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PREGUNTA 2ª
“APLICACIÓN DEL MODELO DE FINANCIACIÓN A LAS COMU­
NIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN. VÍAS DE ACUER­
DO SOBRE SU APLICACIÓN SEGÚN EL LLAMADO BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD. POSIBILIDAD DE NO ACEPTACIÓN
POR PARTE DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y EFECTOS DE
ESTA DECISIÓN”
RESPUESTA DE LA COMISIÓN
1. EL PLANTEAMIENTO TRADICIONAL
¿Es posible que una o varias Comunidades Autónomas rechacen el modelo
de financiación acordado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera
y aprobado por las Cortes Generales?
Para responder a esta cuestión, que es el núcleo de la pregunta formulada a
la Comisión, se ha partido de un hecho cierto: tradicionalmente, hasta el mo­
delo de financiación correspondiente al quinquenio 1997-2001, los sucesivos
modelos de financiación han tenido una vigencia territorial generalizada, fueren
cuales fueren las posiciones que sobre su aprobación o rechazo se hubieren plan­
teado por parte de las Comunidades Autónomas en el seno del Consejo de Po­
lítica Fiscal y Financiera.
La Ley 30/1983, de cesión de tributos, decía lo siguiente en la exposición de
motivos de su versión originaria:
“...resulta imprescindible concretar el alcance y condiciones en que ha de lle­
varse a cabo dicha cesión con objeto de que este proceso se desarrolle de forma ho­
mogénea en las diferentes Comunidades Autónomas, garantizando así la cohe­
rencia del conjunto del sistema tributario español...
...Esa ley específica ha de tener un marco de referencia idéntico para todas las
Comunidades Autónomas entre otras por las siguientes razones.... parece impresCUESTIONES QUE SE SOMETEN A LA COMISIÓN
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cindible establecer idénticos criterios,...con objeto de evitar, tanto supuestos de no
imposición como doble imposición interregional..., resulta necesario que las con­
diciones de cesión sean equivalentes, con el fin de evitar los complicados ajustes
financieros que serían necesarios, si existieran sustanciales diferencias en las mo­
dalidades de cesión de tributos de cada Comunidad”.
Este texto manifestaba expresamente que debía evitarse que el sistema pro­
voque “una elevada presión fiscal indirecta al contribuyente sin incrementar en mo­
do alguno la autonomía financiera de las CCAA”, por lo que la Ley aspira a “ga­
rantizar la autonomía financiera de las CCAA, asegurando al propio tiempo la
coherencia del ordenamiento tributario”.
Amparándose en los preceptos contenidos en los distintos Estatutos de Au­
tonomía, la propia exposición de motivos de la Ley 30/1983 atribuyó a la res­
pectiva Comisión Mixta una función mediante la cual se desglosa procedimen­
talmente el mecanismo de adaptación del contenido de la Ley genérica de
cesión de tributos –que desembocó en la aprobación de las Leyes específicas de
cesión a cada Comunidad Autónoma– permitiendo el mantenimiento de la co­
herencia necesaria y las exigencias de los correspondientes preceptos de los Es­
tatutos de Autonomía. Dicho texto afirmaba:
“...en efecto, una vez adoptado el acuerdo sobre el alcance y condiciones de la
cesión en la respectiva Comisión Mixta, el Gobierno de la Nación tramitará los
proyectos de Ley específica de cesión de tributos del Estado a cada Comunidad
Autónoma, que, aprobados por el Parlamento entrarán en vigor en la fecha que
en ellas se determine”.
2. INNOVACIONES INTRODUCIDAS CON EL ACUERDO 1/1996
DEL CONSEJO DE POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA.
EFECTOS DEL NUEVO PLANTEAMIENTO
El Acuerdo 1/1996 del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que da ori­
gen a la aprobación del modelo que entra en vigor el 1 de enero de 1997, alte­
ra ese planteamiento tradicional, potenciando las posibilidades de que las Co­
munidades Autónomas adquieran un protagonismo más relevante en la
aprobación del modelo y originando así que aquellas que votaran en contra del
sistema aclararan que su voto era “contra todo el sistema”, o, lo que es lo mismo,
“un voto negativo a la propuesta global”.
De hecho, en los anteriores acuerdos del citado Consejo las discrepancias en
la votación no determinaban la “aprobación parcial” del modelo de financiación
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Pregunta 2ª. Respuesta de la Comisión
con un ámbito territorial limitado de eficacia, que es el resultado al que condu­
ce el voto negativo a la propuesta global. El acuerdo se aplicaba a todas las Co­
munidades Autónomas, tanto si lo hubieran aceptado como si no.
Alterado en 1996 el planteamiento tradicional, esta alteración tiene dos efec­
tos decisivos:
a) El indudable fortalecimiento de la relevancia asumida por todas las Co­
munidades Autónomas en la configuración de su propio sistema finan­
ciero. Esta circunstancia se tiene muy en cuenta por los propios órganos
parlamentarios y determina la modificación de la LOFCA que se llevó a
cabo por medio de la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, que se
hace eco de ese indudable robustecimiento del poder normativo de las
Comunidades Autónomas.
b) La generalización de una concepción errónea y no ajustada al bloque
normativo de la constitucionalidad, en virtud de la cual se atribuye a los
acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera una especie de ca­
rácter vinculante sobre la posterior actuación de las Cortes Generales.
El primero de tales efectos no merece sino plácemes, denotando una evi­
dente mayoría de edad del propio sistema. El segundo de los referidos efectos
no puede consolidarse, porque amén de no implicar robustecimiento del papel
decisivo que a las Comunidades Autónomas sin duda corresponde, quiebra la
visión global y unitaria que el bloque de constitucionalidad exige en el mo­
mento de configurar el sistema de financiación de las entidades territoriales de
carácter público.
3. LOS ACUERDOS DEL CONSEJO DE POLÍTICA FISCAL Y
FINANCIERA NO PUEDEN VACIAR LAS COMPETENCIAS
ATRIBUIDAS A LAS CORTES GENERALES
Varias son las razones que abundan en esta valoración. Se exponen con bre­
vedad en las páginas siguientes.
3.1. El Consejo de Política Fiscal y Financiera es un órgano consultivo
La LOFCA otorga al Consejo de Política Fiscal y Financiera naturaleza de
órgano consultivo y de deliberación, por lo que, como deriva de la jurispru­
dencia del Tribunal Constitucional, su intervención no es obligatoria para la
CUESTIONES QUE SE SOMETEN A LA COMISIÓN
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aprobación de las leyes que estructuran el poder financiero de las Comunidades
Autónomas (SSTC 63/1986, FJ.11; 96/1990, FJ.4; 237/1992, FJ 3; 68/1996,
FJ 10) ni debe ser oído preceptivamente antes de dicha aprobación (STC
68/1996, FJ 10 ). Los acuerdos de dicho Consejo no sólo carecen de eficacia
vinculante, sino que no despliegan eficacia decisoria en ninguna de las materias
sobre las que pueden entrar a debatir y proponer, careciendo de rango norma­
tivo, sin perjuicio de las nuevas funciones que pudiera asumir en materia de es­
tabilidad presupuestaria.
Debe reconocerse que diversas disposiciones parecen sentirse vinculadas ju­
rídicamente por tales acuerdos. Es el caso del Real Decreto-ley 12/1995,de 30
de diciembre, de Medidas Urgentes en materia presupuestaria, tributaria y fi­
nanciera o de las distintas Leyes de cesión de tributos del Estado a cada una de
las Comunidades Autónomas que aceptaron el modelo de financiación pro­
puesto en el Acuerdo 1/1996 del Consejo. Sin embargo, conviene precisar que
una cosa es que se respeten tales acuerdos políticos –lo cual siempre es loable–
y otra, muy distinta, que las Cortes se sientan aherrojadas por la decisión al­
canzada en el seno de un órgano colegiado de naturaleza consultiva. No hace
falta insistir en ello dada su obviedad.
3.2. Ninguna norma atribuye a las Comunidades Autónomas
la potestad para rechazar el sistema de financiación
Ni la Constitución ni ninguna otra norma del llamado bloque de constitucio­
nalidad otorgan a las Comunidades Autónomas la competencia para decidir, acep­
tar o rechazar ni para definir integralmente su modelo de financiación. Son las
Cortes Generales las que tienen atribuida dicha misión, vertebradora del Estado,
mediante ley orgánica según dispone el artículo 157.3 del texto constitucional.
Esta es una consideración que reputamos esencial. Y precisamente por ello
insistimos en una circunstancia que consideramos clave a la hora de diseñar y
aprobar el nuevo sistema de financiación autonómica: los acuerdos del Conse­
jo de Política Fiscal y Financiera deben someterse a las decisiones legislativas que
sobre el sistema deben adoptar las Cortes Generales. Son ellas quienes deben de­
batir, enmendar y aprobar las normas legales que articulan el nuevo sistema de
financiación autonómica. Esto es así en nuestro Estado de Derecho. Y ello es lo
único que puede garantizar la estabilidad y perdurabilidad de un sistema que,
como también hemos manifestado en otras páginas de este mismo informe, no
debe someterse al debate quinquenal u obligada revisión periódica, excepción
hecha, claro está, de la necesaria acomodación de alguna de sus partes a las siem­
pre cambiantes circunstancias de la realidad económica.
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Pregunta 2ª. Respuesta de la Comisión
3.3. La modificación del sistema de financiación exige Ley orgánica
La modificación del sistema de financiación exige ley orgánica, de forma que
pretender establecer un modelo con relevancia paccionada, en el que la ley or­
gánica es una mera consecuencia del acuerdo previo de un órgano consultivo
constituye una grave quiebra del esquema constitucional.
3.4. No existe monopolio de la iniciativa legislativa
de las Comunidades Autónomas
Tampoco es posible instituir un pretendido monopolio de la iniciativa legis­
lativa de las Comunidades Autónomas, de forma tal que no quepa aprobar una
ley de Cortes Generales sin que previamente se haya pronunciado sobre dicha
materia el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
4. CONCLUSIÓN
Por todo ello, esta Comisión llega a la conclusión de que no cabe que las Co­
munidades Autónomas puedan oponer un rechazo total al modelo de financia­
ción aprobado de conformidad con las leyes aprobadas por las Cortes Genera­
les en desarrollo de las previsiones constitucionales.
Por supuesto, como corresponde a este informe, se formula la anterior
conclusión en el ámbito del razonamiento jurídico, al margen por tanto de
los aspectos políticos de la cuestión. Es evidente que en el contexto demo­
crático de nuestro Estado y conforme a la organización territorial otorgada
al mismo por la Constitución, las Cortes Generales no aprobarían un mode­
lo de financiación autonómica contra la voluntad de las Comunidades Au­
tónomas en general o expresada por la mayoría de las mismas por los cauces
institucionales y, en particular, en el seno del Consejo de Política Fiscal y Fi­
nanciera. Pero la experiencia nos enseña que alguna de esas Comunidades o
un grupo minoritario de las mismas puede oponerse al modelo de financia­
ción, como sucedió en 1996, año en que el sistema propuesto para el quin­
quenio siguiente fue rechazado por Andalucía, Castilla-La Mancha y Extre­
madura, como es sabido. De esta oposición y de las consecuencias jurídicas
que de ella derivaron nace la necesidad de estudiar este asunto desde una
perspectiva jurídica. Y llevado a cabo este análisis, al margen de los aspectos
políticos de este tipo de conflictos, la Comisión se ratifica en su conclusión
anterior.
CUESTIONES QUE SE SOMETEN A LA COMISIÓN
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4.1. La asunción de tributos cedidos por las Comunidades Autónomas
requiere el asentimiento de la Comunidad cesionaria
Asunto distinto es lo que ocurre en el ámbito de una de las piezas del siste­
ma de financiación autonómica: los tributos cedidos por el Estado. Las previ­
siones contenidas en los distintos Estatutos de Autonomía y los artículos 10 y
11 de la propia LOFCA han propiciado que el Tribunal Supremo se haya pro­
nunciado, en su Sentencia de 29 de enero de 1999, poniendo de relieve que las
Leyes de cesión de tributos a las distintas Comunidades Autónomas constitu­
yen “una modalidad de leyes paccionadas, que ha surgido como consecuencia del es­
tablecimiento por la Constitución de las Comunidades Autónomas, leyes que antes
de la elaboración del correspondiente proyecto de ley exigen con carácter previo y ne­
cesario el acuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre las materias
a regular...”.
En rigor, en esta materia, frente a una primera visión que ajustada al texto
literal normativo difícilmente admitía esta lectura de norma paccionada, se ha
producido una profundización en el ámbito competencial autonómico que ha
tenido como consecuencia el afloramiento de perspectivas que le otorgan este
carácter. La posición del Tribunal Supremo, la profundización en el principio
de autonomía y lo que ha ocurrido con el modelo en vigor en el quinquenio
1997-2001 conducen a esta situación. En el fondo, en relación con los tributos
cedidos, quiérase o no, nos encontramos ante una materia que, amén de formar
parte del modelo de financiación, implica también la transferencia de compe­
tencias en ese ámbito financiero, y en cuanto tal transferencia es indudable la
necesaria aquiescencia de la Comunidad Autónoma destinataria de la misma.
Razón, en definitiva, que nos lleva fácilmente a convenir en la necesidad del
previo consenso entre el Estado y la correspondiente Comunidad Autónoma.
4.2. El sistema de financiación está íntimamente vinculado
al ordenamiento regulador de la transferencia de competencias
y ambos deben interpretarse y aplicarse de forma conjunta
Una poderosa razón invita a insistir en la conclusión de que debe negarse la
posibilidad de que se produzca por parte de una Comunidad Autónoma el re­
chazo total al entero sistema de financiación aprobado por ley estatal. Es preci­
samente, desde otra perspectiva, la misma razón que lleva a admitir que en el
ámbito de los tributos cedidos sí se ha producido una concepción, mutación y
regulación del sistema que posibilita que las Comunidades Autónomas puedan
rechazar dicha cesión. Nos referimos, claro está, a la necesidad de tomar en con­
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Pregunta 2ª. Respuesta de la Comisión
sideración que el sistema de financiación, conceptuado en su globalidad, es un
entramado normativo en el que confluyen dos caracteres.
De una parte, constituye la expresión clara de la autonomía política, consti­
tucionalmente reconocida a las Comunidades Autónomas. Desde ese punto de
vista, como es obvio, la interpretación jurídica del conjunto normativo que in­
tegra dicho sistema debe efectuarse –y así lo han hecho tanto el Tribunal Supre­
mo como el Tribunal Constitucional– teniendo en cuenta los valores que se en­
cierran en ese conjunto normativo. Su fuerza expansiva sólo cede ante la
presencia de otros valores constitucionales –de los que también se ha hecho eco
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional– que actúan no como límite, sino
como necesario complemento que debe tenerse en cuenta y que, al propio tiem­
po, contienen exigencias que, cuanto menos, tienen la misma cobertura consti­
tucional que el principio de autonomía que preside el Título VIII. Nos referimos
a las exigencias que plantea el concepto de Hacienda General (art. 149.1.14); la
necesidad de garantizar a los administrados un tratamiento común ante las dis­
tintas Administraciones Públicas (art. 149.1.18); la existencia de unas condicio­
nes básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los de­
rechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1). Estos
mandatos constitucionales, entre otros, no son más que la trasposición, al ámbi­
to competencial, de la prevalencia de un principio de igualdad de los ciudadanos
ante la ley, sea cuál sea su lugar de residencia, erigido en pórtico y esencia de los
derechos fundamentales reconocidos en el Capítulo II del Título Primero del
propio texto constitucional. De forma que el principio autonómico es esencial,
como son esenciales otros principios que gozan de la misma cobertura constitu­
cional y que obligan por tanto a la búsqueda de un equilibrio entre los distintos
valores que inspiran nuestra Norma Fundamental.
De otra parte, el sistema de financiación es el medio a través del cual se ga­
rantiza que las distintas Comunidades Autónomas van a poder financiar el ejer­
cicio de las competencias que les han sido atribuidas y de las que son titulares.
Y es justamente en este campo en el que se pone de manifiesto, de forma in­
equívoca, el carácter instrumental que cabe atribuir al referido sistema de fi­
nanciación autonómica. Esta circunstancia explica cómo han ido desarrollán­
dose las diversas piezas que integran el sistema.
En efecto, transferencias y sistema de financiación son complejos normati­
vos que han caminado de la mano desde que se inició el proceso de atribución
de competencias y servicios de la Administración Central del Estado a las dis­
tintas Administraciones autonómicas. Es innecesario insistir en ello. Conviene
en cambio recordar que en esa larga marcha, y como consecuencia precisamen­
te de la vinculación entre ambos complejos normativos, hemos asistido a cam­
bios muy significativos en el ordenamiento tributario. Por citar sólo uno, nos
CUESTIONES QUE SE SOMETEN A LA COMISIÓN
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referiremos al que se ha producido con la conversión de gran parte de tasas es­
tatales en tasas autonómicas, al ir anudadas dichos tributos a los servicios con­
cretos que eran objeto de transferencia.
Consecuencia lógica de cuanto antecede es que, culminado prácticamente el
proceso de transferencias de competencias y servicios de la Administración Cen­
tral del Estado a las Administraciones autonómicas, no debe incidirse sobre la
unidad del sistema mediante rechazos que producirían una evidente quiebra en
la homogeneidad del mismo dañando, de camino, todos aquellos principios y
derechos a que hacíamos referencia, fundamentalmente los vinculados al prin­
cipio de igualdad que gozan de una protección constitucional reforzada. Esta es,
en nuestra opinión, una razón fundamental que induce a concluir la inviabili­
dad jurídica de atribuir a una Comunidad Autónoma la competencia para re­
chazar en bloque el sistema de financiación acordado en el Consejo de Política
Fiscal y Financiera y aprobado por las Cortes Generales.
Repárese en un hecho trascendente: no se está formulando la anterior con­
clusión de conformidad con unas premisas basadas en un razonamiento de pu­
ra lógica jurídica formal (que, ciertamente, nos llevaría a la misma conclusión)
y a ello ya nos hemos referido al hablar del papel atribuido a la ley en el marco
de nuestra Constitución. Hay que ir más allá. Lo que está en juego es la subsis­
tencia de un sistema que pueda calificarse como tal y en el que las competen­
cias reconocidas a las distintas entidades territoriales no propendan a arrumbar
su viabilidad y, de paso, mermar los derechos materiales de los ciudadanos ave­
cindados en otros territorios.
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