3 DÉFICIT FISCAL

DÉFICIT FISCAL
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DÉFICIT FISCAL
El crónico déficit fiscal de Argentina es posiblemente el desequilibrio macroceonómico más
importante del país. Posiblemente la historia económica moderna de Argentina pueda
escribirse como una novela de déficits fiscales. Mientras la clase política dirigente no
solucione este problema las crisis se seguirán repitiendo por más que las mismas se
manifiestes de manera distinta.
Este capítulo se divide en cuatro secciones. En la primera sección se discuten los métodos
de financiamiento del déficit fiscal. La segunda sección se refiere a la “incómoda aritmética
fiscal”; el déficit no puede crecer más rápido que la economía, de lo contrario se entra en un
camino económico insostenible. La tercera sección trata sobre del déficit fiscal desde la
vuelta a la democracia. La cuarta y última sección resalta qué ante una situación de
deterioro fiscal, el ajuste fiscal que no realiza el gobierno lo hace, de hecho, el mercado con
pérdida de empleo y caída de la actividad económica. El dilema ajuste sí o ajuste no es falaz.
La cuestión es quien realiza el ajuste, no si el mismo debe o no realizarse.
3.1
¿CÓMO SE FINANCIA EL DÉFICIT FISCAL?
El déficit fiscal es el gasto en exceso que el tesoro realiza por sobre los recursos impositivos
a su disposición. Superávit es el exceso de recursos impositivos que le queda al Tesoro por
sobre los gastos realizados. Dado que no hay certeza absoluta sobre el monto exacto de los
gastos que el tesoro va a tener que afrontar ni de los recursos que va a tener a disposición
se distingue entre el resultado fiscal de un año puntual del resultado fiscal estructural.
Déficit estructural es cuando el tesoro se encuentra en déficit fiscal crónico más allá de las
desviaciones que ocurran en torno a lo proyectado para cada año. Superávit estructural es
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lo contrario. El problema de Argentina, como el de tantos otros países a lo largo de la
historia, no es meramente de déficit fiscal, es de déficit fiscal estructural o crónico. El déficit
en Argentina no es accidental, es fruto de una ineficiente estructura del estado.
Si D es déficit, M emisión monetaria, y B deuda (bonos del gobierno), entonces 𝐷 = 𝑇 + 𝐵. A
un nivel de déficit dado, el déficit que no se financia con emisión monetaria se financia con
deuda. Un presupuesto estructuralmente equilibrado se encuentra balanceado en el
mediano y largo plazo, de modo tal que la suma de todos los déficits futuros es cero.
Si bien la emisión monetaria y la deuda son las principales fuentes de financiamiento del
déficit, existen otros recursos que han sido utilizados en diversas ocasiones. Las fuentes de
financiamiento del tesoro podrían resumirse en las siguientes:
1. Impuestos.
2. Deuda (interna o externa).
3. Emisión monetaria (monetización del déficit).
4. Ganancias de empresas públicas.
5. Venta de activos.
6. Expropiación de flujos de fondos.
Un país con sus cuentas fiscales en orden debería, en principio, financiar los gastos del
estado sólo con impuestos. Si el tesoro se encuentra con equilibrio estructural, entonces los
impuestos alcanzan para cubrir los gastos, y la deuda pasa a ser un instrumento transitorio
para cubrir los déficits accidentales que pueden ocurrir en años puntuales. Estos déficits
accidentales se compensan con superávits accidentales, los cuales pueden ser utilizados
para cancelar deuda transitoria de años pasados. En otras palabras, un estado que ve
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aumentar su deuda a mediano y largo plazo tiene un desequilibrio estructural en su
presupuesto, no un error de estimación de gastos y recursos. Cuando un gobierno se
encuentra en desequilibrio fiscal estructural, entonces eventualmente algún futuro
contribuyente deberá hacerse cargo de la deuda pública.19 A su vez, todo peso que el estado
toma en deuda es peso que el sector privado no puede invertir. Este efecto crowding out
afecta al mercado doméstico si la deuda es interna y al mercado externo si la deuda es
internacional. Alguien, en algún lugar del mundo, debe dejar de invertir cuando un estado
emite deuda.20
La emisión monetaria ha sido una herramienta utilizada por los gobiernos a lo largo de la
historia para financiar el gasto público. Desde el debasement del dinero mercancía (por
ejemplo, monedas de oro y plata) hasta la emisión de dinero fiat en nuestros días.21 El
19
Esto da origen a la Equivalencia Ricardiana, la cual sostiene que de darse de manera perfecta, un aumento
de la deuda pública implica una disminución equivalente en el consumo dado que el contribuyente prevé que
deberá afrontar mayores impuestos al momento de pagar la deuda. Por lo tanto, el gobierno no puede
aumentar el consumo total vía emisión de deuda esperando que el nivel de consumo privado no caiga como
sería el caso con aumento de impuestos. De allí el término “equivalencia.”
20
Cuando el estado emite deuda, la demanda de crédito aumenta en el mercado de fondos prestables. Esto
hace que la cantidad de ahorros aumente; sin embargo, los fondos disponibles al sector privado caen. Este es
el efecto crowding out: incluso si la cantidad de ahorro aumenta, los recursos disponibles al sector privado
disminuyen (salvo en el raro caso que la oferta de crédito sea perfectamente elástica, es decir, horizontal).
21
El término debasement (en inglés) viene, justamente, de quitar metal base (de-base) a las monedas en la
época de dinero mercancía. Dado que a los ojos una moneda pura o una moneda debased se ven iguales, una
manera de evaluar la pureza de una moneda es ponerla en una balanza junto a una moneda que se sabe es
pura y ver si tiene el mismo peso. Históricamente la imagen de una balanza es asociada al mercado bancario.
No es casualidad que en varios países de habla hispana el nombre de la moneda sea “peso”. La palabra “dólar”,
en cambio, proviene de la palabra thaler que hacía referencia a las monedas de plata acuñadas en
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Tesoro puede hacerse de recursos tomando billetes del contribuyente vía impuestos o bien
tomando poder adquisitivo de los mismos billetes sin quitárselo físicamente al
contribuyente. Si una persona posee 100$, su poder adquisitivo cae lo mismo si le quitan
10$ o si mantiene los 100$ en su poder pero el nivel de precios sube un 10% (el poder de
compra cae un 10%). Es por este motivo que se habla de la inflación como un impuesto no
legislado. No es casualidad que los bancos centrales se hayan originado por problemas
fiscales y no por problemas de inestabilidad inherente al sistema financiero (V. C. Smith,
1936).22
Los puntos cuatro, cinco, y seis son aún más cuestionables como fuentes importantes de
financiamiento del gasto público. Más allá de si es o no rol del estado administrar empresas
públicas, las mismas no suelen ser superavitarias, lo cual implican una carga extra para el
contribuyente. Si bien las empresas estatales petroleras pueden ser una excepción, no debe
sorprender que sus ganancias sean utilizadas políticamente por el gobierno como en el
caso de Venezuela. Por otro lado, la venta de activos no deja de ser una fuente transitoria
de financiamiento dado que eventualmente no quedan más activos por vender. Las
privatizaciones en los noventa (bien o mal hechas) contribuyeron en el corto plazo al
Joachminsthal en el siglo XVI. El dólar, el daler danés y noruego, y el rijksdaaler Holandés, por ejemplo,
provienen de la palabra thaler.
22
Incluso casos donde se perciben problemas en el sistema financiero como en Estados Unidos con
anterioridad a la Reserva Federal fundada en 1913, los mismos tienen origen en regulaciones y desequilibrios
fiscales, no en una inestabilidad intrínseca al sistema financiero. Ver la discusión de este problema en el
capítulo 10.
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Tesoro. Dichas empresas luego pasan a tributar en lugar de contribuir al déficit. La
operación contraria consiste en expropiar activos que generen flujos de fondos. Un caso
claro es la estatización de las AFJP a fines del 2008. Esto transfiere al estado el stock de
ahorros así como el flujo de contribuciones para jubilaciones y pensiones.
Si el estado mantiene un equilibrio estructural en sus cuentas fiscales, entonces no es
necesario más que el primer punto para financiar al estado. Esto, a su vez, se encuentra en
sintonía con los principios republicanos que la Argentina dice seguir en su constitución
dado que los impuestos son una concesión que el pueblo soberano otorga al estado vía sus
representantes en el Congreso; en lugar de ser una imposición del estado sobre el pueblo.23
3.2
UNA INCÓMODA ARITMÉTICA FISCAL Y EL SESGO KEYNESIANO AL DÉFICIT
(Sargent & Wallace, 1981) notan incómodos resultados aritméticos de un déficit fiscal
crónico. Según Sargent and Wallace, de haber déficit fiscal el mismo debe financiarse con
emisión de deuda, con emisión monetaria, o con una combinación de ambas. El problema es
que la emisión de deuda puede eventualmente llevar a ubicar la tasa que paga de la deuda
pública por encima de la tasa de crecimiento de la economía. Ceteris paribus, un aumento
en la demanda de crédito lleva a un aumento en la tasa de interés (el precio del crédito.)
Cruzado este punto, se pierde control sobre el déficit fiscal dado que la economía no genera
23
Si bien la deuda pública debe ser también aprobada por el Congreso, no dejar de ser una sanción de
impuestos sobre generaciones futuras no representadas hoy en el Congreso. Más allá de las cuestiones
morales que esto puede presentar, la deuda pública no debería ser un problema con un equilibrio fiscal
estructural dado que en dicha situación déficits y superávits tienden a cancelarse mutuamente.
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suficientes recursos para cubrir el déficit. El tesoro, por lo tanto, debe recurrir a emisión
monetaria para financiar el déficit fiscal. Salir de esta situación requiere de una reforma
fiscal (baja del gasto público o aumento de impuestos.)
Sargent y Wallace asumen que la deuda está nominada en la misma moneda que se usa en
el país con déficit; por ejemplo, Estados Unidos cuando emite deuda en dólares. Sin
embargo, las conclusiones pueden ajustarse para países que tienen deuda nominada en una
moneda distinta a la del país. La emisión de deuda argentina en los noventa fue en dólares,
llegado el punto donde financiar el déficit con deuda ya no era posible. El resultado fue el
default del 2001 dado que Argentina no puede emitir dólares para pagar su deuda y déficit
público y la clase política rechazó la opción de una reforma fiscal. Luego del default, el
limitado acceso al mercado de crédito internacional llevo a rápidamente tener que recurrir
a emisión monetaria cuando el superávit fiscal comienza a deteriorarse transformándose
en déficit (incluyendo servicios financieros) en el 2009. Los déficits fiscales estructurales
llevan eventualmente a defaults o a altas tasas de inflación.
Estudiar los problemas derivados de los déficits fiscales estructurales es una cuestión
distinta a por qué dichos déficits persisten. Al respecto (Buchanan & Wagner, 1977)
argumentan que la economía como disciplina conlleva parte de la responsabilidad. El
legado Keynesiano no sólo dejó nuevas teorías económicas, sino que cambió el punto de
vista respecto a la administración del presupuesto público. Gracias a las ideas Keynesianas,
en el ideario político predomina la concepción de que el gasto público es algo bueno para la
economía independientemente de que haya o no déficit fiscal. Las cuentas fiscales ya no son
vistas de modo similar a las cuentas financieras de una familia, donde un déficit estructural
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puede terminar en el remate de la propiedad para saldar las deudas. Según la teoría
Keynesiana, el gasto público puede reanimar y vitalizar la economía, especialmente en un
contexto de crisis con capacidad ociosa. El presupuesto dejó de ser la herramienta de
administración de la cosa pública para pasa a ser una herramienta de política fiscal. Las
ideas keynesianas brindaron la justificación teórica para que los políticos utilizasen el gasto
público como herramienta política para ganar votos.
El PBI (Y) se puede contabilizar como la suma del consumo (C), inversión (I), gasto público
(G), exportaciones (X) menos importaciones (Z); Y = C + I + G + (X – Z).24 Esta expresión
invita a la confusión que si aumenta G entonces debe aumentar Y. Esta ecuación, sin
embargo, no dice nada sobre la dirección causal entre sus variables. La misma ecuación
acepta una lectura opuesta, donde es un aumento en Y lo que permite utilizar el nuevo
excedente en G. Este es uno de los motivos por los cuales el modelo Keynesiano puede
matemáticamente consistente pero inconsistente desde el punto de vista económico al
invertir las relaciones causales.25
Adicionalmente, Buchanan advierte que la política debe estudiarse “sin romance”, es decir,
asumiendo que los políticos y funcionarios públicos son individuos con intereses propios
que responden a los incentivos de las instituciones que los gobiernan, y no asumir que son
24
El PBI es el valor de mercado de todos los bienes y servicios finales producidos en un año. Por lo que estos
estos componentes miden gastos en bienes y servicios producidos durante el año. La compra de un auto
usado (o producido en un año anterior) no es parte del PBI.
25
Para una discusión más detallada de este y otros problemas en el uso de la matemática en economía ver (J.
C. Cachanosky, 1985a, 1985b). En el capítulo 6 discuto problemas de la economía keynesiana.
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ángeles incapaces de operar en sentido contrario al bien público. Que la teoría Keynesiana
requiera un comportamiento óptimo por parte de la clase política no quiere decir que la
dirigencia política se comporte de dicha manera ni que tenga los incentivos para actuar de
acuerdo al modelo Keynesiano.
El aumento de la deuda pública en diversos países desde la publicación de Buchanan y
Wagner se alinea con las predicciones de su libro. Argentina no es la excepción, pero sí es
un país que ha llevado a límites extremos la justificación Keynesiana para expandir el gasto
público vía deuda que deberá afrontar un próximo gobierno. Si el alto gasto público y el
déficit fiscal estructural fuesen buenos para la economía, Argentina sería potencia
económica mundial.
3.3
DÉFICIT FISCAL DESDE LA VUELTA A LA DEMOCRACIA
La vuelta a la democracia a principios de la década del ochenta es un punto de inflexión en
la política argentina. Pero la vuelta a la democracia no estuvo ausente de serios problemas
económicos. La presidencia de Alfonsín terminó en hiperinflación, el gobierno de Menem
desembocó en la crisis y default del 2001. La gestión Kirchnerista termina con estanflación.
Estas tres grandes etapas, Alfonsinismo, Menemismo, y Kirchnerismo culminan sus
gobiernos con problemas económicos distintos pero que comparten el mismo problema de
origen: déficit fiscal.
Hay dos medidas económicas importantes que se toman en 1982. Se subsidian tasas de
interés que, al ubicarse por debajo de la tasa de inflación, permitió al sector industrial
liquidar pasivos. Por otro lado, el estado se hizo cargo de la deuda privada. Esto no es otra
cosa que pasarle el costo de la deuda privada al contribuyente vía inflación y mayor deuda
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pública. Este pasaje de deuda del sector privado al gobierno resultó en la crisis de la deuda
de 1982. Este es el contexto económico con el cual se encuentra el país en la vuelta a la
democracia en 1983.26
Los déficits fiscales eran recurrentes para cuando Alfonsín asume la presidencia. Este
fundamental desequilibrio no fue corregido durante su presidencia. Debido a la crisis de
1982 (cuyos efectos se extendieron hasta 1993), el acceso al mercado financiero se
encontraba limitado.
27
Argentina incumplío su acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional (FMI), con quien se llegó a un nuevo acuerdo en julio de 1987 para colapsar
en marzo de 1988.28 Esto llevó a diseñar el Plan Primavera en agosto de 1988 (luego del
fracaso del Plan Austral de 1985), el cual no solucionó el problema de fondo. El Plan
Primavera duró unos breves seis meses. Sin acceso a créditos, el déficit pasó a financiarse
exclusivamente con emisión monetaria. El resultado fue una hiperinflación a fines de la
década del ochenta que, junto a otras tensiones sociales y políticas, llevaron al
adelantamiento de la entrega de la presidencia en julio de 1989. Una vez más, otro proyecto
político vio su fin gracias al déficit fiscal producido por el mismo proyecto.
26
Para una exposición más detallada incluyendo un u plazo histórico más amplio ver (Cortés Conde, 2008;
della Paolera & Taylor, 2001; Gerchunoff, Rocchi, & Rossi, 2008; Hanke, 2003).
27
En 1984, Brazil, Colombia, Venezuela y Estados Unidos ofrecieron una limitada ayuda financiera al país. No
fue hasta septiembre de 1984 que el gobierno de Alfonsín logra un acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional. Sin embargo ya en 1986 Argentina demora el pago de su deuda por varios meses.
28
La tasa anual de inflación entre 1983 y 1988 de 343.8% (1983), 626.7% (1984), 672.2% (1985), 90.1%
(1986), 131.3% (1987), y 343.0% (1988).
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Luego de la crisis de 1989, la década del noventa vuelve a mostrar serios desequilibrios
fiscales. En esta ocasión la financiación del déficit con emisión monetaria ya no era una
alternativa viable debido a la Ley de Convertibilidad. Argentina había destruido el Austral,
que fue reemplazado por el Peso Convertible en 1992. De no haber sido por el Plan Brady a
fines de los ochenta (que puso final a la crisis de deuda de 1982), Argentina se hubiese
encontrado con el mercado de deuda pública cerrado y con una moneda devaluada, es
decir, sin las dos principales fuentes de financiamiento del déficit fiscal.29 Se podría decir
que fue necesidad, no convicción, lo que llevó al gobierno de Menem a llevar adelante
reformas algunas de las cuales fueron pro libre mercado. La privatización de empresas
públicas e ineficientes fue una de ellas. La destrucción del Austral llevó a cambiar la
denominación monetaria a Peso Convertible y la sanción de una Ley de Convertibilidad. En
los hechos, el Banco Central de la República Argentina (BCRA) se transformó en una
heterodoxa caja de conversión.30 Gracias a la Ley de Convertibilidad y al Plan Brady, ahora
el déficit pasó a financiarse con deuda pública en lugar de emisión monetaria. Así como la
década del ochenta terminó con hiperinflación, la década del noventa terminó con un
default de la deuda pública.
29
El objetivo del Plan Brady fue facilitar para países emergentes altamente endeudados un canje de deuda
ofreciendo una quita de deuda. El Plan Brady tuvo dos rondas. Argentina participó de la primera ronda junto
a Brasil, Bulgaria, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Méjico, Marruecos, Nigeria, Filipinas, Polonia,
Uruguay, y Venezuela.
30
Ver (N. Cachanosky & Ravier, 2015; Hanke, 2008) y la discusión en el capítulo 10.
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El peso de la deuda se suele representar en términos relativos al PBI. El ratio de deuda
sobre PBI, sin embargo, no es del todo apropiado dado que es un ratio de stock (deuda)
sobre (flujo). Es como hacer un ratio de su hipoteca sobre sus ingresos anuales. Lo que esta
serie muestra, sin embargo, es que la deuda crece más rápido que la economía. El nivel de
ese ratio es menos importante que su tendencia. La figura 8 muestra la evolución de la
deuda pública (doméstica y externa) del gobierno nacional en porcentaje del PBI.31 En
1993 la deuda del gobierno nacional alcanzaba un 29.4% del PBI, en el 2001 se ubicaba en
el 53.7% del PBI mostrando una clara tendencia ascendente.
31
La serie no presenta cambios importantes si se agrega la deuda de los gobiernos subnacionales.
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Figura 8. Deuda pública del Gobierno Nacional en % del PBI (externa y doméstica)
60
53.7
50
45.0
43.0
37.6
40
35.7
33.8
34.5
31.3
29.4
30
20
10
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fuente: CEPAL
Tanto la crisis de fines de la década del ochenta como la de fines del 2001 tienen el mismo
origen en un descontrolado déficit fiscal. La diferencia se encuentra en el método de
financiamiento del déficit, que lleva a que la crisis se manifieste de distinta manera, no a
que la crisis fiscal no suceda. En los ochenta hubo alta inflación porque había alto déficit
fiscal, en los noventa hubo endeudamiento público porque hubo alto déficit fiscal. El default
del 2001 es el análogo a la hiperinflación de fines de los ochenta.
Luego de la caída del gobierno de Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde es elegido para
terminar el período presidencial de de la Rúa. Sin embargo, debido a violentas
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manifestaciones sociales Duhalde convoca elecciones presidenciales y Néstor Kirchner
asume en mayo del 2003 luego de que Menem abandonase competir en el ballotage. El
Kirchnerismo asume el gobierno con un default de la deuda pública (al momento de
escribir estas líneas aún irresuelto) y sin empresas públicas que puedan ser privatizadas y
obtener recursos para el tesoro. La política económica del Kirchnerismo, que podría
considerarse una continuación de la de Lavagna cuando era ministro de economía en la
presidencia de Duhalde, puede resumirse en congelar tarifas de servicios públicos y
compensar a las empresas con subsidios, expandir el alcance de diversos planes sociales, el
empleo público aprovechar los recursos tributarios derivados de altos precios de
commodities, especialmente la soja. Uno de los efectos de las tarifas fue generar un faltante
de utilidades como energía y consuno del stock de capital, produciendo un deterioro y
déficit de producción en el sector. El delicado marco institucional ahuyentó en lugar de
atraer inversiones, teniendo que importarse el déficit energético produciendo salida de
reservas del BCRA como contrapartida.
El Kirchnerismo, sin embargo, asume con un superávit fiscal, fruto de nuevos impuestos
como el llamado “impuesto al cheque”, licuación del gasto público vía default y devaluación,
que rápidamente comienza a transformar en déficit fiscal. Con el mercado de crédito
internacional limitado dado el default de fines del 2001, el gobierno hizo uso de la
confiscación de stocks y flujos de fondos del sector privado y de la emisión monetaria para
financiar el déficit. Las expropiaciones de Repsol-YPF y las AFJP sean posiblemente los dos
casos más resonantes. La expropiación permite al gobierno tomar control del stock de
recursos y flujos. El gobierno también saldó su deuda con el FMI en el 2010 y comenzó a
endeudarse a tasas notablemente mayores con Venezuela.
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En la figura 9 se puede apreciar el déficit fiscal de 1961 al 2013 junto a la crisis económica
del Rodrigazo, cuatro crisis de deuda, y los principales presidentes y ministros de
economía. Durante el Kirchnerismo, la financiación al tesoro por parte del BCRA y de la
ANSES se encuentra contabilizada como “rentas de la propiedad” antes de calcular el déficit
primario en lugar de ser fuentes de financiamiento a ser mencionadas luego del déficit. Este
maquillaje contable no es menor, el resultado financiero del 2014 pasa de 109.720 millones
de pesos a 230.482 millones de pesos; más del doble. Los datos del gráfico muestran el
déficit descontando las transferencias del BCRA y ANSES. La serie del déficit fiscal de
Argentina permite extraer varias lecturas.
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Illia
Gob. Militar
4%
2%
Krieger Vasena
P
e
r
o
n
P
e
r
o
n
Gob. Militar
Ber Gelbard Martinez de Hoz
Alfonsín
Sourrouille
Menem
Cavallo
R. Fernandez
Duhalde
6%
de la Rua
Figura 9. Déficit financiero, 1961 – 2013, crisis económicas y principales presidentes y ministros de economía
N.
Kirchner
Lavagna
C. Kirchner
Boudou
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0%
-2%
-4%
-6%
-8%
-10%
-12%
Rodrigazo
-14%
Defaults
Fiscal deficit [Nation and Provinces]
Fiscal deficit [Federal level]
-16%
Fuente: Elaboración propia en base al Ministerio de Economía.
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En primer lugar, se ve que el déficit fiscal es un problema estructural en Argentina. En el
último medio siglo sólo hubo cuatro años de superávit fiscal luego de la crisis del 2001.
Esto no es un error de estimación al elaborar el presupuesto, esto es un claro signo de
déficit estructural que, como Sargent y Wallace hacen notar, culminan en crisis de una u
otra manera.
En segundo lugar, nótese que las crisis ocurren con niveles cada vez menores de déficit
fiscal. El Rodrigazo se da en torno a un déficit fiscal de 14 puntos del PBI, la crisis de 1982
con un déficit de 11 puntos sobre el PBI, la de 1989 con casi 8 puntos sobre el PBI, la del
2001 con un poco más de 6 puntos del PBI y el default del 2014 con un poco más de 4
puntos del PBI. Esto pone de manifiesto los efectos de largo plazo sobre la solidez de la
economía de medio siglo de déficit estructural acompañado de crisis monetarias y de
deuda. También es posible que la creciente participación del gasto público sobre el PBI así
como la creciente presión fiscal lleve a que la economía sea cada vez menos resistente a la
acumulación de déficits
En tercer lugar, se aprecia que luego de cada crisis el déficit fiscal se contrae para, en el
corto plazo, volver a crecer hasta que es una nueva crisis, y no la racionalidad política, lo
que le pone un límite al desequilibrio del tesoro. Este zigzagueo se advierte a lo largo de
toda la serie. Sólo en el 2001, sin embargo, se percibe un breve período de superávit fiscal.
En cuarto lugar, se advierte que durante la gestión de Martínez de Hoz el déficit fiscal
vuelve a incrementarse aceleradamente. La gestión de Martínez de Hoz, por lo tanto, (1)
incrementó el déficit fiscal, (2) impuso un control del tipo de cambio con (3) una inflación
que no bajó del 100% anual. No puede calificarse la gestión de Martínez de Hoz como un
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experimento neoliberal o de libre mercado como suele hacerse en el debate político. De
hecho, estos puntos poseen un claro paralelismo con el Kirchnerismo (especialmente a
partir del 2007), que ha regulado el tipo de cambio con un ritmo de devaluación por detrás
de la inflación a la par de un empeoramiento fiscal.
En quinto lugar, se aprecia un deterioro fiscal durante gestión de Cavallo, con un breve
intento de mejoría en la transición con Roque Fernandez en septiembre de 1996. El mismo
período también muestra que el déficit fiscal comienza con el primer gobierno de Menem y
no en el segundo. Es decir, en resultados fiscales, el segundo gobierno de Menem fue una
continuación de su primer mandato y no un cambio de tendencia.
En séptimo lugar, se ve que en Gobierno de Fernando de la Rúa rápidamente empeora el
cuadro heredado, entre otros motivos por la suba de impuestos que Machinea lleva
adelante en el contexto de desaceleración económica en el que se encontraban.
En octavo lugar, se ve que el Kirchnerismo hereda un superávit que parece ser accidental
en una serie de medio siglo de déficits y que el mismo rápidamente comienza a
deteriorarse. No se ve, por ejemplo, que el superávit se mantenga estable por un tiempo,
sino que el deterioro es inmediato. Esto se contradice con la imagen de N. Kirchner como
un presidente preocupado por mantener las cuentas fiscales en orden. Se ve también, que
el deterioro comienza con Lavagna como ministro de economía, lo cual se contradice con la
interpretación de que el deterioro económico comienza cuando es reemplazado por Felisa
Miceli. De hecho, la política de control de tarifas comienza con la gestión de Lavagna. El
gráfico también muestra que el déficit fiscal durante el gobierno de Cristina Kirchner es
una continuación lineal del de N. Kirchner. No se percibe en el gráfico una interrupción de
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la política fiscal de N. Kirchner ni es fácil argumentar que no hubiese tomado medidas
similares a las de C. F. Kirchner (emisión monetaria, expropiaciones, cepo cambiario, etc.)
cuando el déficit fiscal presionase por fuentes alternativas de financiamiento.
Por último, es importante tener en cuenta que el déficit fiscal no es un suceso que
accidentalmente cae sobre los países. El déficit fiscal es el resultado deliberado de los
sucesivos gobiernos y representantes en el Congreso al aprobar los presupuestos. La figura
9 muestra el resultado de medio siglo de una dirigencia política incapaz de controlar el
déficit fiscal originado en clientelismo político y subsidios originados en la política de
sustitución de importaciones. El crónico déficit fiscal no depende de gobiernos peronistas,
radicales, o militares, ni de gestiones catalogadas de izquierda o derecha, de libre mercado
o de economías reguladas. Todos los gobiernos, indistintamente de sus orientaciones,
cometieron el mismo error. Es la clase política a quien le cae la responsabilidad mayúscula
de los repetidos problemas económicos y sociales de Argentina.
3.4
AJUSTE FISCAL VERSUS AJUSTE DE MERCADO
El déficit fiscal, tarde o temprano, de una manera u otra, cae sobre los hombros del
contribuyente. Ya sea vía inflación, o por deuda pública que se traduce en mayores tasas de
interés o impuestos para afrontar la deuda que el estado contrae en nombre del
contribuyente. Cuando el estado se niega a ajustar sus cuentas fiscales, el ajuste recae
inevitablemente sobre el sector privado y los contribuyentes.
Es erróneo, por lo tanto, plantear el problema del déficit fiscal como una elección entre
ajuste versus no ajuste. El trade-off es entre ajuste fiscal y ajuste de mercado, no entre
ajuste o no ajuste. ¿Por qué debe ser el sector privado el que deba afrontar todo el costo del
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DÉFICIT FISCAL
déficit fiscal? ¿Por qué debe ser el empleado en el sector privado quien deba perder su
trabajo mientras que el empleado público parece ser intocable al mismo tiempo que su
sueldo se origina en fondos del contribuyente?
Hay dos maneras de realizar ajustes fiscales, incrementando los ingresos tributarios, o
reduciendo el gasto público. Con el gobierno Kirchnerista Argentina llegó a records
históricos y mundiales de presión tributaria. Del 2003 al 2013 la presión fiscal consolidada
(nación, provincias, municipios, e impuesto inflacionario) pasó de un 26% a un 45% (figura
10). Un déficit de alrededor de 4% del PBI con esta presión tributaria sugiere que el
problema no es sólo de ineficiencia del gasto, sino también del nivel de gasto. Ante esta
presión tributaria es inevitable obviar una revisión del gasto. Si el problema del d13ficit
fiscal se atiende temprano con una economía en crecimiento puede ser suficiente con
reducir la velocidad a la que crece el gasto público, sin tener que reducirlo en términos
absolutos, para equilibrar las cuentas fiscales de manera gradual. No es cierto, por lo tanto,
que cuando se habla de ajuste fiscal se hable necesariamente de una reducción del gasto en
términos absolutos. Si un automóvil va en exceso de velocidad por la ruta, entonces
necesita desacelerar para evitar chocar con el vehículo que va delante, no es necesario
frenar y poner reversa, salvo que sea demasiado tarde. Sin embargo, esta suave transición
puede no ser una alternativa viable si se persiste demasiado tiempo con los desequilibrios
fiscales.
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Figura 10. Presión tributaria consolidada
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-5%
Nación
Provincias
Muinicipios
Impuesto Inflacionario
Fuente: Cálculos propios en base al Ministerio de Economía, IARAF, INDEC, y BCRA.
El temor a los ajustes fiscales es que el mismo produciría un empeoramiento del cuadro
económico. Si el estado reduce el gasto público, entonces la demanda agregada se reduciría
afectando negativamente al PBI y por lo tanto al empleo y volumen de actividad productiva.
Los ajustes fiscales serían inevitablemente costosos. Si bien es cierto que una reducción del
gasto público ha de provocar efectos en la economía (si la reducción del gasto es lo
suficientemente importante), no es menos cierto que estos temores se encuentran
sobredimensionados en el discurso político.
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¿Es posible reducir sensiblemente el gasto público sin llevar la economía a un colapso?
Estados Unidos luego de la Segunda Guerra Mundial ofrece un caso histórico en concreto.
En un lapso de cuatro años (1944 – 1948) el gobierno de Estados Unidos redujo en
términos reales el gasto público (federal y estatal) en un 75%. La participación del gasto
público se redujo 32 puntos, pasando de un 48% del PBI a un 16% del PBI (Figura 11.) ¿El
resultado? El desempleo llegó a un pico de sólo 3.9% (Henderson, 2010).
Figura 11. Estados Unidos, participación del gasto público y PBI real
2500
60%
50%
2000
40%
1500
30%
1000
20%
500
10%
0
0%
1940
1941
1942
1943
1944
1945
PBI real
1946
1947
1948
1949
1950
G/PBI
Fuente: Bureau of Economic Analysis y St. Louis Federal Reserve FRED®
Como se puede apreciar en el gráfico, si bien se ve una caída en el PBI real luego de la
disminución del gasto público la misma no se condice con los temores asociados a los
ajustes fiscales al observar el período con mayor detalle. La serie del PBI muestra una caída
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del 12% del PBI en el año 1946 no por una caída del gasto público, sino por el efecto
estadístico de liberar los precios, que hasta entonces se encontraban regulados (Friedman
& Schwartz, 1963, p. 558). El cálculo de PBI asume precios de mercado libres (y en
equilibrio), por lo que cálculos del PBI en base a precios regulados son imprecisos. Lo que
la serie muestra es que el PBI estaba sobre-estimado en los años anteriores a 1946. Es
decir, los índices de precios utilizados para calcular el PBI con anterioridad a 1946 estaban
sub-estimados, por lo que al pasar del PBI nominal al PBI real deflactando con los índices
de precios se produce una sobre-estimación del PBI (problema similar al del cálculo del PBI
real en Argentina con los subestimados datos de inflación a partir del 2007.) La otra
manera de ver que la caída del PBI en 1946 es un efecto estadístico y no una real caída de la
economía es notar que el desempleo permaneció en bajos niveles y que el consumo privado
aumentó en lugar de caer. En otras palabras, el crecimiento del PBI que se percibe con el
aumento del gasto público es una sobrestimación corregida con la liberación de precios al
terminar la Segunda Guerra Mundial.
Lo que sucedió, resumidamente, es que la reducción del estado fue acompañada a la par
por una expansión del sector privado. Pero para que esto tenga efecto, la reducción del
gasto público debe darse un contexto de confianza en un marco institucional que de lugar a
actividades de mercado en lugar de atentar contra ellas. El temor al ajuste fiscal se
encuentra, entonces, fuera de foco. El problema no es el ajuste fiscal per se, sino el cómo se
corrigen los desequilibrios fiscales. La correcta pregunta es quién ajusta, no si hay o no
ajuste económico en un contexto de desequilibrios económicos.
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Hay tres efectos a tener en cuenta cuando Estados Unidos entra a la Segunda Guerra
Mundial. En primer lugar, como se aprecia en el gráfico, un acelerado incremento del gasto
público para financiar los costos bélicos. En segundo lugar, un nivel de desempleo
artificialmente bajo dado la participación ciudadana en el servicio militar. En tercer lugar,
Estados Unidos entró en un esquema de economía planificada con el fin de administrar los
recursos productivos para hacer frente a las necesidades de la Segunda Guerra Mundial.
Estas tres características, especialmente la tercera, se vieron desmanteladas sin
gradualismos al terminarse el conflicto bélico.
La contradicción con la predicción Keynesianas de un colapso en la economía ante
significativa caída del gasto público no está libre de objeciones. En particular se menciona
que la oferta laboral femenina que se había incrementado durante la Segunda Guerra
Mundial se redujo a sus valores pre-bélicos. Es decir, las amas de casa empleadas durante
la Segunda Guerra Mundial dejaron sus puestos de trabajo para volver a los hogares.
También se menciona que al terminar la guerra los soldados se inscribieron en la
universidad en lugar de sumarse al mercado laboral. Y que el consumo aumentó en base a
una disminución del ahorra. Como señala (Henderson, 2010), ninguna de estas
explicaciones se ajusta a los hechos.
Las mujeres en el mercado laboral pasaron de unos 14.5 millones en 1941 a 19.4 millones
en 1944 (un aumento de 4.9 millones.) En 1947 el número se había reducido a unos 16.9
millones (una caída de 2.5 millones.) Es decir que la mitad de las mujeres que entraron al
mercado laboral se quedaron en el mismo. Dado que los gastos de guerra se
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descontinuaron, los puestos de trabajo en el sector bélico debieron encontrar nuevas
fuentes de trabajo a la par que los soldados volvían de la guerra.
Al inicio del año académico de 1946, unos 800,000 soldados entraron a diversos programas
universitarios. Si estos soldados hubiesen entrado al mercado laboral y permanecido
desempleados, la tasa de desempleo habría sido alrededor de un 1.4% superior. Diferencia
que dista de justificar el bajo desempleo luego de la Segunda Guerra Mundial gracias a los
programas de estudio para veteranos. De hecho, la mitad de la población desempleada en
1946 no eran veteranos de guerra. Por el otro lado, generosos subsidios de desempleo para
veteranos contribuyeron a mantener una mayor tasa de desempleo. El ingreso promedio
semanal del sector manufacturas se encontraba en unos 43 dólares, mientras que el
subsidio alcanzaba los 20 dólares semanales; es decir, casi la mitad del ingreso promedio
del sector manufacturero.
Si bien es cierto que un aumento en la demanda luego de la guerra debido al consumo de
ahorros es factible, lo que se observa es que la tasa de ahorro permanece en valores
positivos en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Esto quiere decir que
disminuye la tasa a la que crecen los ahorros, no que se consumen ahorros para aumentar
el consumo.
Similar al milagro alemán, Estados Unidos pudo salir de la Segunda Guerra Mundial con
una importante disminución del gasto público sin contratiempos económicos gracias a la
desregulación de los precios de mercado. Acompañar una reducción del gasto público con
regulaciones de mercado puede tener el fin de evitar contratiempos económicos, pero el
resultado puede ser el opuesto. No debe confundirse ignorar los potenciales costos de
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transición con interferir en el proceso de mercado causando los mismos males que intentan
evitarse.
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