%
47%
0%
20%
Enfermería
149
47%
47%
0%
18%
0%
35%
Medicina
397
82%
82%
0%
0%
6%
12%
Psicología
142
2%
8%
15%
27%
4%
46%
* Los ingresos promedio se refieren sólo a los ocupados, aunque los porcentajes de personas en cada
categoría se refieren al total de la muestra (y no sólo a la PEA). Todas los ingresos están expresados
en soles de agosto de 1 9 9 1 .
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de
Hogares del Ministerio de Trabajo.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
Cuadro
31
21
G r a d u a d o s * u n i v e r s i t a r i o s c o m o p r o p o r c i ó n d e los i n g r e s a n t e s :
Perú
1975-1990
Total
U n i v e r s i d a d e s públicas
Mayor de San Marcos
San A n t o n i o Abad
De La Libertad
San Agustín
De Ingeniería
San Luis G o n z a g a
San Cristóbal de Huamanga
Del C e n t r o del Perú
Agraria La Molina
De la Amazonia Peruana
Del Altiplano
De Piura
De Cajamarca
Pedro Ruiz Gallo
Federico Villarreal
Hermilio Valdizán
Agraria de la Selva
Daniel Alcides Carrión
De Educación
Del Callao
José F. Sánchez Carrión
Jorge Basadre Grohmann
Santiago Antúnez de Mayólo
U n i v e r s i d a d e s privadas
Católica del Perú
Peruana Cayetano Heredia
Católica Santa Maria
Del Pacífico
De Lima
De San Martín de Porres
Femenina del Sagrado Corazón
Inca Garcilaso de la Vega
De Piura
Ricardo Palma
Andina Néstor Cáceres Velásquez
Los Andes
Unión Incaica
Andina del C u s c o
Graduados
1980-90
(A)
Ingresantes
1975-85
(B)
198,263
586,173
33.8%
136,252
20,451
8,016
10,641
11,459
8,327
8,399
4,613
7,282
3,476
1,302
3,259
2,567
3,543
5,628
17,881
2,805
542
2,601
7,055
2,735
3,132
323
6
360,367
53,619
31,124
22,443
24,135
16,683
27,302
11,230
17,762
6,174
6,791
10,900
8,310
7,147
9,892
36,189
12,086
1,932
11,836
15,740
12,208
8,013
5,964
1,447
37.8%
38.1%
25.8%
47.4%
47.5%
49.9%
30.8%
41.1%
4 1 0%
56.3%
19.2%
29.9%
30.9%
49.6%
56.9%
49.4%
23.2%
28.1%
22.0%
44.8%
22.4%
39.1%
5.4%
0.4%
62,011
3,967
1,842
6,382
732
5,168
16,828
1,748
18,516
1,088
5,107
107
0
16
261
225,806
16,869
2,077
22,610
2,314
22,037
61,626
3,331
51,847
2,985
25,593
2,678
5,710
689
1,425
27.5%
23.5%
88.7%
28.2%
31.6%
23.5%
27.3%
52.5%
35.7%
36.5%
20.0%
4.0%
0.0%
2.3%
18.3%
A/B
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR
y diversas universidades.
* Bachilleres.
32
PATRICIA DE ARREGUI
Gráfico 5
G r a d u a d o s c o m o porcentaje de la c o h o r t e e ingresantes: 1 9 6 5 - 1 9 9 0
Ratio: Graduados / Ingresantes G R A D E - R a n e o de D a t o s de E d u c a c i ó n
son también muy marcadas (véanse los cuadros 22 y 2 3 ) . Las razones,
nuevamente, pueden ser de muy diversa índole, incluyendo desde el mayor
c o m p o n e n t e "vocacional" que parecen tener algunas carreras, hasta el proceso
más selectivo de ingreso a la carrera que han podido quizás asegurar algunos
gremios profesionales, restringiendo la creación de nuevos programas.
Cuan serio es este problema puede evaluarse desde muy distintas perspectivas.
Se ha visto ya cuan pocas ventajas en el mercado de trabajo da una educación
superior inconclusa. Es más, esto "puede resultar un handicap, ya que muchos
empleadores prefieren no tener mano de obra aparentemente sobrecalificada y,
quizás, "reclamona". Por o t r o lado, para quien estuvo en camino de convertirse
en un profesional, la decisión de aceptar un trabajo de m u c h o m e n o r nivel puede
ser particularmente penosa.
O t r o criterio para evaluar la magnitud del problema es el costo del tiempo y
del dinero que invirtió "inútilmente" el estudiante. Algunos considerarían este
c o s t o casi nulo debido a la gratuidad de la enseñanza y a la falta de oportunidades
de trabajo, mientras que otros sí lo considerarían un desperdicio ya que hubiera
podido ser invertido en adquirir por otras vías c o n o c i m i e n t o s , habilidades y
destrezas más relevantes para el desarrollo de esas personas y del país.
Un tercer criterio es el costo que representa para el Estado el tiempo adicional
que t o m a educar a un estudiante que repite sus cursos y que, por último, nunca
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
33
Cuadro 22
E f i c i e n c i a i n t e r n a * d e las u n i v e r s i d a d e s p e r u a n a s
s e g ú n á r e a s del c o n o c i m i e n t o : 1 9 8 4 - 1 9 8 9
Áreas
Artes y humanidades
Ciencias sociales y comunicación
Ciencias administrativas
Ingenierías
Ciencias de la salud
Agropecuarias
Ciencias naturales y exactas
Educación
Derecho
1984
1989
34%
32%
43%
31%
59%
37%
17%
53%
55%
17%
36%
32%
26%
45%
48%
15%
48%
27%
G R A D E , Banco de Datos de Educación, estimado en base a datos proporcionados por la A N R y
diversas universidades.
* Eficiencia interna = E g r e s a d o s / ingresados _
t
t
5
Cuadro 23
E f i c i e n c i a i n t e r n a e n especialidades s e l e c c i o n a d a s
(Grad. 1 9 8 0 a 1 9 8 9 / I n g r . 1 9 7 5 a 1 9 8 4 )
Medicina humana
Ingeniería eléctrica
Ingeniería agrícola
Contabilidad
Economía
Ingeniería industrial
Ingeniería civil
Turismo
Literatura
Arte
Geología
Enfermería
Educación
Derecho
Administración ,
Sociología
Matemáticas
Ciencias de la comunicación
Arqueología
97%
58%
50%
40%
32%
25%
21%
16%
8%
1%
72%
51%
43%
39%
25%
21%
19%
12%
3%
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la A N R
y diversas universidades.
34
PATRICIA DE ARREGUI
se gradúa. Ese fue el criterio que primó durante el debate constitucional sobre
la gratuidad de la enseñanza superior -que luego fuera desechado para c o n c e n trarse en razones puramente políticas y de c o r t o plazo. Desafortunadamente, no
hay estimaciones del tiempo y recursos" excesivos" que consumen esos estudiantes para el caso peruano, y no es posible cuantificar por el m o m e n t o este problema.
Por último, pueden hacerse comparaciones con otros países. Es evidente que
el índice de eficiencia interna, cualquiera que se use, es muy sensible al ritmo de
expansión de las vacantes, al crecimiento del sistema y a sus reglas de j u e g o
respecto a selectividad en el ingreso, duración de las carreras, tolerancia de la
repetición, asistencia e c o n ó m i c a para los alumnos, etcétera. Por ello, su uso para
fines comparativos debe ser cuidadoso. Las pocas cifras disponibles muestran
que en el Reino U n i d o , en carreras que duran en p r o m e d i o tres años, la eficiencia
suele fluctuar entre 8 0 % y 9 0 % , pero debe considerase que existen sistemas de
selección muy estrictos, se conceden becas y no se permite la repetición. En
Francia, en c a m b i o , donde el acceso es abierto y hay poca ayuda financiera, 5 0 %
de los estudiantes abandona la carrera después del primer año, y sólo terminan
entre 30 y 3 5 % , c o m o en el Perú. En otros sistemas, donde es c o m ú n que los
estudiantes trabajen, se necesitan por lo general siete años para completar una
licenciatura.
Se puede también usar un indicador más simple y de fácil construcción, el ratio
entre el número anual de graduados y el n ú m e r o total de matriculados en ese
mismo año, c o m o indicador de tasa de eficiencia interna. En este caso, el Perú
aparece con la tasa más baja de un grupo de o c h o países latinoamericanos, a un
nivel cercano a la quinta parte del rendimiento p r o m e d i o , el mismo nivel en que
se coloca al hacer la comparación con nueve países europeos.
Es por esta deserción de estudiantes verificada a lo largo del proceso, por esta
ineficiencia del sistema, que el supuesto exceso de profesionales del cual se culpa
a la proliferación de escuelas y programas no parece ser tan dramático c o m o
algunos lo pintan. Estimaciones realizadas en G R A D E sobre el stock de
profesionales universitarios hacia 1 9 8 9 , muestran cifras bastante menores que las
sugeridas por algunos cálculos tremendistas (véase el cuadro 2 4 ) . En sólo pocos
casos se percibe una dotación exagerada, al m e n o s en comparación con países tan
distintos c o m o Uruguay y Estados Unidos (los únicos para los cuales se dispone
de información c o m p a r a b l e ) , o con normas internacionales fijadas para algunas
ocupaciones claves, c o m o las relacionadas con educación y salud. Si se considera
las altas tasas de emigración registradas en los últimos años, el stock se reduce más
aun.
Así pues, los desajustes entre la oferta y demanda de profesionales deben
provenir más del lado de la castigada e c o n o m í a que no puede absorberlos, o del
lado de la idoneidad de los profesionales, que no responden a los requerimientos
y necesidades de los escasos empleadores públicos y privados o que no están
capacitados o motivados para generar sus propias empresas.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
35
H o y se percibe claramente la gran preocupación existente por los aparentes
desajustes entre la oferta y demanda de profesionales, y por el aparente ajuste
perfecto entre la demanda -pobremente informada y orientada- y la oferta
educativa. Si bien desde hace m u c h o tiempo se cuestionaba la contribución de
la educación superior al desarrollo e c o n ó m i c o y social del país, es sólo reciente. -
Cuadro 24
Stock estimado d e profesionales: P e r ú 1 9 8 9
Profesiones Habitantes por profesional
1972 1989 Perú EE.UU. Uruguay
1/
4 /
Educadores
Total ingenieros
Ingenieros civiles
Ingenieros industriales
Ingenieros químicos
Ingenieros mctarlúrgicos
Ingenieros pesqueros
Contadores
Abogados
Economistas
Médicos
Administradores
Agrónomos
Enfermeras
Psicólogos
Trabajadores sociales
Veterinarios y zootecnistas
Sociólogos
Biólogos
Obstetrices
Químicos
Físicos
67561
15641
3288
893
1552
727
315
14289
6890
4082
5853
6880
4771
4468
896
1201
1166
1059
843
993
835
202
137758
57803
8529
9745
8378
2722
3147
46172
24966
24409
20782
19767
12739
12528
8639
7791
5702
5171
4125
3132
1545
458
153
365
2477
2168
2521
7760
6712
457
846
865
1016
1069
1658
1686
2445
2711
3704
4085
5121
6744
13672
46120
/2
3/
63
136
993
1243
3692
1297
3688
3826
8169
673
334
2027
451
155
1178
469
767
321
1065
1866
1866
1432
3212
2027
4806
8523
G R A D E - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos de O N E C ( 1 9 7 4 ) , A N R y
diversas universidades. La población estimada para 1 9 8 9 ( 2 1 * 1 2 3 , 0 0 0 ) es de Webb y
Fernández Baca ( 1 9 9 1 ) .
1/ Menores de 45 años en 1 9 7 2 .
2/ Los datos se refieren a la población civil ocupada.
3/ Los datos se refieren a la población profesional afiliada a la Seguridad Social, activa o inactiva,
de la República de Uruguay.
4/ El stock en 1972 incluye a todos los que aparecen como profesores "con título" en el Censo
de 1 9 8 1 .
36
PATRICIA DE ARREGUI
m e n t e que se ha puesto en duda incluso los beneficios privados de o b t e n e r más
o mejor educación, y con ello, la conveniencia de continuar invirtiendo en el
nivel educativo superior, particularmente en aquel sector sostenido por los
contribuyentes. La información aquí presentada relativiza la imagen de insensatez que tiene la asignación de recursos públicos o privados a la inversión en la
universidad.
Asimismo, esta información evidencia que la posibilidad real de restringir la
expansión del sistema educativo o llevarlo en direcciones centralmente planificadas son bastante reducidas, particularmente cuando el sector de mayor
expansión es el privado. Por ello, las energías de la sociedad peruana deben estar
puestas, antes que en procurar controlar la proliferación de instituciones nuevas,
en producir y diseminar información que oriente m e j o r las decisiones públicas
y privadas, y, sobre t o d o en diseñar y aplicar mecanismos eficaces de acreditación
y evaluación.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
37
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PATRICIA DE ARREGUI
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P e r ú e n N ú m e r o s 1 9 9 2 . Lima, C u á n t o , S.A.
Problemas y perspectivas de las
universidades peruanas
Antonio Mabres
1
Resumen
L u e g o de analizar lo q u e él considera son los c i n c o p r o b l e m a s más importantes
de la universidad peruana -bajo nivel a c a d é m i c o , i n c e r t i d u m b r e e c o n ó m i c a ,
escasa investigación de calidad, poquísimas relaciones de c o l a b o r a c i ó n
a c a d é m i c a e n t r e universidades, e inexistencia casi total de relación c o n el
s e c t o r empresarial el autor de este artículo e s b o z a algunas propuestas para
encarar esos p r o b l e m a s . E s t a b l e c e antes las c o n d i c i o n e s para que las
universidades inicien un p r o c e s o de recuperación: disponibilidad de recursos
e c o n ó m i c o s , c r e c i e n t e eficiencia y competítividad, y existencia de una buena
legislación universitaria. Las soluciones que plantea incluyen la implementación
de un sistema de a c r e d i t a c i ó n , la supresión de la gratuidad indiscriminada, el
f o m e n t o del a c e r c a m i e n t o entre la empresa y la universidad, y la aplicación
de una política q u e f o m e n t e el financiamiento y las d o n a c i o n e s para las
universidades.
1. Introducción
El objetivo de este artículo es presentar algunas reflexiones sobre la situación por
la que atraviesan las universidades peruanas. A partir de tales reflexiones se
esbozan algunas pautas para la elaboración de propuestas integrales de modificación de la legislación y la política universitaria en el Perú. Estas pautas están
sólo enunciadas, pues el ánimo no es otro que el de proporcionar puntos de
partida para una discusión más extensa.
Antes de entrar en el tema, es necesario hacer algunas precisiones. En primer
lugar, debe entenderse que cualquier análisis de la situación de las universidades
en nuestro país tiene que hacerse considerando la heterogeneidad que oculta el
c o n c e p t o de la universidad peruana. Es imposible hacer valoraciones generales,
pues la situación de unas universidades respecto a otras es del t o d o dispar e,
incluso, suelen existir acusadas diferencias entre facultades de una misma
universidad.
1. El autor es rector de la Universidad de Piura.
40
ANTONIO MABRES
Un segundo factor que debe tenerse en cuenta es que se está dando un
profundo proceso de c a m b i o en muchas universidades, especialmente en las
nacionales. Este proceso resulta principalmente de las modificaciones que en su
e n t o r n o e c o n ó m i c o y social ha experimentado el Perú en los últimos años; sin
e m b a r g o , ya desde antes las universidades venían experimentando transformaciones que de alguna manera han favorecido su capacidad para adaptarse a la
nueva situación del país. Lo más notable ha sido la desideologización de vastos
sectores al interior de las universidades y el decidido respaldo de estos sectores
a quienes propugnaban criterios de eficiencia en la gestión universitaria, al
margen de su tendencia política. Así, aunque la lucha política por el poder no ha
desaparecido, se plantea ahora lejana de los viejos esquemas.
Los motivos recién expuestos hacen riesgoso aventurar diagnósticos demasiado rígidos y globales. En t o d o caso, es alentador el que algunas universidades
hayan demostrado una notable capacidad de innovación y que la Asamblea
Nacional de R e c t o r e s ( A N R ) esté haciendo planteamientos novedosos, impensables hace unos años. E l l o sugiere que se está superando paulatinamente la vieja
mentalidad, caracterizada por esperar que las reformas se impongan desde fuera.
2. Los problemas
Las universidades peruanas enfrentan una problemática que, aunque c o m ú n , se
manifiesta en distintos grados y bajo distintas formas. No obstante, de manera
simplificada podría decirse que esos problemas son c i n c o : bajo nivel académico
-lo cual está asociado a la dificultad de los egresados para o b t e n e r trabajo-,
incertidumbre e c o n ó m i c a , escasa investigación de calidad, poquísimas relaciones de colaboración académica entre universidades, e inexistencia casi total de
relación con el sector empresarial.
El problema más grave, evidentemente, es el del bajo nivel académico. En gran
parte de las facultades los profesores están p o c o preparados y desmotivados, lo
que se traduce en niveles bajos de exigencia al estudiante. En general, la
universidad no hace otra cosa que arrastrar el lastre de la mala preparación
impartida en la escuela secundaria. Por ello es frecuente escuchar quejas de los
empleadores por el desempeño deficiente de los recién egresados; la dificultad
para conseguir trabajo de muchos profesionales también responde a la mala
preparación. L ó g i c a m e n t e hay excepciones: las ofertas de trabajo suelen ser para
profesionales provenientes de ciertas universidades, lo que demuestra que ellas
otorgan un m e j o r nivel de formación.
La incertidumbre e c o n ó m i c a es el segundo problema que aqueja prácticamente a todas las universidades. La escasa disponibilidad de recursos lleva a
tomar medidas negativas, sobre t o d o en las universidades particulares, c o m o aumentar excesivamente el n ú m e r o de alumnos. T a m b i é n tiene efectos negativos
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
41
la creación de los llamados C e n t r o s de Producción, los cuales suelen desviar a los
profesores de la labor universitaria para dedicarse a actividades empresariales
tendientes a generar recursos, casi siempre con poca eficacia . Esta incertidumbre a nivel institucional va unida a la escasísima retribución que reciben los
profesores, lo que profundiza la dificultad para lograr niveles de calidad mínimos
en la enseñanza.
2
O t r o problema muy frecuente es que, además de hacerse muy poca investigación, ésta es de pobre calidad. Sin duda, en este tema se ha retrocedido en lugar
de avanzar. L o s recursos e c o n ó m i c o s que las universidades destinan a la labor de
investigación de los docentes son ínfimos, y sobre t o d o , cada vez es más notoria
la falta de capacidad. Es escaso el número de publicaciones o comunicaciones de
nivel aceptable, y son contadas las universidades que realizan investigación con
continuidad y resultados .
3
C a b e también mencionar la ausencia de relaciones de colaboración académica
entre universidades. Este problema se reproduce a nivel de los docentes; es
sintomática la poca colaboración científica entre colegas de la misma área que
laboran en distintas universidades del país.
Finalmente, está el problema de la desconexión entre la universidad y la
empresa, lo que afecta tanto la posibilidad de los graduados de insertarse
rápidamente en el mercado laboral, c o m o la necesidad del sector empresarial de
contar c o n cuadros que se adapten prontamente a la labor productiva. El p o c o
c o n t a c t o que se establece se da casi siempre por relaciones particulares, las cuales
no garantizan continuidad. Pese a sus evidentes necesidades, las empresas
guardan todavía m u c h o esceptismo respecto la capacidad de las universidades de
satisfacerlas.
3. Los vínculos entre universidad y sociedad
Antes de plantear algunas propuestas para enfrentar la problemática recién
expuesta, conviene reflexionar acerca del vínculo entre la universidad y las
necesidades de la sociedad peruana.
U n a primera interrogante que suele surgir en la discusión sobre este tema es
si el n ú m e r o de universidades es excesivo o insuficiente. Sin embargo, debe
notarse que la pregunta está formulada de manera tan abstracta que no admite
respuesta. El problema no reside en que existan muchas universidades, sino en
que sean de un escaso nivel. No tendría nada de malo que se creen nuevas
2. No es usual en cambio que se recurra a actividades de extensión y de investigación aplicada
-que sí constituyen una tarea propiamente universitaria- para generar recursos.
3. Por lo general, las universidades que sí realizan investigación lo hacen porque cuentan con
algún tipo de apoyo internacional.
42
ANTONIO MABRES
universidades si han de tener la calidad necesaria; al contrario, deben ser
bienvenidas. Pero si no van a satisfacer estándares mínimos de calidad, mejor es
que no nazcan.
Más relevante es la pregunta sobre si las universidades forman los profesionales que la sociedad necesita. Definitivamente, las universidades peruanas aún
están lejos de ese objetivo, en alguna medida porque no tienen todavía un
c o n o c i m i e n t o adecuado de las necesidades del país. D e b e evitarse un enfoque
demasiado o exclusivamente teórico; es preciso formar para el trabajo, y para ello
es conveniente fomentar más las prácticas pre profesionales y otras medidas
encaminadas a la rápida inserción en el á m b i t o productivo. D e b e n además
formarse profesionales que no estén sólo preparados para ser empleados, sino
también capacitados para hacer empresa y generar trabajo. Sin e m b a r g o , ello no
debe implicar que se ignore la necesidad de nuestra sociedad de contar con
profesionales en áreas humanísticas y en las artes, carreras que por su incierta
rentabilidad e c o n ó m i c a a veces son relegadas.
En todo caso, hay que r e c o n o c e r que la rigidez de la ley y un excesivo apego
a la tradición académica han impedido la p r o m o c i ó n de reformas y alternativas.
Un ejemplo c o n c r e t o es la enseñanza tecnológica y, en general, las carreras cortas
pero de buen nivel. No se puede excluir a las universidades de la responsabilidad
de diseñar y ofrecer esas alternativas de formación profesional.
O t r o aspecto que es necesario discutir es el del reclamado apoyo estatal. Las
universidades estatales permanentemente demandan un presupuesto mayor,
mejores sueldos para sus profesores, etcétera. Las universidades privadas también piden constantemente apoyo estatal, directo o indirecto, para poder mantener sus puertas abiertas a todos, con independencia de su capacidad de pago.
Innegablemente este apoyo es necesario si se quiere un verdadero desarrollo
universitario; sin e m b a r g o , también es cierto que el apoyo debe o b e d e c e r a
criterios de eficiencia. No se puede seguir protegiendo la mediocridad; al contrario, se debe estimular la calidad. C o m o los resultados no son fáciles de cuantificar,
llevar a c a b o con éxito una eficiente política de apoyo selectivo a las universidades
implica necesariamente la existencia de sistemas de acreditación y evaluación.
La gratuidad de la enseñanza universitaria es un tema en el cual también se
están experimentando grandes cambios en la manera en que es entendido. Casi
existe consenso respecto a que la gratuidad indiscriminada en los tiempos que
hoy le toca vivir al Perú es injusta y puede condenar a las universidades públicas
a no salir de la mediocridad, constituyendo así un impedimento a la genuina
igualdad de oportunidades. ¿ C ó m o hacer realidad mecanismos que permitan
una educación gratuita para quien la necesita y merecer Este es un problema clave
que hay que tratar con m u c h o realismo en un c o n t e x t o no distorsionado por
intereses políticos.
1
Finalmente, debe también establecerse con claridad cuánto le cuesta al Estado
formar un profesional en las universidades nacionales. Es necesario que exista un
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
43
gran sentido de responsabilidad en la administración de los fondos del erario
publico, dando cuenta de los resultados sin soslayarlos con cifras que no expresan
los verdaderos costos. Un claro ejemplo de esto es el de las universidades que
tratan de presentar sus resultados en términos de los alumnos matriculados,
evitando mencionar al mismo tiempo el n ú m e r o de egresados y titulados.
4. Condiciones para la recuperación
La primera condición necesaria para que las universidades inicien o consoliden
un proceso de recuperación es la disponibilidad de recursos e c o n ó m i c o s . Sin
ellos es imposible exigirles calidad. Es más, es vital para el país que lleguen a las
universidades m u c h o s recursos y que éstos sean bien empleados. Por ello, el
Estado debe encauzar hacia las universidades recursos del erario público y
fomentar que por diversas vías lleguen otras muchas ayudas, tanto a las
universidades públicas c o m o a las privadas. Las fuentes pueden ser tanto
nacionales c o m o internacionales.
Conviene por ejemplo que existan incentivos tributarios a las donaciones que
hagan las empresas, debiendo buscarse paralelamente otros mecanismos que
fomenten el apoyo de las empresas a las universidades . Otra forma de generar
recursos para las universidades es la creación de un sistema de becas que, al
otorgar recursos a los alumnos que las merezcan y necesiten, permita canalizar
recursos a todas las universidades, de forma saludable.
U n a segunda condición necesaria para el despegue del sistema universitario
peruano es el fomento de la eficiencia y la competítividad . Así c o m o una empresa
ineficiente arroja pérdidas y si no supera esa ineficiencia no hay más alternativa
que cerrarla, ante la ineficiencia de una universidad no se debe actuar c o m o si
nada pasara. El problema es que en el caso de una universidad la ineficiencia no
se refleja en déficit e c o n ó m i c o s sino en la no consecusión de sus objetivos, c o m o
la formación de buenos profesionales, lo que involucra aspectos no tan fáciles de
medir. La pregunta central es ¿cuándo es buena una universidad?, es decir, ¿con
qué criterios se debe efectuar la evaluación?
4
5
Este tema de la evaluación es de importancia crucial, pues es un excelente
mecanismo para estimular la calidad. Todas las universidades deben recibir
recursos suficientes para pagar sueldos dignos a todos los profesores y asegurar
4. Dicho apoyo debe ir unido, en la posible, a la realización de investigación y prestación de
servicios de éstas a aquéllas.
5. Esta eficiencia debe ser evaluada con criterios de productividad que no pueden ser simplistas
pues, como ya se dijo, las situaciones son muy distintas en la capital y en provincias, en unas carreras
y en otras.
44
ANTONIO MABRES
un m í n i m o de otros gastos, pero cualquier ayuda adicional debe responder a los
méritos y resultados que se puedan determinar mediante una evaluación. La
ayuda y los estímulos -cuanto más se o t o r g u e , mejor- deben necesariamente
llegar a quienes lo merezcan y puedan aprovecharlo bien.
Finalmente, es urgente que se avance en el diseño e implementación de una
b u e n a legislación universitaria. D i c h a legislación debe ser positiva, no
reglamentarista, que r e c o n o z c a y respete las características y potencialidades
propias de cada universidad y, a la vez, establezca criterios adecuados para
asegurar los niveles de calidad mínimos admisibles.
5. Propuestas para el desarrollo universitario
Cualquier intento de potenciar el sistema universitario peruano debe partir de
una clara definición y conciencia general del verdadero papel de la universidad
en la sociedad, esto es, brindar educación superior y realizar investigación . Para
lo primero se requiere contar con alumnos idóneos (por preparación previa,
motivación y capacidad intelectual) para seguir carreras universitarias, y con
profesores que tengan el adecuado nivel. Para lo segundo, es imprescindible que
estos profesores estén formados y tengan los medios para hacer investigación. No
debe perderse de vista, en t o d o caso, que la investigación de calidad, bien
aplicada, termina atrayendo o generando los recursos que necesita.
Para que la universidad en el Perú pueda desempeñar a cabalidad ambas tareas
se requiere empezar a implementar una serie de medidas de mediano plazo. En
principio, se debe mejorar cada vez más la preparación de los alumnos durante
la escuela secundaria, y afinar los procesos de admisión. También se debe formar
un buen profesorado, c o n estudios de postgrado en universidades nacionales y
extranjeras de calidad. Esta última meta es fundamental.
Es evidente que un requisito imprescindible para lograr t o d o lo anterior es
contar c o n recursos y orientarlos bien. P o r ello, debe prestarse especial atención
al desarrollo de la capacidad de las propias universidades para generar y
administrar esos recursos.
En principio, es necesario suprimir la gratuidad indiscriminada, implementando
a la vez una buena política de becas que permita canalizar recursos a las
universidades, favoreciendo a los que más lo merecen. El Estado podría dar becas
a buenos estudiantes, para pagar los costos universitarios. Esta beca se perdería
si el rendimiento es bajo. Las becas deberían tener en cuenta, para el m o n t o , los
costos diferenciados debidos a cada facultad y a otras circunstancias. Además
6
6. La investigación debe ser adecuada a las necesidades, en sentido amplio, del entorno de
influencia de la universidad, tanto como a las propias posibilidades y prioridades de la universidad.
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
45
debería estudiarse un sistema de préstamos, a partir de un fondo de solidaridad
que sea bien administrado y q u e tenga mecanismos que garanticen la devolución posterior del p r é s t a m o .
7
En segundo lugar, es necesario implantar un sistema de acreditación. Las
universidades, o mejor aun, las facultades, podrían "someterse" a acreditación
voluntaría y, según la puntuación o nivel o b t e n i d o , podrían acceder a distintas
ayudas o beneficios . La acreditación podría también ser aplicable individualmente a los profesores, poniéndose c o m o requisito para recibir otros estímulos
directos para ellos o para sus equipos de investigación.
8
En t o d o caso, no debe pensarse que es fácil poner en marcha un sistema de
acreditación; todo lo contrario, es muy complejo y c o s t o s o . Se requiere ayuda
externa para poder materializar un buen sistema. Lo ideal sería sumarse a algún
sistema de acreditación internacional: algunos grupos de países ya están permitiendo en cualquiera de ellos el ejercicio de profesionales titulados en universidades que tienen determinada acreditación. Por o t r o lado, es importante tener
en cuenta que la acreditación debe ser voluntaría (esto es, ofrecida antes que
impuesta), positiva (es decir, que su objetivo sea viabilizar el acceso a beneficios
y no castigar a las universidades) e independiente; además, preferiblemente debe
ser de gestión privada. D e b e haber además un medio de acreditación orientado
a las universidades de reciente creación .
Otra forma de permitir que las universidades generen recursos es fomentando
el acercamiento entre la empresa y la universidad. A la larga ahí hay un gran
potencial y una garantía de mejoría para todos. Las universidades podrían hacer
investigación para atender las necesidades y planes de investigación y desarrollo
de las empresas, y éstas financiarían la realización de dicha labor (lo que muchas
veces puede ser menos o n e r o s o para las empresas que tener un departamento de
investigación y desarrollo p r o p i o ) .
Por último, es conveniente una política que fomente el financiamiento y las
donaciones para las universidades. Se deben dar estímulos tributarios a las
empresas que realizan d o n a c i o n e s , permitiendo también que c o n dichas
donaciones las empresas financien proyectos de investigación e n c o m e n d a d o s a
la universidades. Se estimulará así la generosidad del sector privado: es gratificante
poder ayudar y saber que se contribuye a un esfuerzo educativo necesario para
9
7. Por ejemplo, podría exigirse a los egresados que recibieron un préstamo como estudiantes
que destinen un porcentaje de su sueldo (alrededor de 5%) a dicha devolución, hasta completar el
monto adeudado.
8. Estos resultados de los procesos de acreditación deberían tener una vigencia limitada, por
ejemplo de tres años.
9. Esto es algo que ya ha previsto la Asamblea Nacional de Rectores.
46
ANTONIO MABRES
10
el país, del que se beneficiarán las propias empresas . Asimismo, conviene
fomentar y facilitar el m á x i m o al acceso a fuentes de financiamiento y cooperación técnica internacional. En lugar de presionar para la centralización de los
recursos, el g o b i e r n o debe más bien fomentar la canalización hacia las universidades de recursos de cooperación internacional, tanto gubernamental c o m o a
través de organizaciones no gubernamentales.
10. Eso sí, hay que asegurar, exigiendo total transparencia y castigando a los infractores, que
no se abuse de estas medidas. Quienes especulen y defrauden con estas ayudas deberán perder todos
los beneficios.
Algunos aportes al debate sobre la
reforma universitaria en el Perú
León Trahtemberg
1
Resumen
E s t e artículo revisa algunos temas vinculados a la reforma universitaria en el
P e r ú , t a n t o aquéllos s o b r e los cuales hay c o n s e n s o entre autoridades y
catedráticos, c o m o los q u e todavía suscitan p o l é m i c a s . A s i m i s m o , llama la
a t e n c i ó n sobre aspectos q u e no están siendo suficientemente discutidos o
están e r r ó n e a m e n t e planteados, y p r o p o n e alternativas para enfrentar los
p r o b l e m a s que el autor considera existen en la actualidad.
La lectura de artículos y declaraciones de rectores y autoridades universitarias,
así c o m o los argumentos debatidos en diversos marcos de reunión en los que se
han c o n g r e g a d o catedráticos y autoridades universitarias en el último año,
permite concluir que en el debate sobre la reforma universitaria, j u n t o a temas
que aún suelen desatar arduas polémicas, existen algunos asuntos sobre los cuales
parece existir un creciente consenso. Asimismo, hay algunos asuntos que pese a
su importancia aún no han sido suficientemente discutidos o aún no son
planteados con suficiente claridad y contundencia. Este artículo apunta a reseñar
los primeros y a brindar algunas ideas sobre los segundos, c o m o un aporte al
enriquecimiento del debate aún no agotado sobre la problemática universitaria
en nuestro país.
1. Puntos de consenso
Un primer aspecto en el cual percibo consenso es en lo que concierne a la
necesidad de una más amplia autonomía e c o n ó m i c a y administrativa de la
universidad, lo cual inclusive ya ha sido recogido por la Constitución de 1 9 9 3 ,
aunque aún no está del todo claro c ó m o implementarlo. Para todos es claro que
1. El autor, especialista en temas de políticas y gestión educativas, es Supervisor Pedagógico del
Colegio León Pinelo y consultor internacional. El presente artículo recoge las ideas vertidas por
él en el foro Debate sobre la Reforma Universitaria, organizado por la Universidad Nacional de
Ingeniería entre marzo y abril de 1 9 9 4 .
48
LEÓN TRAHTEMBERG
en lo laboral la universidad pública no debe manejarse c o m o una empresa estatal,
sino c o m o una institución privada. Por la misma razón, los profesores no pueden
ser considerados empleados públicos sino profesionales que se contratan privadamente.
O t r o tema en el cual percibo consenso es el de la elección de las autoridades.
Parece haber coincidencias en que el rector y sus vicerrectores deben constituir
un equipo, por lo que deben ser elegidos c o m o una sola lista o plancha. T a n t o
ellos c o m o los decanos deben ser elegidos por el voto universal de profesores y
alumnos, de toda la universidad o de la facultad, según el caso, evitando las
componendas políticas entre los representantes-electores de los estamentos.
Asimismo, hay acuerdo en que no debe prohibirse la reelección de los rectores
y otras autoridades. T a m b i é n que la pertenencia al tercio estudiantil debe ser un
mérito, por lo que los elegibles deben ser los estudiantes de más alto rendimiento
(cuarto o quinto superior). Finalmente, que si los graduados, al igual que los
trabajadores administrativos y de servicios, no son parte activa del quehacer
académico universitario, entonces no deben tener representatividad en los
órganos ejecutivos de la universidad.
O t r o consenso ya maduro es el que se refiere a la Ley de Educación Superior
Universitaria. Se piensa que no debe ser una ley reglamentarista sino esencialm e n t e una ley de bases, que ponga énfasis en la autonomía económico-financiera
necesaria para el mejor funcionamiento de cada universidad.
En lo que concierne al tema de los títulos, parece ya generalizada la idea de
que las universidades deben ser libres de dar títulos a n o m b r e propio para sus
grados y profesiones. Sin e m b a r g o , aún no hay consenso sobre las fórmulas de
acreditación. Hay quienes piensan que de subsistir los títulos a n o m b r e de la
Nación c o m o requisito esencial para el ejercicio profesional, esto debe serlo sólo
para algunas profesiones muy sensibles y deben poderlos otorgar sólo las
instituciones que sean capaces de acreditar la competencia de los egresados,
luego de una evaluación rigurosa. Se debe tratar de garantizar la responsabilidad
pública de que sólo ejerza una profesión quien esté calificado para ello. Las
universidades no pueden ser j u e z y parte exclusiva en esta calificación, sin mayor
opinión de terceros. P r o b a b l e m e n t e sea difícil acreditar todas las profesiones,
pero al menos debería hacerse con las vinculadas a la vida, la salud y la seguridad.
Finalmente está el tema del c o n t r o l , donde también existen importantes
coincidencias en los puntos de vista. Así c o m o para el caso de los títulos
profesionales, también debe haber algún control sobre el gasto de los recursos
públicos que realizan las universidades. E s t o no implica violar la autonomía
e c o n ó m i c a , sino hacer las veces de una auditoría, que permita c o m p r o b a r el uso
h o n e s t o y apropiado de los fondos, en función de las metas a las que se haya
c o m p r o m e t i d o la universidad al solicitar los recursos estatales. El control sería
e n t o n c e s sobre el buen uso de los recursos, más que una regulación detallista y
rígida de la forma en que deben ser usados.
ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA REFORMA UNIVERSITARIA
49
2. Algunos aportes sobre temas en los cuales
aún no hay consensos
Un primer tema en el cual c r e o necesario insistir es el de la o b t e n c i ó n del
bachillerato o grado. Se debe mantener la norma que establece que éste se
o b t e n g a no necesariamente mediante una tesis, sino también por haber concluido los estudios. Si la universidad considera que t o d o profesional debe ser capaz
de hacer un trabajo integrador o de investigación, no hay por qué esperar a que
el estudiante esté por egresar; se pueden ir planteando trabajos integradores en
los distintos ciclos y cursos de la carrera profesional. No veo m u c h o sentido a la
fórmula de exigir obligatoriamente la tesis, de m o d o que si ésta no se hace, desde
el punto de vista del reconocimiento, queden invalidados todos los estudios
acumulados.
Sí se puede exigir en c a m b i o una tesis para la o b t e n c i ó n de los postgrados.
Pero me parece que debe buscarse una mayor relación entre las tesis universitarias y las necesidades del país. Si bien es cierto ello no puede ser obligatorio, sí
hay que alentar a los ministerios a que sugieran listados de temas sobre los cuales
necesitarían que las universidades investiguen. Ello permitiría además que los
ministerios de cada sector aporten o consigan algún financiamiento para la
investigación universitaria, de m o d o que los estudiantes hagan tesis relevantes
para los r e q u e r i m i e n t o s del país. D e b e n existir hoy en día más de 1 0 0 , 0 0 0 tesis
sobre el tema educativo en el Perú; sin e m b a r g o , estimo que por lo menos 9 5 %
no han tenido efecto alguno en el quehacer práctico de la educación peruana.
S u p o n g o que en otras carreras debe suceder algo similar. Se debe por lo tanto
articular toda la energía y voluntad de trabajo de los estudiantes, c o n los temas
que puedan ser planteados por los ministerios o los organismos de planificación.
D a d o que hablamos del tema de la investigación, cabe también mencionar la
necesidad de revisar el mito de que todas las universidades y facultades deben
hacer investigación. Ello es algo totalmente discutible. Es natural que la
investigación sea sentida c o m o algo importante, pero es una cosa totalmente
distinta pretender q u e todas y cada una de las facultades deban dedicarse a
investigar, porque de lo contrario carecerían de legitimidad c o m o centros de
educación superior. Me parece q u e se hace bastante cuando se prepara adecuadamente a un profesional; ése es ya un desafío importante. No se puede
pretender que todos y cada u n o de los catedráticos y estudiantes se orienten a la
investigación y que todas las universidades tengan la capacidad para sostener eso.
O t r o tema en el cual conviene detenerse es la necesidad de crear una instanciaun C o n s e j o Nacional de E d u c a c i ó n Superior o algo por el estilo-, que tenga que
ver con la acreditación y la investigación sobre tendencias, logros y estadísticas
educativas en general; la estandarización de pruebas, titulaciones y equivalencias
internacionales; la planificación de la oferta de carreras, los créditos y becas; la
divulgación de tipo vocacional, etcétera. Es decir, un ente que pueda fijar
50
LEÓN TRAHTEMBERG
lineamientos para que el c o n j u n t o del sistema tenga elementos orientadores,
obviamente no compulsivos (salvo para casos e x t r e m o s ) .
O t r o problema que debe revisarse con detenimiento es el del ingreso a la
universidad. Para que un postulante acceda a la educación universitaria deben
tenerse en cuenta, j u n t o a su performance en las pruebas específicas que plantea
cada universidad, sus antecedentes escolares. No puede ser posible que se diga
a los estudiantes que t o d o lo h e c h o antes del examen de ingreso no tiene ningún
sentido. La conciliación entre los logros del estudiante en la secundaria y las
expectativas que tiene la universidad con respecto al postulante, podrían permitir
una mejor articulación entre el quehacer escolar y el universitario.
En o t r o terreno, creo que hay que pensar en la doble titulación, sobre t o d o para
que los profesionales puedan hacer una carrera docente paralela. Así, por ejemplo,
alguien que haya estudiado ingeniería podría titularse c o m o profesor de ciencias
en un periodo más c o r t o que el que implica hacer otra carrera. Esta especialización
en más de un área le daría flexibilidad al profesional para desempeñarse en el
mercado laboral, y contribuiría a elevar el nivel de la oferta docente. Evidentemente, podría pensarse en otras áreas que también permitan esta modalidad.
En esta misma línea de pensamiento, tendiente a abrir el abanico de capacidades y posibilidades del profesional egresado, creo que debe incorporarse al
currículo profesional una orientación productiva y que se estimule la creación de
empresas. El sistema en su c o n j u n t o todavía forma profesionales con la idea que
todos van a ser empleados de "alguien". Me parece que tanto en la educación
escolar c o m o en la universitaria falta una mayor definición respecto a la
posibilidad de que, por ejemplo, economistas, ingenieros y abogados se asocien
para armar empresas. Se evitaría así lo que hoy sucede, que existen miles de
profesionales desempleados, que no tienen ninguna iniciativa ni formación
c o m o para constituir sus propias empresas.
He dejado para el final el tema del financiamiento porque m e r e c e un
tratamiento especial. En principio, creo importante vincular el financiamiento
público con los logros en metas de calidad y eficiencia. No todos los recursos se
deben otorgar automáticamente; deben emplearse criterios de evaluación para
el destino de los recursos. P o r ejemplo, hay que fomentar la existencia de fondos
de investigación para ciencia y tecnología, por los cuales las universidades puedan
competir participando en licitaciones, concursos, proyectos, etcétera. Esta es
una modalidad que el E s t a d o debería estimular.
Paralelamente, las universidades deberían generar recursos propios mediante venta de bienes y servicios, cooperación nacional e internacional, empresas
universitarias, e n d e u d a m i e n t o para financiar p r o y e c t o s , o pensiones escalonadas en función de la capacidad de pago de los a l u m n o s . Sin e m b a r g o , en el caso
2
2. Obviamente esto debe ir amarrado a los sistemas de becas y crédito educativo, tema que
requiere estudios más profundos.
ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA REFORMA UNIVERSITARIA
51
c o n c r e t o de las empresas universitarias, no debe descuidarse un aspecto
i m p o r t a n t e que es el de los impuestos. Si las universidades quieren c o m p e t i r
en el m e r c a d o productivo, el h e c h o de estar exoneradas de los impuestos les
p r o p o r c i o n a una e n o r m e ventaja frente a las otras empresas, por lo que
competirían deslealmente c o n ellas, h a c i e n d o uso de un beneficio tributario
pensado originalmente para o t r o s fines. Este t e m a m e r e c e una adecuada
elaboración.
C r e o también que se debe tratar diferencialmente a las facultades, no
solamente en función de sus estructuras de costos, sino en lo que concierne a los
niveles de saturación de las carreras. ¿Qué sentido tiene, por ejemplo, seguir
financiando masivamente carreras de administración o contabilidad, c o m p r o m e tiendo recursos estatales que podrían aplicarse a formar más médicos? D e b e n
pues r e c o n o c e r s e las demandas que hay en el mercado y las urgencias que tiene
el país de determinados tipos de profesionales, de manera que eso también
juegue un papel en la evaluación que se debe hacer antes de distribuir los escasos
recursos fiscales destinados al sector educativo.
F i n a l m e n t e , hay una tendencia a plantear que las universidades, j u n t o con
el E s t a d o , los empresarios y la c o o p e r a c i ó n internacional, deberían empezar a
reunir fondos para brindar c r é d i t o educativo a los estudiantes. E s t o se hace
masivamente en muchas partes; en el Perú, todavía n o . Es una forma de
c o n t r i b u i r a q u e los estudiantes paguen el c o s t o real de sus estudios de acuerdo
c o n sus posibilidades presentes y futuras. P o r e j e m p l o , si un a l u m n o le cuesta
a la Universidad Nacional de Ingeniería 2 , 0 0 0 dólares al a ñ o , ¿debe ser la U N Í
la que le dé la beca? ¿O es acaso m e j o r que la U N Í reciba los 2 , 0 0 0 dólares de
algún e n t e q u e ayude o pague por el alumno? En este último c a s o , la U N Í
o b t i e n e su d i n e r o , la universidad no "sufre" en su e c o n o m í a por la existencia
de alumnos gratuitos, ya que éstos tienen arreglada su situación por i n t e r m e d i o
del m e n c i o n a d o e n t e , que se o c u p a del crédito educativo. De esta forma, las
universidades pueden establecer sus costos reales y cobrarles a t o d o s , t a n t o a
los que pueden pagarlos por sí solos, c o m o a aquellos q u e lo hacen c o n apoyo
de las becas y del crédito educativo. La universidad se beneficia p o r q u e cuenta
c o n el total de recursos q u e requiere para cubrir sus c o s t o s , y el estudiante
q u e r e q u i e r e una e d u c a c i ó n gratuita no se perjudica p o r q u e o b t i e n e el
financiamiento r e q u e r i d o . Las posibilidades de c o n s t i t u i r esos fondos son
m u c h a s , i n c l u s o c o n c o o p e r a c i ó n extranjera: en M é x i c o y C o l o m b i a los
fondos iniciales para c r é d i t o e d u c a t i v o provinieron p r e c i s a m e n t e de c o o p e ración t é c n i c a i n t e r n a c i o n a l .
Este tema es p o l é m i c o y amerita debates y reflexiones intensas, ya que por un
lado se reformula la gratuidad -aunque difiriendo a futuro los pagos- pero por
o t r o lado, se beneficia a los estudiantes, ya que al contar las universidades c o n más
recursos pueden ofrecer una educación de mayor calidad, lo que a su vez eleva
para el profesional la posibilidad de una mayor renta futura.
52
LEÓN TRAHTEMBERG
La exigencia de obtener más recursos fiscales automáticos y directos para la
educación superior, hablando c o n realismo, no parece ser viable inclusive para
el m e d i a n o plazo. Más viable parece ser la creación de fondos para fines más
específicos y asignaciones basadas en requerimientos y méritos precisos.
Dinámica de la transformación del sistema
educativo en el Perú
Patricia McLauchlan de Arregui
1
Resumen
En este artículo se analiza la evolución del sistema educativo p e r u a n o , sus
características, problemas y las reformas que se están e m p r e n d i e n d o . En la
i n t r o d u c c i ó n se revisa la evolución de los niveles educativos alcanzados p o r
la población peruana. En la segunda sección se describen algunas características
institucionales del sistema educativo, tales c o m o la expansión reciente, la
c o b e r t u r a actual, recursos disponibles y eficiencia interna de cada u n o de sus
niveles (inicial, primario, secundario, superior universitario y no universitario
y ocupacional). De estas características se desprenden algunos de los problemas
básicos de calidad, eficiencia y equidad del sistema, tratados c o n m a y o r
amplitud en la tercera p a r t e , diferenciando los que afectan a los niveles
básicos de los que afectan a la educación superior y a la formación profesional.
La c u a r t a sección describe las reformas propugnadas p o r el actual g o b i e r n o ,
así c o m o el debate que ellas han suscitado. F i n a l m e n t e , en el último acápite
se revisan las principales carencias y vacíos de tal propuesta.
1. Introducción: Crecimiento de los niveles educativos
de la población en el Perú
2
El análisis de los datos sobre logros educativos contenidos en los cuatro últimos
censos nacionales, evidencia con claridad que los niveles educativos formales de
la población del Perú se han elevado velozmente. Hasta 1 9 4 0 , sólo 5.6% de los
1. La autora es directora ejecutiva e investigadora principal de G R A D E . Este artículo se basa
en el informe que ella preparara en noviembre de 1 9 9 3 como contribución al Programa sobre
Educación, Equidad y Competitividad Económica en las Américas del Diálogo Interamericano, una
de cuyas primeras actividades ha sido la elaboración de un informe sobre los problemas que
caracterizan a la educación en América Latina, las tendencias de cambio perceptibles y sus implicancias para el desarrollo futuro de la región, en el contexto de las transformaciones fundamentales
que vienen experimentando sus economías y sociedades. La elaboración del informe fue posible
gracias a los estudios realizados en el área de Políticas de Educación, Ciencia y Tecnología de
G R A D E , con el apoyo de la Fundación Ford, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional ( A C D I ) y el Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo ( C I I D ) .
2. Las tres primeras secciones de este artículo se apoyan fuertemente en los resultados de una
serie de estudios recientemente realizados por diversas instituciones nacionales, públicas y privadas,
54
PATRICIA DE ARREGUI
peruanos mayores de quince años había alcanzado al menos alguna educación
secundaria; en 1 9 8 1 , en c a m b i o , la cifra correspondiente fue 4 0 . 3 % . En 1 9 4 0 ,
más de la mitad de los adultos carecía de instrucción escolar alguna, mientras que
en 1 9 8 1 esa situación afectaba a una proporción m u c h o más reducida ( 1 5 . 2 % )
de la población. Por último, mientras en 1 9 4 0 m e n o s de uno de cada cien
peruanos mayores de quince años tenía acceso al nivel educativo superior, uno
de cada diez de ellos lo lograba en 1 9 8 1 (véase el cuadro 1 ) .
Cuadro 1
Población censal de quince años y más, según nivel de
educación alcanzado: Perú 1 9 4 0 - 1 9 8 1
(en miles de habitantes)
Censos nacionales
Nivel alcanzado
1940
%
Total
3596 100.0
- Sin nivel
2 0 7 2 57.6
- Pre escolar y algún.
año de primaria
1325 36.9
- Algún año
de secundaria
168
4.7
- Superior
0.9
31
- Nivel no especificado
-----
1961
%
5617 100.0
37.6
2113
1972
%
1981
%
7602 100.0
1998 26.3
9992 100.0
15.2
1516
2598
46.3
3624
47.7
4135
41.4
629
131
146
11.2
2.3
2.6
1553
335
92
20.4
4.4
1.2
3042
985
314
30.4
9.9
3.1
Fuente: INEI 1992 (Tomo I: 3 7 8 ) .
C o m o cabría esperar, estos niveles de l o g r o son bastante mayores para los
grupos más jóvenes de la población. P o r ejemplo, en 1 9 8 1 17% de los peruanos
entre los 25 y los 29 años de edad tenían alguna educación postsecundaria, y 3 5 %
de los mismos tenían por lo menos secundaria completa (Arregui y Melgar
1 9 9 3 b ) . E l l o sugiere una expansión más significativa aun que la indicada por las
cifras anteriores.
3
Estimados para fechas más recientes muestran que los niveles educativos
alcanzados por la población han continuado elevándose. En 1 9 9 1 , 5 0 % de la
como contribución a un diagnóstico general de la educación peruana actualmente en curso en el
Ministerio de Educación. Las referencias a la educación superior están sustentadas principalmente
en los estudios que sobre el tema se vienen desarrollando en G R A D E .
3. Dado que los resultados del Censo Nacional realizado en 1993 aún no están disponibles,
estos datos se basan en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar ( E N D E S ) 1 9 9 1 - 1 9 9 2 ,
reportados por el Ministerio de Educación ( 1 9 9 3 : tabla 1.18.A).
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
55
población de cinco años y más tenía por lo m e n o s educación secundaria
(mejorando el 3 0 . 2 % en dicha situación en 1 9 8 1 ) . O t r o indicador de logro
educativo, el promedio de grados de educación recibidos por la población de
cinco y más años de edad, confirma la tendencia: de 3 . 7 en 1 9 7 2 se i n c r e m e n t ó
hasta 6 . 7 en 1 9 9 0 y 6 . 8 en 1 9 9 1 (Ministerio de E d u c a c i ó n 1 9 9 3 : tabla 1 . 1 6 ) .
Para los adultos jóvenes (entre los veinte y 39 años de edad) dicho p r o m e d i o está
alrededor de once grados de escolaridad.
A u n q u e el promedio general apenas sobrepasa hoy el nivel primario, la
tendencia hacia mayores niveles de logro educativo parece tener asegurada su
continuidad, aun si no fuera por otra razón que la demanda creciente que harán
los padres, cada vez más educados. En c a m b i o , hay ciertos aspectos del patrón
de expansión del sistema educativo cuyo impacto sobre la equidad, eficiencia,
calidad y pertinencia del sistema son menos predecibles. Revisar esos aspectos es
el propósito de la siguiente sección.
2. Expansión, cobertura, recursos y eficiencia
del sistema educativo
La mejora en los niveles educativos de la población se logró gracias a una
ampliación de la matrícula bastante más acelerada que el crecimiento poblacional.
Incluso durante los difíciles años ochenta, la matrícula en todos los niveles y
modalidades del sistema creció a un promedio anual de 3 . 5 % , pasando de
5 ' 4 4 5 , 4 0 0 a 7 ' 6 5 7 , 3 0 0 alumnos a lo largo de la década. E n t r e t a n t o , la población
m e n o r de 24 años sólo crecía a una tasa de 1.6% al año.
No obstante, datos para años más recientes revelan que los incrementos de
matrícula vienen siendo bastante inferiores a los observados en el pasado. C o m o
consecuencia de las inusitadamente altas tasas de deserción que habrían seguido
a la aplicación del severo programa de ajuste e c o n ó m i c o , y de las prolongadas
huelgas que afectaron el funcionamiento del sector desde inicios del año escolar
de 1 9 9 1 , la tasa de crecimiento de la matrícula fue apenas equivalente a 0 . 0 6 %
en 1 9 9 1 y a 1.26 en 1 9 9 2 , año en que se matricularon un total de 7 ' 7 5 8 , 2 0 2
alumnos (Ministerio de E d u c a c i ó n 1 9 9 3 : tablas 1.6.A y B ) .
4
5
4. Existen marcadas discrepancias sobre el particular. Algunos autores han estimado que en
1991 no se matriculó un 28% de la población escolar proyectada para ese año (Helfer s/f: 1 3 ) . Sin
embargo, otros han cuestionado el sustento de las proyecciones y el mismo cálculo oficial de la
deserción, debido a que a lo largo del periodo 1 9 8 5 - 1 9 9 0 la estadística educativa no sólo estuvo
severamente descuidada, sino que también fue deliberadamente inflada para justificar innecesarias
contrataciones de personal docente y administrativo. Tras revisar las cifras y la metodología, el
Ministerio de Educación ( 1 9 9 3 : 12) estima que en 1991 habría desertado 5.5% del alumnado.
5. Todos los datos sobre matricula y número de docentes utilizados en ésta y las siguientes
secciones provienen de esta fuente, que forma parte del diagnóstico general de la educación
56
PATRICIA DE ARREGUI
Esta m e n o r tasa de expansión de la cobertura ha h e c h o que subsistan algunos
déficit que podrían ser importantes, de ser correctas las proyecciones poblacionales
en que se basan las estimaciones del cuadro 2. Estimaciones más recientes,
basadas en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar ( E N D E S ) de 1 9 9 1 - 1 9 9 2 ,
confirman los datos del cuadro, hallándose que la tasa de escolarización de la
población de seis a quince años era 8 7 . 8 % .
Cuadro 2
Población, matrícula y tasas de escolarización por grupos de edades: Perú 1 9 9 0
Grupo
Población
Matrícula
Tasa de
escolarización
T 654,585
3'186,101
2'495,397
3'465,574
10'801,657
9*006,348
794,598
2'814,711
2'198,891
1'435,043
7'243,243
395,498
48.0
88.3
88.1
41.4
etáreo
3-5
6-11
12-16
17-24
3-24
25+
67.1
4.4
Fuente: Ministerio de Educación ( 1 9 9 3 : tablas 1.11 y 1.12).
Esta cobertura es provista mediante un sistema organizado en cuatro niveles.
El nivel inicial o pre escolar atiende a los menores de seis años. La educación
primaria requiere una edad mínima de seis años para el ingreso y c o m p r e n d e seis
grados, tanto en su modalidad para menores c o m o en la dirigida a adultos o
ingresantes tardíos. La educación secundaria, de cinco grados, se ofrece también
en dos modalidades, para menores y para adultos, y admite opciones diversificadas
durante los últimos tres años: la secundaria c o m ú n (científico-humanista) y la
secundaria técnica (especialización agropecuaria, artesanal, comercial o industrial). Por último, la educación superior se ofrece en universidades e institutos
pedagógicos, tecnológicos o artísticos, c o n programas que se extienden a lo
largo de tres o más años de estudios.
L o s servicios educativos también se proveen bajo otras dos modalidades:
educación especial y educación ocupacional, c o n programas de extensión
diversa. P o r último, existen programas de alfabetización de adultos y programas
no escolarizados para todos los niveles.
desarrollado el Ministerio como supuesto paso previo a la realización de un programa de reforma
sectorial.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
57
Es importante resaltar q u e , pese a los avances logrados en el acceso de la
población a alguna educación formal, subsisten tasas altas de analfabetismo. L o s
resultados de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida ( E N N I V ) de 1 9 8 5 - 1 9 8 6
muestran que 1 6 . 6 % de la población nacional mayor de quince años era
analfabeta, si bien el p r o m e d i o para los grupos menores de cuarenta años eran
bastante más bajos. Ese es u n o de los problemas a discutir en este artículo. Antes
de ello, sin e m b a r g o , en lo que sigue se ofrecen algunas estadísticas básicas sobre
las dimensiones, cobertura, recursos y eficiencia interna de cada u n o de los
niveles del sistema .
6
2.1
Educación inicial
Este es el nivel educativo que más rápida expansión ha experimentado en los
últimos decenios, habiéndose multiplicado diez veces el volumen de su matrícula
entre 1 9 7 0 y 1 9 9 1 (de 7 4 , 0 0 0 a 8 0 8 , 5 8 0 a l u m n o s ) . En la actualidad responde
por 1 0 . 7 % del total de alumnos matriculados en todos los niveles del sistema.
Aun así, su cobertura -de la cual 8 8 % es provista por el sector público- continúa
siendo relativamente deficitaria. Tras haberse expandido a un ritmo p r o m e d i o
anual de 1 8 % durante los años setenta, su tasa de crecimiento se redujo a 7%
durante los o c h e n t a , seguramente c o m o consecuencia de la crisis e c o n ó m i c a que
forzó a los padres de familia a reducir la prioridad otorgada a la atención
educativa de sus hijos . En consecuencia, hacia 1 9 9 0 sólo 4 8 % de los niños entre
los tres y c i n c o años de edad asistía a alguno de los programas disponibles en t o d o
el territorio ( 3 0 % de los de tres, 4 9 % de los de cuatro años y 6 7 % de los de c i n c o ) .
Este nivel de participación incluye a una buena porción ( 3 7 % ) de asistentes a
programas no escolarizados en zonas rurales y urbano-marginales.
Alrededor de 2 1 , 0 0 0 docentes dedicados a este nivel pertenecen al sector
público. En proporción semejante a la observada hacia 1 9 9 0 en el nivel primario
y secundario, cerca de una preocupante mitad de ellos carece de título pedagógico.
En 1 9 9 1 , 6 . 8 % del total del gasto público corriente en educación se destinó
a este nivel, que concentraba 1 1 % de la matrícula pública. El gasto p r o m e d i o
anual por alumno resultaba equivalente a 62 dólares ( I L E E 1 9 9 3 ) ; a esto debe
sumarse el gasto complementario que hacen las familias de los escolares que
asisten a la escuela pública inicial (cuyo m o n t o no está disponible).
7
8
6. Debido a su tamaño relativamente pequeño y a la falta de información pertinente, no se
hacen referencias a la educación especial y a los post grados universitarios, así como a las
modalidades básicas para adultos.
7. La matrícula registrada para 1 9 9 2 fue de 8 2 1 , 5 3 1 alumnos (Ministerio de Educación 1 9 9 3 ) .
8. Diversas encuestas de hogares realizadas en Lima entre 1 9 8 5 y 1 9 9 0 muestran que el gasto
en educación se redujo de 3.6% a 2.4% del total de la canasta familiar en ese lapso ( I L E E 1 9 9 3 ) .
58
PATRICIA DE ARREGUI
La Constitución recientemente aprobada introduce c o m o elemento novedoso
la obligatoriedad de la educación inicial, así c o m o la gratuidad de su oferta
pública. Si la obligatoriedad se refiere no sólo al c o m p r o m i s o de los padres de
familia de matricular a sus niños, sino también al del Estado de proveer los
necesarios servicios, y si se considera el actual déficit de cobertura en este nivel,
el cumplimiento de la nueva norma requerirá un considerable i n c r e m e n t o en los
recursos fiscales asignados a este nivel .
9
2.2
Educación primaria
La matrícula anual en este nivel educativo fue 6 0 % mayor en 1 9 9 0 que en 1 9 7 0 ,
llegando a 3 ' 9 4 4 , 8 4 3 alumnos en 1 9 9 1 , cifra que da cuenta de p o c o más de la
mitad ( 5 2 . 1 % ) de la matrícula global del sistema. A diferencia del nivel inicial,
éste es el nivel educativo que menos ha crecido en los últimos años, lo que resulta
explicable en vista de la ya extendida cobertura que exhibía desde tiempo atrás.
En 1 9 8 0 , 8 8 % de los niños entre los seis y los o n c e años de edad estaban
matriculados en alguna escuela, mientras que 8 7 % de la matrícula en primaria era
absorbida por el sector público; en 1 9 9 0 , 9 0 % del grupo etáreo estaba matriculado y el sector público continuaba absorbiendo la mayor parte ( 8 8 % ) de la
demanda por educación primaria. El déficit de atención a ese grupo de edad se
habría reducido de 1 2 . 3 % a 9 . 6 % a lo largo del lapso mencionado.
1 0
T a m b i é n se percibe una mejora en la edad de ingreso a la escuela. En 1 9 8 0 ,
2 2 % de los ingresantes tenía siete o más años de edad, mientras que hacia 1 9 9 0
sólo 1 0 % excedía la edad normativa al iniciar sus estudios. Sin e m b a r g o , la
repetición del primer grado es altísima, c o m o lo sugiere el que la matrícula casi
duplique el n ú m e r o de ingresantes. U n a reciente revisión de los indicadores de
eficiencia interna utilizados por el Ministerio de Educación ( 1 9 9 3 ) , basada en los
datos de la c o h o r t e que inició sus estudios en 1 9 8 2 , estima en 3 5 % la tasa de
repetición del primer grado, y en 5% la tasa de deserción del m i s m o . Estas tasas
se reducen en los grados superiores, aunque siguen siendo elevadas: en prome11
9. Se ha realizado un cálculo grueso de ese costo adicional para el Estado, basado en los
datos de 1 9 9 0 y suponiendo que la obligatoriedad alcanza sólo al grupo de cinco años, que la
provisión pública de los servicios se mantiene en la misma proporción, y que el costo unitario
no varía mayormente respecto de lo arriba indicado. El cálculo arroja un mayor gasto corriente
de por lo menos diez millones de dólares anuales, equivalente a 0.2% del gasto público corriente
total.
10. En 1 9 9 2 se matricularon 3 ' 9 7 3 , 3 7 1 alumnos.
1 1 . Entre los que repiten el primer grado se dan luego más casos de deserción, con lo cual este
porcentaje se elevaría a 7.6% de los ingresantes. Este sería uno de los argumentos que justifican la
importancia asignada a la educación inicial en la nueva Constitución.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
59
12
dio, 2 2 % de los estudiantes de primaria están repitiendo algún g r a d o , lo que
ocasiona que 2 8 . 5 % de la matrícula en primaria de menores esté constituida por
alumnos que superan la edad normativa. Además, 3 . 5 % del total matriculado en
el nivel primario deserta cada a ñ o .
13
C o m o resultado de lo anterior, se estima que de cada mil alumnos inscritos
en primer grado, sólo 1 9 8 completan la primaria en el lapso normal de seis años;
4 0 0 más lo harían en los siguientes dos años y, c o n el correr del tiempo (hasta
con o c h o años de d e m o r a ) , un total de 7 6 7 completarían sus estudios. Durante
su p e r m a n e n c i a en el nivel primario, "consumirían" un total de 6 , 7 1 0
años-alumno, lo cual significa 8 . 9 años-alumno por cada graduado y que cada
uno de éstos ha permanecido en la escuela primaria 7 . 6 años en promedio (en
lugar de los seis n o r m a t i v o s ) . E s t o representaría una mejora en relación a la
situación imperante años atrás: para la c o h o r t e que inició estudios en 1 9 6 8 se
estimó un p r o m e d i o de 9 . 3 años por graduado, para la que empezó en 1 9 7 1 ,
1 0 . 3 , y para la que inició la primaria en 1 9 7 4 , 1 0 . 2 a ñ o s . Evidentemente, los
promedios varían mucho de una región a otra, y están fuertemente correlacionados
con sus características s o c i o e c o n ó m i c a s .
14
15
16
Se ha estimado que las aulas y docentes adicionales empleados en atender a los
alumnos retrasados (y los que abandonan sus estudios sin lograr los objetivos
mínimos de escolaridad) representan una inversión de 2 0 7 millones de dólares,
y gastos corrientes anuales de alrededor de 40 millones de dólares (Ministerio de
Educación 1 9 9 3 : 3 2 ) .
1 7
12. Estas cifras se han estimado en base a la cohorte que inició sus estudios en 1 9 8 2 , y son
significativamente más altas que las reportadas para 1 9 8 8 en anuarios de organismos internacionales
(Unesco 1 9 9 2 ) .
13. Hacia 1 9 9 0 , el "punto de quiebre" parecía estar alrededor de los nueve años. A esa edad,
la tasa de escolarización, que ascendía a 9 3 . 1 6 % entre los niños de ocho años, empieza a decrecer
muy gradualmente. El abandono de la escuela parece luego intensificarse a los catorce años de edad
y, más marcadamente, a los diecisiete.
14. Estas estimaciones se han hecho con las estadísticas correspondientes a la cohorte que inició
sus estudios primarios en 1982 (Ministerio de Educación 1 9 9 3 : cuadro 4 . 3 ) , tras una evaluación
de las deficiencias conceptuales y metodológicas que subyacían a cálculos oficiales del mismo
Ministerio en el periodo anterior (que produjeron indicadores de eficiencia muy distintos a los aquí
presentados).
15. Datos de diversas fuentes, citadas en Fernández y Rosales ( 1 9 9 0 : 148 y 1 4 9 ) . El
desconocimiento de los supuestos y la metodología utilizados impide determinar si los datos son
realmente comparables; incluso los cálculos de Fernández y Rosales para la cohorte que empezó la
primaria en 1 9 8 2 son muy distintos de los obtenidos por el Ministerio de Educación para la misma
cohorte ( 1 0 . 1 contra 8.9 como promedio nacional).
16. En ocasiones se ha intentado medir la incidencia de factores propios del aparato educativo,
pero los estudios no han sido particularmente acertados en su selección de variables explicativas,
altamente correlacionadas entre sí y prácticamente idénticas a las variables dependientes, con lo cual
las "fuertes relaciones" halladas son en verdad tautológicas.
17. Estimados para el periodo 1 9 8 5 - 1 9 9 1 hechos por Miranda y Pacheco (citados en I L E E
1 9 9 3 ) colocan las cifras alrededor de 33 millones de dólares anuales, mientras que Schiefelbein y
60
PATRICIA DE ARREGUI
El gasto público corriente en educación primaria ha venido decreciendo
sostenidamente en términos reales desde 1 9 8 7 , a un ritmo ligeramente mayor
que el gasto corriente educativo t o t a l . Hacia 1 9 9 1 era menor en casi dos tercios
al gasto ejecutado en 1 9 8 7 ; en ese año, cuando la matrícula en el nivel primario
equivalía a 5 5 % de la matrícula pública total, el gasto en primaria absorbió 3 4 %
del gasto corriente fiscal en educación.
18
En términos de gasto unitario, el subsidio estatal a la educación primaria en
1 9 9 1 era de unos 62 dólares. Por encima de ello, el gasto que efectúan las familias
-aun restringiendo el universo a aquéllas que envían a sus hijos a escuelas
públicas- parece ser considerable: según estimados recientes, la contribución
familiar por a l u m n o que asiste a un colegio primario estatal sería equivalente
a 1 8 8 % del subsidio estatal en L i m a , 1 5 1 % en otras ciudades y 6 1 % en el medio
rural ( R o d r í g u e z 1 9 9 3 ) . Aun así, el costo unitario de la educación privada resulta
bastante más elevado: estimados de esta última fuente, referidos a 1 9 9 1 , lo sitúan
alrededor de 4 7 8 dólares anuales en Lima Metropolitana, 2 6 8 en otras zonas
urbanas y 86 dólares en el área rural.
19
En cuanto a los docentes, de los 1 3 8 , 9 9 4 profesores dedicados a la educación
primaria de menores en 1 9 9 0 , 9 0 % pertenecía al sector público, y tenían una
carga promedio de aproximadamente 28 alumnos. Datos para 1 9 8 1 indican que,
a diferencia de los maestros de otros niveles educativos, la proporción de ellos
trabajando en áreas rurales (aproximadamente 4 0 % ) era similar a la proporción de
la población nacional que residía en dichas regiones; la violencia imperante en el
campo debe sin duda haber modificado esta relación desde entonces. P o r otro
lado, c o m o ya se m e n c i o n ó , cerca de la mitad de los docentes ( 4 7 . 6 % ) carecían
de título p e d a g ó g i c o , situación que debe haberse agravado t r e m e n d a m e n t e en
los últimos tiempos con el dramático deterioro de las remuneraciones . Si se
t o m a en cuenta que más de un tercio del total de los centros educativos del país
2 0
21
Heikkenen ( 1 9 9 1 ) estiman que en 1 9 8 8 la repitencia en primaria originó un gasto equivalente a 65
millones de dólares. Las diferencias resultan comprensibles por tratarse de un periodo de alta
inflación y de retraso cambiario, lo cual dificulta la deflatación y conversión de las cifras.
18. El gasto ejecutado total durante 1 9 8 7 y los años siguientes no refleja sino parcialmente las
prioridades de atención que los planes formales del gobierno aprista asignaban a las áreas del
Trapecio Andino, a las microrregiones, a las comunidades campesinas y nativas, a las áreas
urbano-marginales, etcétera. Pese al intento de dar también prioridad a la inversión educativa,
como parte de su estrategia reactivadora, el nivel de 8.6% de gasto de capital registrado en 1 9 8 6 no
se reeditó, habiendo en promedio girado alrededor de 4% del gasto total educativo (este cálculo
excluye la educación universitaria; I L E E 1 9 9 3 ) .
19. Incluye gastos directos en matrícula, libros, uniformes y otros.
2 0 . La educación primaria de adultos contaba hacia 1 9 9 0 con no más de 1 0 0 , 0 0 0 alumnos en
todo el país.
2 1 . Según un reciente estudio de G R A D E (Arregui 1 9 9 3 ) , el deterioro de los niveles de ingreso
y empleo registrados entre 1 9 8 6 y 1 9 9 1 de quienes se formaron para ser maestros, es mayor que
el de todas las otras carreras más comunes.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
61
son unidocentes -principalmente las escuelas primarias situadas en el medio rural-, la falta de formación de los maestros resulta un factor más preocupante aun.
2.3
Educación secundaria
En 1 9 9 1 se matricularon 1 ' 9 2 1 , 2 2 0 estudiantes en el nivel secundario, cifra que
casi triplica la registrada veinte años atrás y que corresponde a 2 5 % de la matrícula
total del sistema e d u c a t i v o . Pese a que en los dos últimos años la tasa de
crecimiento de la matrícula pública en este nivel ha sido negativa, 8 5 % de los
estudiantes continuaban siendo atendidos en colegios del Estado.
22
Del grupo de edad normativo, 12 a 16 años de edad, 8 8 % estaba asistiendo
a la escuela en 1 9 9 0 ; m u c h o s de ellos, sin e m b a r g o , estaban matriculados en
algún grado de primaria, d e b i d o a un ingreso tardío, a deserciones temporales
o a la repetición de u n o o varios grados. La matricula en secundaria de menores
(1 ' 6 9 7 , 9 4 3 en 1 9 9 0 ) no llega a más de 6 8 % del grupo de edad normativo, pero
incluía a m u c h o s estudiantes de mayor e d a d ; por lo tanto, el porcentaje de los
adolescentes de doce a dieciséis años que estaban matriculados en secundaria
debe ser aun menor. No ha sido posible, con las cifras disponibles, calcular qué
porcentaje de los que terminan la primaria se matriculan efectivamente en el
primer año de secundaria .
C o m o ocurría en el caso del nivel primario, la repetición del primer año de
estudios es muy alta ( 2 6 . 3 % según los más recientes estimados disponibles),
c o m o también lo es la deserción ( 6 . 4 % ) . En promedio para t o d o el nivel, la tasa
de repetición es 2 2 % y la deserción 5% (Ministerio de Educación 1 9 9 3 ) . De
cada mil alumnos que empiezan los estudios, 3 4 2 se gradúan en el plazo normal
de c i n c o años, y o t r o tanto lo hacen en los siguientes dos años; c o n mayor
demora, el estimado final de graduados llega a 7 4 4 . Estos 7 4 4 graduados
permanecen un promedio de 5 . 8 años en la secundaria (en lugar de los cinco
necesarios), aunque la c o h o r t e inicial" c o n s u m e " 6 . 9 años-alumno por cada uno
de ellos. E s t o significa un "sobregasto" de aproximadamente veinte millones de
dólares anuales (Ministerio de E d u c a c i ó n 1 9 9 3 ) .
23
24
2 5
2 6
2 2 . La matrícula en 1 9 9 2 llegó a 1 ' 9 3 0 , 1 5 7 personas.
2 3 . Cálculos para 1 9 8 6 muestran que 20% de los matriculados en la secundaria de menores
superaban la edad normativa. Por departamentos, ese porcentaje variaba en un rango de 8 a 37%
(Ministerio de Educación 1 9 9 3 : tabla 4 . 5 ) .
2 4 . Hasta ahora, sólo la educación primaria ha sido obligatoria.
2 5 . Los indicadores de eficiencia interna sólo se refieren a la educación de menores, que abarca
un 88% del total de la matrícula en ese nivel.
2 6 . Miranda y Pacheco ( I L E E 1 9 9 3 ) estiman una "pérdida" anual equivalente a quince millones
de dólares anuales, con un periodo de referencia más reciente que el utilizado por el Ministerio para
sus cálculos.
62
PATRICIA DE ARREGUI
El gasto público corriente en el nivel secundario se ha reducido en términos
reales prácticamente a la mitad del de 1 9 8 7 , y a tres cuartas partes del de 1 9 8 5 .
Sin e m b a r g o , su caída ha sido relativamente m e n o r a la experimentada por el
c o n j u n t o del sistema y por el nivel primario. En 1 9 9 1 el gasto corriente total en
secundaria fue muy similar al destinado a la primaria ( 3 2 . 5 % del gasto educativo
corriente total), pero d e b i d o al m e n o r tamaño de su matrícula ( 2 6 % de la
matrícula pública total), el m o n t o disponible por alumno ( 1 2 5 dólares) resulta
el doble del gasto unitario en primaria. Aun así, el gasto familiar adicional por
cada hijo que asistía a un c o l e g i o secundario público fue en promedio mayor que
el m o n t o del subsidio, e x c e p t o en el medio rural.
2 7
R e s p e c t o de los d o c e n t e s , 9 5 % de los 9 0 , 3 7 7 que trabajan en este nivel se
desempeñan en el sector público, con una carga promedio de 21 alumnos. La
proporción de ellos que trabajaba en el medio rural, 9%, era cuatro veces m e n o r
al tamaño relativo de la población. Hacia 1 9 9 0 , 4 5 % del personal docente carecía
de título p e d a g ó g i c o .
28
2A
Educación superior no universitaria
Se estima que hacia 1 9 9 0 , 4 1 . 2 % de los peruanos entre los diecisiete y los 24 años
de edad (el referente convencional para la educación superior) estaba recibiendo
alguna educación formal. S i , considerando que buena parte de ellos estaba
todavía cursando la secundaria, reducimos el grupo de referencia a los peruanos
entre veinte y 24 años, se o b t i e n e una cobertura aproximada de 3 0 % , incluyendo
a los estudiantes universitarios.
B u e n a parte de esa c o b e r t u r a la realiza la educación superior no universitaria,
que ha experimentado un crecimiento realmente explosivo durante los veinte
años pasados. De 2 4 , 0 0 0 alumnos en 1 9 7 0 , la matrícula registrada en 1 9 9 1
ascendió a 2 5 2 , 9 5 7 ( 3 . 3 % de la matrícula g l o b a l ) .
Es destacable el surgimiento de una oferta considerable. Al darse la Ley de
Educación de 1 9 8 3 , estaban operando 77 instituciones de educación superior no
universitaria, que se convirtieron entonces en Institutos Superiores T e c n o l ó g i cos ( I S T ) . D i e z años más tarde, a inicios de 1 9 9 2 , existían 4 1 9 I S T , de los cuales
5 3 % eran estatales y el resto privados ( G R A D E 1 9 9 3 ) . Pese a la evolución
bastante diferente de las instituciones de formación magisterial (muchas viejas
Escuelas Normales se cerraron durante los años setenta, y durante los o c h e n t a
29
2 7 . Debe señalarse que éste fue el punto más alto de gasto público educativo total de los últimos
veinte años, con la excepción de 1 9 8 1 , pero también, con excepción de 1 9 8 3 , el año de más alto
déficit fiscal.
2 8 . Apenas diez años atrás el porcentaje correspondiente ascendía sólo a 12%.
2 9 . La cifra para 1992 fue 2 6 7 , 0 0 7 (Ministerio de Educación 1 9 9 3 ) .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN D E L SISTEMA EDUCATIVO
63
crecieron vertiginosamente los Institutos Superiores Pedagógicos, en base a una
provisión mayoritariamente estatal), éstas tuvieron resultados similares, pasando
de d i e c i o c h o a cien establecimientos en apenas diez años.
L o s institutos pedagógicos, tecnológicos y artísticos recogen actualmente a
un tercio de los aspirantes a educación superior . E s t o se debe, entre otras
razones, a la gran variedad de carreras ofrecidas , a la mayor dispersión
geográfica de las instituciones que ofrecen este tipo de servicios educativos, a la
promesa de una inserción más rápida y "garantizada" en el mercado de trabajo,
y al m e n o r crecimiento de las universidades en años recientes.
30
31
Se sabe p o c o sobre la eficiencia interna de estos institutos. Salvo excepciones,
el acceso es relativamente abierto para los egresados de secundaria, siendo
m u c h o s los institutos que no someten a sus postulantes a una prueba de selección
(especialmente en el sector privado). Las estadísticas publicadas no permiten
estimar de manera agregada cuántos de los ingresantes culminan sus carreras; sin
e m b a r g o , un estudio de G R A D E limitado a quince casos representativos de I S T
en L i m a Metropolitana (Fernández 1 9 9 3 ) , muestra que en promedio para todos
los institutos y todas las especialidades, 2 9 . 8 % de los ingresantes logra terminar
su carrera a t i e m p o . Si se c o n c e d e dos periodos de gracia y se sigue a los
repitentes, la tasa promedio de egresados se eleva a 3 5 . 2 % , y el promedio de
ciclos-alumno por graduado resulta 1 0 . 5 , en lugar de los seis normativos. Las
diferencias entre instituciones y especialidades fluctuaban entre 6 . 5 en el caso
más exitoso hasta 33 en el menos eficiente, variaciones que pueden atribuirse, en
el caso de los I S T privados, tanto al estrato s o c i o e c o n ó m i c o de sus estudiantes
c o m o al nivel de calidad de la formación impartida. En el caso de los I S T estatales,
cuya tasa p r o m e d i o de egresados es mayor ( 5 2 . 5 % contra 2 9 . 3 % de los alumnos
de los I S T privados), el factor que mejor parece explicar su capacidad de
retención del alumnado es el grado de selectividad en el ingreso y su relativa
cercanía a los domicilios de sus usuarios.
32
3 0 . Muchos de ellos se plantean esta opción como una alternativa al fracaso anticipado o
experimentado en la admisión universitaria. En una muestra de más de 1,500 estudiantes de I S T
de Lima Metropolitana entrevistados por G R A D E para un estudio en curso, se encontró que 52%
habían postulado a la universidad, muchos de ellos en más de una oportunidad.
3 1 . En 1 9 8 9 , en los I S T hubo matrícula en más de cincuenta carreras, estando autorizado el
funcionamiento de casi setenta. Un tercio de ellas son ocupaciones típicamente vinculadas al
quehacer técnico-productivo (y la mayor parte de su oferta está en el sector público), mientras que
los otros dos tercios son carreras del sector servicios, y constituyen el grueso de la oferta de las
instituciones privadas. Pese a esta diversificación, 70% de los programas en funcionamiento se
concentran en apenas diez de las carreras de mayor demanda.
32. Este estudio se hizo mediante el seguimiento a lo largo de ocho semestres de la matrícula
y los resultados semestrales (deserción, desaprobación o aprobación) e inter semestrales (deserción,
repetición, promoción) de una cohorte de cerca de 6 , 0 0 0 ingresantes a distintas carreras en los IST.
Se consideró "ingresantes" sólo a los matriculados en primer ciclo que no eran repitentes ni
reentrantes (pero podían ser traslados de otros I S T ) y se descartó a aquéllos que abandonaron los
64
PATRICIA DE ARREGUI
El gasto fiscal destinado a la educación superior no universitaria alcanzó en
1 9 9 1 un m o n t o estimado equivalente a 2 . 1 % del total del gasto público, sólo
muy ligeramente por debajo de la proporción de la matrícula pública que le
correspondió atender ( 2 . 3 % ) . El gasto corriente unitario bordea los 86 dólares,
cifra q u e representa apenas un tercio de lo que en términos reales recibía cada
estudiante en 1 9 8 9 o en 1 9 8 5 , y m e n o r a la invertida más recientemente en la
educación secundaria. No se dispone de datos q u e permitan estimar el aporte
privado a la educación pública de este nivel y modalidad, pero t o d o hace
presumir que sea considerable, c o m o también lo es el pago por servicios
privados, que constituyen una proporción de la oferta mayor que en los niveles
primario o secundario.
2.5
Las universidades
En el Perú, c o m o en m u c h o s otros países del T e r c e r M u n d o , la segunda mitad
de este siglo ha sido escenario de una expansión sin precedentes del sistema
educativo en general y de la educación superior universitaria en particular. En
efecto, c o m o ya se señaló, mientras en 1 9 4 0 m e n o s de uno de cada cien peruanos
mayores de quince años había alcanzado algún nivel de educación superior, en
1 9 8 1 el porcentaje de peruanos adultos con estudios postsecundarios ( 1 0 . 1 % de
los mayores de 2 4 ) era casi equivalente al de Inglaterra ( 1 1 . 0 % ) , y superaba
largamente al de Italia ( 2 . 6 % ) y España ( 7 . 1 % ) , así c o m o al de m u c h o s países
cuyas capacidades científicas y tecnológicas excedían largamente las del Perú
( G R A D E 1 9 9 0 : 4 ) . Se ha señalado ya también que cerca de 3 0 % de los peruanos
de entre veinte y 24 años de edad estaban asistiendo a una institución educativa,
p r o b a b l e m e n t e de nivel superior, incluyendo tanto universidades c o m o institutos de diversos tipos.
La matrícula en este nivel educativo ha seguido creciendo a lo largo de la
década pasada, de un total de 2 5 7 , 2 2 0 universitarios en 1 9 8 0 hasta 3 7 9 , 5 7 3 en
1 9 9 1 . Antes de 1 9 6 0 existían nueve universidades en t o d o el país; treinta años
más tarde existían 46 instituciones operando efectivamente y c i n c o más que, aun
cuando no operaban, estaban oficialmente creadas. Pese a t o d o , la demanda
3 3
estudios antes de los primeros exámenes semestrales, suponiendo que gran parte de esos desertores,
que alcanzan con frecuencia la mitad de la matrícula inicial, son personas que no estaban eligiendo
una opción de formación, sino tan sólo ocupando su tiempo mientras encontraban otra alternativa.
Debe mencionarse que no se ha podido considerar los traslados de especialidades o de instituciones
que puedan haber ocurrido, los cuales, de ser significativos, bajarían los aparentes niveles de
deserción, incrementando así los índices de eficiencia observados.
3 3 . Estas son cifras recientemente revisadas por la Dirección de Estadística e Informática de la
Asamblea Nacional de Rectores, bastante menores que las consignadas en anteriores publicaciones.
Para 1 9 9 2 se han registrado 3 9 8 , 2 0 6 alumnos.
DINÁMICA DE LA TllANSFORMACION DEL SISTEMA EDUCATIVO
65
insatisfecha es considerable, ya que sólo logra ingresar en promedio la cuarta
parte de las personas que solicitan admisión a alguna universidad.
En 1 9 9 2 existían 52 universidades, que en conjunto abarcaban más de
seiscientos programas en 1 1 7 especialidades diferentes . 28 eran universidades
públicas y 24 privadas , captando las primeras 6 2 % de la matrícula y las segundas
3 8 % . Resulta pues evidente que la participación del sector privado en el nivel
superior, tanto en el universitario c o m o en el no universitario (particularmente
en la educación técnica), es m u c h o más intensa que en los niveles básicos. Es
también notoria la "división del trabajo" entre ambos sectores: las carreras
vinculadas al área agropecuaria, las ciencias naturales y exactas y las ingenierías
se ofrecen principalmente en las universidades públicas, mientras las universidades privadas se concentran en las áreas administrativas y de leyes y en algunas de
las ciencias sociales.
34
35
L o s presupuestos de las universidades públicas han sido harto volátiles a través
de las últimas dos décadas. A los frecuentes déficit de apertura seguían intensas
movilizaciones institucionales y políticas que generaban asignaciones de recursos en forma más o menos errática de año en año. Pese a esa inestabilidad, se
distingue una cierta tendencia declinante en la asignación de recursos para el
c o n j u n t o de las universidades públicas, menos dramática que la detectada para
los niveles básicos educativos.
Si se considera la expansión de la matrícula, sin e m b a r g o , la caída generalizada
en la capacidad de gasto de dichas instituciones se hace m u c h o más clara. El gasto
corriente promedio por cada estudiante de universidad pública en 1 9 9 1 ( 3 9 8
soles) resultó en términos reales equivalente a menos de la cuarta parte del
m o n t o gastado en 1 9 7 0 , y apenas equivalente a 5 1 4 dólares n o r t e a m e r i c a n o s .
1 9 9 1 significó una recuperación del financiamiento universitario (en 1 9 9 0 el
36
37
3 4 . Esto se refiere únicamente al pre grado, por lo cual cabría preguntarse hasta qué punto esta
diversifícación es real y responde a alternativas reales de desempeño ocupacional, o si se trata más
bien de estrategias de mercadeo para reclutar estudiantes, sin diferenciar el contenido y orientación
de la carrera: hay un gran número de especialidades que aparecen como simples desdoblamientos
de carreras previamente existentes, incluso por su nomenclatura. Algunos expertos opinan que la
mayor parte de la diversificación curricular no es más que un simple maquillaje de programas
bastante tradicionales, realizado para justificar el crecimiento de las plazas docentes de una facultad
o en respuesta a presiones de profesores jóvenes que no logran que el curriculum medular de la
carrera se modernice. Nótese además que casi la mitad de los programas ofrecidos por las
universidades se concentran en apenas diez especialidades.
3 5 . Hasta 1 9 6 0 sólo hubo una universidad privada.
3 6 . Estos datos difieren de los reportados en Arregui y Melgar ( 1 9 9 3 a ) debido a la actualización
de cifras tanto sobre matrícula como sobre ejecución presupuestaria, las que anteriormente sólo
estaban disponibles como datos estimados o preliminares.
37. Esto se debió principalmente a la distribución de recursos provenientes de un fondo especial
creado el año anterior, al cual los profesionales aportaban 1% de sus remuneraciones, el cual dejó
de operar posteriormente.
66
PATRICIA DE ARREGUI
nivel de gasto per cápita fue 4 0 % m e n o r en términos reales), absorbiendo este
nivel el 1 9 . 8 % del total de recursos públicos corrientes destinados a la educación.
D a d o el m e n o r volumen relativo de la matrícula pública en el nivel ( 3 . 8 % ) , el
gasto por alumno resulta o c h o veces mayor que el gasto por alumno de primaria
o inicial. Aun así, continuaba estando muy por debajo de los costos unitarios
estimados de otros países .
38
Agrava la escena el h e c h o que el m e n c i o n a d o m o n t o promedio oculta grandes
diferencias entre instituciones. Las universidades menos afortunadas pueden
disponer de apenas un d é c i m o del m o n t o utilizado por las mejor provistas, y sólo
cerca de la mitad del m o n t o p r o m e d i o . Si bien las universidades limeñas suelen
o b t e n e r un nivel de recursos por alumno algo superior que el c o n j u n t o de las
universidades de provincias, no es posible detectar fuertes sesgos regionales en
la distribución total de los recursos que provienen del T e s o r o . Pese a t o d o , los
criterios -primordialmente históricos y políticos- aplicados en la distribución de
recursos a las distintas universidades ( G o n z á l e z Norris 1 9 9 3 ) , tienen p o c o que
ver c o n el r e c o n o c i m i e n t o a los niveles de logro o de la eficiencia de cada una de
las instituciones; el financiamiento no ha sido utilizado por el E s t a d o peruano
c o m o mecanismo p r o m o t o r de la calidad y pertinencia de la formación de sus
profesionales.
Adicionalmente, la mayor parte de los recursos ha sido destinada a gastos
corrientes ( 9 0 % en promedio para todas las universidades durante los años
setenta y los o c h e n t a ) . El resultado es que muy poca inversión, si alguna, está
siendo llevada a c a b o en la mayoría de universidades; los efectos de esto sobre la
calidad de la educación y sobre sus frutos resultan fácilmente previsibles. En lo
que respecta a las fuentes de ingresos, han sido las transferencias directas, casi en
su totalidad provenientes del g o b i e r n o central, las que han financiado la
abrumadora mayoría del gasto de las universidades públicas: 9 2 . 8 % del total de
gastos durante la pasada década, porcentaje incluso algo mayor que el 8 9 %
registrado durante los años setenta. Sin e m b a r g o , esas transferencias han venido
contrayéndose paulatinamente.
En vista de esto, resultaba natural que las universidades públicas buscaran
nuevas fuentes de fondos, que no sólo contrarrestaran el declinamiento de las
transferencias externas y el crédito, sino que también incrementaran su autonomía relativa. Esas fuentes, llamadas "recursos propios" en las cuentas públicas,
normalmente han incluido cobros por servicios educativos distintos a la instrucción en sí (la cual es c o m p l e t a m e n t e gratuita en el sistema universitario estatal
p e r u a n o ) , prestación de servicios educativos de extensión universitaria, venta de
3 8 . Información personalmente proporcionada por José Joaquín Brunner señala que dichos
costos unitarios estaban alrededor de 1,700 dólares en Chile en 1 9 8 9 , 4 , 7 6 0 dólares en Israel en
1 9 8 8 , 9 0 6 dólares en España en 1 9 8 5 , 8 , 7 2 4 dólares en Estados Unidos en 1 9 8 4 y 5 , 9 8 6 dólares
en Japón en 1 9 8 5 .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
67
bienes y servicios, asesoría técnica y profesional, rentas por propiedad y otros
c o b r o s , pero en años recientes han abarcado una gama m u c h o más amplia de
actividades generadoras de r e n t a s . Si bien las cuentas oficiales muestran que las
universidades públicas sólo han autofinanciado un p r o m e d i o de 7% de todos sus
gastos entre 1 9 8 1 y 1 9 8 9 , la real contribución de esas rentas d e b e ser
sustancialmente mayor y permanece no r e p o r t a d a ; no se c o n o c e t a m p o c o su
impacto sobre la calidad y relevancia de la investigación y la docencia universitarias.
39
40
Es difícil saber cuántos de los jóvenes peruanos que ingresan a la universidad
obtienen el grado académico y título profesional y en qué plazos. U n a aproximación gruesa podría darla la relación entre el n ú m e r o total de graduados entre
1 9 8 0 y 1 9 8 9 y el n ú m e r o total de ingresantes entre 1 9 7 5 y 1 9 8 4 (siendo seis años
el tiempo m í n i m o requerido en el Perú para o b t e n e r un primer grado universitario en la gran mayoría de las carreras). Ese p r o m e d i o , equivalente a 3 4 % , varía
intensamente de una universidad a otra (entre 6 6 % y 2 0 % ) y de una especialidad
a otra (entre 9 7 % y 1%) (Arregui y Melgar 1 9 9 3 b ) .
O t r a manera de evaluar la eficiencia interna consiste en comparar la relación
entre el n ú m e r o anual de egresados y el n ú m e r o total de matriculados en ese
mismo a ñ o . A diferencia de la modalidad anterior, ésta carece de c o n t e n i d o
normativo implícito (por ejemplo, que todos los ingresantes deberían graduarse
dentro de un lapso d e t e r m i n a d o ) y sólo sirve para medir las desviaciones con
respecto a un p r o m e d i o (de un sistema, una región u o t r o ámbito p e r t i n e n t e ) .
En el Perú ese porcentaje ha estado alrededor de 5% en años recientes, mientras
que la cifra para nueve sistemas universitarios europeos es 1 1 . 3 % ( B r u n n e r y
Briones 1 9 9 2 ) , y para Chile fue 1 0 . 4 % en 1 9 9 0 .
41
2.6
Educación ocupacional
Los más de 1 , 1 0 0 centros educativos ocupacionales ( C E O ) constituyen quizás
el c o m p o n e n t e más h e t e r o g é n e o del sector educación, y también u n o de los de
mayor c r e c i m i e n t o en los últimos años. Aunque su r i t m o de expansión se frenó
notablemente en el último d e c e n i o , bajando de 1 6 . 4 % de crecimiento promedio
39. Para una descripción detallada de este proceso, véase Arregui y Melgar 1993a.
4 0 . Las universidades temerían que si sus cuentas prueban una creciente capacidad de financiarse con recursos propios, el Ministerio de Economía y Finanzas y la Comisión Bicameral de
Presupuesto, lejos de premiar su eficiencia, podrían tener justificaciones para recortes adicionales
en las asignaciones de fondos públicos.
4 1 . C o m o cualquier otro índice comparativo, sin embargo, debe interpretarse con cuidado,
especialmente cuando los ritmos de expansión y la heterogeneidad (mezclas de carreras de distintas
duraciones, por ejemplo) de diversos sistemas difieran mucho unos de otros.
68
PATRICIA DE ARREGUI
anual en los años setenta a 6 . 2 % durante los o c h e n t a , continúa muy por encima
de la tasa de c r e c i m i e n t o general de la matrícula, gracias principalmente a la
iniciativa privada. Quizá debido a ello es también la opción de formación para
el trabajo m e n o s conocida y estudiada, y la menos regulada por los organismos
sectoriales. En principio, la formación ocupacional podría ofrecer tantas especializaciones c o m o ocupaciones registradas tiene el Ministerio de T r a b a j o , encargado de formular los perfiles sobre los cuales se diseñaría el curriculum. En la
práctica, dichos perfiles casi no se han formulado y la capacitación se desarrolla
de manera improvisada, no documentada ni evaluada.
42
En 1 9 9 1 se registró una matrícula de 2 3 9 , 0 2 4 a l u m n o s , cifra equivalente a
3.2% de la matrícula total del sistema. Cerca de la mitad de ellos asistían a
instituciones del E s t a d o , conformando 1.8% del total de la matrícula pública y
absorbiendo 2 . 1 % del presupuesto corriente del sector. El gasto público promedio por alumno fue en 1 9 9 1 de 1 0 1 dólares americanos, 2 0 % m e n o r al gasto en
secundaria y 2 0 % mayor q u e el gasto público en primaria.
C o m o en el caso de varios niveles educativos, se estima que casi la mitad de
sus docentes carecen de título pedagógico. En los últimos tiempos el Ministerio
de Educación ha realizado un esfuerzo especial para identificar y cuantificar
adecuadamente las dimensiones y características del subsector, para una posterior evaluación y reorganización del mismo.
3. Principales problemas de calidad, eficiencia
y equidad del sistema
M u c h o s de los principales problemas que afectan al sistema educativo peruano
en sus distintos niveles se han podido ya visualizar en la breve caracterización
anterior. En primer lugar, resulta claro que la política de ampliar el acceso y la
cobertura seguida durante las últimas décadas, animada por un legítimo anhelo
democratizador y de ampliación de la ciudadanía (o de cooptación de sectores
emergentes, dependiendo de la perspectiva del observador), ha llevado a que se
ponga énfasis en la cantidad antes que en la calidad de la educación. A juzgar por
la situación actual del país, los resultados han estado muy alejados de lo esperado
en lo que se refiere a la generación de un capital h u m a n o capaz de sostener un
proceso de desarrollo e c o n ó m i c o que revierta, con la urgencia que las circunstancias políticas y sociales del país lo demandan, en una mejor calidad de vida para
todos los peruanos.
No debe dejarse de r e c o n o c e r el esfuerzo desplegado por generaciones
anteriores en el desarrollo de un sistema escolar y una infraestructura de servicios
4 2 . La cifra para 1 9 9 2 fue 2 3 5 , 1 5 5 alumnos.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN D E L SISTEMA EDUCATIVO
69
que han permitido el significativo acceso de cada vez mayores porciones de la
población. El problema es que ello no necesariamente ha significado hasta ahora
mejores oportunidades de adquirir c o n o c i m i e n t o s , habilidades y destrezas con
los cuales los individuos podrían gobernar mejor sus propios destinos. Más aun,
si se restringe inicialmente la observación al p r o c e s o de ampliación de la
cobertura, se detectan deficiencias que requieren atención, desde la perspectiva
de la equidad, eficiencia y relevancia del sistema. A continuación se analizan estos
problemas tanto para la educación básica c o m o para la superior.
3.1
Educación básica
U n a preocupación fundamental en cuanto a la educación básica es la referida a
la asignación geográfica de los recursos. Se ha podido constatar que entre los
departamentos que reciben m e n o s que el promedio de recursos corrientes p o r
a l u m n o y p o r c e n t r o e d u c a t i v o están precisamente algunos de los más pobres
del país y aquellos donde mayor proporción de sus pobladores residen en zonas
rurales. N ó t e s e que, tratándose del gasto unitario por alumno y centro escolar,
no es posible argumentar que el m e n o r gasto en las zonas de menor desarrollo
se deba a una menor demanda efectiva por educación.
Igualmente grave es el altísimo nivel de fracaso observado entre los alumnos
del primer grado de primaria, y el h e c h o que este fracaso parece estar fuertemente
vinculado tanto al ingreso familiar c o m o al "capital cultural" del medio en el
cual se asiste a la escuela . Ello hace patente la imperiosa necesidad de reforzar
y extender la educación pre escolar, si es que se pretende que el sistema educativo
contribuya, entre otras cosas, a superar los déficit acumulados de la pobreza. El
predominio de modelos no escolarizados de educación inicial en medios donde
las carencias son mayores (zonas rurales o urbano-marginales) hace necesaria una
cuidadosa revisión de la calidad de dichos programas y su impacto en el posterior
desempeño de los estudiantes, especialmente en m o m e n t o s en que el Estado se
está c o m p r o m e t i e n d o a dar educación inicial gratuita y obligatoria en un
c o n t e x t o de severa restricción fiscal.
43
44
De otra parte, que 3 6 % de los centros educativos del país sean unidocentes y
que 8 0 % de éstos estén en el c a m p o , si bien amplía las oportunidades de acceso
4 3 . Existe evidencia indirecta del mayor retraso escolar de quienes pertenecen a niveles
socioeconómicos más bajos. Según datos de la E N N I V de 1 9 8 5 - 8 6 , de la población de doce a
dieciséis años que asistía a algún centro educativo y que pertenecía al quintil más pobre, 66% estaba
aún en el nivel primario, mientras que entre los que provenían del quintil más rico, sólo 37% no había
empezado aún la secundaria.
4 4 . Las tasas de repetición más altas ocurren en los mismos departamentos donde el nivel
educativo promedio es menor y, donde el gasto promedio por alumno y por centro educativo es
también menor.
70
PATRICIA DE ARREGUI
a poblaciones desperdigadas en áreas extensas y p o c o comunicadas entre sí, no
necesariamente asegura iguales oportunidades en términos de calidad educativa.
Existen " etnografías del aula" que pintan cuadros desoladores sobre la interacción
entre los alumnos y los docentes de dichas escuelas, en las cuales el dictado, la
repetición memorística de discursos carentes de sentido y el "copiado" de la
pizarra (malos sustitutos ante la inexistencia de textos y cuadernos de trabajo)
no dejan espacio para un real aprendizaje y un desarrollo intelectual y emocional.
D a d o que es probable que sea mayor la proporción de docentes no calificados
justo ahí donde se requieren habilidades especiales para contrarrestar las
deficiencias del e n t o r n o , se refuerza la idea de que la mera ampliación de acceso
no significa necesariamente una mejora en las oportunidades de aprendizaje y
desarrollo. L o s escasos progresos logrados en el desarrollo de una educación
intercultural y bilingüe también contribuyen a la acumulación de déficit adicionales para los habitantes de las zonas andinas rurales.
E s t o no debe llevar a pensar que, para solucionar el problema, bastaría con
reemplazar a los docentes sin título pedagógico por los viejos retirados o por los
nuevos egresantes de universidades e institutos. Por una serie de razones se
requiere una radical revaluación del magisterio, p o c o menos que su reconstrucción desde la base.
No obstante, en las actuales circunstancias la tarea resulta un reto gigantesco.
En primer lugar, los ingresos por trabajo d o c e n t e son con seguridad los que más
han caído entre las ocupaciones que requieren formación de nivel superior para
su ejercicio, permaneciendo muy por debajo incluso de los ingresos promedio
de la mayoría de ocupaciones que no requieren educación superior . En Lima
Metropolitana, pese a una ligera recuperación en 1 9 9 2 , en términos reales
continúan estando bien por debajo de la mitad de lo que fueron en 1 9 8 6 .
Asimismo, se hace cada vez más palpable que los estudiantes de los institutos
pedagógicos y de las facultades de educación provienen crecientemente de
estratos s o c i o e c o n ó m i c o s más bajos que el p r o m e d i o de los estudiantes de
educación superior, incluso dentro de una misma universidad, y parece que cada
vez m e n o s de los más capaces o con más altos rendimientos optan por la carrera
45
4 6
4 5 . Entre las veinte profesiones de mayor volumen de matrícula y egresados, los docentes son
los que perciben menores ingresos, "compitiendo" año a año con las enfermeras.
4 6 . Pese a ello, cerca de la mitad de quienes se formaron para ser maestros practican su profesión,
proporción mayor que la observada en buena parte de las carreras más comunes. Esta decisión
podría estar vinculada en mayor o menor grado al fuerte componente vocacional de la carrera, a una
falta de flexibilidad para incursionar en otras, o quizás a los "retornos no pecuniarios" de su
ejercicio, esto es, las extendidas vacaciones de verano y el menor número de horas requeridas en el
lugar de trabajo, muy convenientes para el creciente contingente femenino entre los educadores
peruanos o para los maestros que, como tantos otros profesionales, tienen más de una ocupación
como fuente de ingresos (Arregui 1 9 9 3 ) .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
71
47
d o c e n t e . L o s docentes de los futuros maestros, a su vez, rara vez han recibido
formación de post grado de calidad aceptable, lo que frecuentemente refuerza
las deficiencias de la formación profesional originalmente recibida.
Adicionalmente, cerca de la mitad de los actuales profesores no son pedagogos calificados. O t r a buena proporción o b t u v o tales calificaciones a través de
programas de profesionalización ofrecidos por universidades e institutos durante los meses de verano. Estos programas, si bien en muchos casos pueden estar
contribuyendo a mejorar la práctica de quienes de h e c h o son los educadores de
grandes mayorías de estudiantes, no logran neutralizar siquiera los estilos
antipedagógicos, dogmáticos y autoritarios que prevalecen en las aulas del país.
Por o t r o lado, el e m p o b r e c i m i e n t o de docentes, alumnos y escuelas, y la
radicalización de los gremios y sus dirigentes, a b o n ó un terreno ya fértil para el
proselitismo senderista. No resulta sorprendente, por lo tanto, que en el m e d i o
rural andino S e n d e r o concentrara su trabajo en las escuelas. Lo que resulta más
incomprensible es que la formación y capacitación magisterial no se haya
convertido aún en prioridad del g o b i e r n o y del sector privado, aun si no fuera
por otra razón que la de pacificar al Perú.
Para complicar el panorama, está el problema de la poca pertinencia del
curriculum escolar, "univalente, uniforme, determinista, orientado al pasado,
enciclopédico, d o g m á t i c o , individualista, castigador (...) rígido, memorístico,
que rinde culto al orden y al m é t o d o " ( T r a h t e m b e r g 1 9 9 3 : 6 4 , 1 4 3 ) . Se dice
además que no define realista ni anticipadamente el perfil de capacidades básicas
que debe reunir un egresado y que contiene un n ú m e r o excesivo de cursos y poca
referencia a la realidad. Un balance de las reformas curriculares intentadas desde
los años cuarenta en nuestro m e d i o concluye que:
"Fueron aislados los casos de construcción del curriculum que recogieron
y sistematizaron los c o n o c i m i e n t o s y experiencias de los profesores de aula
( . . . ) En general, en el proceso de la reformulación de los planes y programas
y del curriculum, predominaron criterios político-partidarios y administrativos, dejando en segundo plano los criterios técnico-pedagógicos ( . . . ) En
el proceso de reformas curriculares ocurridas desde 1 9 5 7 se viene cuestionando el carácter enciclopédico de los contenidos curriculares. Se señalan
c o m o características negativas del curriculum: el excesivo n ú m e r o de
asignaturas o líneas de acción educativa, contenidos abstractos que no
responden al nivel de desarrollo del niño, contenidos desvinculados del
e n t o r n o sociocultural de los educandos, etcétera. Sin e m b a r g o , constata-
4 7 . Los exámenes de ingreso a los programas universitarios de educación son menos exigentes
que las pruebas generales de admisión y, a diferencia de lo que ocurre con la mayoría de las otras
carreras, las universidades no son reacias a aceptar "traslados" de institutos superiores para
completar el bachillerato.
72
PATRICIA DE ARREGUI
mos que en todas las etapas de reformulación de los Planes y Programas o
de las Estructuras Curriculares, se siguen repitiendo estas deficiencias"
(Tincopa 1 9 9 3 ) .
Wolff, Schiefelbein y Valenzuela ( 1 9 9 3 : 4 9 ) estiman que menos del 2 0 % de
los requerimientos de textos escolares para primaria están satisfechos, muy
frecuentemente bajo la forma de "enciclopedias" que reúnen material para todos
los cursos q u e , según el curriculum oficial, debe dictarse en cada grado. Los
criterios para la aprobación por parte del Ministerio de Educación parecen estar
centrados en la ausencia de contenidos "no permisibles" más que en exigencias
respecto a la calidad pedagógica de los textos (casi no existen guías para los
docentes ni cuadernos de trabajo), su calidad material (durabilidad), ni m u c h o
menos respecto a la diagramación, ilustraciones, etcétera. L o s textos carecen de
fecha de publicación, no indican su tiraje ni tienen tablas de c o n t e n i d o . El
vocabulario frecuentemente excede el nivel de comprensión y utilización del
lenguaje esperable de un niño de la edad normativa. Las "explicaciones" de
fenómenos naturales o sociales acaban así por no explicar nada y resultan meras
invitaciones al aprendizaje memorístico, vacío de significado.
Para c o l m o , buena parte de los estudiantes no tienen acceso ni siquiera a esos
textos defectuosos. Sus padres no disponen de recursos para ello (sólo ocasionalm e n t e se han distribuido ediciones gratuitas), y paralelamente las bibliotecas
escolares son pobres en e x t r e m o . No sorprende, por tanto, que el cuaderno de
apuntes siga siendo el material didáctico de mayor empleo, y que las clases
consistan en su mayor parte en el copiado de lo que escribe el maestro en el
pizarrón ( T h o r n e , C o r d a n o y B l u m e n 1 9 9 3 ) .
Sumados los problemas de la calificación de los docentes y las c o n d i c i o n e s en
las que d e b e n trabajar a las deficiencias del curriculum y las limitaciones de los
textos, no sorprende que el resultado m i s m o del proceso educativo esté en
cuestión. No obstante, la escasez de evaluaciones y estudios ad h o c impiden
ofrecer un panorama general más sustentado.
En lo que concierne a la secundaria, se suele afirmar que no es más q u e una
antesala a la universidad, pero simultáneamente se la acusa de no preparar
adecuadamente a los alumnos para los estudios superiores ni para, alternativam e n t e , desempeñarse en el mercado de trabajo. R e p o r t a n d o los resultados de
una prueba de c o n o c i m i e n t o s sobre historia, literatura y ciencias sociales aplicada
a una muestra heterogénea de alumnos del ú l t i m o a ñ o de s e c u n d a r i a ,
P o r t o c a r r e r o y Oliart c o m e n t a n :
"... L o s menores niveles de rendimiento se concentran en aquellas ciudades
en que la población escolar de los sectores populares proviene principalm e n t e del c a m p o , c o n una educación primaria bastante deficiente, lo que
dificulta la lectura y la escritura. Pudimos observar, en algunos c o l e g i o s , la
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
73
e n o r m e dificultad de los alumnos para leer mentalmente la encuesta,
produciendo con la lectura un constante murmullo" ( P o r t o c a r r e r o y Oliart
1989).
Esa dificultad para la lectura que Portocarrero y Oliart comentan es muestra
palpable de la pobreza de la formación impartida; téngase en cuenta que el
"demostrar fluidez en la lectura oral y silenciosa" figura entre los objetivos del
t e r c e r g r a d o d e e d u c a c i ó n p r i m a r i a ( T r a h t e m b e r g 1 9 9 3 : 1 4 2 ) . E s t o obliga a
hacer una observación muy importante: dada la escasez de mediciones de
aprendizaje efectivo, hay que interpretar con mayor cuidado los "niveles de logro
educativo" medidos mediante la simple matrícula en sucesivos grados escolares .
48
Aunque el tipo de análisis realizado por Portocarrero y Oliart no permite
concluirlo definitivamente, parece evidente que existe un desempeño diferenciado del alumnado entre colegios bajo distintos regímenes de gestión:
"Es un lugar c o m ú n relacionar el rendimiento escolar con las condiciones
socioeconómicas de los estudiantes, explicar los bajos niveles de rendimiento por la mala alimentación, la falta de materiales de estudio y el bajo grado
de instrucción de los padres. Sin e m b a r g o , otras razones, vinculadas al
funcionamiento m i s m o de los centros educativos, pueden ser igualmente
importantes para el rendimiento escolar. Pensemos en factores tales c o m o
la organización de la escuela, la mística de autoridades y profesores, el
seguimiento de la evolución personal de los alumnos, la relación cercana
con los padres de familia, la vigilancia y evaluación constante de los
objetivos pedagógicos prefijados. La ausencia de estos factores se expresa
en el a b a n d o n o , el caos organizativo y el sinsentido para alumnos y
profesores de la asistencia al c o l e g i o " ( P o r t o c a r r e r o y Oliart 1 9 8 9 : 1 4 5 ) .
Por último, c o m e n t a n d o las diferencias entre colegios estatales laicos y
religiosos y entre los nuevos y los antiguos colegios estatales, concluyen:
"Salvo honrosas excepciones, el desorden y el caos es la regla general.
Constituye un espectáculo s o b r e c o g e d o r y desafiante ver colegios q u e , a
pesar de no haber sido nunca terminados, se encuentran ya depredados. Es
la ruina prematura de algo no concluido. P o r lo general, los alumnos no
tienen capacidad e c o n ó m i c a para adquirir textos, y los profesores, sin
ninguna clase de estímulos, se encuentran muchas veces desmoralizados y
4 8 . Tampoco debe confundirse matrícula con asistencia escolar, siendo esta última preferible
como indicador de cobertura.
74
PATRICIA DE ARREGUI
burocratizados, sin encontrar sentido al ejercicio d o c e n t e " ( P o r t o c a r r e r o
y Oliart 1 9 8 9 : 1 4 6 ) .
En el Perú existen amplios consensos aparentes respecto a la caducidad del
m o d e l o educativo orientado a la mera transmisión de c o n o c i m i e n t o s , a la
necesidad de aprender a aprender, a la urgencia de proporcionar tempranamente
al estudiante herramientas mínimas que le ayuden a insertarse productivamente
en la s o c i e d a d (pese a lo cual el mayor peso de la formación debe dirigirse a la
educación general antes que a alguna especialización), y a la necesidad de
modernizar y descentralizar la gestión. Sin e m b a r g o , todos estos principios no
están ni siquiera incipientemente traducidos a los currículos escolares ni incorporados en la formación magisterial, lo cual hace imposible su puesta en práctica.
49
B u e n a parte de los problemas hasta aquí reseñados pueden atribuirse en
última instancia al sistema de gestión altamente burocratizado y centralizado del
Ministerio de E d u c a c i ó n , a su falta de capacidad para sustentar sus demandas
ante el Ministerio de E c o n o m í a en época de vacas flacas, y a su incapacidad de
tomar decisiones sobre la base de una planificación adecuada, incluso en épocas
m e j o r e s . Desde hace m u c h o tiempo no existen lincamientos claros en la
política educativa oficial ni nada que se parezca a un proyecto educativo nacional.
E s t o , que se debe en parte al gradual desmantelamiento del sistema nacional de
planificación, también puede atribuirse a la corporativización de los actores del
sector y a la falta de grupos de presión que trasciendan sus intereses inmediatos
y sus diferencias ideológicas, y compartan un m í n i m o de visiones sobre hacia
dónde debe conducirse la educación peruana en el mediano y largo plazos.
50
C o m o resultado, los planes anuales se aprueban cuando ya el año está
avanzado, siendo inútiles para fines de integración y coordinación de políticas y
presupuestos. L o s cambios de ministro han sido numerosos y la proliferación de
cargos de confianza hasta niveles relativamente bajos de la estructura funcional
del Ministerio ha sido notoria, con lo cual la capacidad de tomar decisiones fuera
del despacho ministerial -excepto quizás en lo que a emisión de normas menores
se refiere- se ha tornado casi nula. Ha sido notable desde hace ya buen n ú m e r o
de años la alta rotación del personal del Ministerio (hasta cuatro personas
ocuparon una Dirección General en sólo un a ñ o ) , buena parte de la cual
o b e d e c i ó al objetivo de dar acceso al relativamente generoso sistema de
pensiones a sinnúmero de funcionarios transeúntes. En este c o n t e x t o , no
sorprende la profusión de normas inconsistentes y hasta contradictorias que
4 9 . Lo cual es fundamentalmente una respuesta de emergencia a algo indeseable pero cierto:
muchos muchachos se ven obligados a dejar la escuela antes de culminar los estudios.
5 0 . Esta parte del texto dedicada a analizar la gestión sectorial se apoya en el diagnóstico
elaborado por I N T E R E D U , resumido en Acha y Ansión ( 1 9 9 3 ) .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
75
arriban a las oficinas de los órganos ejecutores; afortunadamente para ellos, son
también abundantes los mecanismos disponibles para obviarlas.
El esquema de incentivos para la renuncia del personal del sector público
aplicado en años recientes sirvió para que un buen n ú m e r o de personal de carrera
pasara al retiro. Si bien el deterioro de la calidad p r o m e d i o de los cuadros del
sector a lo largo de años anteriores era ampliamente r e c o n o c i d o , y quizás no hay
grandes pérdidas que lamentar en las recientes renuncias, es dudoso que el actual
recurso intensivo a asesores externos, a consultores independientes y a misteriosos " e q u i p o s t é c n i c o s " c o n t r a t a d o s p o r cada m i n i s t r o pueda sustituir
eficientemente una planta estable de profesionales y técnicos motivados y
c o m p r o m e t i d o s institucionalmente.
Por o t r o lado, los colegios públicos carecen de la mínima autonomía para
contratar, remunerar y promover a docentes en función a su desempeño, más que
a su antigüedad o calificación formal. L o s organismos intermedios se limitan a
cumplir actividades de c o n t r o l , principalmente enfocadas sobre la actividad
administrativa; la supervisión pedagógica es prácticamente inexistente y la
evaluación de resultados no va más allá de la que realiza cada maestro de sus
propios alumnos y la contabilización del n ú m e r o de estudiantes aprobados y
desaprobados. Asimismo, la deserción se disfraza ante el t e m o r de que su
correlato sea la disminución de plazas docentes del c e n t r o educativo.
Las operaciones administrativas se han h e c h o rutinarias al extremo de perder
sentido. Las estadísticas -voluminosas, de dudosa confiabilidad y escaso procesamiento- se generan con considerable retraso. P o r lo tanto, quienes deben
tomar decisiones no pueden sustentarse en ellas, limitándose a utilizar su sentido
c o m ú n y las estimaciones o intuiciones de sus asesores. A su vez, la constatación
de la inutilidad de los resultados de su trabajo no contribuye a motivar un mejor
desempeño de las unidades responsables de generar los datos. Se genera así un
círculo vicioso que obliga, muy de vez en cuando, a la realización de esfuerzos
gigantescos para generar información relevante.
Esa falta de planificación y programación induce a una pésima asignación del
gasto. Pese a la prioridad explícitamente concedida a la inversión educativa en
todos los planes y programas educativos divulgados durante los últimos lustros,
el r u b r o principal continúa siendo el pago de remuneraciones y pensiones de
retiro a docentes y trabajadores administrativos, siendo buena parte del remanente para adquisición de bienes y servicios; para gastos de capital no se destina
más de 7% del presupuesto total del Ministerio ( I L E E 1 9 9 3 : cuadro I . 4 ) . E s t o
no puede sino incidir sobre la ya baja dotación de materiales de estudio y la mala
situación de la infraestructura , la cual hasta hace muy p o c o fue prácticamente
5 1
52
5 1 . De este cálculo se excluye el gasto universitario,
52. Se estima que 45% de los 3 2 , 1 9 0 locales escolares registrados hacia 1 9 9 0 serían obsoletos,
que 25% de los locales urbanos y 83% de los locales rurales carecen de agua, desagüe y electricidad,
76
PATRICIA DE ARREGUI
53
responsabilidad de los padres de familia . T o d o ello, a su vez, afecta la calidad
de la educación impartida.
E n t r e los pocos aspectos del sistema educativo que no parecen merecer
preocupación preferencial está la diferencia de oportunidades vinculada al
género. Si bien hacia 1 9 9 0 la frecuencia del analfabetismo era m u c h o más alta
entre las mujeres y el n ú m e r o de grados promedio alcanzados por la población
femenina era 6 . 1 , frente al 7 . 3 de los hombres (Ministerio de Educación 1 9 9 3 :
tabla 1 . 1 6 ) , esto parece ser más un rezago de condiciones prevalecientes en el
pasado que de las hoy vigentes. De la población entre seis y quince años de edad,
la diferencia entre el porcentaje de varones que asiste a la escuela ( 8 8 . 2 % ) y el de
mujeres ( 8 7 . 5 % ) , es p o c o significativa. Incluso en zonas rurales la diferencia sólo
es de dos puntos porcentuales ( 8 3 . 6 % contra 8 1 . 5 % ) (Ministerio de Educación
1993: 18).
Las diferencias más acentuadas entre el logro educativo de hombres y el de
mujeres se dan ahí donde el l o g r o educativo general es más b a j o , c o m o es el caso
de los departamentos del Trapecio Andino. E s t o refuerza la importancia de
concentrar esfuerzos de captación y retención del alumnado en las áreas más
pobres del país. En tanto los niveles educativos de las madres parecen gravitar
fuertemente sobre los niveles de asistencia escolar de los jóvenes (directa e
indirectamente, a través de sus efectos sobre la tasa de natalidad y sobre la
nutrición y salud familiar, por ejemplo) y dada la altísima prevalencia de
analfabetismo femenino en las zonas rurales, sí sería urgente reforzar los
programas de alfabetización en dichas áreas, asegurando su adecuación a las
exigencias del trabajo de las mujeres del campo.
Es importante resaltar q u e , pese a los avances logrados en el acceso de la
población a alguna educación formal, subsisten tasas altas de analfabetismo. Los
resultados de la E N N I V de 1 9 8 5 - 1 9 8 6 muestran que 1 6 . 6 % de la población
nacional mayor de quince años era analfabeta, si bien el promedio para los grupos
menores de cuarenta años eran bastante más bajos ( 4 . 4 % para los de quince a 1 9 ,
7 . 2 % para los de veinte a 29 y 1 4 . 5 % para los de treinta a 3 9 ) . A esos promedios
contribuyen fuertemente las mujeres ( 7 3 . 8 % del total de analfabetos) y los
pobladores de zonas rurales, cuyas tasas de analfabetismo, incluso entre los
grupos más jóvenes, son diez veces mayores que en las ciudades ( W e b b y
Fernández B a c a 1 9 9 1 : cuadro 4 . 2 0 ) .
54
que 85% necesita rehabilitación importante, que tres alumnos se disputan una carpeta y que sólo
dos de cada cinco profesores disponen de pupitres (Ministerio de Educación 1 9 9 3 ) .
5 3 . Contribución que no está contabilizada en los gastos privados que realizan las familias para
la educación de sus hijos, mencionados anteriormente.
5 4 . Medido, por ejemplo, en términos de grados aprobados por el promedio de la población o
del porcentaje de la población que no ha tenido instrucción formal alguna.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
77
Al anterior problema está asociado el de la multiplicidad cultural del Perú y
el reto de la integración pluralista, respecto a lo cual hay diagnósticos, propuestas
y experiencias valiosas, que no han podido o sabido ser recogidas aún por el
sistema formal.
Finalmente, debe mencionarse que, debido entre otros factores a la gestión
altamente centralizada predominante en el sector educativo peruano, y a su no
obligación de rendir cuentas ante la sociedad, no se han desarrollado herramientas de evaluación de los resultados logrados por las distintas instituciones
educativas. No existen en el Perú pruebas estandarizadas de c o n o c i m i e n t o s u
otros m é t o d o s de evaluación extensiva que permitan detectar deficiencias o
r e c o n o c e r logros, para corregir las primeras y estimular los segundos, ambos
aspectos indispensables para una gestión eficaz.
3.2
Educación post secundaria y ocupacional
La educación superior en el Perú comparte muchos de los problemas señalados
para la educación básica. Sin e m b a r g o tiene también una problemática específica,
en cierta medida similar a la de otros países de la región.
Si bien algunas manifestaciones de los problemas de eficiencia interna -de los
cuales se habló anteriormente- han ocupado hasta hace p o c o a la opinión
p ú b l i c a , puede afirmarse que lo que más preocupa a la población es el tema de
la eficiencia externa. H a c e buen tiempo que se duda que la creciente oferta de
recursos humanos calificados haya reportado beneficios tangibles al país en
términos de crecimiento e c o n ó m i c o y de desarrollo. Más recientemente, ya en
el c o n t e x t o del severo programa de ajuste en curso, se ha empezado a cuestionar
el q u e la educación superior garantice siquiera un puesto de trabajo o una
remuneración adecuada. Las ya comunes imágenes del abogado taxista, el
médico vendedor de productos farmacéuticos y el maestro dedicado a la venta
ambulatoria de golosinas se han ido convirtiendo en el más recurrido argumento
contra la formación superior en general y universitaria en particular.
Sin e m b a r g o , la información disponible no parece avalar estas creencias y
actitudes (que además podrían estar ya traduciéndose en c o m p o r t a m i e n t o
efectivo, c o m o lo sugiere la caída en la tasa de crecimiento de la demanda por
educación universitaria). Si bien la caída del empleo y de los ingresos tras el shock
y el inicio del programa de estabilización afectó gravemente a profesionales y
técnicos calificados (al m e n o s en Lima Metropolitana, éstos fueron los más
55
5 5 . La introducción de limitaciones a la enseñanza gratuita en las universidades públicas en la
recién aprobada Constitución, ha sido defendida por sus mentores argumentando que es la mejor
forma de acabar con los "estudiantes eternos", dedicados a la política y a la subversión.
78
PATRICIA DE ARREGUI
afectados), su situación respecto a los grupos menos educados c o n t i n u ó siendo
ventajosa (Arregui 1 9 9 3 ) . A un más alto nivel de participación en la fuerza
l a b o r a l se suman menores niveles de desempleo abierto ( 5 . 4 % contra 9 . 3 % ) y
un mayor porcentaje de personas adecuadamente empleadas, en términos de los
ingresos que recibían ( 4 3 % contra 1 4 % ) . El promedio de ingresos de los
graduados universitarios duplica largamente el o b t e n i d o por quienes sólo
completaron la secundaria . Aunque las ventajas de quienes siguieron estudios
superiores tecnológicos no son tan claras (debido principalmente a sus menores
ingresos y mayor d e s e m p l e o ) , su tasa de participación en la fuerza laboral es
m u c h o más alta y sus ingresos en 1 9 9 2 eran por lo menos 2 0 % superiores a los
de los egresados de secundaria .
56
57
58
Distinto, penoso y paradójicamente muy c o s t o s o para el país es el caso de los
egresados de los institutos pedagógicos. C o m o ya se dijo, los docentes son el
grupo ocupacional cuyos haberes parecen haber experimentado las mayores
reducciones. En 1 9 9 2 , en promedio, sus ingresos no eran iguales ni siquiera a
los de quienes sólo completaron la secundaria. Por tanto, no sorprende que más
de la mitad de quienes completaron su formación pedagógica en institutos
superiores se mantengan inactivos, ni que 2 2 % esté abiertamente desempleado.
T a m b i é n se critica a la universidad el que continúe ofreciendo carreras en áreas
profesionales "tradicionales", de corte humanista y de p o c o (o negativo)
impacto sobre el proceso productivo. Sin e m b a r g o , es necesario un examen más
detallado de esta cuestión, si es cierto lo que sugieren algunas estadísticas de la
U N E S C O ( 1 9 9 2 ) . Las ingenierías, ciencias naturales y agropecuarias absorben
3 1 % de la matrícula universitaria en el Perú, cifra que se puede comparar
favorablemente con los promedios de todos los continentes, a excepción de
E u r o p a ( 3 5 % ) . En América Latina, de doce países para los cuales hay datos
disponibles alrededor de 1 9 8 8 , sólo Chile y Argentina tienen una proporción
mayor de sus estudiantes en esas áreas; de los países asiáticos industrializados,
Japón sólo tiene 2 3 % de su matrícula en esas tres áreas e Indonesia 2 1 % , mientras
que C o r e a tiene 3 6 % y Taiwán 3 5 % . Así pues, de existir el problema, radicaría más
bien en la eficiencia interna del sistema, en la calidad de la formación y en la
capacidad del aparato productivo para absorber la oferta de recursos humanos
capacitados.
O t r o argumento esgrimido contra la universidad es que continúa ofreciendo
vacantes en carreras al parecer saturadas, con el resultado de que los egresados
acaban trabajando en ocupaciones muy distintas a aquélla para la cual se
5 6 . 2 1 % de las personas con educación universitaria completa estaban en 1 9 9 2 fuera de la PEA,
frente a un nivel general de no participación de 43%.
5 7 . Ello es así incluso si se controlan las diferencias de edad promedio entre ambos grupos.
5 8 . Los diferenciales reportados se refieren al grupo más joven; aumentan hasta más de 40% en
promedio para los mayores de treinta años.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
79
formaron. Sin e m b a r g o , cálculos realizados recientemente en G R A D E sugieren
que tal saturación aun no se ha presentado (especialmente "gracias" a las bajas
tasas de terminación de los estudios); asimismo, es bien sabido que el desempeño
de personas con educación superior en ocupaciones distintas a aquélla para la
cual se prepararon -incluyendo algunas no estrictamente profesionales, técnicas
o directivas- ha sido una ocurrencia de larga data en el país, c o m o lo es
posiblemente en casi todos los lugares del m u n d o (Arregui y Melgar 1 9 9 3 b ) .
E s t e cuestionamiento, sin e m b a r g o , llama a reflexión sobre un aspecto
importante de la educación superior y la formación profesional: la tradición
nacional de una especialización temprana. En el Perú, los jóvenes egresados de
secundaria tienen que optar por una carrera desde la edad de los diecisiete años,
y no se ha evaluado si los currículos tienen c o m p o n e n t e s suficientes y adecuados
para permitir la flexibilidad que el mercado de trabajo requerirá eventualmente
de ellos. L o s estudios generales incorporados a cada carrera suelen ser
diseñados c o m o cursos de nivelación o c o m o filtros adicionales más que c o m o
la provisión de herramientas esenciales para el desarrollo de la actividad intelectual y el desempeño en cualquier c a m p o de actividad laboral y ciudadana.
A u n q u e ya es bien sabido que los empleadores reclaman que sus trabajadores más
educados arriben a sus empresas c o n capacidades básicas que los hagan
"entrenables", y no necesariamente con una especialización avanzada, la demanda social por una profesionalización temprana (entendida principalmente c o m o
especialización) continúa imponiéndose.
59
60
L o s cuestionamientos sobre la eficiencia interna y externa de la educación
superior han h e c h o surgir naturalmente la pregunta de si es justificable asignarle
recursos. Se ha mencionado ya que el gasto público por alumno universitario fue
o c h o veces mayor que el asignado a los alumnos del nivel inicial o primario en
1 9 9 1 . Esta diferencia -no vista desde mediados de los sesenta, y quizás no
cuestionable en sí misma- tiene sin e m b a r g o consecuencias indeseables sobre la
distribución del ingreso, por lo menos en el c o r t o plazo. Según un estudio
realizado en G R A D E con datos de 1 9 8 6 , la política de gasto público en
educación es menos progresiva, en términos de redistribución de los ingresos,
6 1
5 9 . Los estudios generales se concentran usualmente en los dos primeros años, durante los
cuales se presentan las más altas tasas de deserción.
6 0 . No faltan quienes opinan que son un eficaz mecanismo de financiamiento, ya que permiten
absorber a un número de estudiantes mucho mayor que el que la facultad o programa está en
condiciones de preparar, a sabiendas de que buena parte de ellos desertarán antes de acceder a la
especialidad.
6 1 . En ese año, el gasto público en el nivel universitario fue sólo 6.6 veces mayor que en
primaria; 16% del gasto público total en educación se destinó a las universidades en las cuales
entonces (como ahora) estaba matriculado sólo 5% del total de personas que asistían a un centro
educativo estatal.
80
PATRICIA DE ARREGUI
que lo deseable ( R o d r í g u e z 1 9 9 2 ) ; ello responde a que incluso dentro de las
universidades públicas los estudiantes provienen de los quintiles más altos de
i n g r e s o s , así c o m o a que el gasto estatal en cada uno de ellos es mayor que el
destinado al nivel básico ( d o n d e la participación de estudiantes de los sectores
menos favorecidos es relativamente m a y o r ) .
62
63
Aparte del tema de la equidad del gasto, se cuestiona también, principalmente
en círculos académicos, la eficiencia del m i s m o . Este cuestionamiento responde
al h e c h o que las tasas de retorno a la inversión en educación superior, tanto
privadas c o m o sociales, son bastante menores (entre un tercio y la mitad) que los
retornos de la educación primaria ( R o d r í g u e z 1 9 9 3 ) . En un c o n t e x t o de
insuficiente cobertura de la educación inicial o secundaria, de altas tasas de
deserción de la primaria y de pobre calidad y pertinencia de la educación escolar
en general, resulta comprensible que haya quienes consideren injustificado el
actual patrón de asignación de recursos públicos entre los distintos niveles
educativos. Al margen de la validez de ese a r g u m e n t o (resulta difícil aceptar que
el dar mayores recursos a un nivel educativo implique necesariamente quitárselo
a o t r o ) , es evidente la necesidad de que las universidades justifiquen su situación
relativamente "privilegiada" mediante su impacto en la sociedad y mediante la
utilización eficiente de los recursos que absorben.
O t r o de los principales problemas que aquejan a la educación superior es el
c o n c e p t o trasnochado de autonomía universitaria, tras el cual se escudan
temores a procesos de evaluación de cualquier tipo. Es por ello que p o c o se puede
decir respecto a la calidad de la misma que no esté basado en impresiones
subjetivas o indicadores muy parciales. Sin e m b a r g o , algunos de éstos son muy
reveladores: creación de programas e instituciones sin dotación mínima de
recursos humanos, financieros y de infraestructura; inexistencia de mecanismos
de acreditación y evaluación académica; currículos obsoletos o simplemente
inexistentes; concursos de méritos para ingreso y ascenso en la carrera docente
que ni sirven para seleccionar a los más idóneos ni estimulan la productividad de
los profesores; incremento de la carga d o c e n t e sin cambios registrados en la
tecnología educativa; práctica desaparición de la dedicación exclusiva, y "tiempos c o m p l e t o s " que no lo son; maximización de horas dedicadas al dictado de
cursos en detrimento de preparación de clases, asesoría a los alumnos, capacitación continua, investigación o publicación; insuficiencia de docentes con títulos
6 2 . Estimados basados en la E N N I V de 1 9 8 5 - 8 6 sugieren que 30% de los estudiantes de
universidades públicas provienen de familias del quintil de ingresos más alto, mientras que sólo 7%
pertenecen al quintil más pobre.
6 3 . Aun cuando resulte paradójico, este cuestionamiento se circunscribe al círculo de académicos y economistas, sin alcanzar a la mayoría de la población, como lo atestigua la movilización
intensa en contra de la limitación a la gratuidad de la enseñanza superior propuesta en la nueva
Constitución.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
81
académicos avanzados; bajísima participación de peruanos entre los autores de
artículos científicos publicados en revistas de circulación internacional; escasa
vinculación de la investigación universitaria c o n las necesidades del aparato
productivo y de los formuladores de políticas, etcétera.
Existe un consenso respecto al deterioro de la educación universitaria, que no
suele considerar el m u c h o más diversificado capital cultural con que llegan las
masas estudiantiles en la actualidad. Si bien tiene mayor aceptación que en el
pasado la posibilidad y deseabilidad de introducir mecanismos de evaluación, no
existen acuerdos mínimos sobre si lo que hay que evaluar es el resultado o los
procesos; nadie ha sugerido aún que la evaluación t o m e c o m o referente el punto
de partida de cada programa o institución y mida el progreso logrado hacia
objetivos trazados para un periodo, sin que sea necesario que esos objetivos sean
iguales para todas las instituciones. De hecho, el m i t o del Sistema de la Universidad Peruana (así, con mayúsculas) según el cual todas las instituciones deben
tener los mismos objetivos y desarrollar las mismas actividades (docencia, investigación, desarrollo tecnológico, extensión o proyección social, producción de
bienes y servicios) sigue vivo y goza de buena salud, pese a los reiterados desmentidos que hace la realidad. S o n pocas las autoridades universitarias dispuestas
a r e c o n o c e r , incluso en privado, que su institución atiende principalmente a un
segmento determinado de la población que ocupará un nicho específico del
mercado de trabajo. Se prefiere suponer que todas las universidades son iguales,
y se pretende que el egalitarismo sea sinónimo de equidad. Así, cualquier
propuesta en la dirección de ligar financiamiento a desempeño, por ejemplo, es
vista c o m o un mecanismo que agravaría o incluso introduciría diferenciaciones
indeseables, c o m o si esas diferenciaciones no existieran ya de h e c h o .
En la discusión pública al respecto, se suele invocar al mercado de trabajo
c o m o el último evaluador, sin considerar que para estos fines resulta un indicador
p o c o transparente. Es difícil controlar los factores extraeducativos que inciden
en la adjudicación de un puesto de trabajo a un egresado de una u otra
institución. Aun si no fuera así, sin e m b a r g o , no existe información que permita
evaluar o comparar resultados de distintas rutas educativas. L o s resultados de los
escasos estudios de seguimiento de egresados que realizan algunas universidades
e institutos privados no son puestas a disposición pública, y no se c o n o c e n
evaluaciones sistemáticas del asunto por parte de los empleadores.
Si bien el discurso más reciente de las autoridades universitarias está cargado
de referencias a la necesidad de evaluación, pueden anticiparse grandes resistencias a mecanismos externos y a la ligazón del financiamiento con el desempeño.
Significativamente, la Asamblea Nacional de R e c t o r e s , el organismo coordinador de las universidades, de escasa efectividad en lo que respecta a capacidad de
efectuar propuestas de política, acordó hace algún t i e m p o instituir un organismo
independiente responsable de la acreditación y evaluación institucional al
interior de la misma Asamblea.
82
PATRICIA DE ARREGUI
En cuanto a los aspectos positivos, y al igual que en la educación básica,
t a m p o c o en la educación superior parecen existir procesos discriminatorios en
función al género. En el caso de las universidades, el porcentaje de postulantes
de sexo femenino a fines de los ochenta ascendía a 4 0 % del total, cifra algo m e n o r
que su participación en la masa de egresados de secundaria pero muy similar a
la encontrada para la distribución por género de los ingresantes, matriculados y
graduados. E s t o significa que el proceso de formación no contiene elementos
discriminatorios (por lo menos no insalvables) para las mujeres.
64
Por el contrario, sí resulta preocupante la m u c h o m e n o r presencia de mujeres
entre los docentes universitarios, que hacia 1 9 9 0 sólo era de 19% del total. Para
evaluar si existen factores intrauniversitarios que puedan estar contribuyendo al
mantenimiento de esta baja participación femenina, sería necesario c o n o c e r su
participación en las distintas categorías académicas y en las distintas especialidades, pues la actual distribución podría estar reflejando solamente la tradicionalmente m e n o r participación de las mujeres en la fuerza de trabajo y su escasa
presencia en las profesiones que más abundan en la actual oferta de programas
universitarios (por ejemplo, las ingenierías).
C a b e aquí también destacar que las tasas de retorno privadas y sociales a la
educación superior son muy similares para a m b o s géneros, resultando incluso
más "rentable" para las mujeres que para los h o m b r e s en Lima y en las zonas
rurales (Rodríguez 1 9 9 3 ) .
4. Dinámicas de transformación del sistema
educativo peruano
" Escribir sobre los últimos treinta años de educación en el Perú es una tarea
muy dolorosa, porque exige hacer conciencia (...) de lo p o c o que se ha
avanzado y cuan irreversible parece el proceso de deterioro en caso de
mantenerse los modelos educativos y las políticas de acción formuladas y
ejecutadas durante estas tres décadas" ( T r a h t e m b e r g 1993: 3 3 ) .
La tarea de discutir las dinámicas actuales del sistema educativo, partiendo de
la observación de las conductas y no sólo de los discursos oficiales, genera la
misma sensación de pérdida que menciona T r a h t e m b e r g , particularmente a
quienes participaron de la euforia de los intentos por realizar la Reforma
Educativa de los años setenta, y que atestiguaron luego la disolución de m u c h o s
de sus esfuerzos. Así, ante la pregunta sobre la actual situación del sistema,
6 4 . En 1 9 8 1 , según datos extraídos del Censo Nacional, 4 5 % de los matriculados en el último
año de secundaria eran mujeres.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN D E L SISTEMA EDUCATIVO
83
surgen c o m o respuestas el a g o t a m i e n t o del m i s m o , el d e t e r i o r o de la
institucionalidad pública (desprofesionalización del magisterio, déficit de infraestructura, inadecuada dirección y administración), la no sostenibilidad de los
niveles de cobertura, la indefinición de las políticas y del m o d e l o educativo c o m o
excusa para la desatención a los problemas inmediatos, el inmovilismo frente al
deterioro (Iguíñiz 1 9 9 3 ) .
Sin e m b a r g o , las políticas y programas de reforma en curso permiten cierto
optimismo. Se insinúa en el g o b i e r n o el propósito de al m e n o s darle al sistema
un m í n i m o de coherencia y sostenibilidad. Aun c u a n d o los pronunciamientos
oficiales han resultado, a más de escasos, contradictorios, y p o c o de lo anunciado
ha sido puesto en práctica, es posible especular que la situación puede eventual mente mejorar, si lo que se puede colegir de las normas hasta hoy dictadas resulta
cierto. A continuación se hace un análisis de las reformas emprendidas por el
actual g o b i e r n o en el plano educativo.
4.1
El Decreto 699
A principios de noviembre de 1991 se expidió el D e c r e t o Legislativo 699
utilizando las facultades legislativas delegadas en el Poder Ejecutivo por el
C o n g r e s o . En dicha norma se declaraba "de interés nacional y de necesidad
pública la participación de la comunidad organizada en la prestación del servicio
educativo, en todos los niveles y modalidades", c o m o manera de contribuir a la
pacificación nacional y a la generación de empleo.
El decreto autorizaba la transferencia de la administración y conducción de los
centros educativos estatales a entidades promotoras, reservándose para control
estatal directo un n ú m e r o de centros y programas q u e , por diversas razones
(entre ellas, la disponibilidad presupuestaria), se considerara necesario retener.
Se cedía en uso la infraestructura, el mobiliario y las plazas docentes y administrativas de los centros transferidos a las promotoras mediante convenios temporales, sujetos a supervisión y evaluación por parte del Ministerio.
65
E n t r e los p r o m o t o r e s posibles (asociaciones de padres de familia, cooperativas
de servicios educacionales, entidades religiosas, etcétera) se mencionaba también a las Fuerzas Armadas y a las municipalidades. E n t r e las obligaciones y los
derechos de los p r o m o t o r e s destacaban los de recibir los recursos cedidos por el
Estado, generar recursos adicionales para el c e n t r o educativo, asumiendo el
financiamiento de la expansión de las plazas docentes, seleccionar a sus trabaja65. 1 9 9 1 fue un año muy turbulento para el sector, gravemente afectado por el inicio del
programa de estabilización y por las normas de racionalización de personal -que llevaron a una
huelga magisterial y administrativa de muchos meses-, así como por la intervención militar de las
universidades donde se había asentado Sendero Luminoso.
84
PATRICIA DE ARREGUI
dores y racionalizar las plazas, y coordinar con las Asociaciones de Padres de
Familia (cuando no fueran éstas mismas las entidades promotoras) el c o b r o de
pensiones.
La reacción inmediata al decreto fue variada. Algunos sectores, c o m o la
Asociación de Colegios Particulares, lo recibieron c o n beneplácito. Expertos y
ex funcionarios lo declararon, cautelosamente, "digno de estudio". Las reacciones negativas se sucedieron p o c o después, focalizadas en el cariz privatizador de
las reformas, en el impacto que tendría sobre la exigua canasta familiar la posible
reducción de la gratuidad de la educación, y en una alegada militarización de la
escuela que sólo agravaría la tensión ya existente en ella. Se criticó que el Estado
reservara para sí exactamente aquellas funciones que nunca había desempeñado
adecuadamente, tales c o m o la supervisión; que el proyecto ignoraba las atribuciones de los gobiernos regionales; por último, q u e librar la educación a la
competencia aseguraría cualquier cosa menos mayor calidad.
Las críticas terminaron por inclinar a la opinión pública y a los partidos
políticos -que reconocían c o m o positiva la p r o m o c i ó n de una mayor participación de los padres de familia en la gestión escolar- en contra de la ley. Aunque
la Cámara de Diputados declaró que el decreto no atentaba contra lo estipulado
en la Constitución, y algunos connotados educadores aconsejaron prudencia
( T r a h t e m b e r g 1 9 9 1 ; L ó p e z Soria 1 9 9 1 ) , el S e n a d o decidió derogarlo el 6 de
diciembre, por considerar que atentaba contra la gratuidad de la enseñanza y que
rebasaba las facultades extraordinarias concedidas al Poder Ejecutivo. A ello
contribuyeron la oposición al decreto liderada por el Partido Aprista y Acción
Popular, la preocupación de la Iglesia Católica expresada por la Comisión de
Educación de la Conferencia Episcopal, el recurso de amparo planteado por el
sindicato magisterial y -quizás los dos factores más importantes- el escaso papel
asignado al magisterio en la reforma propuesta y la falta de disposición del
g o b i e r n o para un diálogo aclarando un texto que dejaba m u c h o por definir.
Fue éste uno de los incidentes que más afectó las relaciones entre el
P a r l a m e n t o y un P o d e r E j e c u t i v o q u e e n a r b o l a b a la b a n d e r a de la
"antipartidocracia", deterioro que culminó en el ya c o n o c i d o autogolpe de abril
de 1 9 9 2 . La atención de la opinión pública estuvo centrada desde entonces sobre
los problemas internos y externos que ello g e n e r ó , aunque debe anotarse que el
tema educativo c o n t i n u ó ocupando a la prensa de manera permanente.
4.2 Los Decretos Leyes de 1992
A fines de 1 9 9 2 , tres días antes de la instalación del C o n g r e s o Constituyente, se
publicó una serie de decretos tendientes a iniciar la denominada modernización
educativa. El conjunto de normas incluyó el DL 2 6 0 1 1 referido a la participación
comunal en la gestión y administración educativas, el DL 2 6 0 1 2 referido al
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
85
financiamiento educativo, y el DL 2 6 0 1 3 , Ley de Mejoramiento de la
Calidad y Ampliación de la C o b e r t u r a de la Educación Peruana, muchos de
cuyos contenidos no hacían sino ratificar los del polémico D e c r e t o Legislativo
699.
La primera de las normas mencionadas dispuso el inicio inmediato de una
transferencia gradual de la gestión y administración de los centros educativos
estatales a los municipios. Para promover una mayor eficiencia en las funciones
educativas, del personal d o c e n t e y no d o c e n t e , el cuidado de los locales y los
demás recursos sectoriales, se dispuso la creación de Consejos Comunales de
E d u c a c i ó n ( C o m u n e d ) , q u e reemplazarían al Ministerio en esas funciones en
los niveles inicial, primario y secundario. D i c h o s C o m u n e d estarían presididos
por los alcaldes y estarían integrados por un regidor, un representante electo de
los directores de todos los centros educativos de la circunscripción, un representante de los docentes y o t r o de las asociaciones de padres de familia, además de
representantes de la Iglesia y de la actividad empresarial privada. A ellos se
transferiría también la propiedad de los locales y el personal de los centros,
quienes conservarían el régimen laboral previo. L o s C o m u n e d serían responsables de aplicar la política nacional y los planes y programas de educación
establecidos por el Ministerio, y de establecer la política comunal al respecto.
Podría decirse que el margen para la participación comunal en el diseño de la
ley que normaría su propia actuación futura en la gestión educativa fue escaso.
Significativamente, el D e c r e t o Ley 2 6 0 1 1 fue dado a c o n o c e r el día 20 de
diciembre, invitando a dirigir sugerencias al Ministerio de Educación hasta el 2 4 .
La ley, que j u n t o con las otras dos mencionadas conformaría el m a r c o legal de
una anunciada reforma educativa, fue publicada en el diario oficial el día
d o m i n g o 27 de diciembre... ¡firmado en la Casa de G o b i e r n o el día 7 de
diciembre! Sin e m b a r g o , d e b e r e c o n o c e r s e que el anteproyecto circuló informalmente durante algunos meses, e incluso fue filtrado a través de la prensa a fines
de o c t u b r e .
La segunda ley modificaba el patrón de asignación de fondos a los servicios
educativos públicos, reemplazando la distribución que solía hacer el Ministerio
de E d u c a c i ó n , por la transferencia mensual directa que haría el Ministerio de
E c o n o m í a a los C o m u n e d , equivalente a una cantidad por cada alumno cuya
asistencia estuviera registrada en cada u n o de los centros educativos a su cargo.
D i c h a cantidad variaría según niveles educativos de acuerdo a una n o r m a
establecida, y fluctuaría según la disponibilidad de recursos fiscales.
El D e c r e t o 2 6 0 1 3 , por último, establecía la posibilidad de transferir los
centros educativos a otras personas jurídicas, distintas a los C o m u n e d , que lo
solicitaran y suscribieran un c o n v e n i o con el Ministerio, previa aprobación de los
C o m u n e d y los padres de familia. E s t o s p r o m o t o r e s podrían recibir una
asignación (de magnitud no especificada) por alumno asistente. Así, se abría la
posibilidad de subsidio estatal a la educación privada.
86
PATRICIA DE ARREGUI
El mismo decreto instituía la evaluación anual de la calidad de la enseñanza
impartida en los centros estatales y los dependientes de los C o m u n e d , c o n la
provisión de estímulos ( r e c o n o c i m i e n t o público) y castigos y correctivos (declaración de reorganización, reasignación de personal, asignación de recursos
adicionales para los centros educativos con problemas) para quienes excedieran
o incumplieran metas establecidas de manera no especificada. D i c h a evaluación
podría también aplicarse a los centros no estatales a iniciativa del Ministerio o a
solicitud propia, pudiendo los resultados ser o no publicados según lo solicite el
centro.
Algunos meses después, la C o m i s i ó n Episcopal de Educación solicitó, mediante carta dirigida al Presidente de la R e p ú b l i c a , " un gran debate sobre el tema
educativo, a fin de encontrar, entre todos, las líneas de convergencia y de
c o n s e n s o " . El texto de la carta muestra una posición muy equilibrada frente a las
propuestas del g o b i e r n o :
"Nos preocupa el m a r c o teórico global en que se insertan los cambios de
la Reforma Educativa actualmente en curso. ( . . . ) En ella p o d e m o s identificar numerosos aspectos positivos que inspiran su articulado: el esfuerzo
descentralizador, el deseo de simplificación burocrática, la participación
comunal y de los padres de familia, el esfuerzo de racionalización y eficaz
utilización de los recursos educativos, el mayor acercamiento de las
instituciones a la problemática educativa, etcétera. (...) Pero nos preocupan
sobre t o d o aspectos esenciales de la misma, aquellos que darían la clave para
interpretar el valor y el significado de los cambios propuestos dentro del
Sistema Educativo. Podríamos enumerar los siguientes: la falta de referencia a lo que serían las líneas maestras en las que se inspira la Reforma
Educativa (sólo la Filosofía de la Educación daría sentido y orientación a
estos c a m b i o s ) , la carencia de un Proyecto Educativo definido y viable, la
falta de una reglamentación precisa (que podría poner a la educación en
peligro de caer en manos de extremistas o en poder de ideologías extrañas
a la unidad e identidad n a c i o n a l ) , la no explicitación de los mecanismos
de financiamiento adecuado y permanente de la educación, el t e m o r de que
no quede suficientemente garantizada la gratuidad de la Educación para la
inmensa mayoría del país, y finalmente el t e m o r de que los C o m u n e d sean
condenados a la ineficiencia por falta de recursos presupuestarios para su
normal funcionamiento" (Gurruchaga s / f ) .
66
6 6 . Poco después, el Consejo Permanente del Episcopado Peruano emitió un manifiesto de
contenido muy similar, en el cual se sustituía esta cláusula por otras dos, la primera de las cuales
aludía a "una reglamentación excesivamente fiscalizadora" y la segunda a una "atomización de la
educación, entregada a un mercado de intereses privados..." (Conferencia Episcopal Peruana
1993).
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
87
U n a intención evidente del conjunto de cambios propuestos por el g o b i e r n o
es acercar al sector educativo a la lógica del mercado, utilizando el financiamiento
y la c o m p e t e n c i a por recursos c o m o una palanca para mejorar la calidad y la
cobertura, tanto en el sector público c o m o en el privado. Sin e m b a r g o , existe un
t e m o r razonable a que, dadas las actuales condiciones de la e c o n o m í a y de las
instituciones sociales, se podría estar librando la educación a las fuerzas de un
mercado inexistente y sin estar satisfechos los requisitos mínimos para que éste
funcione. Para los más críticos del proceso, el real propósito no sería o t r o que
liberar al E s t a d o de sus responsabilidades financieras c o n este sector, ignorando
las repercusiones que ello podría tener en una sociedad c o n profundas desigualdades c o m o la peruana.
O t r o objetivo de la reforma es descentralizar la gestión educativa, otorgando
mayor a u t o n o m í a a los centros educativos y a las comunidades para definir y
aplicar su propia propuesta pedagógica. El Ministerio de E d u c a c i ó n se reserva
las funciones básicas normativas y de supervisión, pero en la práctica sería el
Ministerio de E c o n o m í a quien t o m e las decisiones fundamentales respecto al
financiamiento, sin resultar claros los canales mediante los cuales el primero podría
influir en tales decisiones. Ello ha hecho que la autenticidad de este objetivo de
descentralización sea cuestionada. En realidad, ha sido notoria la desconfianza
en los gobiernos locales y la poca voluntad del Ejecutivo de aclarar los alcances e
implicancias de sus propuestas, pese a los razonables cuestionamientos hechos
desde todas las posiciones. Si esto obedeció principalmente a los fragores de la
coyuntura económica y política que requerían, según sostiene el Presidente
Fujimori, controlar centralizadamente los gastos fiscales y evitar la "utilización
política" de las reformas, o si en realidad obedeció a un proyecto implícito de
desarrollo nacional que no deja espacio para una descentralización real de las
funciones del gobierno, es algo que se irá aclarando en los próximos m e s e s .
A u n q u e la oposición política preparó algunos proyectos de ley alternativos, en
los meses subsiguientes el debate político se centró en la nueva Constitución. El
g o b i e r n o , preocupado por la posible "utilización política o partidaria" de la
municipalización de la gestión educativa y al no contar c o n casi ningún sector
que la apoyara resueltamente, no avanzó en la reglamentación e implementación
de las reformas.
67
4.3
El debate constitucional
El debate constitucional incluyó en tres m o m e n t o s el tema de la educación. En
un principio, la mayoría gobiernista de la Comisión de Constitución i n t e n t ó que
6 7 . Una omisión reincidente de la norma, resaltada tanto por simpatizantes como por
opositores de la reforma, ha sido la definición del papel que tendrían que jugar los maestros.
88
PATRICIA DE ARREGUI
el t e x t o reflejara claramente la posición fuertemente liberal de algunos de sus
miembros. Así, el articulado en conjunto tenía c o m o idea básica la reducción de
la intervención estatal, que sólo se debía darse en circunstancias que la iniciativa
privada fuera insuficiente o requiriera ser estimulada. Esta tendencia se aprecia
con mayor claridad en textos c o m o aquél c o n el cual se pretendía normar la
creación de universidades: en él se suprimió el párrafo de la Constitución de 1 9 7 9
que establecía que "las universidades nacen por ley", derivándose la iniciativa a
" entidades promotoras".
Un punto que fue motivo de confrontación entre la mayoría oficialista y la
minoría opositora fue la eliminación de la asignación obligatoria de 20% del
Presupuesto General de la República al sector educativo. Para los congresistas de
la mayoría, tal eliminación se justificaba por las dificultades fiscales para atender
el gasto. El argumento de uno de ellos, "¿qué hacemos con un porcentaje que
en el futuro puede no ser necesario si el sector privado se hace responsable del
servicio educativo?", revela la intención privatizadora subyacente.
El tema que fue motivo de mayor debate durante la primera fase de discusiones
fue la interpretación que podía hacerse de una redacción p o c o clara sobre la
gratuidad de la educación. Se pensó que lo que se quería era limitar la gratuidad
a los niveles básicos, excluyendo la educación superior, gratuidad que además se
insinuaba más c o m o una subvención a la educación privada que c o m o un
derecho irrestricto en las instituciones estatales. Esta interpretación resultaba
hasta cierto p u n t o fundamentada por el antecedente de los decretos sobre
transferencia de la gestión, ya comentados.
C u a n d o el proyecto redactado por la Comisión de Constitución fue elevado
al pleno del C o n g r e s o Constituyente, algunos de los textos iniciales ya habían
sido modificados en respuesta a las presiones de diversas fuentes. Mientras la
oposición mantenía su abierta discrepancia respecto a temas c o m o la gratuidad,
la supresión del profesorado de las instituciones estatales c o m o carrera pública
y los mecanismos de creación de las universidades, la mayoría oficialista mostró
su disposición a aceptar ciertos planteamientos que redujeran las tensiones
políticas y evitaran conflictos con los intereses populares.
La postura de la mayoría oficialista se tradujo en el resurgimiento de algunas
tendencias populistas, reflejadas en la aprobación de la gratuidad irrestricta de la
educación en t o d o s los niveles. Este paso atrás motivó que en su mensaje a la
nación del 28 de julio el Presidente Fujimori hiciera un severo llamado de
atención sobre el particular. Algunos de los rectores protestaron también por la
medida, la cual podía afectar gravemente la economía de las instituciones
públicas. Se dijo que se estaba favoreciendo a un grupo de estudiantes que
disponen de recursos suficientes para financiar su e d u c a c i ó n , y de alguna
68
6 8 . Algunos rectores de universidades públicas sostienen que entre 20 y 30% del alumnado
podrían sufragar los costos de su educación, o al menos parte de ella.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN D E L SISTEMA EDUCATIVO 89
manera asegurando la permanencia de elementos que utilizan la universidad con
fines políticos o que no tienen capacidad para continuar con estudios superiores.
Ante tales argumentos, el t e x t o fue nuevamente modificado.
Finalmente, el Congreso Constituyente entró en una etapa de reconsideración
de algunos de los textos, la cual se vio influida por el hecho del próximo
sometimiento del proyecto de Constitución a un referéndum para su aprobac i ó n . E n t r e los cambios estuvo la inclusión de un párrafo sobre el reconocimiento de la docencia en centros estatales c o m o carrera publica. E s t o , sin
e m b a r g o , no bastó para obtener la anuencia de la dirigencia del gremio docente,
ya que c o n el nuevo régimen gran parte de los maestros pasarían a depender de
los C o m u n e d ( n o mencionados expresamente en la Constitución) o del sector
privado, introduciendo diferenciaciones salariales que debilitarían al sindicato
único de los educadores.
69
Durante la campaña política previa al referéndum, el intenso debate sobre la
educación estuvo teñido de un alto contenido ideológico y político, usándose
argumentos no muy contundentemente sustentados por la oposición. Se dijo
que el proyecto propuesto amparaba la progresiva transferencia de las responsabilidades del Estado al sector privado; que se perdería la gratuidad de la
enseñanza, sobre t o d o en las universidades donde el establecimiento del
requisito de un rendimiento mínimo podría eliminar una gran masa de estudiantes; que se eliminaría el cogobierno estudiantil, y que la supresión de derechos
c o m o la estabilidad laboral haría irremediable la situación del magisterio. Por
parte del gobierno, la campaña no sólo se limitó a desmentir a la oposición; el
propio Presidente Fujimori se tiñó de populismo al anunciar la gratuidad del
examen de ingreso a las universidades públicas, ante lo cual la Asamblea Nacional
de Rectores declaró su anuencia siempre y cuando el E s t a d o entregara los fondos
que las universidades dejarían de percibir por dicho concepto. Aun así, la
aprobación del proyecto por un estrechísimo margen sugiere que el tema
educativo -fundamentalmente, el t e m o r a recortes en la gratuidad- gravitó
fuertemente en el voto popular, casi tanto c o m o el no totalmente desvinculado
tema de la descentralización.
Los siguientes son los principales cambios que ha introducido el nuevo texto
constitucional:
a) La diferencia fundamental radica en que la Constitución de 1 9 7 9 concebía al
Estado c o m o un ente omnipresente, que debía abarcar desde la formulación
de políticas hasta la implementación administrativa; la nueva Constitución
plantea un Estado que sólo debe establecer lincamientos, dando preponderancia a la comunidad, las instituciones y la iniciativa privada.
6 9 . El referéndum consistió en someter el íntegro del texto propuesto a decisión popular,
mediante la fórmula simplista de elección entre las opciones "Si" (aprueba) y "No" (desaprueba).
90
PATRICIA DE ARREGUI
b) Se ha extendido la obligatoriedad a la educación inicial y a la secundaria
(anteriormente sólo la primaria era obligatoria), excediendo todas las sugerencias o demandas al respecto. C a b e resaltar, sin e m b a r g o , que el texto
constitucional no define c o n claridad quién se obliga a qué: los padres a
cumplir su deber de educar a sus hijos, o el Estado y la sociedad a proveer los
servicios necesarios para posibilitar esa educación.
c) C o m o ya se m e n c i o n ó , se ha eliminado la obligación de asignar 20% del
presupuesto público al financiamiento educativo.
d) Se ha abierto la posibilidad de que el Estado subvencione la educación privada
de quienes no puedan pagarla, reemplazando a la formula meramente
declarativa del texto anterior ( " E l Estado r e c o n o c e , ayuda y supervisa la
educación privada"). En el pasado esto se hizo mediante subsidios encubiertos c o m o exoneraciones tributarias y estímulos de igual naturaleza a potenciales donantes.
e) Se ha eliminado el c o m p r o m i s o -largamente incumplido- del Estado a asegurar a los maestros una remuneración justa " de acuerdo a su elevada m i s i ó n " .
f) Se ha limitado la gratuidad a aquellas personas que no teniendo recursos,
muestren buen rendimiento en las universidades . U n a libre interpretación
sugiere que esta misma selectividad puede extenderse a otros niveles.
g) Se ha eliminado el requisito de "creación por ley" para las universidades,
sustituyéndolo por el enunciado de que la ley fija las condiciones para
autorizar el funcionamiento de las mismas (sin indicar qué organismo las
autoriza).
h) Finalmente, se ha h e c h o que la decisión sobre el régimen de g o b i e r n o
universitario sea prerrogativa de la propia universidad, lo que en la práctica
puede llevar a la desaparición del c o g o b i e r n o estudiantil.
Hoy, tras el resultado del referéndum, es de prever una fase de intensas
negociaciones en la elaboración de nuevas leyes de educación, incluyendo alguna
referida especialmente a las universidades. En este ambiente de incertidumbre,
el Ministerio de Educación está intentando armar un proyecto más o menos
integral de reforma, c o n el cual poder acceder a los recursos de la cooperación
internacional. Pese a que ha c o n v o c a d o a numerosas y heterogéneas instituciones no gubernamentales para esta tarea, y cuenta con el apoyo t é c n i c o y
financiero de múltiples organismos extranjeros y multilaterales, es dudoso que
logre implementar c o n éxito algo que trascienda la introducción gradual, casi
experimental, de algunos cambios. El p o c o tiempo que este gobierno tiene por
delante juega en contra de ello.
70
71
7 0 . La nueva Constitución se aparta así de lo establecido en los textos constitucionales de
muchas otras repúblicas latinoamericanas (Tovar 1 9 9 3 ) .
7 1 . En realidad, sólo se ha elevado a precepto constitucional una condición que se desprendía
de la ley universitaria de 1 9 8 3 .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
91
Para que esos cambios perduren y se conviertan en gérmenes de una verdadera
reforma, parece ser necesario un c a m b i o radical en la actitud del g o b i e r n o (y del
Ministerio de Educación en particular) respecto al diálogo y a la generación de
consensos mínimos. Igualmente, es imprescindible promover la incorporación
de nuevos (o renovados) actores al terreno de la discusión y diseño de políticas
educativas. Ello requerirá esfuerzos bastante mayores que los que ocupan hoy al
g o b i e r n o , esto es, la construcción de locales escolares y la reformulación de
planes y programas de estudio mínimos con el apoyo de asesores técnicos
externos e insumos provistos por expertos locales.
5. La agenda educativa en el Perú y las propuestas de la
CEPAL y UNESCO: coincidencias, divergencias y vacíos
S o r p r e n d e n t e m e n t e , incluso durante los m o m e n t o s más duros del proceso de
estabilización y ajuste e c o n ó m i c o , cuando la falta de un adecuado programa de
emergencia social afectó particularmente la marcha del sector educativo y se
temía una deserción masiva y un retroceso en la cobertura del sistema formal,
todos los actores del debate insistieron permanentemente en la necesidad y
urgencia de una educación de calidad para todos. Parece por lo tanto que sí existe
en el Perú un cierto nivel de acuerdo básico sobre ese requisito, que la C E P A L
y U N E S C O plantean c o m o indispensable tanto para el desarrollo del país c o m o
para la integración de la nación ( C E P A L - O R E A L C 1 9 9 2 ) .
Sin e m b a r g o , no existe el m i s m o acuerdo respecto a qué se entiende por "de
calidad", qué implica el "para t o d o s " , y si se debe o no incluir las palabras "e
igual" entre una y otra frase. Detrás de ello está, evidentemente, la clara
vinculación de la política educativa con un p o c o claro proyecto nacional de
desarrollo social y e c o n ó m i c o , cuya base de apoyo no es necesariamente
mayoritaria. Allí bien puede residir la principal dificultad para lograr la movilización
de la ciudadanía en apoyo de las reformas propuestas por el E j e c u t i v o .
72
El razonable t e m o r a que la "devolución" de autonomía a los centros
educativos y a las diversas organizaciones sociales que se harían cargo de su
gestión provoque, por lo m e n o s en un inicio, un mayor deterioro de la calidad
p r o m e d i o de la educación y de los problemas de equidad, encuentra sustento en
la clara percepción de un Estado exánime, sin capacidad de asegurar las
7 2 . Mientras se redactaba este documento estaba a punto de publicarse el resultado del trabajo
de diagnóstico realizado por el Ministerio a lo largo de doce meses; a él deben seguir los objetivos
de política emanados del mismo y los primeros esbozos de lo que sería un programa sectorial a ser
apoyado con recursos de cooperación externa. Es deseable que esto dé lugar a un debate, cuyo
manejo adecuado podría brindar una oportunidad para el necesario viraje en las relaciones entre las
autoridades sectoriales, la comunidad de educadores y la opinión pública en general.
92
PATRICIA DE ARREGUI
indispensables acciones compensatorias y de p r o m o c i ó n . Ese t e m o r sólo podría
ser calmado con el inicio de una campaña intensa de capacitación en la cual los
capacitadores incluyan, entre otros agentes, a docentes y directores c o n r e c o n o cida experiencia de gestión. En esa capacitación se debería evitar la tradicional
tentación de concentrarse en los aspectos administrativos, incursionando más
bien en los terrenos de la innovación y evaluación pedagógicas.
O t r o aspecto en el cual la propuesta de reforma del g o b i e r n o está fallando es
en definir las acciones concretas que es indispensable tomar para reforzar las
capacidades institucionales de diseño de políticas y la planificación en todos los
niveles. Asimismo, t a m p o c o se ha definido c ó m o se regularán los sistemas y
subsistemas, incluyendo la capacidad de evaluación y supervisión y el desarrollo
de sistemas de información adecuados.
La información filtrada sobre los avances logrados por el Ministerio en la
definición de los contenidos curriculares mínimos para la educación básica, da
una imagen de apresuramiento e improvisación. Parecería que los responsables
del sector tienen escasa familiaridad no sólo con el manejo del instrumental de
gestión educativa sino hasta con los conceptos más básicos de lo que es y debe
ser la educación. No hay m u c h o sustento, pues, para una posición optimista
respecto al fortalecimiento del desarrollo de capacidades básicas de aprendizaje,
de un fuerte refuerzo de la lectura, escritura y capacidad de cálculo en la primaria,
etcétera.
Falta también definir c o n claridad las funciones y responsabilidades complementarias de los diversos organismos que tendrán ingerencia en la educación,
incluyendo el Ministerio de la Presidencia y el F O N C O D E S . Es posible que las
metodologías desarrolladas por este último organismo sirvan en un inicio para
focalizar mejor las intervenciones de apoyo educativo, aunque sin duda habrá
que mejorar los sistemas de medición de logros y carencias educativas.
Está t o d o por definirse en lo que respecta a sistemas de evaluación de la
educación básica y media que impulsaría el E s t a d o , según anunció en algún
m o m e n t o el propio g o b i e r n o . Lo mismo ocurre c o n los mecanismos de
autoevaluación y acreditación de universidades, los cuales, pese a ser reclamados
con frecuencia por algunas autoridades universitarias, no podrán sino afectar
algunos intereses y suscitar reacciones defensivas o negativas de distintos grupos
de actores e instituciones universitarios.
Por o t r o lado, la determinación de extender la obligatoriedad a la educación
inicial puede no ser la m e j o r respuesta a la propuesta de C E P A L de expandir la
educación pre escolar hacia los más pobres. La demanda más audible de los
sectores populares urbanos y capitalinos (ciertamente pobres, pero no los más
pobres del Perú), puede bien absorber todos los recursos adicionales que se
o b t e n g a n para este efecto. Hubiera sido quizás más conveniente reservar la
expansión de la educación pre escolar para programas focalizados en ciertas
regiones y sectores.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
93
En lo que respecta a la profesionalización y protagonismo de los educadores,
no se está discutiendo m u c h o sobre cambios en el proceso de reclutamiento,
formación y capacitación docentes, pudiendo preverse fuertes reacciones defensivas por parte de algunos sectores del g r e m i o magisterial. Es indispensable
empezar a revaluar la carrera del maestro, quizás con dos medidas básicas. La
primera, evidente, es la necesidad de elevar las remuneraciones del sector
público, ya que éstos habrán de servir c o m o señales a los nuevos promotores
privados o comunitarios. Sin e m b a r g o , hay que encontrar maneras de que parte
de los ingresos de los docentes estén en función a su productividad, desempeño
y c o m p r o m i s o , más que en función a su antigüedad o "heroica resistencia" en
el sector.
La segunda exigencia es, j u n t o a la capacitación de los responsables de la
formación de los nuevos educadores, elevar el nivel del alumnado de los
institutos pedagógicos y facultades de educación. Es indispensable atraer a
estudiantes más capaces y talentosos a la carrera magisterial, quizás mediante un
programa de becas que asegure la gratuidad de todos los estudios en algunas
instituciones seleccionadas a egresados de secundaria que estuvieran en los
primeros puestos de sus p r o m o c i o n e s -sin considerar incluso sus posibilidades de
pago. Mientras la carrera magisterial continúe siendo una opción deseable sólo
para sectores empobrecidos o para estudiantes secundarios de desempeño medio
y bajo, difícilmente aparecerá una oferta con niveles mínimos de excelencia c o m o
para estimular el avance del c o n j u n t o . En la misma línea, la propuesta de atraer
a la carrera docente a egresados de otras especialidades universitarias, a quienes
se daría capacitación pedagógica, si bien habrá de chocar con pequeños y
cortoplacistas intereses gremiales, debe ser considerada seriamente, tanto c o m o
la necesidad de capacitar adecuadamente a profesionales para el papel crítico del
director de escuela.
En lo que respecta a la necesaria estabilidad y coherencia del financiamiento
público, debe reconocerse que p o c o hay en la normatividad propuesta hasta
ahora q u e , aunque no lo g a r a n t i c e , por lo menos denote un c o m p r o m i s o firme
y sustentable. Por otro lado, resulta razonable que frente a su propia incapacidad
de estimar los costos de cualquier proyecto educativo o reforma, el E s t a d o se
abstenga de comprometerse de manera mensurable.
S o b r e este tema del financiamiento, cabe destacar aquí que la "privatización"
de la educación universitaria en el Perú resulta una tendencia claramente
emergente durante los años o c h e n t a , que podría ser vista no sólo c o m o una
respuesta transitoria al impacto de la crisis e c o n ó m i c a sobre el sector público,
sino c o m o el inicio de nuevas formas de articulación entre la educación superior
73
7 3 . El reiterado incumplimiento de casi todas las "garantías" constitucionales a lo largo de la
historia republicana ha vaciado de contenido dicho término.
94
PATRICIA DE ARREGUI
y el sector productivo, y entre aquélla y el Estado. Lo que caracteriza a esta
tendencia no es sólo un mero c a m b i o en el sector (público o privado) que domina
la oferta educativa: la "privatización" también emerge bajo la forma de una
penetración gradual de criterios de mercado en el manejo de los recursos, incluso
en las universidades públicas -espacio donde hasta hace p o c o el Estado solía
cumplir su papel paternalista de manera incuestionada.
Hasta el m o m e n t o , los cambios más notables inducidos por la austeridad que
la crisis ha forzado y por el mayor ajuste de los sectores sociales, son los cambios
en actitudes y c o m p o r t a m i e n t o s de académicos y administradores de educación
superior, así c o m o de algunos líderes estudiantiles. El primer c a m b i o importante
es la apertura a discutir la cuestión de la conveniencia, viabilidad y justicia de una
educación superior pública completamente financiada por el E s t a d o . El
segundo cambio notable, que podría estar augurando una nueva tendencia, es
la voluntad de cobrar tarifas realistas por t o d o tipo de servicios y actividades de
extensión. Un sentido de responsabilidad respecto a mantener e incrementar los
activos institucionales, no m e n o s que la evidencia del agotamiento de las fuentes
de financiamiento tradicional, hacen probable la generalización de prácticas de
recuperación de costos hasta hace p o c o inéditas. Es deseable que ese sentido de
responsabilidad y eficiencia perdure una vez remontada la crisis, y que lleve
también al diseño de mecanismos para asegurar que el acceso a las oportunidades
que brinda la educación superior pública no quede vedado a quienes no pueden
en el c o r t o plazo financiar por sí mismos los costos de su formación profesional.
74
7 4 . Pese a la mencionada gravitación del rechazo al recorte de la gratuidad universitaria en los
resultados del pasado referéndum constitucional.
Cuadro resumen
Dimensiones, c o b e r t u r a , recursos y eficiencia del actual sistema educativo peruano
Nivel del
Sistema
Educativo
Número de
grados que
incluye
Inicial
Grupo
de edad
normativo
Tasa de
escolarización
1990 a /
Matrícula por
nivel b /
1970
1991
Matrícula
pública por
nivel 1 9 9 1
Cobertura
pública
del nivel
1991 c /
% del gasto
público
corriente
educativo
total 1991
Gasto
publico
unitario
1991
(US$) d /
Docentes
1990
Eficiencia
terminal
e/
f/
3-5
48%
74,300
(2.2%)
808,580
(10.7%)
707,873
(11.2%)
88%
6.8
62
21,682
n.d.
n.d.
Primaria
6
6-11
88%
2'488,400
(73.1%)
3'944,843
(52.1%)
3'469,558
(54.9%)
88%
34.4
62
142,012
19.8
59.8
Secundaria
5
12-16
88%
674,500
(19.8%)
1'921,220
(25.4%)
1'628,485
(25.7%)
85%
32.5
125
90,377
34.2
68.9
24,100
(0.7%)
252,957
(3.3%)
143,352
(2.3%)
57%
2.1
86
11,735
29.8
35.2
379,573
(5.0%)g/
242,215
(3.8%)
64%
Superior
No Universitaria
6 semest.
aprox.
Superior
Universitaria
10 semest.
mínimo
Especial
Ocupacional
Otros h /
Total
17-24
25-
41%
4%
n.a.
n.a.
n.a.
3,700
(0.1%)
19,405
(0.3%)
16,054
(0.3%)
83%
1.6
variable
n.a.
n.a.
33,400
(0.9%)
239,024
(3.2%)
116,195
(1.8%)
49%
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
109,230
(3.2%)
n.a.
n.a.
n.a.
3'407,630
(100.0)
7'565,602
(100.0)
6'323,732
(100.0)
G R A D E - B a n c o de Datos de Educación,
n.d. no disponible,
n.a. no aplicable.
a/
Porcentaje del grupo de edad de referencia matriculado en algún programa educativo, de
cualquier nivel,
b/
Incluye tanto al sector público c o m o al privado.
c/
Porcentaje del total de matriculados, en cada nivel, atendidos por el sector público,
d/
Sólo considera el gasto público corriente total, dividido entre la matrícula pública en cada
nivel.
e/
f/
g/
h/
i/
}/
19.8 i /
514 j /
27,599
34
608
2,818
n.d.
2.1
101
7,418
n.d.
0.7
n.a.
n.a.
n.a.
100.0
303,641
Porcentaje estimado de los ingresantes que se gradúan a tiempo, esto es, dentro del plazo
mínimo normativo.
Porcentaje estimado de los ingresantes que se gradúan hasta con dos años de retraso,
Datos últimamente revisados por la A N R , notablemente inferiores a estimaciones
previas.
Campañas de Alfabetización, etcétera.
Asciende a 2 5 % del gasto público educativo total (corriente y de capital).
Asciende a 7 1 2 dólares si se incluye el gasto de capital.
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PATRICIA DE ARREGUI
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1 9 9 3 M e j o r a m i e n t o de la calidad de la educación primaria en América
Latina y el Caribe: Hacia el siglo X X I . B a n c o Mundial, Programa de
Estudios Regionales del D e p a r t a m e n t o T é c n i c o para América Latina
y el Caribe ( I n f o r m e 2 8 ) .
OTRAS PUBLICACIONES DE GRADE
Serie N o t a s p a r a e l D e b a t e
No. 5 :
EL S E C T O R AGROPECUARIO PERUANO EN 1992:
E V A L U A C I Ó N Y R E C O M E N D A C I O N E S PARA SU D E S A R R O L L O
Javier E s c o b a l , A r t u r o B r i c e ñ o ( 1 9 9 2 )
No. 6 :
UNA ALTERNATIVA AL ACTUAL SISTEMA DE SOBRETASAS
AGRÍCOLAS EN EL PERÚ
Javier E s c o b a l , A r t u r o B r i c e ñ o ( 1 9 9 2 )
No. 7 :
UN INDICADOR D E L NIVEL DE ACTIVIDAD DE LA
E C O N O M Í A PERUANA EN BASE A UN M O D E L O DE VARIABLES
LATENTES
Javier E s c o b a l , M a r c o Castillo
EFECTOS DE LA POLÍTICA MONETARIA SOBRE EL MERCADO
DE ACCIONES
A r m a n d o C á c e r e s y Javier N a g a m i n e
LAS D I F E R E N C I A S E N TASAS D E I N T E R É S C O M O
DETERMINANTES DEL TIPO DE CAMBIO LIBRE
A r m a n d o Cáceres y Javier N a g a m i n e ( 1 9 9 3 )
No. 8:
F I N A N C I A M I E N T O D E LAS U N I V E R S I D A D E S P U B L I C A S E N E L
P E R Ú : RESPUESTAS A LA CRISIS Y AL A J U S T E E C O N Ó M I C O
Patricia M c L a u c h l a n de Arregui, E r n e s t o M e l g a r S a l m ó n
A S I G N A C I Ó N D E R E C U R S O S P Ú B L I C O S PARA L A E D U C A C I Ó N
S U P E R I O R UNIVERSITARIA: PERÚ 1960-1990
J o s é A n t o n i o G o n z á l e z Norris
ESTADO Y M E R C A D O EN EL FINANCIAMIENTO DE LA
EDUCACIÓN SUPERIOR
Simón Schwartzmann
A L G U N O S C R I T E R I O S PARA L A E V A L U A C I Ó N D E L A
E D U C A C I Ó N S U P E R I O R Y LA INVESTIGACIÓN
José Joaquín Brunner ( 1 9 9 3 )
No. 9:
EMPLEO, INGRESOS Y OCUPACIÓN
DE LOS P R O F E S I O N A L E S Y
TÉCNICOS EN EL PERÚ
Patricia M c L a u c h l a n de Arregui
E D U C A C I Ó N , CAPITAL H U M A N O Y C R E C I M I E N T O : EL CASO
DE A M E R I C A LATINA.
M a r c o T e r r o n e s , César C a l d e r ó n
LA "LIBRE ELECCIÓN" DE LA ESCUELA:
¿UN A T R A C T I V O
ILUSORIO?
Alexander W. Astin
ALGUNAS CUESTIONES S O B R E LA "LIBRE ELECCIÓN"
DE LA ESCUELA
James S. Coleman
E L E C C I O N E S E D U C A T I V A S R A C I O N A L E S Y D E LAS O T R A S :
UN COMENTARIO SOBRE EL ARTICULO DE COLEMAN
S c o t t Sernau ( 1 9 9 3 )
No. 10:
E D U C A C I Ó N S U P E R I O R EN A M E R I C A LATINA: POLÍTICAS
COMPARADAS
Patricia d e Arregui (editora) ( 1 9 9 3 )
No. 11:
REORIENTACION DE LA POLÍTICA MONETARIA EN EL PERÚ:
AVANCES Y P R O B L E M A S
M a r c o E . T e r r o n e s , Javier N a g a m i n e
INCENTIVOS ECONÓMICOS Y PROTECCIÓN AMBIENTAL: UNA
REVISIÓN DE LA EXPERIENCIA NORTEAMERICANA Y E U R O P E A
A l b e r t o P a s c ó - F o n t , Andrés M o n t o y a
PRODUCCIÓN COCALERA Y MIGRACIÓN CAMPESINA
EN EL PERÚ
Julio Revilla ( 1 9 9 4 )
Serie D o c u m e n t o s d e T r a b a j o
No. 17:
LA POLÍTICA DE PRECIOS DE LOS C O M B U S T I B L E S Y LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN EL PERÚ: 1985-1990
Alberto Pascó-Font, Arturo Briceño ( 1 9 9 2 )
No. 18:
IMPACTO DE LA POLÍTICA DE PRECIOS Y DE CRÉDITO AGRÍCOLA
SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN EL PERÚ: 1985-1990
Javier E s c o b a l D ' A n g e l o ( 1 9 9 2 )
No. 19:
GASTO PUBLICO EN EDUCACIÓN Y DISTRIBUCIÓN D E L INGRESO
EN EL PERÚ
José Rodríguez González ( 1 9 9 2 )
No. 20:
EL CICLO ECONÓMICO EN EL PERÚ
No. 2 1 :
SESGOS EN LA MEDICIÓN DE LA INFLACIÓN EN CONTEXTOS
M a r c o T e r r o n e s , César Calderón ( 1 9 9 3 )
I N F L A C I O N A R I O S : EL CASO P E R U A N O
Javier E s c o b a l D ' A n g e l o
M a r c o Castillo del Castillo ( 1 9 9 4 )