ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO BASES PARA UN

ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO
BASES PARA UN PROYECTO DE LEY DE BIENES
CAT. OPP/CAG/2007-01
AGOSTO DE 2007
BASES PARA UN
PROYECTO DE LEY DE BIENES
Autores:
AG Angel Rodríguez
AG Carlos Rios
AG Roberto Tomasino
AG Maria Nilda Vallina
Este documento fue producido por integrantes del Area Temática
“Administración de Bienes del Estado” del Observatorio de Políticas Públicas
del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de la Jefatura de Gabinete
de Ministros en el mes de agosto del año 2007.
El Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores
Gubernamentales inició sus actividades en el año 2002 en jurisdicción
de la Coordinación General del C.A.G., sus documentos son publicados
en el sitio oficial de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Sitio Oficial: www.cag.jgm.gov.ar
AG V. Daniel Piemonte
Coordinador General
Cuerpo de Administradores Gubernamentales
AG Guillermo J. Alabés
Coordinador Ejecutivo
Observatorio de Políticas Públicas
INDICE
1.
Normas y autoridades de aplicación
1.1.
2.
Síntesis Normativa
8
Usucapión
2.1.
7
27
Bienes Públicos y Privados del Estado
27
2.1.1.
Bienes Públicos del Estado.
28
2.1.2.
Bienes privados del estado
37
2.2.
3.
Proyectos de ley
38
La inclusión social y los Bienes del Estado
48
3.1.
La exclusión / inclusión social
48
3.2.
Exclusión social y vivienda
50
3.3.
Recursos: Los inmuebles estatales
51
3.4.
Oposición a la inclusión social
52
3.5.
Las políticas públicas
55
3.6.
El Proyecto de Ley de Bienes
57
4.
Estados Unidos y la Administración de tierras fiscales en fideicomisos
60
4.1.
Introducción
60
4.2.
Educación, Cesión y Expansión
61
4.3.
La Ley General de Tierras de 1785 y la Ley del Noroeste de 1787
63
4.4.
El surgimiento de tierras fiscales en fideicomiso para escuelas
65
4.5.
Consolidación de la autoridad estadual sobre las tierras fiscales cedidas en
fideicomiso para escuelas públicas
4.6.
específicos
66
Expansión del proceso de cesión de tierras fiscales en fideicomiso con fines
67
4.7.
Cambios de reglas en la administración y ventas de tierras fiscales en fideicomiso 69
4.8.
Lecciones dadas por la historia
CAT.OPP/CAG/2007-01
72
2
4.9.
4.10.
Situación Actual
73
Conclusiones
79
CAT.OPP/CAG/2007-01
3
Introducción
El presente Informe tiene dos objetivos primordiales. Primero, la exposición de
antecedentes, causas y hechos que, a nuestro criterio, hacen necesaria e impostergable una
puesta al día de las políticas en materia del patrimonio estatal constituido por los bienes
muebles e inmuebles del Estado Nacional.
Segundo, como complementación y aporte a la formulación, diseño y ejecución de
políticas públicas, poner a disposición de las autoridades del PEN un Proyecto de Ley de
Bienes Muebles e Inmuebles del Estado Nacional. La política de bienes, se entiende
estrechamente interrelacionada con las políticas de educación, salud y vivienda, entre otras,
comprensivas de las demandas sociales actuales más relevantes.
Ambos objetivos se desarrollaran en sendos documentos, el primero de los cuales
tendrá las bases para la construcción del Proyecto de Ley, a modo de una particular
exposición de motivos y antecedentes, con introducción de conceptos jurídicos, técnicos y
administrativos, complementados con las necesidades incontrastables que muestra la
realidad social. Con este primer documento concluye la etapa de observación propiamente
dicha que complementaremos con la segunda parte: el documento con el texto del Proyecto
de Ley.
La Ley Nº 24.156, promulgada el 26 de octubre de 1992, generó disposiciones
generales para la administración financiera gubernamental y los sistemas: presupuestario,
de crédito público, de tesorería, de contabilidad gubernamental y de control interno y
externo. Esta Ley no derogó el Capítulo V “De la Gestión de los bienes del Estado” del
Decreto Ley 23.354/1956, previendo para el futuro agregar los sistemas de contrataciones y
de administración de bienes.
De acuerdo con el Art. 135 de la Ley 24.156, en su momento el PEN presentó al
Congreso Nacional un proyecto de Ley de Bienes cuyo trámite caducó en 1996, siendo
nuevamente presentado en mayo de ese año, perdiendo estado parlamentario durante el
año 1997.
Simultáneamente, algunos legisladores, presentaron proyectos para la creación del
Sistema de Disposición y Administración de Bienes del Estado Nacional. Entre ellos la
Senadora Cristina Fernández de Kirchner, presentó en 1996 un proyecto, que, al igual que
los demás perdió estado parlamentario.
Definimos al Sistema de Disposición y Administración de Bienes del Estado Nacional
como el conjunto de funciones, normas, organismos, sistema de información, recursos y
procedimientos que tienen por objeto ingresar, registrar, asignar, conservar, mantener,
CAT.OPP/CAG/2007-01
4
proteger, reasignar, dar de baja o disponer de los bienes que integran el patrimonio del
Estado Nacional. La organización administrativa del Sistema tiene fundamento metodológico
en la centralización de las políticas, normas y procedimientos y en el control de su
cumplimiento y en la descentralización operativa.
Merecerá atención el Sistema de Información que deberá crearse como un eficaz
instrumento de apoyo para la gestión de los bienes estatales, atendiendo la incorporación de
tecnologías de información geográfica y la convalidación de los datos a través de la
comparación con otras fuentes externas.
Será necesario determinar el uso y destino a otorgar a los bienes, teniendo en cuenta
como principios rectores la preservación del patrimonio inmobiliario; la puesta en valor de los
inmuebles con foco en proyectos de desarrollo local y regional sustentables; la incorporación
del valor social y la afectación de los mismos al desarrollo y ejecución de distintas políticas
públicas como salud, educación, vivienda, transporte, producción, administración, etc.
Si bien hasta el presente los actos y operaciones relacionadas con el patrimonio
mobiliario e inmobiliario estatal fueron regulados mediante disposiciones contenidas en
diversos ordenamientos, esta fragmentación normativa no es compatible con una
administración de los bienes del estado nacional acorde con las tecnologías administrativas
disponibles y las demandas actuales de la sociedad.
Según el Art. 5º de la Ley Nº 24156, los sistemas integrantes de la administración
financiera y control estarán a cargo de un órgano rector. Como uno de los sistemas
mencionados por la Ley como faltantes, pero que deben integrar el conjunto, es el de
bienes, con el mismo criterio, el sistema de bienes debe estar a cargo de un órgano rector,
cuyas atribuciones hoy las tiene el ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE
BIENES (ONABE).
La administración de los bienes estatales debe incluir también los programas de
racionalización de espacios físicos, atendiendo las condiciones de trabajo del personal y la
optimización de la prestación del servicio al ciudadano.
En el Capítulo Primero realizamos la revisión de las disposiciones jurídicas aplicables
al registro, administración y disposición de los bienes muebles e inmuebles de propiedad del
Estado Nacional. Al mismo tiempo también fueron consideradas las atribuciones y funciones
que, en los últimos años fueron teniendo los distintos organismos cuya misión fue la
administración de los bienes en sentido amplio.
Puede reconocerse que, aunque sin ser el producto de una política específica sobre
qué hacer con los bienes, a partir de 2003 en los hechos se produjo un cambio de
paradigma en la administración de los bienes ociosos del Estado Nacional. Del mandato de
CAT.OPP/CAG/2007-01
5
privatizar y desprenderse de todos los bienes posibles de la década pasada, pasamos a un
nuevo imperativo que se basa en la gestión integral de ellos, como quedó expresado en
distintos documentos emitidos por el ONABE.
No obstante lo plausible del objetivo de esta gestión integral, el ONABE se encontró
con distintos escollos, tanto de índole interno como externo, que limitaron su intención
primigenia.
Particularmente, en cuanto a la preservación del patrimonio, en el Capítulo Segundo
tratamos la adquisición de bienes de propiedad del Estado Nacional, los estados
provinciales o los estados municipales por parte de personas físicas o jurídicas particulares
mediante prescripción adquisitiva o usucapión.
En el Capítulo Tercero incursionamos en el uso de los bienes inmuebles estatales
como uno de los tantos recursos que se requieren para resolver en nuestra sociedad el
problema de la exclusión social.
En situaciones variadas y muchas veces limítrofes con las conductas lesivas, hoy
muchos de los inmuebles del estado, considerados ociosos y por ende administrados por el
ONABE, se encuentran intrusados o en vías de serlo. Estas intrusiones avanzan también,
indistintamente, sobre el patrimonio de los privados, generando conflictividad social y la
aplicación de diversidad de criterios desde la órbita estatal. Así, mientras que para unos es
necesario proteger y mantener los bienes hasta que se les otorgue un destino adecuado,
para otros estamentos del Estado, a quienes intrusan inmuebles por necesidad de contar
con un espacio vital se les debe proveer de ese u otro lugar alternativo de modo de respetar
su dignidad y sus derechos.
Esta colisión que podríamos atribuir a situaciones de emergencia social, también
tiene entre sus causas la falta de políticas en materia del uso social de los bienes ociosos
del Estado y en arraigadas costumbres de la “micropolítica”.
Aún sin que se produzca una clara conducta lesiva o esta sea tolerada, la ocupación
de tierras e inmuebles repentina y subrepticia termina provocando múltiples perjuicios para
las propias familias intrusas ya que generan consecuencias como la degradación del
ambiente y la imposibilidad de acceso a la infraestructura.
Por último, en el Capítulo Cuarto veremos la creación de fideicomisos específicos
con tierras fiscales estatales en los Estados Unidos de Norteamérica, en cuyos estados
utilizaron la venta o el alquiler de tierras como una fuente de recursos para la educación
pública.
CAT.OPP/CAG/2007-01
6
Capítulo Primero
1. Normas1 y autoridades de aplicación
La Ley Nº 24.156, promulgada el 26 de octubre de 1992, generó disposiciones
generales para la administración financiera gubernamental y los sistemas: presupuestario,
de crédito público, de tesorería, de contabilidad gubernamental, los cuales deben estar
interrelacionados, y de control interno y externo. Según el Art. 5º de esta Ley, cada uno de
estos sistemas estará a cargo de un órgano rector, que dependerá directamente del órgano
que ejerza la coordinación de todos ellos. Este órgano coordinador, según el Art. 6º será
establecido por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y tendrá la misión de dirigir y supervisar
la implantación y mantenimiento de los sistemas.
El Art. 135 de la mencionada Ley determinó que el PEN, debía presentar al
Congreso Nacional un proyecto de ley que regule el sistema de contrataciones del Estado y
otro que organice la administración de bienes del Estado.
Considerando que la Administración Financiera comprende el conjunto de sistemas,
órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los
recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado, mediante
la Ley 24.156 no se pudo derogar el Capítulo V “De la Gestión de los bienes del Estado” del
Decreto Ley 23.354/1956 conocido como la Ley de Contabilidad.
De este modo, a la mencionada interrelación entre los sistemas: presupuestario, de
crédito público, de tesorería y de contabilidad gubernamental deben agregarse los sistemas
de contrataciones y de administración de bienes, no legislados por la Ley 24.156.
En cumplimiento del citado Art. 135, el PEN presentó al Congreso Nacional un
proyecto de Ley cuyo trámite caducó en 1996, siendo nuevamente presentado en mayo de
1996, perdiendo estado parlamentario durante el año 1997.
Trabajando sobre el mismo proyecto de ley como antecedente inmediato, los
Senadores Julio San Millán, Carlos Alberto Verna y Ricardo Branda (todos PJ) presentaron
nuevamente el proyecto el 27 de marzo de 19962, incorporando algunas de las
modificaciones que surgieron de la Comisión de Asuntos Administrativos y Municipales.
1
Las normas citadas en este Capítulo pueden verse en www.infoleg.gov.ar
2
Exp. Senado - 223-S-96. Ruta: Asuntos Administrativos y Municipales; Legislación General.
CAT.OPP/CAG/2007-01
7
Con el mismo proyecto del Ejecutivo como antecedente, la Senadora Cristina
Fernández de Kirchner presentó un nuevo proyecto el 10 de abril de 1996, el cual incluía
una serie de modificaciones, algunas debido tanto a práctica legislativa como a semántica
jurídica, junto con otras necesarias para dotar de coherencia al sistema3.
El 22 de abril de 1998 tomó estado parlamentario el proyecto de ley presentado por
los diputados: Raquel Roberti, Roberto D’Elía, Atilio Viglione y Juan Carlos Passo (UCR)4.
Por otra parte el Estado Nacional contó hasta 2003, con la Ley 24.146 que permitía a
los gobiernos locales solicitar tierras ociosas (con fines no comerciales) a cambio de
condonar tasas e impuestos y pagar sobre el excedente de $300.000.- si el monto del
inmueble superaba este valor. A la fecha no existe normativa que la reemplace y se
encuentran en tratamiento las solicitudes de gobiernos locales que por diversas razones aún
no concluyeron su trámite.
Se transcribe a continuación la nómina de las normas consideradas más importantes
que constituyen el marco jurídico que, directa o indirectamente, permite el funcionamiento de
la administración de los bienes del Estado Nacional.
De acuerdo con la pertinencia y/o relevancia que cada una de las normas citadas o
parte de ellas, tienen en el contexto de la administración de los bienes, realizamos las
transcripciones, descripciones y comentarios que consideramos que aportan a la
comprensión del marco jurídico disponible así como a los resultados de su aplicación.
1.1. Síntesis Normativa
Decreto Ley 23.354/1956
LEY DE CONTABILIDAD
Como ya dijimos, el Capítulo V de esta norma no fue derogado por la citada LEY
24.156.
En el PEN, la jurisdicción encargada de la administración de los bienes no afectados
al servicio fue el entonces MINISTERIO DE HACIENDA (hoy es el ONABE). Los afectados a
un servicio determinado se consideraban concedidos gratuitamente a la respectiva
jurisdicción mientras se mantuvieran en uso.
Las dependencias usuarias debían prever las partidas presupuestarias necesarias
para atender los gastos de mantenimiento y conservación.
3
4
Exp. Sen: 0297-S-96. Ruta: Asuntos Administrativos y Municipales; Legislación General.
Exp. Dip: 6258-D-97. Ruta: Legislación General, Obras Públicas y Hacienda.
CAT.OPP/CAG/2007-01
8
Por esta Ley el PEN puede conceder el uso precario y gratuito de inmuebles
afectados a su jurisdicción y que por razones circunstanciales no tengan destino útil, cuando
le sean requeridos por organismos públicos o por instituciones privadas, legalmente
constituidas en el país, para el desarrollo de sus actividades de interés general.
Toda transferencia de dominio o cambio de destino de los bienes del Estado deberá
comunicarse a la CONTADURÍA GENERAL, acompañando los antecedentes que permitan
efectuar las pertinentes registraciones, en la forma y oportunidad que determine el PEN.
LEY 19.076
Año 1971
TRANSFERENCIAS DE INMUEBLES
Esta Ley otorga el marco jurídico para la transferencia a titulo gratuito u oneroso de
superficies ubicadas en zonas afectadas a la explotación ferroviaria con cargo de construir
obras fijas para el almacenamiento de granos (silos), bajo ciertas condiciones de
permanencia de las instalaciones y de transporte de productos por ferrocarril.
LEY 21.626
Año 1977
TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIÓN
Define al TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIÓN como ente autárquico en
jurisdicción de la SECRETARÍA DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS DEL MINISTERIO
DE ECONOMÍA (hoy depende de la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS), entre cuyas
funciones está la de tasar los inmuebles que el Gobierno Nacional, entes descentralizados,
autárquicos y empresas del Estado proyecten adquirir o enajenar.
DECRETO Nº 2.045/1980
La SECRETARIA DE HACIENDA, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMIA,
por intermedio de la ADMINISTRACION GENERAL DE INMUEBLES FISCALES,
intervendrá, obligatoriamente, en toda medida de gobierno que implique la celebración, ya
sea a título oneroso o gratuito, de los siguientes actos con relación a inmuebles estatales:
a) Adquisición o enajenación.
b) Constitución, transferencia, modificación o extinción de otros derechos reales o
personales.
LEY 22.423
CAT.OPP/CAG/2007-01
9
Año 1981
VENTA DE INMUEBLES DEL ESTADO
Faculta al PEN a vender los inmuebles del dominio privado del Estado Nacional que
no sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones, por intermedio de la
SECRETARÍA DE HACIENDA dependiente del MINISTERIO DE ECONOMÍA, la cual es el
organismo centralizador de la gestión del patrimonio inmobiliario estatal (hoy es el ONABE)
y tendrá facultades para disponer, tramitar, aprobar y perfeccionar las enajenaciones
respectivas.
Autoriza la venta directa de inmuebles cuando sus ocupantes los utilicen como
vivienda, comercio, industria o para la prestación de servicios públicos a los propietarios de
inmuebles linderos con respecto a predios estatales que, encontrándose en zona urbana, su
configuración catastral no resulte reglamentaria o hallándose situados en zona rural sus
dimensiones no resulten aptas para la explotación económica que se desarrolle
predominantemente en el lugar; y a las cooperativas de vivienda u otras entidades sin fines
de lucro, que los adquieran con el objeto de construir viviendas para sus asociados.
Estableció además que las entidades autárquicas nacionales, empresas o
sociedades del Estado, encomendarán a la SECRETARÍA DE HACIENDA (hoy al ONABE),
la venta de los inmuebles a ellas afectados que resulten innecesarios para su gestión, la
cual imputará los importes que recaudare por dicho concepto a los recursos de la entidad
con destino a inversiones patrimoniales. Este régimen será de aplicación optativa para
aquellas entidades que posean, por sus estatutos, capacidad para la realización de
enajenaciónes inmobiliarias.
Por otra parte, con carácter previo a toda tramitación tendiente a la adquisición de
inmuebles, los mencionados organismos deberán requerir información a la SECRETARÍA
DE ESTADO DE HACIENDA (hoy al ONABE), sobre la existencia de inmuebles disponibles.
DECRETO Nº 101/1985
Facultó al Sr. Ministro de Economía a realizar concesiones de uso precario y gratuito
de inmuebles fiscales afectados a la jurisdicción del PEN que por razones circunstanciales
no tengan destino útil, cuando le sean requeridos por organismos públicos o por
instituciones privadas, para el desarrollo de sus actividades de interés general (artículo 53
de la Ley de Contabilidad -DECRETO LEY 23.354/1956-). Hoy esta facultad la tiene el
ONABE.
CAT.OPP/CAG/2007-01
10
LEY 23.697
Año 1989
LEY DE EMERGENCIA ECONOMICA. VENTA DE INMUEBLES INNECESARIOS
En el Capítulo XXVI, artículos 60; 61 y 62, establece que el PEN centralizará,
coordinará e impulsará las acciones tendientes a agilizar las ventas de los inmuebles del
dominio privado del Estado Nacional, que no sean necesarios para el cumplimiento de sus
funciones o gestión.
También determina que las entidades autárquicas nacionales, empresas y
sociedades del Estado, encomendarán la venta de los inmuebles a ellas afectados, que
resulten innecesarios para su gestión a la SECRETARÍA DE HACIENDA, y que, con
carácter previo a toda tramitación tendiente a la adquisición de inmuebles, deberán requerir
información a esa Secretaría sobre la existencia de bienes disponibles
DECRETO Nº 731/1990
INSTITUTO MOVILIZADOR DE ACTIVOS
Por este decreto se creó el INSTITUTO MOVILIZADOR DE ACTIVOS, con amplias
facultades, entre otras, para vender o realizar bienes muebles e inmuebles pertenecientes a
la Administración Pública Nacional. La ADMINISTRACIÓN GENERAL DE INMUEBLES
FISCALES pasó a depender del Instituto
DECRETO Nº 1.757/1990
Es un Decreto que legisla sobre una multiplicidad de temas, entre los cuales
podemos citar la racionalización del gasto público y la reforma administrativa, incluyendo la
regulación de la venta de bienes del Estado.
Derogó el régimen aprobado por el DECRETO N° 731/1990 en las partes destinadas
a regular la venta de los bienes innecesarios del Estado Nacional y, sin perjuicio de ello
asignó al MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS competencia exclusiva para
disponer la venta de bienes muebles y rezago y de bienes inmuebles que no resultan
indispensables para la gestión del servicio o actividad empresarial.
DECRETO Nº 2.154/1990
VENTA DIRECTA DE INMUEBLES
Estableció que el PEN podrá disponer la venta directa de los inmuebles del dominio
privado del Estado a sus actuales ocupantes o a las formas asociativas que los representen.
CAT.OPP/CAG/2007-01
11
LEY 23.967
Año 1991
TIERRAS FISCALES. TRANSFERENCIA A PROVINCIAS
Establece la transferencia de tierras fiscales a los estados provinciales, para su
posterior venta a los actuales ocupantes o para la incorporación a los planes provinciales de
vivienda social para familias de recursos insuficientes.
Para coordinar el cumplimiento de esta Ley entre el Congreso de la Nación, el PEN y
los estados provinciales, se crea una Comisión Bicameral.
LEY 23.985
Año 1991
FUERZAS ARMADAS.
BIENES INMUEBLES
Deberá elevarse anualmente al Ministro de Defensa un informe en el que se
detallarán cuáles son los inmuebles que tengan asignados en uso las Fuerzas Armadas que
resulten innecesarios o prescindibles para el servicio, pudiendo sugerirse que sean objeto
de venta, permuta, locación, concesión de uso u otra forma aplicable de contratación.
Luego, la LEY 24.159 extendió estas disposiciones a Gendarmería Nacional y
Prefectura Naval Argentina.
Asimismo, por LEY 25.393 del año 2001, con carácter excepcional podrán efectuarse
contrataciones directas cuando el adquirente de inmuebles fuera una provincia, un
municipio, una comuna o un organismo centralizado o descentralizado del Estado Nacional.
En este caso se deberá establecer un plazo no inferior a los diez (10) años, a contar
desde que se realice la escritura traslativa del dominio a nombre del comprador, plazo en el
cual el bien no podrá ser destinado a un fin distinto al indicado por el comprador en los
documentos de venta.
LEY Nº 24.045
Año 1991
REFORMA DEL ESTADO
Se creó por esta Ley una cuenta especial en jurisdicción del MINISTERIO DE
DEFENSA con el nombre de "Producido de enajenaciones, privatizaciones, rentas y
distribución de utilidades de las empresas del área del MINISTERIO DE DEFENSA". En ella
se depositará el total de los fondos provenientes de las privatizaciones y enajenaciones de
bienes que realice este Ministerio, los cuales serán destinados a atender las necesidades de
la reestructuración de las Fuerzas Armadas y de Seguridad cuando estas últimas actúen en
CAT.OPP/CAG/2007-01
12
jurisdicción de dicho Ministerio, y del sector de producción para la defensa, no pudiendo ser
utilizados para atender gastos corrientes.
DECRETO Nº 407/1991
EMERGENCIA ECONOMICA. VENTA DE INMUEBLES FISCALES
Ordena a la ADMINISTRACION GENERAL DE INMUEBLES FISCALES que
confeccione una nómina de inmuebles desafectados total o parcialmente del servicio y la
formulación de un cronograma de ventas inmobiliarias.
El plan de ventas debía ejecutarse en un plazo máximo de 90 días; los inmuebles no
desafectedos sin razón justificada se tendrían por automáticamente encomendados para su
venta a la ADMINISTRACION GENERAL DE INMUEBLES FISCALES en los términos del
Artículo 62 de la LEY 23.697, de Emergencia Económica.
El COMITÉ DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO creado por DECRETO
Nº 1.757/1990 tenía a su cargo la fiscalización de la gestión inmobiliaria enajenatoria. Quedó
facultado también para propiciar la disponibilidad automática de bienes raíces cuyas
características o configuración no se correspondieran funcionalmente con el destino que le
atribuyese el organismo o entidad de revista.
El Art. 4º. Establecía : .....”Podrá disponerse la venta de inmuebles en el estado de
conservación y ocupación en que se encuentren, y asimismo, cuando adolecieran de
deficiencias en su título, configuración catastral o edilicia o inscripción registral, y aun
cuando puedan considerarse potencial o actualmente litigiosos en su aspecto dominial,
ocupacional o constructivo. En estos casos será condición de venta, la cual deberá ser
debidamente publicitada, que el saneamiento dominial, catastral, constructivo, registral o
judicial, deberá ser tomado a cargo por quienes resultaren sus adquirentes, con renuncia
expresa por su parte a la garantía de evicción y por vicios redhibitorios.” ...
Por Art. 11. determinó que mantendría vigencia el régimen normativo sobre ventas
de bienes inmuebles innecesarios para el Estado Nacional existente al dictarse el
DECRETO Nº 731/1990.
Como se desprende de la normativa, la venta de inmuebles formó parte importante
en la emergencia para mejorar el financiamiento del Estado. Aunque es dudoso que puedan
obtenerse buenos precios de venta cuando se trata de ofrecer todo al mismo tiempo y se
incluyen hasta los inmuebles no saneados dominialmente o sujetos a procesos judiciales.
No obstante, demuestra la necesidad de la época por obtener recursos financieros.
DECRETO Nº 846/1991
CAT.OPP/CAG/2007-01
13
Crea, en el ámbito de la Presidencia de la Nación, la COMISION DE TIERRAS
FISCALES – PROGRAMA “ARRAIGO”, cuyas funciones, entre otras, serán: realizar el
relevamiento nacional de las tierras fiscales ocupadas por asentamientos irregulares y
coordinar su accionar con los entes nacionales, provinciales y/o municipales competentes en
la materia.
DECRETO Nº 2.137/1991
Según este Decreto, las funciones de fiscalización de la gestión inmobiliaria
enajenatoria que ejercía el COMITÉ DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO,
creado por el DECRETO Nº 1757/1990 serían ejercidas por un nuevo órgano denominado:
COMISION DE VENTA DE INMUEBLES ESTATALES, dependiente del MINISTERIO DE
ECONOMIA OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS
RESOLUCIÓN Nº 596/1991
FERROCARRILES ARGENTINOS
Dispuso dejar sin efecto todas las reservas de inmuebles de propiedad ferroviaria
afectados a planes de obras, que a la fecha no hayan tenido efectivo principio de ejecución.
RESOLUCIÓN Nº 912/1991
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS
Establece que cuando resultare conveniente contar con la tasación de un mismo
inmueble por parte de dos o más órganos tasadores habilitados a ese fin de acuerdo a las
prescripciones del DECRETO Nº 407/1991, el precio base para el remate o licitación pública
se fijará promediando los valores emergentes de los respectivos informes valuatorios.
RESOLUCIÓN Nº 558/1992.
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS (MEYOSP)
Resuelve que, según lo establecido en los DECRETOS Nº. 407/1991 y 2.137/1991,
en las ventas inmobiliarias por contratación directa, la resolución aprobatoria previa y
fundada que emita el MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS o
los organismos en que se hubiere delegado la función aprobatoria hará innecesario emitir
una nueva resolución aprobatoria, una vez concretada la operación de venta.
DECRETO Nº 591/1992
REGLAMENTACIÓN LEY 23.697
CAT.OPP/CAG/2007-01
14
Reglamentó el Art. 1º de la LEY 23.697 para la transferencia de tierras del Estado
Nacional destinadas al desarrollo de planes y programas para la radicación definitiva y la
regularización dominial a favor de actuales ocupantes y su grupo familiar. El organismo
ejecutor fue la COMISION DE TIERRAS FISCALES NACIONALES - PROGRAMA
ARRAIGO -
RESOLUCIÓN 1.062/1992
MEYOSP
Resuelve que la COMISION DE VENTA DE INMUEBLES ESTATALES tendrá
atribuciones para representar a FERROCARRILES ARGENTINOS y a FERROCARRILES
METROPOLITRANOS S.A. para gestionar la venta de sus inmuebles.
LEY N° 24.146
Año 1992
EMERGENCIA ECONOMICA
Esta Ley fue modificada por las LEYES 24.383 del año 1994 y 24.768 de 1996.
Estableció que el PEN debía disponer, a título gratuito, la transferencia de inmuebles
innecesarios a los gobiernos provinciales, municipales y comunales o a las entidades de
bien público que lo soliciten para la ejecución de proyectos de interés social y comunitario.
Cuando el valor de los inmuebles supere $300.000, la diferencia podrá ser abonada por los
beneficiarios.
Los bienes inmuebles que estuvieren destinados a vivienda del personal u ocupados
por familias de escasos recursos, podían ser transferidos a sus actuales ocupantes en forma
onerosa, con facilidades financieras.
Estas transferencias únicamente podían ser dispuestas en todos los casos con cargo
a ser destinados los inmuebles por sus beneficiarios a programas de rehabilitación y
desarrollo urbano, infraestructura de servicios, construcción de viviendas de interés social
para familias que las utilicen con carácter de vivienda única y permanente y no poseyeran
otros inmuebles, la habilitación de parques o plazas públicas, o de unidades educacionales,
culturales,
asistenciales
o
sanitarias,
o
al
desarrollo
de
actividades
deportivas,
emprendimientos productivos generados o administrados por municipios, provincias o la
Ciudad de Buenos Aires.
La autoridad de aplicación de esta ley, fue, inicialmente, la SUBSECRETARÍA DE
ADMINISTRACIÓN DE BIENES, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y
SERVICIOS PÚBLICOS.
CAT.OPP/CAG/2007-01
15
DECRETO Nº 776/93
Reglamentó la LEY 24.146, entre otras cuestiones, en cuanto a los requisitos que
debían cumplir las familias de bajos recursos y el personal de los organismos que ocupen
inmuebles fiscales; la obligatoriedad de aprobar mediante leyes provinciales u ordenanzas
municipales las partidas presupuestarias para la ejecución de los proyectos sobre los
inmuebles recibidos; y: a) condonar la totalidad de la deuda que por impuestos,
gravámenes, tasas, mejoras o contribuciones tuviere el ente propietario del inmueble que se
transfiere y, b) conceder a los inmuebles de propiedad de esos entes una zonificación
urbana igual o mejor a la que tuvieran los inmuebles que lo circundan.
RESOLUCIÓN 825/93
FERROCARRILES ARGENTINOS
Permite ceder el uso de inmuebles no entregados a los concesionarios ferroviarios, a
las provincias y municipios, a cambio de un canon simbólico. Los inmuebles deberán
destinarse a actividades sin fines de lucro.
Para el caso de que particulares soliciten mantener y conservar estos inmuebles,
podrá otorgarse permiso de uso pero como tenencia onerosa.
DECRETO 1.085/94
Determina que “la COMISIÓN DE TIERRAS FISCALES NACIONALES PROGRAMA
ARRAIGO tendrá intervención y participación en la tramitación de las solicitudes de
inmuebles de propiedad del Estado nacional, desocupados e innecesarios para su gestión,
que formulen las provincias, municipios y comunas, para destinarlos a la construcción de
viviendas para familias de escasos recursos que fueran ocupantes de otros inmuebles del
Estado Nacional”.
LEY 24.364
Año 1994
FERROCARRIL TRANSPATAGÓNICO
Por esta Ley se encomendó al Estado Nacional, realizar un estudio de prefactibilidad
para la construcción y funcionamiento bajo el régimen de concesión, de una línea férrea en
la región patagónica, que se interconectará con la red ferroviaria existente al norte, noroeste
y nordeste de la República y que atravesando las Provincias de Río Negro, Chubut y Santa
Cruz llegue a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur,
CAT.OPP/CAG/2007-01
16
concretando la vinculación física de ésta con el continente, a través del Estrecho de
Magallanes, acorde a lo determinado por la LEY 23.212.
LEY Nº 24.374
Año 1994
INMUEBLES
Esta norma establece un régimen de regularización dominial de inmuebles urbanos
que tengan como destino principal el de casa habitación única y permanente, en favor de
ocupantes que acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante 3 años, con
anterioridad al 1/1/1992.
DECRETO 1.737/94
REESTRUCTURACION FERROVIARIA
Instruyó a la Empresa Ferrocarriles Argentinos para que proceda a la relocalización
de las instalaciones y tendido ferroviario de la denominada Terminal Retiro.
Para los inmuebles que como consecuencia de la privatización y racionalización del
servicio quedasen desafectados, la LEY Nº 23.697 dispuso su enajenación. El artículo 10 del
DECRETO Nº 1.143/1991 encomendó al MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y
SERVICIOS PUBLICOS en su carácter de autoridad de aplicación la creación de un fondo
integrado con los recursos emergentes de los bienes inmuebles y otros activos de las
empresas que actualmente prestan los servicios ferroviarios de pasajeros, para aplicar al
pago de los subsidios que se convinieren con los concesionarios. Así, el PEN mantiene
como objetivo básico que las obras de restructuración ferroviaria no impliquen una erogación
para el Tesoro de la Nación.
El DECRETO Nº 602/1992 encomendó a la COMISION VENTA INMUEBLES
ESTATALES la confección de un plan maestro de urbanización y propuso optimizar los
ingresos provenientes de la venta o concesión de los inmuebles propiedad de la Nación en
el área en cuestión, delegándole la competencia para vender o concesionar los inmuebles
resultantes del parcelamiento, mediante licitación o subasta pública. La Comisión recibió
asistencia técnica para el diseño de un plan de desarrollo, previo concurso de antecedentes
realizado con la participación del BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y
FOMENTO (BIRF), cuyo resultado fue una propuesta de modificación de la infraestructura
ferroviaria existente, tendiente a reubicar el tendido ferroviario con el fin de modernizar y
racionalizar la prestación de los servicios, relocalizando el tendido de vías y unificando las
terminales de pasajeros, con miras a facilitar la transferencia entre los distintos modos de
transporte, la reducción de la contaminación ambiental y una elevación de la estética y del
CAT.OPP/CAG/2007-01
17
nivel de vida de los habitantes, la generación de una amplia zona de parques públicos y la
refuncionalización de la antigua estación del Ferrocarril Bartolomé Mitre, que se destinaría a
usos culturales y recreativos.
Estableció pautas de zonificación y uso del suelo, destacándose el destino del 65 %
del área desafectada a tierra libre de uso público y 35 % al área privada y encomendó el
estudio y la adopción de soluciones inmediatas destinadas a mejorar la circulación vial en la
Avenida del Libertador General San Martín entre las Avenidas Ramos Mejía y Callao. Para
el transporte de cargas, recomendó trasladar las operaciones fuera de áreas urbanas de alta
densidad y el rediseño de la infraestructura, para posibilitar un mejor acceso al puerto.
Luego de 13 años, las soluciones para el área están sujetas a otras variables como
el problemático acceso al Puerto de Buenos Aires de vehículos pesados y el gran avance de
las construcciones de la denominada Villa 31 hacia el noroeste.
DECRETO 1.885/94
Reglamenta la LEY 24.374, determinando que las viviendas comprendidas en el
régimen de la Ley deben reunir las características contempladas para viviendas económicas
a los efectos de la aplicación de planes originados en el Fondo Nacional de la Vivienda,
atendiendo a la composición del grupo familiar conviviente.
DECRETO 1.383/96
Crea el Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios (ENABIEF), como
ente autárquico en el ámbito de la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE,
al que le transfiere, en afectación, los bienes ferroviarios no concesionados; le otorga las
facultades dadas por las LEYES 24.146 y 24.383 y la competencia sobre el área Retiro que
el DECRETO Nº 602 otorgara a la COMISION VENTA INMUEBLES ESTATALES.
DECRETO 1.450/96
MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS
Aprobó la estructura organizativa de la Administración Central del citado
Departamento de Estado, cuya DIRECCION NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO,
dependiente de la SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE debía coordinar
las políticas, normas y procedimientos relacionadas con la administración de los bienes
físicos del Estado Nacional, mantener el control permanente de la actividad inmobiliaria
estatal, incluyendo la implementación del Inventario General de Bienes del Estado Nacional,
CAT.OPP/CAG/2007-01
18
aplicar la LEY N° 24.146 y su modificatoria LEY N° 24.383 y proponer la transferencia de
inmuebles fiscales de acuerdo con lo establecido en ambas normas.
DECISIÓN ADMINISTRATIVA Nº 84/1996
Crea en el ámbito de la DIRECCION NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO de la
SUBSECRETARIA DE ADMINISTRACION DE BIENES de la SECRETARIA DE HACIENDA
del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, el Registro Nacional
de Bienes Inmuebles Privados del ESTADO NACIONAL.
El Programa de Reforma de la Administración Financiera Gubernamental fue
diseñado con el objetivo de lograr que la gestión del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS se realice, en lo que respecta a la administración
financiera del Estado, con economicidad, eficiencia y efectividad, generando información
oportuna y confiable para la toma de decisiones de gobierno, y realizando de acuerdo a ello
la gestión de los recursos públicos en un marco de absoluta transparencia.
Este Programa se basa en la creación de diversos sistemas de administración
interrelacionados y en los conceptos de centralización normativa y descentralización
operativa definidos en él y cuyo Capítulo VII establece las bases para la creación del
Sistema de Administración de Bienes del Estado Nacional (SABEN), constituido por el
conjunto de principios, normas, recursos y procedimientos que se aplicarán a las
operaciones administrativas relacionadas con la adquisición, administración y disposición de
los bienes físicos del Estado.
La toma del Registro dispuesta en esta Decisión Administrativa se debía realizar en
distintas etapas:
a) Etapa 1 - Reconocimiento general del universo de Bienes Inmuebles Privados del
Estado Nacional
b) Etapa 2 - Relevamiento integral de la totalidad de los Bienes Inmuebles Privados
del Estado Nacional incorporados a la Etapa 1.
c) Etapa 3 - Programa de valorización del patrimonio inmobiliario fiscal incorporado al
Registro Nacional de Bienes Inmuebles Privados
La CONTADURIA GENERAL DE LA NACION establecería los criterios de valuación
y amortización del patrimonio físico del ESTADO NACIONAL de acuerdo con los contenidos
de la Etapa 3.
No obstante, la DECISIÓN ADMINISTRATIVA Nº 327/1998 canceló la Etapa 3
CAT.OPP/CAG/2007-01
19
LEY 24.855
Año 1997
FONDO FIDUCIARIO FEDERAL DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL
Entre sus objetivos expresa la generación de la infraestructura económica y social
necesaria y prioritaria para la integración territorial, el desarrollo regional y el intercambio
comercial y la mejora de oportunidades y condiciones de acceso a la vivienda en los
sectores de ingresos medios y medios bajos de la población.
En cuanto a las obras, una de las prioridades del fondo fiduciario es la construcción,
mejoramiento o adecuación de la infraestructura ferroviaria.
MINISTERIO DE DEFENSA
DECRETO 719/1997
AutorIza al MINISTERIO DE DEFENSA a efectuar la enajenación de los bienes
inmuebles oportunamente asignados al mismo, destinando su producido conforme las
previsiones de la LEY 24.045 a la reestructuración de las Fuerzas Armadas.
DECRETO Nº 1.090/1997
MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS
Instruyó a la SECRETARIA DE TRANSPORTE para desafectar, total o parcialmente,
del uso ferroviario las playas de cargas ubicadas dentro del ejido urbano de la Ciudad de
Buenos Aires y de otros grandes centros urbanos del país, en tanto no tengan uso operativo
justificado, transfiriéndolos al ENTE NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES
FERROVIARIOS (ENABIEF) para destinarlos a la construcción de centros de trasbordo
multimodales de pasajeros; la construcción de parques y plazas públicas y la construcción
de viviendas y explotación comercial de locales.
Estas desafectaciones se convalidaron por DECRETO Nº 837/1998
LEY 25.069
Año 1998
Regula la transferencia de los inmuebles de propiedad del Estado Nacional afectados
al Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios (ENABIEF) a los acopiadores y
productores de cereales, oleaginosas y cualquier otra especie agrícola de características
similares, cuyas inversiones se hayan ejecutado dentro del marco de la LEY 19.076.
Determina que la autoridad de aplicación de esta Ley es el ENABIEF (hoy ONABE).
CAT.OPP/CAG/2007-01
20
LEY 25.152
Año 1999
REFORMA DEL ESTADO. ADMINISTRACION DE LOS RECURSOS PUBLICOS
Establece, entre otras cuestiones, las medidas a las cuales se deberán ajustar los
poderes del Estado Nacional para la administración de los recursos públicos; la formulación
del Presupuesto General de la Administración Nacional; eficiencia y calidad de la gestión
pública; evaluación de calidad del gasto; presupuesto plurianual e información pública y de
libre acceso.
Además, determina que toda creación de organismo descentralizado, empresa
pública de cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes
y/o fondos del ESTADO NACIONAL requerirá del dictado de una Ley.
DECRETO Nº 346/1999
Dispone que todo el material de vía de trocha ancha existente transferido al ENTE
NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES FERROVIARIOS (ENABIEF), dependiente
de la SECRETARIA DE TRANSPORTE del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y
SERVICIOS PUBLICOS, con más el producido por levantamientos de ramales e
instalaciones de la misma trocha, queda a disposición del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS a través de la SECRETARIA DE TRANSPORTE, para
ser utilizados en la construcción del FERROCARRIL TRASANDINO DEL SUR y del
FERROCARRIL TRANSPATAGONICO.
Esta norma inmovilizó material ferroviario en gran parte obsoleto, que aún hoy debe
ser dificultosamente custodiado.
DECISIÓN ADMINISTRATIVA 56/1999
TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACION
Dispuso que el TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIÓN practicara la valuación
contable de la totalidad de los Bienes Inmuebles de Dominio Privado a cargo de las
Jurisdicciones y Entidades de la Administración Nacional, incluyendo las Instituciones de
Seguridad Social y las Universidades Nacionales.
Además, las autoridades de aplicación serán la SECRETARIA DE HACIENDA, a
través de la CONTADURIA GENERAL DE LA NACION y la SECRETARIA DE OBRAS
PUBLICAS, a través del TRIBUNAL DE TASACIONES DE LA NACIÓN.
CAT.OPP/CAG/2007-01
21
DECRETO Nº 436/2000
REGLAMENTO PARA LA ADQUISICION, ENAJENACION Y CONTRATACION DE BIENES
Y SERVICIOS DEL ESTADO NACIONAL
Aprobó la reglamentación de los Artículos 55, 56, 61 y 62 del Capítulo VI de la LEY
DE CONTABILIDAD (DECRETO LEY Nº 23.354), vigente en función de lo establecido por el
Artículo 137, inciso a) de la LEY 24.156, constituyendo el "REGLAMENTO PARA LA
ADQUISICION, ENAJENACION Y CONTRATACION DE BIENES Y SERVICIOS DEL
ESTADO NACIONAL".
Se rigen por este Reglamento los contratos de compraventa, suministros, servicios,
locaciones, alquileres con opción a compra, permutas y concesiones de uso de los bienes
del dominio público y privado del ESTADO NACIONAL, que celebren las entidades estatales
comprendidas en su ámbito de aplicación.
Estableció determinadas pautas de publicidad, difusión y transparencia para los
procedimientos de contrataciones: pliegos, licitaciones, procesos y criterios de selección con
parámetros de evaluación predefinidos. También las condiciones que deben reunir las
contrataciones directas. Se incluyen nuevas modalidades contractuales como las compras
informatizadas y las iniciativas privadas
DECRETO 443/2000
MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA
Disolvió el Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios (ENABIEF) y creó
el ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES (ONABE) como órgano
desconcentrado de la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS, resultado de la unión entre el
ENABIEF y la DIRECCIÓN NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO (DNBE).
DECRETO Nº 1.247/2000
INMUEBLES
Prorrogó el plazo de vigencia instituido por el artículo 16° de la LEY 24.146,
modificado por las LEYES Nº 24.383 y 24.768, en relación con la presentación de solicitudes
de transferencia de inmuebles innecesarios para el cumplimiento de los fines o gestión de la
Administración Pública Nacional. El nuevo plazo de vencimiento fue el 31 de diciembre del
año 2003, que resultó definitivo al no ser nuevamente prorrogado.
DECRETO DELEGADO Nº 1.023/2001
REGIMEN GENERAL DE CONTRATACIONES,
CAT.OPP/CAG/2007-01
22
Esta norma derogó los artículos 55 al 63 del DECRETO LEY Nº 23.354 de diciembre
de 1956, vigentes en función de lo establecido por el inciso a) del artículo 137 de la LEY Nº
24.156 y sus modificaciones y lo reemplazó por un nuevo régimen.
También dispuso que podría utilizarse el procedimiento de contratación directa para
las contrataciones entre reparticiones públicas o en las que tenga participación mayoritaria
el Estado Nacional, quedando en éstos casos prohibida la subcontratación del objeto.
DECRETO 35/2001
INMUEBLES
Delegó en el MINISTRO DEL INTERIOR el carácter de autoridad de aplicación de las
LEYES 23.985 y 24.159 en todo lo que corresponda a inmuebles que se encuentren
asignados en uso y administración a la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA y a la
GENDARMERÍA NACIONAL ARGENTINA.
DECRETO 666/2003
REGIMEN DE CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACION NACIONAL
Introdujo modificaciones al Régimen General establecido mediante el DECRETO Nº
1023/2001, expresando que ...“teniendo en cuenta que la contratación directa entre
reparticiones públicas puede dar lugar a la perpetuación de monopolios estatales
ineficientes y costosos, siendo contrario al principio de transparencia que debe primar en las
contrataciones de la Administración Pública Nacional, resulta necesario eliminar la norma
que así lo permite.”
DECRETO 1.142/2003
MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS
Aprueba la estructura organizativa del primer nivel operativo del citado Departamento
de Estado, estableciendo que corresponde a la SECRETARIA DE OBRAS PÚBLICAS
presidir el ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES.
DECRETO 204/2004
REGIMEN DE CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACION NACIONAL
Facultó la realización de contrataciones directas entre las jurisdicciones y entidades
del ESTADO NACIONAL, con organismos provinciales, municipales o del Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como así también con las empresas y sociedades en
las que tenga participación mayoritaria el Estado, siempre que tengan por objeto la
CAT.OPP/CAG/2007-01
23
prestación de servicios de seguridad, logística o de salud, y con las Universidades
Nacionales.
DECRETO Nº 835/2004
PROGRAMA ARRAIGO
BANCO SOCIAL DE TIERRAS
Se crea el Registro denominado "Banco Social de Tierras", en el ámbito de la
COMISIÓN DE TIERRAS FISCALES NACIONALES. Se conformará con la información que
brinden los órganos de la Administración Pública Nacional, sus empresas y entes
descentralizados., sobre inmuebles ociosos de dominio privado del Estado Nacional,
distribuidos en todo el territorio nacional, innecesarios para la función y gestión de los
organismos en cuya jurisdicción revistan, que puedan ser afectados a fines sociales
Hoy, estos inmuebles pueden transformarse en una herramienta social para
solucionar el problema de las ocupaciones de tierras que ha conformado, particularmente en
las grandes urbes, un escenario complejo, heterogéneo y altamente conflictivo. El Estado
debe aportar toda su capacidad y bienes en el mejoramiento de la calidad de vida de las
familias de menores recursos, paliando la problemática de la marginación creada por el
crecimiento vegetativo de la población y las migraciones internas y externas.
Según los propios considerandos del DECRETO, es un dato de la realidad que el
acceso a la tierra, a la vivienda digna y al hábitat adecuado es una meta virtualmente
inalcanzable para los sectores de menores recursos.
Además, la LEY N° 23.302, declara de interés nacional la atención y apoyo a los
aborígenes y a las comunidades indígenas existentes en el país, y su defensa y desarrollo
para su plena participación en el proceso socioeconómico y cultural de la Nación,
respetando sus propios valores y modalidades, disponiéndose la implementación de planes
que permitan el acceso a la propiedad de la tierra.
DECRETO 1.261/2004
TRANSPORTE FERROVIARIO
Por esta norma, el Estado Nacional reasume la prestación de los Servicios
Interurbanos de Transporte Ferroviario de Pasajeros de largo recorrido, cuyo trazado sea de
carácter interjurisdiccional, suprimidos por DECRETO Nº 1.168/1992, con el objetivo de
reposicionar al ferrocarril en el sistema multimodal de transporte.
Se instruyó al MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA
Y SERVICIOS para que a través de la SECRETARIA DE TRANSPORTE determine el uso y
CAT.OPP/CAG/2007-01
24
destino del material rodante tractivo y remolcado y de los inmuebles correspondientes a
predios ferroviarios y los edificios directamente necesarios para las operaciones ferroviarias,
incluyendo los asignados a tareas administrativas y auxiliares contando con la asistencia del
ORGANISMO NACIONAL DE ADMINISTRACION DE BIENES, dependiente de la
SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS del MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL,
INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS.
PROYECTOS DE LEY
El día 4 de julio de 2007 la Cámara de Senadores de la Nación sancionó un Proyecto
de Ley y lo envió en revisión a la Cámara de Diputados
El objeto de este Proyecto es el reordenamiento de la actividad ferroviaria, ubicando
como pieza clave de toda la acción a los nuevos criterios de gestión y de rentabilidad, y a la
consideración del usuario.
Para ello crea dos empresas que funcionarán en la órbita del MINISTERIO DE
PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS:
a) La ADMINISTRACION DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS SOCIEDAD
DEL ESTADO, que tendrá a su cargo la administración de la infraestructura ferroviaria
actual, la que se construya en el futuro, su mantenimiento y la gestión de los sistemas de
control de circulación de trenes. Ello incluye a los bienes necesarios para el cumplimiento de
su misión, los bienes ferroviarios concesionados a privados cuando por cualquier causa
finalice la concesión, o se resuelva desafectar de la explotación bienes muebles o
inmuebles, y el patrimonio ferroviario que se encuentre en jurisdicción del ONABE el que se
transferirá a la nueva Empresa.
Esta Empresa deberá definir la red ferroviaria nacional primaria y secundaria y las
explotaciones colaterales.
b) La OPERADORA FERROVIARIA SOCIEDAD DEL ESTADO, que tendrá a su
cargo la prestación de los servicios de transporte ferroviario tanto de cargas como de
pasajeros, en todas sus formas, que le sean asignados, incluyendo el mantenimiento del
material rodante.
Deberá Administrar los bienes muebles e inmuebles que le sean asignados por la
ADMINISTRACION DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS SOCIEDAD DEL ESTADO
para la prestación del servicio de transporte ferroviario.
CAT.OPP/CAG/2007-01
25
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
Legislación sobre ventas inmobiliarias del Estado Nacional. ENABIEF. 1997
La Administración de los inmuebles innecesarios del Estado Nacional. José Luis TESORO.
INAP
CAT.OPP/CAG/2007-01
26
Capítulo Segundo
2. Usucapión
En este Capítulo trataremos la adquisición por prescripción adquisitiva (usucapión)
de bienes de propiedad del Estado Nacional o los estados provinciales o los estados
municipales por parte de personas físicas o jurídicas particulares mediante prescripción
adquisitiva o usucapión.
Habida cuenta que el dominio del Estado sobre sus bienes no está sometido a un
régimen único se definirá cada tipo de dominio y se analizarán sus notas primordiales, los
elementos que concurren a configurar las diferentes formas de propiedad estatal, el objetivo
del sometimiento de los bienes a los distintos regímenes y las consecuencias jurídicas de su
ocupación por los particulares, el marco normativo actual y diversas propuestas de reforma.
La prescripción adquisitiva también reconoce distintas modalidades y, si bien el
efecto de una y otra es el mismo, las causas determinantes de la adquisición del dominio
poseen modulaciones propias en uno y otro caso.
Como queda dicho, existen distintos planteos tendientes a cambiar la legislación
vigente en materia de prescripción adquisitiva sobre bienes del Estado, lo que serán objeto
de particular estudio en razón de que se considera urgente la adopción de medidas que
impidan la pérdida de los derechos del Estado sobre sus bienes en general y, en particular
sobre cierta clase de ellos. En este orden, se analizarán distintos proyectos de leyes que
ponen de manifiesto la preocupación de los legisladores por introducir modificaciones al
estado de cosas imperante.
2.1. Bienes Públicos y Privados del Estado
La distinción fundamental que corresponde hacer en esta materia es entre bienes del
dominio público y bienes del dominio privado del Estado, pues el régimen jurídico aplicable
a ambas categorías es diverso.
El artículo 2339 del Código Civil establece al respecto: “ Las cosas son bienes
públicos del Estado general que forma la Nación, o de los estados particulares de que ella
se compone, según la distribución de los poderes hecha por la Constitución Nacional; o son
bienes privados del estado general o de los estados particulares.”
CAT.OPP/CAG/2007-01
27
2.1.1.
Bienes Públicos del Estado.
2.1.1.1. Definición
La siguiente definición de “dominio público” reúne los principales elementos: El
conjunto de bienes de propiedad pública del Estado (lato sensu), afectados al uso público,
directo o indirecto, de los habitantes y sometidos a un régimen
jurídico
especial
de
derecho público, y, por lo tanto, exorbitante del derecho privado, en función de los fines que
con ellos se tiende a satisfacer.
2.1.1.2. Régimen Jurídico
El régimen del dominio público es único. Todos los bienes del dominio público tienen
el mismo régimen jurídico esencial, pero adaptado a las particularidades de cada bien. La
característica del uso común, respecto de los bienes del dominio público, se funda en
principios básicos aplicables a todos los bienes públicos que se destinan a esos usos. Lo
mismo sucede con los usos especiales. El régimen jurídico del dominio público es también
de excepción y de interpretación estricta: en su conjunto sólo es aplicable a los bienes
dominiales.
Los caracteres básicos del régimen jurídico del dominio público son la inalienabilidad
y la imprescriptibilidad. Sin embargo, no son atributos exclusivos de los bienes dominiales.
Son "efectos", no "causas" de la dominialidad.
2.1.1.3. Inalienabilidad e imprescriptibilidad
La inalienabilidad y la imprescriptibilidad no bastan, por sí solas, para considerar que
un bien pertenece al dominio público. Existen muchos bienes que, a pesar de su carácter
inalienable e imprescriptible, pertenecen al dominio "privado" del Estado o al de los
particulares. Lo que define a un bien de público y le imprime sus notas correlativas entre
ellas la inalienabilidad y la imprescriptibilidad es su afectación al uso público, directo o
indirecto. (CSJN, Fallos, 48:195; ver también, Fallos, 146:288; 147:149; 147:178).
Troplong, en el comentario al artículo 2226 del Código Civil Francés, volcado en el
comentario al artículo 3952 del Código Civil, dice: "Hay cosas que son imprescriptibles por
si mismas, otras que lo son por razón de su destino, y otras por razón de las personas que
las poseen. Las cosas imprescriptibles por sí mismas, son aquellas que por su destino
CAT.OPP/CAG/2007-01
28
natural pertenecen a todo el mundo, y no son susceptibles de apropiación privada, como la
mar, la libertad del hombre, etc. Las cosas imprescriptibles en razón de su destino, son
aquellas que por si mismas admiten la propiedad privada; pero que por su destino accidental
están retiradas del comercio y afectas al uso público, como los caminos, las calles, etc. ,
estas cosas mientras están afectas al servicio publico son imprescriptibles. Las cosas que
no son prescriptibles en razón de las personas que las poseen son las que pertenecen a
personas privilegiadas contra las cuales no corre la prescripción.”
Esta última característica nos acerca a la delimitación del objeto de estudio, pues nos
adelanta que una parte de los bienes del Estado (los del dominio público) no son
susceptibles de adquisición por prescripción adquisitiva. Esto es así, pero ello no implica
que, en el terreno de los hechos, no se planteen eventuales entredichos que puedan llegar a
los tribunales.
La jurista Mirta Liliana Bellotti 5señala que dichos caracteres –inalienabilidad e
imprescriptibilidad- son inherentes a los bienes públicos, pertenecientes a la esencia del
régimen del dominio publico y que existen por principio, aunque la respectiva legislación los
silencie. En ausencia de explícitas disposiciones legales son fruto de la elaboración
doctrinal, mediante la coordinación de diversos textos legales.
En el derecho argentino la inalienabilidad y la imprescriptibilidad no están previstas
expresamente por la ley pero resultan de la aplicación coordinada de diversos textos del
Código Civil. La Inalienabilidad halla fundamento legal en la aplicación armónica de los arts.
953, 2336 y 2604 del Código Civil6. La imprescriptibilidad encuentra fundamento legal en
nuestro derecho a través de los artículos 2400; 3951; 3952 y 4019 del mismo Código7.
5
Informe presentado en la cátedra de Derecho Reales de la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional de Córdoba, convocada en reunión por el Dr. Luis Moisset de Espanés, para analizar un
proyecto de modificación del Código Civil para proteger los bienes de dominio público.
6
Art. 953 CC. “El objeto de los actos jurídicos deben ser cosas que estén en el comercio”
Art. 2336CC: “Están en el comercio todas las cosas cuya enajenación no fuere expresamente
prohibida o dependiente de una autorización pública”
Art. 2604 CC: “El derecho de propiedad se extingue de una manera absoluta por la destrucción o
consumo total de la cosa que estaba sometida a él, o cuando la cosa es puesta fuera del comercio.”
7
Art. 2400 CC: “Todas las cosas que están en el comercio son susceptibles de posesión. Los bienes
que no fueren cosas, no son susceptibles de posesión”.
Art.3951CC: “El Estado general o provincial, y todas las personas jurídicas están sometidas a las
mismas prescripciones que los particulares, en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser
propiedad privada; y pueden igualmente oponer la prescripción”.
Art. 3952 CC: “Pueden prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesión puede ser objeto de una
adquisición.”
Art. 4019 CC: “Todas las acciones son prescriptibles, con excepción de las siguientes: 1) las acciones
de reivindicación de la propiedad de una cosa que está fuera del comercio...”.
CAT.OPP/CAG/2007-01
29
Bibiloni acertadamente8 intentó llenar el vacío legal de nuestra actual legislación,
proponiendo el siguiente texto: “Los bienes de dominio público enumerados en el artículo
anterior son inalienables e imprescriptibles”. La Comisión de Reformas al Código Civil
aceptó esa sugerencia.
El proyecto de Reforma de Unificación de la legislación Civil y Comercial de 1998 en
su art. 228 dice textualmente: “Las cosas públicas del Estado son inenajenables,
inembargables e imprescriptibles.”
La Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado
reiteradamente estableciendo el carácter inalienable e imprescriptible de los bienes
pertenecientes al dominio publico. 9
En el Derecho Comparado se establecen expresamente estos principios en la
Constitución o en el Código Civil. La Constitución de México en el art. 27 regula: “.....el
Dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible...” El Código Civil Italiano en el art.
823 dispone: “Los bienes que son parte del dominio público son inalienables y no pueden
ser objeto de derechos a favor de terceros, sino en los modos y en los límites establecidos
por la ley que los regula”. El art. 132 de la Constitución de España establece: “La ley
regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público inspirándose en los principios
de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad como su desafectación”.
En la Conclusión del trabajo citado, la mencionada autora expresa que “ Si bien los
caracteres de inalienabilidad e imprescriptibilidad de las cosas de dominio público son
inherentes a su régimen jurídico y existen aunque la legislación no los establezca
expresamente, es muy conveniente regular expresamente principios tan importantes. Las
normas deben contener los principios del Derecho a fin de hacerlos evidentes, de manera
que con la simple lectura de la ley sean conocidos hasta por el más inexperto. No deben
permanecer tácitos en la legislación reservados a los juristas experimentados que luego de
una interpretación doctrinaria los hacen salir a la luz. Debe modificarse el Código Civil e
incluirse una norma que incorpore los caracteres mencionados. En este sentido, tomando
como fuente el art. 823 del Código Civil Italiano, propone agregar al art. 2341 el siguiente
párrafo: “Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. No pueden ser
objetos de derechos incompatibles con el destino al que fueron afectados.”
8
“Anteproyecto de Reformas al Código Civil”
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Fallos, tomo 48, página 200. Fallos tomo 146, páginas 289
y 297 y páginas 304 y 315, tomo 147, páginas 180 y 220-221.
9
CAT.OPP/CAG/2007-01
30
2.1.1.4. Elementos del dominio público
En cuanto a los elementos del dominio público, cabe distinguir los que se expresan a
continuación:
a) Elemento subjetivo: se refiere al sujeto que es titular del dominio público. En
relación con la titularidad de estos bienes, existen quienes la atribuyen al Estado, como
Vélez Sarfield y quienes invisten con ella al pueblo, como Marienhoff o los romanos. Sea
como fuere, lo cierto es que los bienes del dominio público no son “res nullius” (cosas de
nadie), sino que sus titulares son personas jurídicas públicas y, entre estas, personas
estatales. Ello excluye a las personas jurídicas públicas no estatales y a las personas
privadas que por delegación, subrogación, concesión o cualquier otra figura jurídica ejercen
funciones propias del Estado o en nombre y representación de éste.
b) Elemento objetivo: se relaciona con los objetos, bienes o cosas, que integran el
dominio público, cuyo régimen legal se está establecido en el Código Civil, o sea que rige
por el derecho privado. El dominio público se ejerce sobre cosas idénticas a aquellas sobre
los cuales se ejerce la propiedad privada, pues la dominialidad es independiente de las
cualidades materiales de los objetos.
El art. 2340, que establece qué bienes quedan comprendidos entre los bienes
públicos, en su inc. 7º in fine pone de relieve el carácter enunciativo de la enumeración del
Código citado, haciendo referencia a “todos aquellos bienes o cosas de los que se valen los
entes públicos para el cumplimiento de sus fines “10
En ciertos casos los bienes accesorios de inmuebles dominiales sólo integran el
dominio público cuando contribuyen permanente, directa e inmediatamente a que el bien
dominial cumpla los fines que motivan su institución.
10
Los bienes públicos así enumerados son: “1 - Los mares territoriales hasta la distancia que
determine la legislación especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua;
“2 - Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros; “3 - Los ríos, sus cauces, las
demás aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de
satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del
ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida
de su interés y con sujeción a la reglamentación; “4 - Las playas del mar y las riberas internas de los
ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las aguas bañan o desocupan durante las
altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias; “5 - Los lagos navegables y sus lechos; “6 Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de río, o en los lagos
navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares; “7 - Las calles, plazas, caminos, canales,
puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común; “8 - Los
documentos oficiales de los poderes del Estado; “9 - Las ruinas y yacimientos arqueológicos y
paleontológicos de interés científico.”
CAT.OPP/CAG/2007-01
31
El régimen jurídico del dominio público exige que los bienes o las cosas que lo
integran físicamente tengan un relativo carácter permanente e irreemplazable; si no es así,
no se justifica ese régimen. Por tal motivo las cosas consumibles y las fungibles no integran
el dominio público.
Integran, pues, el dominio público inmuebles, muebles, semovientes, objetos
inmateriales y derechos, y las llamadas universalidades públicas en la medida que reúnan
las características enunciadas.
Conforme con el artículo 2341 del Código Civil “ Las personas particulares tienen el
uso y goce de los bienes públicos del Estado o de los Estados” con sujeción a las normas
respectivas.
c) Elemento teleológico o finalista: el uso público es determinante de la dominialidad.
Dicho uso puede ser directo o inmediato e indirecto o mediato. Parte de la doctrina opina
que sólo los bienes destinados al uso directo de la comunidad están dentro del dominio
público. Hay quienes sostienen que también los bienes o cosas destinados al uso indirecto a
través de un servicio público, integran el concepto de dominio público (CSJN, Fallos, 33:116;
158:358). El citado inciso 7º in fine, del artículo 2340 del Código Civil parece inclinar la
balanza a favor de estos últimos. Lo que caracteriza al dominio público no es ni el uso
directo, ni la afectación a un servicio público, sino la afectación del bien a utilidad o
comodidad común, concepto éste más amplio que aquéllos.
d) Elemento normativo: El sometimiento de bienes a un régimen de derecho público,
condición sine qua non de la dominialidad pública, sólo puede resultar de una disposición de
la autoridad competente, que en nuestro derecho es el Congreso: el carácter dominial de
una cosa o de un bien depende de una norma legal, de una ley en sentido formal y no de
cualquier acto administrativo. Un acto administrativo no puede ser fuente atributiva del
carácter público o privado de una cosa. La Administración sólo podrá "crear" los bienes que
integran el dominio público llamado "artificial" (plazas, calles, caminos, cementerios,
monumentos, bibliotecas, edificios, etc.); pero la condición jurídica de esos bienes creados,
no deriva de acto administrativo alguno, sino de ley. Por ello no hay que confundir
"afectación" del bien al uso público, con la "atribución" del carácter público o privado de los
bienes. A nivel nacional la afectación puede hacerla el Poder Ejecutivo por acto
administrativo; en las provincias puede realizarla la autoridad que la respectiva Constitución
disponga.
CAT.OPP/CAG/2007-01
32
No habiendo bienes públicos por derecho natural, sino únicamente por declaración
legal, el acto estatal que establezca la dominialidad de una cosa, cualquiera sea su origen o
índole, es siempre atributivo del carácter público del bien.
En el derecho argentino corresponde a la legislación de fondo (nacional) decidir qué
bienes son públicos y qué bienes son privados, sin perjuicio de la posibilidad de la
legislación local de regular su uso y goce.
Aún cuando la determinación de los bienes que han de integrar el dominio público
corresponde a la Nación (art. 75, inc. 12, CN), ese dominio pertenece a la Nación o a las
provincias, según el territorio en que se encuentre. Ello surge de los artículos 75, incs. 5, 10,
13, 18 y 30, 121, 125, y 126 de la Constitución, de los arts. 2339 y 2340 del Código Civil y
de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN, Fallos, 126:82;
120:154; 134:293; 154:317).
El artículo 124 de la Constitución, reconoce el dominio originario de las provincias
respecto de los recursos naturales con tal amplitud que no distingue en cuanto a la calidad
de renovables o no renovables: corresponden al dominio provincial todos los recursos
naturales de su territorio.
En igual sentido, la Ley de Federalización de Hidrocarburos Nº 24.145 dispuso la
transferencia del dominio público de los hidrocarburos del Estado Nacional a las provincias
en cuyos territorios se encuentren, incluyendo los situados en el mar adyacente a sus
costas.
El Acuerdo Federal Minero, del 6 de mayo de 1993, ratificado por ley Nº 24.228,
reconoció a las autoridades provinciales como administradores del patrimonio minero de sus
respectivos estados, consolidándose en el art. 124 de la Constitución, el pleno dominio
provincial sobre esos recursos.
La Ley 23.696 posibilita la transferencia mediante convenio a jurisdicciones
provinciales o municipales de las rutas nacionales de interés provincial y de las redes de
distribución de Gas del Estado (anexo I, II). Así, la Nación le transfirió a la provincia de
Buenos Aires por un convenio el dominio y jurisdicción de la Ruta Nacional Nº 2. Dicho
convenio fue aprobado por Decreto de la Provincia de Buenos Aires Nº 4872/90.
Mediante el Decreto Nº 1055/89 se autorizó la cesión a las provincias en cuyo
territorio se encuentren de los yacimientos petrolíferos abandonados o de escasas reservas,
sin el pago del derecho de explotación (art. 20).
CAT.OPP/CAG/2007-01
33
Por el Decreto Nº 942/89 se determinó, a pedido de la Provincia de Río Negro, la
transferencia a su favor de los bienes y servicios afectados al servicio público de electricidad
en su territorio, y que estaban a cargo de Agua y Energía Eléctrica Sociedad del Estado. El
Convenio celebrado en su consecuencia fue ratificado por Decreto Nº 975/90.
La Ley Nº 24.093 faculta al Poder Ejecutivo a transferir a las provincias que así lo
soliciten, a título gratuito, el dominio o la administración de los puertos.
2.1.1.5. Clasificación del dominio publico
En razón de la formación de los bienes el dominio público puede ser natural o
artificial. El natural recae sobre aquellos bienes que se encuentran en la naturaleza y
sobre los cuales no es posible la intervención de la mano del hombre. (playas de mar, ríos,
arroyos). El artificial está constituido por bienes que son creados por la acción humana
(calles, caminos, puentes etc.).
En el dominio público natural, la ubicación dentro del dominio público que efectúa la
ley, implica su afectación de pleno derecho, v.gr., una isla o un río. Tratándose de bienes del
dominio público natural, su carácter proviene de una decisión, adoptada por la misma ley en
función de los poderes que la Constitución depositó en el Congreso de la Nación, y
conservan tal carácter aunque la Administración decida darles un tratamiento, uso o
explotación económica, concediéndolos a particulares. Así, las islas son bienes del dominio
público independiente del uso que se les asigne o confiera. El Código Civil ha reservado las
islas para el patrimonio público estatal, no obstante la jurisprudencia ha admitido por
costumbre contra legem la posibilidad de su usucapión (CSJN, JA, 1942-I-1015).
En los bienes del dominio público artificial, además de la calificación de la ley
nacional, de la cual deriva su condición jurídica, es necesario un acto de afectación de parte
de la Administración (nacional, provincial o municipal), v.gr., un buque de guerra, una plaza,
etcétera.
2.1.1.6. Afectación.
Afectar es consagrar un bien al dominio público. Desafectar, por el contrario, es
sustraerlo de su destino al uso público. La desafectación de un bien del dominio público, en
principio debe efectuarse por un acto de derecho público. Así, la Procuración del Tesoro ha
establecido: La desafectación no requiere necesariamente el dictado de una ley formal sino
que puede realizarse mediante simple acto administrativo, siempre que éste exprese la
CAT.OPP/CAG/2007-01
34
inequívoca voluntad de liberarlo del vínculo de inenajenabilidad que lo liga al Estado (PTN,
Dictámenes, 59:176; 68:8). Excepcionalmente, puede desafectarse el bien por hechos, pero
en tal caso es necesaria la ratificación, mediante acto administrativo (del voto en disidencia
del doctor Barbera Guzzo, SC Mendoza, 4/11/75, "Heredia de Chambón, Modesta A.
c/Provincia de Mendoza", JA, 1976-III-81).
Los requisitos que dan validez a la afectación son:
a) El asentimiento expreso (en caso de ley o acto administrativo) o implícito, que
preste la autoridad administrativa competente. Cuando se trata de dominio público natural,
respecto del cual la determinación de su condición jurídica importa su afectación, la
autoridad competente será el Congreso, dado que le corresponde dicha determinación. Lo
mismo sucede para la desafectación, ya que implicando el cambio de su condición jurídica,
sólo puede hacerla la mencionada autoridad.
En el caso de un bien del dominio público
artificial, como la afectación no es lo mismo que la determinación de su calidad jurídica de
cosa pública, ella puede provenir del Congreso Nacional, de las legislaturas provinciales o
de los órganos municipales. La desafectación, a su vez, pueden declararla las mismas
autoridades administrativas que realizaron la afectación.
b) El título traslativo de dominio en poder del Estado de un bien que se afecta. Sin
embargo, a los estados se los considera propietarios, sin necesidad de un título traslativo de
propiedad ni de posesión, de todos aquellos bienes que en virtud de lo regulado por ley
nacional integran el dominio público, y
c) A los efectos de la incorporación de un bien al dominio público la afectación debe
ser actual, debiendo el bien estar real y efectivamente afectado al uso o servicio público. "La
mera adquisición de un inmueble y la declaración de que allí se realizará la obra que va a
estar afectada al uso público, no implica afectación, y, por lo tanto, el bien no se encuentra
incorporado al dominio público: es simplemente un bien privado del Estado" (SC Mendoza,
4/11/75 "Heredia de Chambón, Modesta A. c/Provincia de Mendoza", JA, 1976-III-81).
2.1.1.7. Desafectación tácita.
La desafectación tácita se presenta cuando los bienes del dominio público dejan de
poseer tal carácter, no por cambiar su calificación, sino porque la cesación de esa calidad se
debe a un hecho exterior de la naturaleza o a una transformación en su estado externo,
debido a obras realizadas por autoridad competente. Por ejemplo, un río que por causas
naturales se seca o es desecado por obras de la autoridad.
CAT.OPP/CAG/2007-01
35
"No puede hablarse de desafectación tácita para designar actos irregulares que
supongan hacer caso omiso de la legislación de fondo, como ocurre con las enajenaciones
directas decididas sin previa desafectación ordenada por el órgano del Estado
correspondiente (en el caso de bienes del dominio público del Estado, una ley especial) o
con la admisión de actos de los particulares que avancen sobre el dominio público estatal
(caso de allanamiento del Estado en los juicios de prescripción veinteñal o treintañal)... La
reforma del Código Civil por la ley 17.711, no bastó para alterar la calificación jurídica de los
bienes en el art. 2340, inc. 6º, de dicho cuerpo legal" (C1ªCivCom BBlanca, 22/5/81,
"Provincia de Buenos Aires c/Díaz, Juan y otro", RepED, 16-374).
2.1.1.8. Uso público
El uso del dominio público puede ser común o especial. Cada uno de esos usos
presenta características propias.
2.1.1.9. Uso común.
Es el uso que pueden realizar todas las personas en forma directa, individual o
colectivamente, por su sola condición de tales, sujetándose a la obligación de observar las
disposiciones reglamentarias dictadas por la autoridad competente. Podemos mencionar
como ejemplos el tránsito por las vías y lugares públicos, la contemplación o admiración de
monumentos, la consulta de libros en las bibliotecas públicas, etcétera.
El uso común se caracteriza por ser: a) Libre. No está sujeto a ninguna autorización
administrativa previa; el único límite que puede imponérsele es el que resulte del ejercicio de
la policía administrativa. b) Gratuito. El principio general es que el uso común de los bienes
dominiales es gratuito; sin perjuicio de ello, en ciertos casos es oneroso, como, por ejemplo,
cuando se cobra un peaje por tránsito en los caminos construidos o que se hayan otorgado
en explotación, administración, reparación, ampliación, conservación o mantenimiento de los
ya existentes, a través de un contrato de concesión de obra pública; o cuando se exige una
suma de dinero para tener acceso a algunos paseos públicos, por ejemplo al jardín
zoológico. La onerosidad del uso debe emanar de un texto legal (PTN, Dictámenes, 86:214).
c) Impersonal. El uso común se distingue del uso especial por el carácter impersonal del
usuario. Cuando el usuario tiene cualquier status jurídico personal, se está en presencia de
un uso especial. d) Ilimitado. Existe el uso común, mientras el bien permanezca afectado al
dominio público.
CAT.OPP/CAG/2007-01
36
La mayor parte de la doctrina nacional y extranjera establece que el uso común de
los bienes dominiales constituye un interés simple de los particulares. Nosotros
consideramos que la tripartición entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple,
está superada y por ende el particular posee un derecho subjetivo al uso común de los
bienes públicos. Tal apreciación contribuye a una acabada protección de los bienes
dominiales. De igual modo, vincula la responsabilidad del Estado, como lo señalara la Corte
Suprema de Justicia: "El uso y goce de los bienes del dominio público por parte de los
particulares importa para el Estado la obligación de colocarlos en condiciones de ser
utilizados sin riesgos" (CSJN, 1/12/92, "Pose, José D. v. Prov. del Chubut y otra", JA, 1994II-262 y 1996-II-síntesis).
2.1.1.10. Uso especial.
Uso especial es aquel que sólo pueden realizar las personas que hayan adquirido la
respectiva facultad, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente. En tal sentido ha
expresado la jurisprudencia: "a diferencia de lo que acontece con el uso común o general, el
uso especial sobre una porción del dominio público no satisface, en forma inmediata y
principal, necesidades colectivas, ni tiene por objeto el desarrollo de la personalidad humana
con referencia al ámbito de la libertad; en otras palabras, no se trata de un derecho que
corresponda al hombre en su calidad de tal. Teniendo por finalidad acrecentar su esfera de
acción y su poderío económico, la adquisición de este derecho supone, indispensablemente,
un acto expreso del Estado..." (CS Tucumán, 29/10/82, "Huerta, Manuel y otros
c/Municipalidad de San Miguel de Tucumán", ED, 104-667).
El uso especial se caracteriza por ser: a) Reglado. Sólo pueden adquirir un derecho
privativo de los bienes del dominio público, los que hayan reunido los requisitos fijados por la
autoridad estatal.
b) Oneroso. El uso privativo o especial de los bienes dominiales es
oneroso. Tal carácter surge del acto administrativo que otorga el permiso o la concesión. El
canon que paga el usuario es la justa contrapartida por el beneficio patrimonial que se le
otorga.
c) Personal. Es la diferencia subjetiva fundamental con el uso común. d) Limitado.
Es una regla de buena política administrativa que los bienes del dominio público, que se
conceden en uso privativo, lo sean por un período determinado de tiempo.
2.1.2.
Bienes privados del estado
El artículo 2342 del Código Civil enumera los bienes privados del Estado general o
de los estados particulares:
CAT.OPP/CAG/2007-01
37
“1 - Todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la
República, carecen de otro dueño;
“2 - Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles, no
obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra;
“3 - Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener
herederos, según las disposiciones de este Código;
“4 - Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción hecha
por el Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el Estado o por los
Estados por cualquier título;
“5 - Las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ríos de la
República, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de
corsarios.
2.2. Proyectos de ley
EXPEDIENTE NUMERO 297/96
ƒ
S-96-0297:FERNANDEZ DE KIRCHNER
ƒ
TEXTO ORIGINAL 27/03/1996
ƒ
PROYECTO DE LEY ESTABLECIENDO EL SISTEMA DE DISPOSICION Y
ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO NACIONAL -
Este proyecto implicaría la creación de una nueva categoría de bienes
imprescriptibles, que vendría a sumarse a la de los bienes del dominio público del
Estado: la de los inmuebles del dominio privado del Estado, que quedarían equiparados
a aquellos en esta materia. En efecto, los dos artículos cuya modificación propugna se
refieren a “los bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada”.
Lo propuesto estaría en línea con las prerrogativas que otros regímenes otorgan al
Estado teniendo en miras sus fines vinculados con el bien común. En este sentido, sería
equiparable a las cláusulas exorbitantes –o, mejor dicho, régimen exorbitante, entendido
como un entorno objetivo a la voluntad de las partes- en los contratos administrativos.
La protección de los bienes del dominio privado del Estado de la prescripción
adquisitiva sería la consecuencia de la presunción de que esos bienes están afectados a
un fin público o propio de la Administración, coadyuvando al desempeño eficiente de la
Administración y al logro de los resultados requeridos por la sociedad, como lo expresa
el Decreto Nº 1023/01 en relación con el objeto de las contrataciones públicas, y ese
CAT.OPP/CAG/2007-01
38
sería el fundamento para darles un especial resguardo o, en otros términos, someterlos
a un régimen exorbitante del derecho privado.
El artículo 45 –Usucapión-, perteneciente al Capitulo VIII del proyecto propone la
reforma de los artículos 3951 y 3952 del Código Civil, propiciando las siguientes
redacciones:
”Artículo 3.951: El Estado nacional o las provincias y sus entes autárquicos u
organismos descentralizados que tengan personalidad jurídica propia, están sometidos a
las mismas prescripciones que los particulares en cuanto a sus bienes o derechos
susceptibles de ser propiedad privada. Sin embargo, no están sujetos a la pérdida del
derecho sobre sus bienes inmuebles por prescripción adquisitiva. Pueden, igualmente
oponer la prescripción ganada.”
”Articulo 3.952: Pueden prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesión pueden
ser objeto de una adquisición, con excepción de los bienes inmuebles pertenecientes al
Estado nacional o las provincias y sus entes autárquicos u organismos descentralizados,
que tengan personalidad jurídica propia, a que alude el artículo anterior”.
EXPEDIENTE NUMERO 613/07
S-613/07: JORGE M. CAPITANICH.
TEXTO ORIGINAL. Año 2007
PROYECTO DE LEY SUSPENSIÓN DE PLAZOS PARA ADQUISICIÓN POR
PRESCRIPCION ADQUISITIVA DE BIENES DE DOMINIO PRIVADO DEL
ESTADO NACIONAL.
Este proyecto, al igual que el anterior, tiene por objeto la protección de los bienes
inmuebles del dominio privado del Estado de las pretensiones de particulares que
puedan intentar adquirirlos invocando la prescripción adquisitiva.
Su alcance es menos amplio, pues en lugar de eliminar con carácter general y
perpetuo la posibilidad de usucapión de dichos inmuebles, propicia un mecanismo
transitorio (suspensión por 5 años del plazo de prescripción y del tratamiento judicial de
las causas que se tramiten a tal fin) que permita al Estado la adopción de los recaudos
pertinentes para la protección de su patrimonio.
Se transcribe a continuación el articulado del proyecto:
ARTICULO 1º. Suspéndase por cinco (5) años: a) el plazo establecido en el artículo
4015 del Código Civil para obtener la prescripción adquisitiva de los bienes de dominio
CAT.OPP/CAG/2007-01
39
privado del Estado Nacional; y b) el tratamiento en sede judicial de los juicios por
prescripción adquisitiva de los bienes de dominio privado del Estado Nacional.
ARTICULO 2º. Durante el período citado en el artículo anterior, la Autoridad de
Aplicación arbitrará las acciones necesarias para reformular los mecanismos de
información de los bienes de dominio privado del Estado Nacional y coordinar con los
organismos de catastro y con los registros de la propiedad inmueble de los gobiernos
provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a fin de posibilitar la
administración y el resguardo de los mismos.
ARTICULO 3º. El Organismo Nacional de Administración de Bienes (ONABE)
dependiente de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal
Inversión Pública y Servicios, será la Autoridad de Aplicación de la presente Ley.
ARTICULO 4º. Invítase a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a
adherir a la presente.
ARTICULO 5º. Comuníquese al Poder Ejecutivo.
En los fundamentos invocados por el legislador que presenta este proyecto se
comienza por recordar la clásica división de los bienes del Estado en dominio público y
dominio privado, y se alude a la afectación o desafectación de los primeros, que tiene
lugar mediante un acto de las autoridades administrativas competentes que los tienen
bajo su guarda y administración.
Se remarca a la imprescriptibilidad como una de las características más
importantes que diferencian a los bienes públicos de los bienes privados del Estado y se
destaca que “ se trata de un principio por el cual es que resulta inimaginable que un
particular adquiera por prescripción un camino público o el cauce de un arroyo, por
ejemplo.”
Después de enumerar los bienes públicos según el Art.2340 y los bienes privados
según el artículo 2342 del Código Civil, pone de manifiesto que, a diferencia de los
bienes públicos, los del dominio privado del Estado Nacional no son imprescriptibles,
pueden adquirirse por prescripción adquisitiva o usucapión.
Recuerda que “la prescripción adquisitiva es un modo de adquirir el dominio
poseyendo un bien inmueble durante un tiempo determinado y cumplimentando las
condiciones fijadas por la Ley, transformando la posesión continuada (ejercicio de un
poder de hecho sobre una cosa determinada), en derecho (propiedad)” y transcribe el
artículo 4015 de dicho Código, según el cual la prescripción se cumple luego de
transcurridos veinte años de posesión pública, pacífica e ininterrumpida, no siendo
CAT.OPP/CAG/2007-01
40
necesario título válido ni buena fe por parte del poseedor, de donde surge “que la parte
accionante deba acreditar la existencia de los dos requisitos necesarios para la
procedencia de la prescripción que invoca: la posesión y el tiempo.”
Seguidamente pone de manifiesto que “esta forma excepcional de adquirir
dominio está siendo ejercida sobre varios bienes de dominio privado del Estado
Nacional, por lo que resulta necesario adoptar medidas que permitan salvaguardarlos.”
En este sentido advierte que, “si bien estos inmuebles poseen restricciones para el uso
público, no dejan de ser patrimonio de toda la sociedad, siendo el Estado más que titular
de dominio, el administrador de los bienes de los ciudadanos.
Por lo tanto, la
apropiación de un particular de un inmueble del Estado Nacional, atenta contra el interés
general.”
En todo caso (se afirma) “es el mismo Congreso Nacional, representando a toda
la sociedad, quien luego de analizar la situación particular de cada bien y sopesando las
necesidades sociales e individuales, quien puede decidir el destino de esos inmuebles,
incluso mediante donaciones sin cargo a particulares.
Puntualiza que, por otro lado, es necesario tener en cuenta que, en su gran
mayoría estas acciones incoadas en contra del Estado Nacional desvirtúan el espíritu
previsto por el Código Civil, no siendo realizadas por las personas que hicieran posesión
de los bienes originariamente sino por terceros mediante la cesión de los derechos,
existiendo por otro lado casos en que se realizaron demandas por prescripción
adquisitiva de inmuebles ubicados en lugares declarados como patrimonio histórico.”
Agrega el presentante del proyecto que, “además del costo económico
ocasionado por la pérdida del bien (en algunos casos de millones de pesos) y por el
pago de los honorarios a los abogados litigantes-, es grave además el perjuicio
ocasionado a la conciencia colectiva de la comunidad, que ve cómo unos pocos se
apropian de bienes que deberían ser utilizados para el desarrollo de políticas de Estado
y el beneficio de todos los argentinos.”
Para concluir, manifiesta que “la suspensión de los plazos por cinco (5) años,
permitirá al ONABE contar con el tiempo suficiente para terminar con el proceso ya
iniciado de reformulación de los mecanismos de información de los bienes y trabajar en
coordinación con los organismos provinciales de catastro y registros de la propiedad
inmueble, a fin de adecuarlos para una óptima gestión de bienes del Estado Nacional.”
Finalmente destaca que “el logro de estos objetivos permitirá desarrollar acciones
preventivas con relación a los bienes objeto de esta presentación, tales como suscribir
convenios de resguardo, intimaciones, perturbación de la tenencia en los casos de
CAT.OPP/CAG/2007-01
41
ocupaciones ilegítimas y en los casos que ya se encuentren sustanciados ante la
justicia, contar con elementos pertinentes para la defensa en juicio de los intereses que
debemos proteger”.
EXPEDIENTE NUMERO Nº 589
00589S05 GERARDO R. MORALES.
TEXTO ORIGINAL. Año 2005
PROYECTO DE LEY ESTABLECIENDO EL SISTEMA DE DISPOSICION Y
ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO NACIONAL Este proyecto, a diferencia de los anteriores, no propone la introducción de
modificaciones a la legislación de fondo ni a las normas procedimentales, sino que se
dirige a la protección de los bienes del dominio privado del Estado mediante la
modificación de la Ley Nº 14.159, para que los intereses públicos sean mejor defendidos
en los juicios de usucapión promovidos por particulares contra el Estado.
Se transcriben a continuación las principales disposiciones del texto original
Artículo 1º Modifícase el inciso d) del artículo 24 de la ley 14.159, el que quedará
redactado de la siguiente manera:
Inciso d) En caso de haber interés fiscal comprometido, el juicio se entenderá con
el representante legal de la Nación, de la provincia o de la municipalidad a quien afecte
la demanda.
Previo a la aprobación del plano para prescribir, el Registro Inmobiliario deberá
solicitar información sobre el inmueble a usucapir a los siguientes organismos:
I)
A la Comisión Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Históricos a los
efectos de que informe si el bien se encuentra comprendido dentro de algún
régimen de protección especial, como ser la ley 12.665; o si está incluido en zona
declarada por la UNESCO como patrimonio natural y cultural de la humanidad
II)
A los organismos indicados en los artículos 5º y 55 de la ley 25.473 a los efectos
de que informen si se encuentra comprendido dentro de zonas de yacimientos
arqueológicos o paleontológicos.
CAT.OPP/CAG/2007-01
42
III)
A los organismos provinciales competentes en materia hidráulica a los efectos de
que informen si se encuentra comprendido en los bienes del dominio público
enunciados en los incisos 1), 2), 3), 4), 5) y 6) del artículo 2.340 del Código Civil;
o si por su ubicación puede ser perjudicial o entrañar riesgo para los poseedores.
IV)
A la Administración de Parques Nacionales a los efectos de que informe si se
encuentra comprendido dentro de un parque o reserva natural.
V)
A la Contaduría General de la Nación, al Organismo Nacional de Administración
de Bienes del Estado (ONABE) y al organismo que detente el uso del inmueble,
de acuerdo a lo establecido en artículo 51 del decreto ley 23.354/56, o en su caso
a los respectivos entes provinciales o municipales, a los efectos de ser
notificados del trámite iniciado e informar asimismo sobre situación de dominio y
de uso del bien.
Dichos informes deberán acompañar al plano, referenciándose además en la
carátula del mismo, tornando totalmente nulo al trámite la falta de cumplimiento de lo
dispuesto
Se reseñan a continuación los fundamentos más importantes invocados por el
legislador jujeño presentante del proyecto:
La ley 14.159 de catastro nacional y prescripción adquisitiva de inmuebles data de
más de cincuenta años atrás (1952).
El título VI legisla específicamente sobre la prescripción adquisitiva de inmuebles por
la posesión continuada de los mismos (artículos 4.015 y concordantes del Código Civil)
estableciendo requisitos cuya acreditación es obligatoria a partir de ese momento en la
promoción de juicios tendientes a obtener la propiedad por prescripción adquisitiva.
El espíritu de esta ley fue regularizar y otorgar títulos de propiedad a primitivos
ocupantes de inmuebles, muchos de ellos descendientes de aborígenes y de los primeros
pobladores de nuestra patria.
Pero después de cincuenta y dos años resulta que se está desvirtuando el principio
de justicia y equidad que inspiró a los legisladores cuyo objetivo era perfeccionar títulos de
los primitivos poseedores de las tierras.
CAT.OPP/CAG/2007-01
43
Actualmente estamos viendo la avidez de algunos por acumular tierras y convertirse
en latifundistas. Con ese propósito poseen las tierras, muchas veces en dimensiones que es
imposible decir que se puedan ejercer actos posesorios idóneos.
Así, por la escasez de requisitos de la ley 14.159, se la utiliza para adquirir grandes
extensiones de tierra, presentando el plano para prescribir, el certificado de dominio, algún
pago de impuestos, es decir cumpliendo con requisitos mínimos de la ley, por lo que los
juicios generalmente terminan con una sentencia favorable ya que en sede judicial se aplica
una interpretación literal de estos requisitos, entendiendo muchos jueces que en el
cumplimiento de los mismos se agota la prueba de la existencia del animus domini
necesario para prescribir.
Pero lo realmente grave del tema es que se está poseyendo (con el propósito de
prescribir) monumentos y lugares históricos, yacimientos arqueológicos y paleontológicos,
bienes del dominio público comprendidos en el artículo 2.340 del Código Civil (como, por
ejemplo, ríos, sus cauces, lagos navegables y sus lechos), parques y reservas naturales e
inmuebles que se encuentran dentro de las zonas declaradas patrimonio de la humanidad.
En cuanto a los monumentos y lugares históricos, la ley 12.665 creó una Comisión
Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Históricos, dependiente actualmente del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la cual ejerce la superintendencia inmediata
sobre los museos, monumentos y lugares históricos nacionales, y en concurrencia con las
respectivas autoridades de las instituciones que se acojan a la presente ley, cuando se trate
de museos, monumentos y lugares históricos provinciales o municipales.
Atento a que conforme al artículo 4º de la ley 12.665 esta comisión debe
confeccionar y actualizar periódicamente una lista de monumentos históricos del país,
resulta conveniente que en todo juicio de prescripción adquisitiva, la comisión verifique si la
zona a usucapir no se encuentra comprendida entre los lugares históricos, cuya
preservación le compete, en cuyo caso la demanda no prosperará, bajo pena de nulidad.
Respecto a los yacimientos arqueológicos y paleontológicos, la ley 25.743 de
protección del patrimonio arqueológico y paleontológico tiene por objeto la preservación,
protección y tutela del patrimonio arqueológico y paleontológico como parte integrante del
patrimonio cultural de la Nación.
De acuerdo al artículo 2º forman parte del patrimonio arqueológico las cosas muebles
e inmuebles o vestigios de cualquier naturaleza que se encuentren en la superficie, subsuelo
o sumergidos en aguas jurisdiccionales que puedan proporcionar información sobre los
CAT.OPP/CAG/2007-01
44
grupos socioculturales que habitaron el país desde épocas precolombinas hasta épocas
históricas recientes.
Forman parte del patrimonio paleontológico los organismos o parte de organismos o
indicios de la actividad vital de organismos que vivieron en el pasado geológico y toda
concentración natural de fósiles en un cuerpo de roca o sedimentos expuestos en la
superficie o situados en el subsuelo o bajo las aguas jurisdiccionales.
Conforme artículo 5º de esta ley, el Instituto Nacional de Antropología y Pensamiento
Latinoamericano, dependiente de la Secretaría de Cultura de la Nación, será el organismo
nacional competente que tendrá a su cargo la tutela del patrimonio arqueológico. La
Secretaría de Ciencia y Tecnología será la autoridad de aplicación en materia paleontológica
conforme al artículo 55 de la ley.
Por ello, también resulta conveniente dar intervención previa a estos dos organismos,
a fin que dictaminen si los bienes inmuebles que se pretenden usucapir no forman parte del
patrimonio arqueológico o paleontológico, en cuyo caso la demanda no prosperará, bajo
pena de nulidad.
En cuanto a los parques y reservas nacionales, la ley 12.103 –y sus sucesivas
modificaciones–, que creó la Administración de Parques Nacionales, es la que ejerce la
administración y contralor de los parques y reservas nacionales, a la que también debe
darse participación
Un tema que merece especial atención es el de los lugares declarados por la
UNESCO patrimonio natural o cultural de la humanidad. Actualmente, en la República
Argentina constituyen patrimonio natural de la humanidad los siguientes: Talampaya, en La
Rioja; valle de la Luna o Ischigualasto, en San Juan; Parque Nacional Los Glaciares, en
Santa Cruz; Parque Nacional Iguazú, en Misiones; península Valdés, en Chubut; cuya
protección es una obligación moral de todos los argentinos. Además, constituyen patrimonio
cultural de la humanidad, a saber: el Camino de las Estancias Jesuíticas, en Córdoba; la
Manzana de la Compañía de Jesús, en Córdoba; las Misiones Jesuíticas Guaraníes, en
Misiones, y las cuevas de las Manos, en Santa Cruz. Y en Jujuy tenemos un patrimonio
cultural y natural (único en la Argentina que reúne el doble carácter) declarado como tal por
la UNESCO: se trata de la Quebrada de Humahuaca.
Sobre este particular, se pueden citar numerosos expedientes radicados en juzgados
de la provincia de Jujuy que recogen acciones iniciadas por particulares con el objeto de
usucapir inmuebles comprendidos dentro de las características citadas. Así, por ejemplo, en
CAT.OPP/CAG/2007-01
45
el expediente B.-104.865 caratulado “Genoveva Robles de Ruiz c/Estado provincial
s/prescripción adquisitiva”, el actor intenta ser reconocido como titular de dominio de un
inmueble que representa una porción del conocido Pucará de Tilcara, yacimiento
arqueológico cuyo origen se remonta a los inicios de nuestra era; y redescubierto y
revitalizado por el doctor Di Benedetto a fines del siglo XIX. Por el expediente B.-104.899
tramita otra prescripción, sobre una fracción diferente del mismo pucará.
En el expediente B.-123.751, que resulta aún más paradójico, caratulado “Martina
Quispe c/N. N. s/prescripción adquisitiva”, la actora promueve el reconocimiento de su
titularidad de dominio sobre casi 60 hectáreas conocidas como el Amarillo de Yacoraité, las
que comprenden el cerro, el río y un yacimiento arqueológico y paleontológico. Además, en
zona declarada por la UNESCO como patrimonio cultural y natural de la humanidad.
Lo expuesto tendría ribetes insólitos (confrontando los hechos con legislación,
jurisprudencia y doctrina sobre prescripción adquisitiva en nuestro país) si no fuera porque
existen antecedentes de expedientes similares tramitados que llegaron a buen término para
el actor, en el que los intereses públicos no se advierten de la situación hasta que ésta ya
está con sentencia, con el consabido perjuicio. Este proyecto intenta remediar este estado
de situación, generando la obligación de remitir informes a los organismos con competencia
en la materia.
Concluye el legislador presentante que esta iniciativa intenta complementar el
instituto de la usucapión para casos específicos de inmuebles ubicados en zonas de
protección especial.
También dedica un párrafo a los bienes del dominio público del Estado:
“En cuanto a los bienes del dominio público enunciados en el artículo 2.340 del
Código Civil, es necesario prestar especial atención a los ríos, los lagos, lagunas, ya que se
ha observado que se inician juicios tendientes a obtener títulos de propiedad sobre las
márgenes de los mismos, lo que además de ser imprescriptibles, entrañan un peligro para
los poseedores, sobre todo cuando se trata de ríos que naturalmente cambian su cauce o
por crecidas producen estragos en las viviendas existentes sobre dichos márgenes
Por tal motivo, también resulta conveniente dar intervención a los organismos
provinciales que tienen competencia en materia hidráulica, a los efectos de que se expidan
sobre el particular.”
CAT.OPP/CAG/2007-01
46
En relación con la recomendación citada en el párrafo final de los fundamentos del
proyecto que acabamos de analizar en punto que antecede, viene al caso comentar sobre la
demanda por usucapión de un fundo rural dentro del parque Nacional Río Pilcomayo en
Formosa:11
La parte actora invocó una posesión pacífica, pública e ininterrumpida de sesenta
años y acompañó documentación que pretendía avalar dicha posesión.
La administración de Parques Nacionales contestó la demanda argumentando que
las tierras fiscales de que se trataba en el caso eran de dominio público, por lo tanto son
inalienables e imprescriptibles. Además reconvino por desalojo. Manifestó también que
no hubo desafectación al dominio público, y que el Estado siguió con su jurisdicción
sobre las tierras reclamando siempre el pago de cánones que se adeudaban y a su vez la
actora siempre reclamaba la suspensión de esos cánones, lo que implicaría reconocer en
el estado la posesión.
En el Fallo se concluyó por rechazar la demanda, dado que para usucapir es
necesario ser poseedor y la actora en sus reiterados actos se consideró tenedora,
al
reclamar fehacientemente se rebajara y extinguiera el pago de cánones. Al margen de ésto,
se dejó en claro en los Considerandos que, al no haberse desafectado el bien, se está a lo
dispuesto por el Art. 2340 CC y concordantes.
11
Comentario al Caso Parque Nacional Rio Pilcomayo. Facultad de Ciencias Económicas. Material
Académico. Dominio Público y Dominio Privado (Dr. Alejandro Taraborrelli)
CAT.OPP/CAG/2007-01
47
Capítulo Tercero:
3. La inclusión social y los Bienes del Estado
La discusión sobre el proyecto de Ley de Bienes del Estado comprenderá la forma en
que el patrimonio fiscal será administrado y la manera de como se dispondrá de él. Sobre
este último aspecto, el presente capítulo pretende hacer hincapié en el uso de los bienes
inmuebles estatales como uno de los tantos recursos que se requerirán para resolver en
nuestra sociedad el problema de la exclusión social.
3.1. La exclusión / inclusión social
La inclusión social o su contracara la exclusión social se puede describir, según la
Comunidad Económica Europea (1993), como la imposibilidad o la no habilitación para
acceder a los derechos sociales sin ayuda, sufrimiento de la autoestima, inadecuación de
las capacidades para cumplir con las obligaciones, riesgo de estar relegado por largo tiempo
a sobrevivir del asistencialismo y estigmatización.12
Dentro de la normativa nacional, los considerandos del Decreto 1506/2004 expresan
que el gobierno nacional “considera prioritario consolidar las tareas realizadas para la
inclusión social de la población más vulnerable, con eje en la persona y en la familia, como
unidad decisiva para el desarrollo social y económico de nuestro país.” En la misma norma
se establecen dos objetivos centrales en materia de empleo: a) promover una verdadera
cultura del trabajo entre aquellos beneficiarios con condiciones de empleabilidad
promoviendo su inserción o reinserción laboral y b) disminuir la vulnerabilidad de las familias
que se ubican en una situación estructuralmente más desventajosa, de tal modo que la sola
mejora del ingreso no mejora sus perspectivas de desarrollo humano.
La gravedad de la exclusión social surge palmaria del segundo objetivo “la sola
mejora del ingreso no mejora sus perspectivas de desarrollo humano”, por ello las acciones
gubernamentales que se requieren para superarla deberán contar, además de la
coordinación necesaria, con el compromiso de todas las áreas del gobierno. Este
12
En Bernardo Kliksberg .-“Inequidad en América Latina: Un tema Clave” publicado en la Revista
APORTES para el Estado y la Administración Gubernamental Nº 13 – La Cuestión Social -Otoño
1999
CAT.OPP/CAG/2007-01
48
compromiso debería reflejarse en la asignación generosa, por parte de cada una de las
áreas, de recursos humanos, físicos y financieros; todo ello en pos de una clara consigna:
garantizar a los sectores excluidos ingresos adecuados, nutrición y salud apropiadas,
educación de calidad, puestos de trabajo, vivienda, acceso a créditos para producir,
protección contra la delincuencia.
El ingreso medio mensual per capita de la población de nuestro país, según datos del
INDEC, nos permite tener un indicio sobre la población que debe ser alcanzada por los
programas de inclusión social:
Deciles
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
73
158
227
300
381
476
599
774
1059
2201
Ingreso medio
mensual per
cápita (en $)
Primer Trimestre de 2007
Fuente: INDEC 13
Extensa y conocida es la lista de dificultades que trae aparejada la exclusión social,
por ello preferimos enfocar en los resultados positivos que traen los procesos de inclusión,
siguiendo el análisis que hace Kliksberg14cuando examina los impactos de los niveles de
equidad e inequidad sobre el crecimiento de las naciones, señalaremos las interrelaciones
que entre ellas se presentan:
a) “la elasticidad de la pobreza ante el crecimiento se reduce cuando la
desigualdad es mayor”
b) “reducir las desigualdades crea condiciones propicias para aumentar
significativamente la inversión destinada a formar capital humano”
c) “una estrategia de mejoramiento de la equidad puede impactar muy
favorablemente en las tasas de ahorro nacional”
d) “el mejoramiento de la equidad tiene efectos positivos sobre las posibilidades
de desarrollo tecnológico”
e) “la mejor equidad creará condiciones más favorables para fortalecer y
desarrollar el capital social que comprende aspectos como los valores
compartidos, el grado de asociatividad de una sociedad, sus capacidades
para promover concertaciones, sinergias, construir redes, el clima de
confianza mutua entre sus componentes, las normas sociales, las
instituciones”
13
14
Diario LA NACIÓN 21/06/2007
Idem op. citado
CAT.OPP/CAG/2007-01
49
f)
“los altos niveles de inequidad afectan duramente la tan buscada
gobernabilidad en las sociedades democráticas”
3.2. Exclusión social y vivienda
Una de las imágenes de la exclusión social es sin duda el hábitat de las personas
excluidas, la cuestión de las villas, de los Núcleo Habitacional Transitorio (NHT), de los
asentamientos a la vera de las vías de los ferrocarriles urbanos, entre otros similares, es uno
de los temas de cada día. Sólo en la Ciudad de Buenos Aires15 con una población de
alrededor de los 3.000.000 de habitantes, los que habitan en estas precarias condiciones
suman unas 150.000 personas.
Según el Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (IVC)
16
,
“en la Ciudad de Buenos Aires coexisten más de 85.000 familias con situación habitacional
deficitaria.
Durante el período comprendido entre 1991 y 2001...... aumentó 100,3% la cantidad
de personas que habitan en villas de emergencia y núcleos habitacionales transitorios,
mientras que el total de la población residente en la Ciudad de Buenos Aires disminuyó un
6% aproximadamente, lo que da cuenta de un fuerte proceso de concentración de riqueza
acompañado de niveles crecientes de exclusión social.
Por otra parte, la agudización de la crisis ha incorporado al proceso de
empobrecimiento y exclusión a sectores medios que hasta ese momento contaban con
capacidad de ahorro.”
Según datos de la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda
17
“los asentamientos
precarios se caracterizan por presentar una ocupación del espacio de manera espontánea,
no planificada, dando como resultado un trazado irregular e intrincado.” En la Ciudad de
Buenos Aires, continúa, “Se reconocen, en cuanto al estado de construcción de las
viviendas, tres situaciones distintas:
1.
No recuperable: el 30% de las viviendas están construidas con chapa y cartón
con un alto grado de deterioro y obsolescencia
2.
Precarias: el 65% posee muros de ladrillo de canto, cimientos muy precarios y
techo de chapa de zinc sobre tirantes de madera.
3.
Consolidadas: el 5% presenta una estructura portante sólida y se encuentra
generalmente en los bordes de las manzanas.”
15
Dato de la Coordinadora de Villas del GCBA – Diario LA NACIÓN 30/07/2006
.www.buenosairesgov.ar/areas/planeamiento_obras/vivienda/sit_habitacional.php?menu_id =7538
16
CAT.OPP/CAG/2007-01
50
Respecto a la calidad del suelo, donde se asientan las villas, la mencionada Revista
señala que “el 95% de las construcciones se encuentra en zonas de bañados, terrenos de
relleno, compuestos mayormente por materiales de desechos domiciliarios y escombros,
dando un suelo poco estable y de baja resistencia. La escasa profundidad de la napa
freática produce anegamiento de los pozos negros y un medio ambiente insalubre.”
Siempre según los datos de la CMV18, “la conformación de la población de las villas y
N.H.T., ha variado sustancialmente a partir de la década del 90. Actualmente, no está
constituida mayoritariamente por migrantes rurales sino por trabajadores urbanos
desplazados del sistema laboral formal, así como también por la migración producida desde
los países limítrofes. Su agrupamiento territorial tiene como base común la generación de
acciones que sustentan estrategias de supervivencia, generalmente consolidadas en torno
de lazos de parentesco y origen.
El perfil laboral de la población se caracteriza por la nula o escasa calificación, por lo
que resulta precaria la condición de empleo de la mayoría de los habitantes. Como
resultado, mientras que para Capital Federal y Gran Buenos Aires la tasa de desocupación
ronda el 18%, en las villas se ubica en el 61% de la P.E.A. En cuanto a la estructura de
ingresos, el 38,8% de las familias presenta un ingreso menor a $ 300.- mensuales.”
Más allá que nuestra Constitución Nacional establece que todo habitante de la
Nación tiene derecho a una vivienda digna, y sin entrar en discusiones jurídicas19, que no se
materialice este anhelo constitucional no sólo afecta al que no cuenta con un techo digno,
sino al conjunto de la sociedad. En efecto, las denominadas villas esconden entre gente
trabajadora toda clase de negocios delictivos, siendo quizás el más significativo el de la
droga.
Las políticas de inclusión social, abarcan muchos aspectos y requieren de muchos
recursos, pero sin duda la vivienda es, después de la alimentación, el elemento
indispensable que se le debe asegurar a todos los habitantes de nuestro país.
3.3. Recursos: Los inmuebles estatales
Resulta una verdad de perogrullo que para hacer viviendas hace falta el espacio
geográfico donde ubicarlas y para ello, el Estado Nacional cuenta con tierras fiscales, en
17
Revista C. N. Vivienda Nº 9 Mayo 2003 http://www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/CiudadBA_9.pdf
Revista Consejo Nacional de la Vivienda Nº 9 Mayo 2003
http://www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/CiudadBA_9.pdf
18
CAT.OPP/CAG/2007-01
51
cantidad y de calidad, dentro o vecinas a las grandes ciudades argentinas. Esto último es
importante, ya que asegura contar con el recurso, cualquiera sea la respuesta a la discusión
si las viviendas para las personas comprendidas en los programas de inclusión social debe
estar en el corazón de las grandes ciudades o en las afueras.
Los ejemplos de inmuebles nacionales son abundantes, las ex playas de carga
ferroviarias, como Retiro, Palermo, Caballito, Liniers, Alianza, Haedo, Lanús, que hoy son
utilizadas solo parcialmente por los concesionarios ferroviarios; predios del Ministerio de
Defensa, como los ubicados en Campo de Mayo, Villa Martelli, Morón, El Palomar; las
tierras del INTA Castelar, del IFONA y del ex Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y
Familia.
3.4. Oposición a la inclusión social
Sin pretender entrar en la discusión sobre las variables socio-políticas que
comprende la problemática de la exclusión social, nos detendremos en uno de los aspectos
señalados por Carlos Acuña: “el empoderamiento e inclusión de los excluidos no son
neutros con respecto a la distribución de poder en la sociedad. Esto implica que otros
actores (los ya incluidos) pierden relativa influencia sobre las decisiones y distribución de
recursos.”
El mismo autor destaca que: “Un primer problema es que la historia muestra que los
procesos de empoderamiento e inclusión socio-política conllevan importantes arcos de
oposición: ¿quiénes son los opositores a estos procesos?, ¿cuáles son sus intereses?, ¿con
qué recursos y capacidades cuentan?, ¿qué incentivos pueden tener los afectados por el
empoderamiento de los excluidos para aceptarlo? Estas son preguntas clave para
comprender un primer obstáculo para el éxito de estos procesos. Diagnósticos sobre las
características y posibles cursos de acción por parte de actores sociales dominantes,
algunos de los actores políticos y la burocracia, parecen ineludibles a la hora de diseñar e
implementar estrategias de empoderamiento y desarrollo inclusivo.”20
Para el caso particular de los inmuebles estatales, como uno de los recursos a
distribuir, entre los actores opositores al proceso de inclusión podemos señalar:
19
Ver Capítulo Séptimo: Derechos constitucionales. ¿de propiedad o a la propiedad? del Informe
sobre Administración de Bienes del Estado –2005- Observatorio de Políticas Públicas.
Administradores Gubernamentales
20
Carlos H. Acuña .- Precondiciones y Riesgos Socio-Políticos que enfrentan Procesos de
Empoderamiento y Desarrollo Inclusivo -Contenidos esquemáticos de la presentación en el Taller
Internacional sobre Participación y Empoderamiento para un Desarrollo Inclusivo, Lima 9 al 11 de julio
de 2001
CAT.OPP/CAG/2007-01
52
a)
La clase media, que se niega a cualquier ayuda a los sectores excluidos y
les reclaman trabajo y esfuerzo, como si vivir en las condiciones que muchos habitan y sin
servicios mínimos, no fuera ya un esfuerzo. Por una cuestión de justificada envidia, la clase
media, rechaza que se le otorguen a los excluidos viviendas dentro de las ciudades. Cuando
decimos justificada envidia, nos referimos a que buena parte de la clase media y baja debe
desplazarse desde sus lugares de residencia a sus trabajos en un deficiente sistema de
trasporte. El sentir de la clase media, en nuestra opinión, queda expresado en la respuesta
que alguien dio a la pregunta21 “Uds recibirían, para quedarse en un terreno lindero a su
hogar, a la gente de la villa el cartón que se incendio” (en febrero 2007): “la demagógica
Rosario Lufrano de Telefe se quejaba porque nadie los quería como vecinos, según ella no
entendía por qué, la gente argumentaba la seguridad de la zona y que nadie quiere una villa,
digo yo porque no se los lleva a vivir con ella al country, me parece que los periodistas en su
mayoría son unos hipócritas, en las villas habrán gente decente y trabajadora, pero una gran
parte todos sabemos que no lo es, no será culpa de ellos, pero esto es así, no seamos
hipócritas también, la realidad no es discriminar, estoy de acuerdo en que les vendan o
alquilen viviendas baratas a (los argentinos) que las necesiten, pero no en capital o bs.as.,
sino en las provincias despobladas, y de paso que les den trabajo, especialmente en el sur
del país.- basta de villas miserias, que son el foco de la delincuencia y la droga, salven e los
pibes que son inocentes.-“
La clase media no es un actor menor ya que, como señala Carlos Acuña “el inicio y
sostén del proceso de empoderamiento e inclusión demanda la acción de actores ya
incluidos, que permitan restarle estabilidad al viejo “equilibrio excluyente”. Si bien el arco de
alianzas necesarias para sostener este proceso es contingente a las características propias
de cada sociedad, se pueden identificar tres elementos centrales para el éxito o fracaso de
este tipo de alianzas: a) la relación entre los beneficiarios del empoderamiento y las clases
medias;
b)
el
papel
de
los
medios
de
comunicación
(creando
“ambientes”
ideológico/culturales más o menos propicios a la integración socio-política); y c) el papel de
los actores internacionales ..... (por su capacidad de actuar no sólo aportando recursos para
alivianar el costo doméstico de estos procesos, sino también legitimando como
necesarios/inevitables estos procesos frente a los opositores –particularmente frente a los
actores socio-económico dominantes-)“22
b) los grupos asociados a la droga y a los delitos, que mantienen cautivos a los
propios excluidos impidiendo acciones que conduzcan a modificar el actual hábitat donde
puedan desarrollar sus actividades ilícitas. En mayo de 2002, refiriéndose a los sucesos que
21
22
De la página web de Yahoo: en Yahoo respuestas
Carlos H. Acuña – Trabajo citado
CAT.OPP/CAG/2007-01
53
culminaron con la presidencia del Dr. De la Rua, leíamos en Clarín: “Algunos los llaman "los
hijos de los comedores populares". Otros, directamente, "el lumpenaje de la falopa" o "los
guachitos". Son los nuevos jóvenes del conurbano. Hijos de la desocupación perpetua, la
exclusión, la miseria, la falta de futuro. Y súbditos de la droga. ………………….. Por aquellos
días de descontrol y furia, el propio intendente de La Matanza, Alberto Ballestrini, aseguró
que en los saqueos "intervinieron narcos y ''pendejos'' que se refugian en las villas y trabajan
para ellos. (...)” 23
c)
Los sectores inmobiliarios, que pretenden adquirir los inmuebles estatales
ubicados en las cercanías de los lugares de más alto valor inmobiliario, para volcarlos al
mercado en el cual sólo pueden participar empresas o clases altas.
Además, dentro del sector inmobiliario aparece, como lo ha señalado el Director
Ejecutivo del ONABE para el caso de la Villa 31, “un negocio inmobiliario marginal, donde
hay todo tipo de alquileres, alquileres de locales, de vivienda, la villa ha cambiado
totalmente. Una buena parte de la villa es un espacio de negocios hoy, donde unos vivos
sacan ganancias de la desgracia de muchos”.24
d)
La necesidad de los excluidos de contar con una porción de tierra, hace
que aparezcan personajes que los incentiven a ocupar un pedazo de tierra fiscal
desprotegido por dinero o un voto. Como se señala en el documento “Pobreza urbana:
estrategia orientada a la acción para los gobiernos e instituciones municipales de América
Latina y el Caribe”25, refiriéndose al caso del Estado de Michoacán (México), “uno de los
puntos más cuestionados fue la forma en que se asignó una parte importante de los terrenos
incorporados
al
área
urbana.
Dominaron
los
criterios
políticos
antes
que
los
socioeconómicos y grupos ligados al PRI, Partido Revolucionario Institucional, Antorcha
Campesina y el Partido Cardenista se adjudicaron una buena parte de las reservas (Fausto
Brito, 2000:96). La estrategia fue la invasión de predios y la presión política con marchas,
toma de oficinas para que los funcionarios les asignaran la posesión de los mismos. El
resultado fue que se dejaron de lado las solicitudes de la población de escasos recursos y
se privilegió a los grupos ligados a las organizaciones políticas afines al gobierno. Los
beneficiarios no fueron, pues, la población de menores recursos (Universidad de
Guadalajara, 1997).”
Como puede observarse las acciones que deben encararse para superar la exclusión
social, superan ampliamente el dictado de una Ley de Administración y Disposición de
23
24
El rol de las "bandas de la droga" – Diario Clarín – 19 de mayo de 2002
Pagina Web del Organismo Nacional de Bienes – Comunicado de prensa del 3 de julio de 2006.
CAT.OPP/CAG/2007-01
54
Bienes del Estado, pero reiteramos que el presente trabajo pretende introducir la
problemática de la exclusión social en la discusión de la norma y por otra parte incorporar
este concepto en el análisis de la legislación de otros países: cómo entienden la exclusión
social y qué soluciones han encarado.
3.5. Las políticas públicas
"No hay ninguna política integral para estos asentamientos, ni de la ciudad ni
nuestra. Estamos trabajando en el tema", asegura Fernando Suárez, Director Ejecutivo del
Organismo Nacional de Administración de Bienes.26
En nuestro país, varias experiencias a favor del acceso a la vivienda digna, se han
discontinuado o se encuentran debilitadas, como ejemplo de este último caso puede verse la
falta de colaboración para concretar el Banco Social de Tierras, creado en el año 200427,
que sólo requería de los organismos de la ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL, sus
empresas y entes descentralizados, o todo otro ente donde el ESTADO NACIONAL tenga
participación total o mayoritaria de capital o en la formación de las decisiones societarias,
información sobre inmuebles de dominio privado del ESTADO NACIONAL, en los plazos y
condiciones que luego se determinaron.
En el ya citado documento del proyecto “Pobreza urbana: estrategia orientada a la
acción para los gobiernos e instituciones municipales de América Latina y el Caribe”, Nora
Clichevsky, refiriéndose al caso argentino, señala respecto al Banco Social de Tierras que
mientras éste “busca centralizar los datos existentes....... de los inmuebles que permanecen
ociosos y sería como una herramienta para solucionar el problema de las ocupaciones”
ilegales, “el proyecto del Organismo Nacional de Administración de Bienes –ONABE, por
fuera del Banco Social de Tierras, es transformar casi 60.000 has. de suelo pertenecientes a
los ferrocarriles en proyectos urbanos de gran escala, vendiendo tierra para conjuntos de
vivienda a sectores medios y/o altos.”
Esta afirmación, cierta o no, muestra a las claras la necesidad de definir los
lineamientos generales en materia de disposición de los bienes del estado.
25
“Pobreza urbana: estrategia orientada a la acción para los gobiernos e instituciones municipales de
América Latina y el Caribe” preparado por la Nora Clichevsky en el marco del proyecto CEPAL - Año
2006
26
Del artículo “Crecen las villas paralelas a las vías” Diario LA NACION – 14/02/2007 27
Ver Informes sobre Administración de Bienes del Estado –2005 y 2006- Observatorio de Políticas
Públicas. Administradores Gubernamentales
CAT.OPP/CAG/2007-01
55
Retornando al caso del Banco Social de Tierras, en el Presupuesto Nacional 2007,
en la Política Presupuestaria de la JURISDICCION 56, MINISTERIO DE PLANIFICACION
FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS puede observarse que ya no se hace
mención al Banco Social de Tierras. Si bien respecto al tema expresa: “……en el transcurso
del ejercicio 2006 se procedió a la creación de la Subsecretaría de Tierras para el Hábitat
Social cuyo objetivo fundamental es colaborar en la formulación de políticas de tierras, la
detección de terrenos aptos para el desarrollo de programas de viviendas y equipamiento
social, y en coordinación con el Organismo Nacional de Administración de Bienes (ONAB)
en la identificación de inmuebles del Estado Nacional que puedan ser afectados a fines
sociales y todo tipo de políticas orientadas a la satisfacción de las necesidades de hábitat de
los ciudadanos.
....................................................................................................................................................
Resolver la transferencia de inmuebles innecesarios y/u ociosos a favor de estados
provinciales, municipales y comunales y de entidades de bien público que hubiesen
ingresado las solicitudes respectivas con anterioridad al 31 de diciembre de 2003. Esta
actividad se desenvuelve en el marco de la Ley N° 24.146 destinando dichos activos a la
ejecución de proyectos que cubran demandas en materia de vivienda, salud, educación,
recreación, etc., y las tierras improductivas a la concreción de planes habitacionales y
el desarrollo de emprendimientos productivos generadores de fuentes de trabajo y de
impacto en las economías regionales, entre otros.”
Siguiendo con el análisis de las referencias al Banco Social de Tierras dentro del
Presupuesto Nacional 2007, pueden encontrarse entre las ACCIONES PARA LA
PROVISION DE TIERRAS PARA EL HABITAT SOCIAL, cuya UNIDAD EJECUTORA es la
SUBSECRETARIA DE TIERRAS PARA EL HABITAT SOCIAL (Servicio Administrativo
Financiero 354) las siguientes:
-
Provisión de tierras para desarrollar programas de viviendas sociales;
-
Realización de mensuras y subdivisiones de grandes extensiones de tierra;
-
Otorgamiento de las escrituras traslativas de dominio;
-
Realización de planos y procesos de prescripción adquisitiva;
-
Asesoramiento jurídico en conflicto de intereses relacionados con la tenencia
de la tierra
Pero si bien una de las enumeradas acciones contempla la provisión de tierras, cuando
se indaga en las metas de la Subsecretaría de Tierras para el Hábitat Social, no se
establecen metas concretas figurando tan solo la concreción de 1500 escrituras para la
Normalización de la Situación Dominial. en concordancia con otra problemática: “disminuir el
CAT.OPP/CAG/2007-01
56
déficit existente o las causas desfavorables para el bienestar de la población que sufren más
de 5 millones de personas que no cuentan con el título de propiedad de sus tierras.”
3.6. El Proyecto de Ley de Bienes
El proyecto de ley de bienes deberá resolver la puja de intereses en el destino de las
tierras fiscales: espacios verdes, su venta, su uso para vivienda social.
En el Capítulo Primero del Informe sobre Administración de Bienes del Estado
correspondiente al año 2005 de este Observatorio28 se describió el desequilibrio entre los
espacios verdes de la Ciudad de Buenos Aires y los partidos vecinos: “Hoy, los Partidos del
Gran Buenos Aires, con más de 9 millones de habitantes, sólo disponen de unas 800
hectáreas de espacios verdes parquizados, correspondiéndole a cada habitante 0,90 m2.,
incluyendo los “Bosques de Ezeiza” y el Parque Pereyra Iraola, cuando los valores
internacionales indican como mínimo adecuado para los grandes centros urbanos, una
relación de entre 10 y 15 m2/habitante.”
Respecto a la venta de estas tierras, si el objetivo es hacer bajar los valores
inmobiliarios la realidad ha demostrado su fracaso, si en cambio la venta fuera con fines
recaudatorios los montos que ingresan en el Tesoro son poco significativos respecto al
Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Nación. En el periodo 2003-2007
solamente se vendieron inmuebles del patrimonio nacional en el extranjero (Río de
Janeiro29, Montevideo), quedando pendiente tan solo definir la venta de un predio
perteneciente a la estación de pasajeros del ex ferrocarril Belgrano en la Ciudad de Santa
Fe.
Finalmente estas tierras estatales podrían constituirse en un recurso preciado para
resolver el problema de la exclusión social. En el Capítulo Cuarto del Informe sobre
Administración de Bienes del Estado correspondiente al año 2006 se desarrollo el tema de
las “BARRERAS PARA EL USO SOCIAL DE LAS TIERRAS FISCALES” refiriéndonos a la
decisión del Gobierno de privatizar una serie de inmuebles de propiedad estatal que se
encontraban ocupados por pobladores de escasos recursos. En este capitulo se pretende
señalar la necesidad de establecer y mantener acciones proactivas sobre las tierras fiscales
28
Informe sobre Administración de Bienes del Estado –2005- Observatorio de Políticas Públicas.
Administradores Gubernamentales
29
ver Punto 2.9 Explotaciones / Uso social de los bienes del Informe sobre Administración de Bienes
del Estado –2006- Observatorio de Políticas Públicas. Administradores Gubernamentales
CAT.OPP/CAG/2007-01
57
para destinarlas a la construcción de vivienda de interés social, y para ello resulta de interés
ver el caso de la legislación de Colombia.
Si bien en el ya mencionado Informe sobre Administración de Bienes del Estado del
año 200530, se analizó el caso de esta República, que a partir del año 2003 encaró un
Programa de Renovación de la Administración Pública, dentro del cual se contemplaba el
Programa para la Gestión Eficiente de Activos Públicos – PROGA –, ahora nuevamente
analizaremos su legislación pero desde la óptica de la inclusión social. La Ley colombiana
708 del año 2001, dispone en su artículo 1º que “Las entidades públicas del orden nacional,
de carácter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder Público,
así como los órganos autónomos e independientes, deberán transferir a título gratuito al
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, en el término y
con la progresividad que establezca el Gobierno Nacional los bienes inmuebles fiscales de
su propiedad, o la porción de ellos con vocación para la construcción o el desarrollo de
proyectos de vivienda de interés social de conformidad con el reglamento que expida el
Gobierno Nacional, y sin perjuicio de lo establecido en los planes de ordenamiento
territorial.” Asimismo, en el parágrafo 1º del mismo artículo establece la responsabilidad de
todas las áreas de gobierno en la concreción y aporte de recursos financieros para concretar
la transferencia: “En todo caso la entidad que transfiera bienes inmuebles fiscales en virtud
de lo aquí previsto, deberá sufragar todos los costos necesarios para realizar la
transferencia al INURBE, y obtener el paz y salvo correspondiente a los impuestos, tasas,
contribuciones, y valorización, que recaigan sobre el inmueble que transfieren, situación que
deberá verificar el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana,
Inurbe, antes de registrar cada resolución contentiva de título traslaticio de dominio de las
referidas en la presente ley.”
En cuanto a cómo estos inmuebles llegan a los sectores carenciados, la Ley dispone
en su artículo 4º que “El INURBE entregará los inmuebles que le sean transferidos en virtud
de la presente ley de, así como aquellos de su propiedad que cumplan con las condiciones
señaladas en el artículo 1º de esta ley, en calidad de subsidio en terrenos, …”
La Ley 708, es clara respecto al destino del resto de las tierras estatales, en el
artículo 8º establece que “Los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades
públicas del orden nacional, de carácter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las
Ramas del Poder Público, así como de los órganos autónomos e independientes, que no
tengan vocación para la construcción de vivienda de interés social, y además que no los
requieran para el desarrollo de sus funciones, y no se encuentren dentro de los planes de
30
Ver Capítulo Sexto: Análisis Comparado del Informe sobre Administración de Bienes del Estado.
2005- Observatorio de Políticas Públicas. Administradores Gubernamentales
CAT.OPP/CAG/2007-01
58
enajenación onerosa que deberán tener las entidades, deben ser transferidos a título
gratuito a otras entidades públicas conforme a sus necesidades, de acuerdo con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional, con excepción de aquellos ocupados
ilegalmente antes del 28 de julio de 1988 con vivienda de interés social, los cuales deberán
ser cedidos a sus ocupantes, en virtud de lo establecido en el artículo 58 de la Ley 9a. 1 de
1989.”
En el 2005, se pretende hacer más eficiente el proceso y mediante el Artículo 69 de
la Ley 962 se establece la Racionalización del Trámite de Transferencias de Bienes Fiscales
en virtud de la Ley 708 de 2001, fijando que “Las entidades del orden nacional a que hace
referencia el artículo 1º de la Ley 708 de 2001, podrán transferir directamente a los
municipios y distritos los bienes inmuebles fiscales, o la porción de ellos con vocación para
la construcción o el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, previa suscripción
de un convenio entre el Fondo Nacional de Vivienda y la entidad territorial, mediante el cual
se conserva el objeto de asignar dichos inmuebles, como Subsidio Familiar de Vivienda en
especie por parte del Fondo y que la preservación del predio estará a cargo de la entidad
receptora del inmueble.”
CAT.OPP/CAG/2007-01
59
Capítulo Cuarto:
4. Estados Unidos y la Administración de tierras
fiscales en fideicomisos31
4.1. Introducción
Al finalizar la Guerra de la Independencia de EE.UU se abrió la puerta a un vasto
flujo de inmigrantes que se asentaron en las montañas Apalaches y en el oeste Americano.
Los ciento cuarenta siguientes años fueron testigos del asentamiento de europeos, asiáticos
y africanos en el continente americano y de la transformación de posesión de las tierras que
pasó de manos de las civilizaciones aborígenes a los nuevos estados organizados y del
rápido crecimiento de ciudades, pueblos y asentamientos, cada uno claramente dividido en
ejidos urbanos, secciones y cuarto de secciones establecidos por la normativa legal federal
de Estados Unidos.
En diferentes momentos el gobierno federal obtuvo los títulos de posesión de más
del ochenta por ciento de las tierras de los Estados Unidos. En la actualidad menos del
treinta por ciento de las mismas permanecen bajo la propiedad federal, siendo el cincuenta
por ciento restante transferidas al sector privado y a instituciones de los distintos Estados
como parte del afianzamiento de las fronteras de la Unión. Entre los millones de acres (2,5
acres equivalen a una hectárea) transferidos desde la propiedad federal, en ese período, se
encuentran más de ochenta millones de acres de “tierras fiscales en fideicomisos
específicos” (tierras que fueron otorgadas a los Estados recientemente organizados para el
sostén de la educación pública). Estas tierras concedidas a los nuevos estados, y los
propósitos que inspiraron su cesión, están íntimamente ligados en los comienzos históricos
con la implacable expansión hacia el oeste que devino en la era del Destino Manifiesto de
los Estados Unidos.
31
Documento original: Trust Lands in the American West: A legal overview and Policy Assessment
por Peter W.Culp, Diane B. Conradi y Cynthia C Tuel – Lincoln Institute of Land Policy – Sonora
Institute – Año 2005
CAT.OPP/CAG/2007-01
60
4.2. Educación, Cesión y Expansión
Una vez finalizada la Guerra de la Independencia, una de las primeras tareas que
enfrentó el Congreso Norteamericano, luego de la Declaración de la Independencia, fue
enfrentarse a la desenfrenada especulación inmobiliaria en los territorios del oeste y la
expansión de los asentamientos de pobladores de raza blanca en esos territorios.
Sin un sistema que regularizará el proceso de reclamo de tierras y organizará los
gobiernos territoriales, con cada nuevo asentamiento se incrementaba la posibilidad de que
alguna o todas las poblaciones recientemente asentadas pudieran eventualmente
desprenderse para formar un estado independiente fuera del control de la Unión.
Mientras la rápida expansión hacia el oeste era vista como esencial para asegurar
las nuevas reivindicaciones nacionales de la frontera oeste, el Congreso estaba
crecientemente preocupado de cómo desarrollar la política de los asentamientos en los
nuevos territorios, de cómo financiar los gobiernos que inevitablemente era necesario crear
para esos territorios, y lo más importante de todo: como asegurar que los nuevos territorios
apoyaran los valores democráticos por los cuales se había realizado la Guerra
Revolucionaria.
Estas preocupaciones se volvieron agudas cuando se acercaban el fin de la
revolución en septiembre de 1783, cuando el Congreso enfrentaba una gran deuda por la
guerra que limitaba fuertemente los medios de financiación de la Nación.
Entre los líderes revolucionarios norteamericanos existía un fuerte sentimiento que
impartir educación pública en los territorios era un elemento esencial para asegurar el futuro
democrático de la nación en expansión. En aquellos tiempos, las oportunidades
educacionales sólo alcanzaban a la clase alta, sin embargo el concepto de la educación
pública había sido un tema importante en el asentamiento de las colonias americanas desde
un principio. Ya por el año 1.600, unas cuantas colonias habían requerido leyes de creación
de un sistema público de educación y algunas de las constituciones de los primeros estados
habían establecido cláusulas que requerían la educación pública de todos sus ciudadanos.
Este tema fue adoptado con gran fervor por los revolucionarios norteamericanos,
quienes creían que una ciudadanía bien educada era esencial para proteger la libertad y
asegurar que los ciudadanos de la República estarían bien preparados para ejercer las
libertades básicas de religión, prensa, asamblea, debido proceso de las leyes y el juicio por
jurados.
Los primeros programas federales que eventualmente condujeron a la creación de
fideicomisos específicos con tierras fiscales estatales esencialmente provinieron de la
CAT.OPP/CAG/2007-01
61
tensión generada por la creencia en la necesidad (o al menos la inevitable) de la expansión
hacia el oeste, y en la creencia de que un pueblo libre tendría la necesidad de tener una
“población instruida”.
Thomas Jefferson, figura popular y líder político de aquella época, era uno de los
propulsores de esta idea; y continuamente pregonaba su concepto de “democracia agraria”
que la definía como una sociedad que lograría su fortaleza a través de granjeros bien
instruidos, cuyo compromiso con la tierra logrará fundar una sociedad igualitaria y libre.
Muchos revolucionarios (Jefferson incluido) creían igualmente esencial que este sistema
educativo debería ser gestionado por el gobierno a fin de controlar las influencias sectarias.
Sin embargo, veían un rol limitado para el nuevo gobierno federal, por lo que ellos creían
que la educación debería estar bajo el control de cada estado y no depender del control
federal.
Mientras los estados del este tenían una base de tierras y propiedad que podría
proveer de recursos impositivos para financiar la educación pública, en los territorios del
oeste estos recursos eran simplemente inexistentes. Para las comunidades nacientes en
estos territorios, estaba claro que los nuevos gobiernos estaduales o el gobierno federal
debían subsidiar los servicios públicos básicos hasta que una base económica y suficiente
población se hubiese establecido en los mismos.
Sin embargo, hasta que las tierras pasaran a manos de las comunidades o fueran
entregadas por el gobierno federal, las mismas estaban exceptuadas de pagar impuestos en
los nuevos estados creados. Esto generaba otro punto de preocupación en la era posterior a
la Revolución, el principio de que “los nuevos estados” debían unirse a la Unión en un pie de
igualdad con los que habían ingresado con anterioridad. Sin ninguna garantía de un
apropiado grado de igualdad e independencia, los líderes de aquella época consideraron
que había serios riesgos de rebeliones internas o cambios de lealtades dentro los nuevos
territorios que podría llevar a la fragmentación de la nación.
Una solución a los problemas de deuda, especulación, expansión, educación y pie de
igualdad finalmente apareció cuando el Congreso Norteamericano negoció la cesión de los
reclamos de las tierras de las colonias del oeste a favor del gobierno federal. Con la cesión
de las tierras del oeste, el Congreso Norteamericano no sólo puso fin a la caótica
especulación sino que también garantizó que el gobierno siempre dispusiera de un recurso
abundante como eran las tierras, en caso de guerras, recesiones y otros tipos de problemas
que pudieran afectar a las finanzas públicas. La administración de estas tierras podía
proveer la solución a la organización de asentamientos y a la formación de los nuevos
CAT.OPP/CAG/2007-01
62
estados, a la solución de la educación pública y de otros servicios esenciales para sus
ciudadanos, y para el repago de la deuda nacional.
En los años siguientes, el Congreso Norteamericano promulgó la Ley General de
Tierras de 1785 y la Ley del Noroeste de 1787, que establecían las políticas que
gobernarían el traspaso de las tierras públicas y la creación de nuevos estados. Estas leyes
también crearon el sistema de fideicomisos de tierras fiscales para el sostenimiento de la
educación pública y de otras instituciones públicas esenciales para los nuevos estados.
La concesión de tierras para sostener la educación pública no era un concepto
nuevo. Las tierras cedidas a instituciones educativas era una práctica heredada de Europa,
cuyos antecedentes se remontaban al imperio Romano, la antigua Grecia y hasta los
distintos reinos de Egipto. También este tipo de práctica se pueden encontrar durante el
reinado de Enrique V en Inglaterra y durante los años 1600 y 1700 las colonias americanas
habían proveído tierras para distintas instituciones educativas desde universidades hasta
escuelas primarias. Muchos de estos estados también utilizaron la venta o el alquiler de
tierras como una fuente de recursos para la educación pública.
Aunque en las trece colonias originales no existían tierras concedidas para la
educación pública, los gobiernos coloniales y posteriormente los estados de Connecticut,
Massachusetts, New York, New Hampshire, New Jersey, Pennsylvania, North Carolina, y
Georgia hicieron importantes donaciones de tierras para sostener la educación pública.
Estas primeras donaciones de tierras generaron una variedad de fondos permanentes para
las escuelas que eran financiados por la venta o alquiler de tierras fiscales. Se reservaron
tierras fiscales en cada ejido urbano para apoyar la educación pública o se donaban tierras
fiscales para apoyar instituciones educacionales específicas. Dados estos antecedentes, la
innovación que produjeron las dos leyes mencionadas, no se refieren al concepto de
financiar la educación pública con la donación en fideicomiso de tierras fiscales, sino lo que
establecieron fue la sistematización de esta práctica a una escala masiva.
4.3. La Ley General de Tierras de 1785 y la Ley del Noroeste
de 1787
La Ley General de Tierras estableció el sistema de parcelamiento cuadricular. Este
sistema ideado por parte del gobierno federal fue la creación del proceso de parcelamiento y
venta de tierras; la ley también establecía el proceso de escrituración y los antecedentes
necesarios para generar la posesión de las tierras de dominio público (tierras fiscales).
También definió las primeras reservas de tierras fiscales para los nuevos estados. Previó
CAT.OPP/CAG/2007-01
63
que la sección 16 de cada ejido urbano (una milla cuadrada -2,6 Km2 - adyacente al centro
de la localidad de 36 millas cuadradas) sería reservada “para el mantenimiento de las
escuelas públicas de esa comunidad”.
El sistema de parcelamiento cuadricular, combinado con la reserva de una sección
céntrica para el financiamiento de las escuelas, era un concepto que claramente definía el
sistema de gobernabilidad de las colonias y el sentimiento revolucionario relacionado con la
educación pública influenciado por la era del racionalismo y por el concepto de democracia
agraria.
Este sistema de organización de la tierra y de la educación generó la idea de la
comunidad local como unidad básica de gobierno, con poblaciones orientadas alrededor de
pequeñas comunidades agrarias que proveerían de una educación democrática a sus
ciudadanos, con comunidades racionalmente distribuidas a lo largo del territorio bajo un
sistema lógico y matemático de parcelamiento cuadricular. En palabras de la Corte Suprema
de Estados Unidos, “el Congreso, al reservar la misma sección céntrica en cada localidad de
cada nuevo Estado que se sumará al sistema federal, tenía como objetivo promocionar el
buen gobierno y la felicidad de la población por la difusión de la religión, la moral y el
conocimiento. Por lo tanto a través de la uniformidad de la asociación local, buscaba
plasmar en el corazón de cada nueva comunidad los mismos sentimientos de respeto a la
sabiduría, a la previsión, al arte de gobernar ya existentes en los estados más antiguos”.
La Ley de Noroeste, promulgada en 1787, creó un sistema de gobiernos territoriales
y un proceso de transición para convertir a los territorios en nuevos estados. También
introdujo la visión de tierras baratas, la igualdad territorial, y la educación pública que eran
consideradas críticas para el éxito de los nuevos asentamientos del oeste. El artículo tercero
de la Ley establecía que “la religión, la moral y el conocimiento son necesarios para el buen
gobierno y la felicidad de la población, y por lo tanto las escuelas y los recursos educativos
deberán siempre ser impulsados,” y el artículo quinto establecía que el Congreso debería
admitir cada nuevo estado en “un pie de igualdad” con los existentes.
Bajo los términos de esta Ley, luego del asentamiento en nuevas regiones, éstas
deberían ser organizadas por una ley del Congreso en territorios estadounidenses, con un
gobernador territorial elegido por el Presidente. Una vez que la población alcanzará los
5.000 adultos masculinos, el Territorio podría elegir un legislador y enviarlo al Congreso
Norteamericano como delegado sin poder de voto. Cuando la población alcanzará los
60.000 adultos masculinos, el Territorio podría pedir al Congreso su admisión en la Unión.
Si la petición era aceptada, el Congreso debía aprobar una ley autorizando una
convención constituyente en el nuevo estado, y la constitución propuesta estaba sujeta a un
CAT.OPP/CAG/2007-01
64
referéndum popular en el territorio. Si el resultado era exitoso, la constitución estadual
debería ser enviada al Congreso Norteamericano para su ratificación, y recién entonces el
nuevo estado sería admitido en la Unión.
Al momento de la admisión, el nuevo estado también recibiría tierras fiscales en
fideicomiso para financiar sus escuelas públicas, así como otras tierras fiscales adicionales,
también en fideicomiso para financiar otras instituciones.
4.4. El surgimiento de tierras fiscales en fideicomiso para
escuelas
El proceso de admisión de un nuevo estado definido en la Ley del Noroeste nunca
fue seguido estrictamente por el Congreso Norteamericano. Esto fue particularmente cierto
en los años que siguieron a la Guerra Civil, cuando la admisión de nuevos estados fue un
proceso que políticamente estaba cargado de conflictos sobre la esclavitud y del deseo tanto
del Norte como del Sur por mantener un balance igualitario entre estados libres y estados
esclavistas.
Antes de 1803, dieciséis estados integraban la Unión, junto a las trece colonias
originales estaban Vermont, Tennessee, y Kentucky, que se forjaron a través de la cesión de
tierras de las colonias a través de distintos mecanismos. Como no había tierras fiscales
federales en estos estados, ninguno de ellos recibió cesión de tierras fiscales en fideicomiso
para financiar escuelas.
Ohio, en 1803, fue el primer estado de “dominio público” admitido en la Unión, y el
primer estado en recibir tierras fiscales en fideicomiso para financiar sus escuelas (la
sección 16 prevista en la Ley General de Tierras). Después de Ohio, virtualmente cada
nuevo estado admitido en la Unión recibió una gran cantidad de tierras fiscales en
fideicomiso en el momento de su admisión. Hubo sólo tres excepciones: Maine, que fue
creado por tierras cedidas por Massachussets como parte del “Compromiso de Missouri” de
1820 (que negoció la admisión de Maine como un estado libre a cambio de la admisión de
Missouri como un estado esclavista); Texas, que fue anexado como un estado soberano
existente en 1848, después de su exitosa guerra de independencia contra México (y por lo
tanto tenía soberanía sobre sus tierras) y West Virginia que se forjó su independencia del ya
existente Estado de Virginia y admitido como un estado libre durante la Guerra Civil.
CAT.OPP/CAG/2007-01
65
4.5. Consolidación de la autoridad estadual sobre las tierras
fiscales cedidas en fideicomiso para escuelas públicas
Mientras el Congreso Norteamericano mantenía un apoyo constante a la práctica de
ceder tierras fiscales a los estados, la doctrina bajo la cual esto ocurría evolucionó
significativamente con el transcurso del tiempo. Por ejemplo, aunque actualmente nos
referimos a las tierras fiscales que fueron cedidas a los estados como “tierras fiscales en
fideicomiso con fines específicos”, bajo el concepto original de la Ley General de Tierras y la
Ley del Noroeste, la sección 16 en cada pueblo debería ser reservada para mantener las
escuelas de esa localidad.
Como el proceso de ingreso de nuevos estados a la Unión siguió su curso, la poca
practicidad de este concepto, dado en gran parte por las limitaciones que el sistema de
parcelamiento cuadricular tenía en sí mismo, se volvió recurrente. Esto se debía a que las
localidades en las tierras del oeste se habían desarrollado relacionadas con los ríos, tierras
fértiles, pasajes montañosos, rutas, ferrocarriles y fuertes del ejército y no con límites
artificiales como fijaba la ley. Por eso, no siempre existían gobiernos locales relacionados
con cada pueblo que permitiera administrar las tierras fiscales en fideicomiso, y cuando
estos gobiernos existían frecuentemente carecían de los recursos y capacidades para
administrar dichas tierras.
Sin embargo, mientras algunas tierras fiscales podían ser alquiladas para la
agricultura u otro fin comercial, otras no se encontraban en las proximidades de los centros
poblacionales. Debido a esta causa, muchas de estas tierras no proveían de recursos
económicos significativos para financiar las escuelas en una comunidad, y por lo tanto, en
algunos casos, las tierras eran entregadas a los maestros para su explotación, en lugar de
pagarles un sueldo hasta que hubiese suficientes ingresos por impuestos que pudieran
cubrir el pago del sueldo del maestro.
En respuesta a este problema, el Congreso Norteamericano fue variando la política
de ceder tierras fiscales en el centro de las localidades para su administración local, para
posteriormente centralizar la administración de las tierras fiscales en manos del gobierno
estadual y distribuir los beneficios obtenidos a las escuelas de cada localidad.
Finalmente, en la concesión de tierras a Michigan en 1836, el Congreso
Norteamericano simplemente otorgó tierras fiscales en fideicomiso al Estado para financiar
las escuelas. Para mediados del siglo XIX el Congreso Norteamericano abandonó el
concepto de otorgar tierras fiscales para financiar las escuelas en los ejidos urbanos y siguió
CAT.OPP/CAG/2007-01
66
el sistema utilizado para Michigan, simplemente otorgando tierras al estado, para ser
administradas por él para financiar las escuelas de todo el estado.
4.6. Expansión del proceso de cesión de tierras fiscales en
fideicomiso con fines específicos
La superficie de las tierras cedidas se incrementó significativamente con el
transcurso del tiempo. Desde 1803 a 1853, el Congreso admitió en la Unión catorce nuevos
estados, cada uno de los cuales recibió la sección 16 de cada localidad. Sin embargo, con la
admisión de California en 1850 y la de Oregón en 1859, el Congreso comenzó a ceder dos
secciones (la 16 y la 36) en cada localidad del nuevo estado incorporado. Con la admisión
de Utah, la cesión abarcó las secciones 2, 16, 32 y 36. El Congreso continuó con esta
política con la admisión de Arizona y Nuevo México en 1910.
La causa de estos incrementos en las cantidades de tierras fiscales cedidas tiene
que ver con una cuestión práctica. Cuando se admitió a los primeros estados (los del medio
este y los del sur), los estados administraron las tierras vendiéndolas o alquilándolas para la
agricultura. Sin embargo, cuando se procedió a la admisión de estados que se encontraban
al oeste del meridiano 100º, la calidad de las tierras fiscales cedidas varió significativamente
pasando de una llanura rica en el este a tierras áridas y secas en el oeste. Por esto razón,
las tierras del oeste tenían un bajo valor para la agricultura y la organización de actividades
ganaderas, mineras o forestales aún no había florecido. A raíz de esta situación, se
consideró que estos estados necesitarían de mayor cantidad de tierras fiscales en
fideicomiso para poder financiar a sus escuelas y otras instituciones de servicios esenciales.
Una estimación realizada por la Comisión de Tierras de Washington, calculó que el
valor de una sección de tierra era de alrededor de u$s 800 y suponiendo que la misma
pudiese ser vendida y ese dinero reinvertido se podría obtener una renta de sólo u$s 48 por
año que era equivalente al sueldo de un mes de un maestro.
La cesión de tierras fiscales para financiar escuelas fue acompañada también por la
cesión de grandes superficies de tierras fiscales para financiar otras instituciones públicas.
Por ejemplo en 1841, se otorgaron 200.000 has de tierras fiscales a cada estado para
distintas instituciones públicas. Posteriormente por la Ley de Institutos Agrícolas de 1862 se
concedieron tierras fiscales, a todos los estados que no se habían rebelado contra la Unión,
para financiar escuelas agrícolas y mecánicas (cuando la Guerra Civil terminó este beneficio
se extendió a los estados restantes). Otros programas de cesión de tierras fiscales fueron
CAT.OPP/CAG/2007-01
67
utilizados para financiar mejoras en la infraestructura de los estados, por ejemplo
ferrocarriles.
El tamaño de las cesiones aumentó con el tiempo. En el momento de admitir a los
Estados Nuevo México y Arizona, ambos recibieron enormes cantidades de tierras fiscales
en fideicomiso para: universidades ( 80.000 Has.), edificios públicos (40.000 Has), asilos
psiquiátricos (40.000 Has), escuelas y asilos de ciegos, sordos y mudos (40.000 Has),
hospital para discapacitados mineros (20.000 Has), escuelas primarias (80.000 Has),
cárceles y reformatorios (40.000 Has), escuelas de agricultura y mecánicas (60.000 Has),
escuelas mineras (60.000 Has), institutos militares (40.000 Has), y 400.000 has para el pago
de bonos municipales. Muchos estados recibieron otras tierras fiscales para financiar sus
funciones territoriales de gobierno. También se cedieron tierras fiscales a todos los estados
(incluidos los del este) para financiar universidades.
Aparte de estas cesiones adicionales, el Congreso llevó a la práctica el permitirle a
los estados seleccionar “tierras a cambio” dentro de las fronteras estaduales de las del
gobierno federal cuando las tierras originales que les correspondían en una determinada
localidad se encontraren ocupadas por colonos privados, cesiones a ferrocarriles hechas por
el Estado Federal u otro tipo de reservas federales.
En un comienzo no podían ser tomadas como “tierras a cambio” tierras federales que
ya tuvieran un destino específico. En la ley ómnibus de 1889 que aprobó las constituciones
de Dakota del Norte, Dakota del Sur, Montana, y Washington y la de 1896 de Utah no se
podía compensar tierras tomando para los estados las tierras federales previstas para
reservas de comunidades indígenas. Sin embargo, al final del proceso de cesión de tierras
el Congreso permitió entregar como “tierras a cambio” incluso áreas que estaban reservadas
para propósitos federales. Esto se puede comprobar en los casos de Oklahoma, Arizona y
Nuevo México que recibieron como “tierras a cambio” incluso aquellas que eran para las
reservaciones indias.
Al menos inicialmente, este canje de tierras no fue la panacea para los estados. Un
ejemplo de esa realidad, fue el estado de Washington que recibió tierras fiscales muy
alejadas de los ríos navegables o de las líneas ferroviarias por lo que no eran factibles de
ser utilizadas, en el corto plazo para la tala de árboles o para la agricultura. Por lo tanto
estas tierras proveían de muy pocos recursos para financiar la educación y otras
instituciones estatales en los primeros años de la cesión.
Washington liquidó rápidamente las tierras que tenían algún valor comercial a los
pocos años de la creación del estado. Solamente dejó en alquiler y procedió a vender la
CAT.OPP/CAG/2007-01
68
madera de las tierras más accesibles y que generaron los principales recursos que se
volcaron al fideicomiso del estado.
Para aquellos estados que siguieron conservando las tierras fiscales en fideicomiso
hasta la actualidad, la selección de “tierras a cambio” que en su momento no había sido la
óptima les ha producido significativos dividendos ya que en el intercambio de tierras les
permitió obtener grandes superficies en vez de tener parcelas aisladas en los ejidos
urbanos. Además, hoy las tierras ya no se encuentran en lugares inaccesibles o remotos
como lo eran en el momento de la cesión.
Si tomamos el caso de Arizona, por ejemplo, se quedó con enormes superficies en
todo el estado a cambio de las parcelas que debía recibir originalmente. Como Arizona
creció esas tierras tiene actualmente un alto valor. El Departamento de Tierras del Estado
hoy controla más del treinta por ciento de las tierras disponibles para desarrollo urbano en el
condado de Maricopa, que es el de mayor desarrollo del Estado. Una estimación rápida
realizada de una superficie de 8.000 has., que se encuentra ubicada al norte de Phoenix
(capital del estado), permitirá generar por alquiler y venta de tierras una suma aproximada a
los cuarenta mil millones de dólares para el fondo fiduciario estadual en los próximos cien
años.
El Congreso Norteamericano continuó con este enfoque de cesión de tierras en
fideicomiso a los estados hasta ceder los derechos mineros sobre las tierras ya cedidas. Al
principio estos derechos habían sido excluidos de la cesión de tierras lo que fue apoyado
por la doctrina establecida por la Corte Suprema pero por la Ley Jones de 1927, el
Congreso decidió ceder los derechos mineros a los estados en todas las tierras cedidas.
4.7. Cambios de reglas en la administración y ventas de
tierras fiscales en fideicomiso
Las reglas y las restricciones aplicables a las tierras fiscales en fideicomiso variaron
significativamente con el transcurso del tiempo. En las primeras cesiones de tierras a los
estados, el Congreso supuso que las tierras en fideicomiso para financiar escuelas serían
alquiladas para generar ingresos pero que no serían vendidas. Sin embargo, la experiencia
de los estados con el alquiler demostró tener fallas. En 1827, Ohio pidió permiso para
vender las tierras por lo que el Congreso aprobó legislación retroactiva que permitía a todos
los estados la posibilidad de enajenar las tierras cedidas en fiducia. Con esto el Congreso
dejó que los estados administrarán las tierras cedidas como mejor les pareciera.
CAT.OPP/CAG/2007-01
69
El Estado de Indiana sirve como un excelente ejemplo de la administración de uno de
los primeros fondos fiduciarios. En su Constitución aprobada en 1816 contenía sólo una
mención al fondo fiduciario de tierras para las escuelas “si la sección 16 de cualquier
localidad fuese vendida o cedida, otra porción de tierra equivalente debía ser cedida a los
habitantes de esa localidad para financiar las escuelas”
En esta redacción se nota claramente la falta de requerimientos sobre la venta o
disposición de las tierras, de las obligaciones fiduciarias o de otros principios comúnmente
asociados con los fondos fiduciarios de tierras. La mayoría de las primeras cesiones de
tierras en fiducia sólo contenían cláusulas similares a la mencionada.
La mayoría de los primeros estados a los que se les entregaron tierras en fiducia
procedieron rápidamente a su venta. Esto trajo como resultado que los potenciales
beneficios que se podría haber obtenido de la renta de las tierras se perdieron debido a la
incompetencia, falta de una política definida y a la corrupción generando sólo recursos
ínfimos para las escuelas.
Para 1830, los estados estaban muy preocupados con la sustentabilidad de este
enfoque en la administración de las tierras fiscales fiduciarias.
Una de las primeras innovaciones para resolver este problema apareció con la
admisión del Estado de Michigan en 1837. Aunque las cesiones previas de tierras fiscales
establecían que las mismas se realizaban para financiar la educación pública, en la
Constitución de Michigan se adoptaron las primeras restricciones específicas en el uso de
los recursos provenientes de estas tierras. Se requería que el Estado debía establecer
procedimientos para las ventas de tierras y el producido de esas ventas pasaría a un fondo
permanente. Este fondo debía ser invertido y los intereses de estas inversiones más los
ingresos por alquiler de tierras serían utilizados para financiar las actividades escolares.
Esto servía para un doble objetivo, primero desalentar las ventas rápidas de tierras con el
objeto de lograr beneficios en el corto plazo (dado que se podían disponer solamente de los
intereses generados con el dinero obtenido de las ventas) y segundo que el producido por
las ventas no estuviese inmediatamente disponible (asegurando que cuando las tierras
fuesen vendidas, el estado continuaría beneficiándose con la inversión de esos recursos a
perpetuidad).
Después de la Constitución de Michigan, todos los estados que ingresaron
posteriormente a la Unión adoptaron el concepto de fondo permanente; Luisiana que fue
admitida veinticinco años antes, modificó su Constitución para crear el fondo permanente.
Como se verá más adelante, el Congreso Norteamericano siguió con este concepto
CAT.OPP/CAG/2007-01
70
incorporando el requerimiento de un fondo permanente en la Ley de Incorporación del
Estado de Colorado y lo hizo extensivo a todas las cesiones de tierras fiscales posteriores.
Esta innovación fue rápidamente complementada con complejas restricciones
incluidas en las constituciones estaduales para la venta y alquiler de tierras en fiducia.
Algunos estados comenzaron a establecer requerimientos de precios mínimos para la venta,
de valor de mercado y todas debían realizarse por remate público. Paulatinamente los
estados fueron adoptando un enfoque cada vez más conservador en la administración de
las tierras fiscales en fideicomiso que se reflejó también en la política que se adoptó el
gobierno federal en el manejo de sus propias tierras fiscales.
A medida que transcurrió el siglo XIX, el Congreso fue cambiando su política de
disposición rápida de las tierras para fortalecer el principio de “destino manifiesto” hacia una
política de retención de tierras fiscales y de la administración de las mismas a largo plazo
para múltiples propósitos. Con esta modificación de la política, el Congreso reservó las
tierras fiscales para bosques, parques y otros usos públicos. Las restricciones impuestas a
los fondos fiduciarios estaduales siguieron la misma dirección con limitaciones tales como
prohibición de ventas de tierras fiscales estaduales y un fuerte énfasis en el alquiler y
licencias en las plantaciones de bosques para obtención de madera, pastura para ganado,
agricultura y otros usos sustentables.
Es importante destacar, que muchas de estas limitaciones fueron impuestas por los
propios estados ya que para mediados del siglo XIX las restricciones que se habían
aprobado en cada estado eran mucho más fuertes que las que había establecido el
Congreso Norteamericano en las leyes de admisión de nuevos estados. Una visión
equivocada es que el Congreso Norteamericano desarrolló estas restricciones sobre los
fondos fiduciarios de tierras fiscales para que los estados no mal vendieran las tierras, pero
de hecho el objetivo era asegurarle a los estados los beneficios que recibirían de sus fondos
fiduciarios a largo plazo ya que el Congreso Nacional siguió con su política de cesión de
tierras a los estados a pesar de estas restricciones impuestas a la administración de tierras
fiscales.
La primera restricción del Congreso apareció en la Ley de admisión de Colorado en
1875, que contenía requerimientos para establecer un fondo estadual permanente, la venta
de tierras por licitación pública y fijación de precios mínimos para toda venta de tierras.
Todos los estados que fueron admitidos posteriormente estuvieron sujetos a similares
requerimientos. Sin embargo estas restricciones no impidieron que varios estados
continuarán con un programa de rápida venta de tierras. El Estado de Oregon vendió la
mayor parte de las tierras fiscales de su fondo fiduciario basándose en el concepto de que
CAT.OPP/CAG/2007-01
71
las tierras en manos privadas generarían mayores ingresos para el Estado a través de
impuestos que si permanecían bajo la propiedad estatal. Esta política se discontinuó luego
del descubrimiento de una amplia red de corrupción y fraude determinada por una serie de
investigaciones realizadas entre 1872 y 1913 que produjo el encarcelamiento de veintiún
funcionarios de alto nivel estaduales y federales.
Si tomamos la perspectiva del valor actual de las tierras y los recursos que las
mismas generan, es razonable pensar que hubiese sido preferible dar en alquiler las tierras
a los maestros más que darles un salario. Sin embargo varias de las políticas que hubiesen
beneficiado a los actuales estudiantes hubiesen perjudicado a las primeras generaciones de
alumnos.
El desarrollo del proceso de cesión de tierras en fiducias continuó con las Leyes de
Admisión de Nuevo México y Arizona. Estas Leyes establecieron detalladas condiciones
sobre la administración y disposición de los fondos fiduciarios de tierras y sobre la
administración de los recursos derivados de ellos. Incluían que la venta o alquiler de tierras
debía hacerse por licitación pública, excepciones para los alquileres de corto plazo, el
alquiler de tierras relacionadas con la minería y condiciones para establecer el fondo
permanente. También establecía que cualquiera que dispusiera de tierras violando estos
requerimientos sería responsable de estas anomalías ante el Fiscal General de Estados
Unidos.
4.8. Lecciones dadas por la historia
Debido al proceso acumulativo que caracterizó al programa federal de cesión de
tierras a los estados, existen substanciales diferencias en los enfoques que le dieron los
distintos estados al tema. Estas diferencias van desde requerimientos de si las tierras deben
ser vendidas en licitación pública hasta sutiles variaciones en las formas, que implican que
las mismas no pueden ser analizadas en la Justicia. Por ejemplo, existen muchas
variaciones en las formas de describir el propósito que tienen las tierras cedidas a los
estados que generan sutiles implicancias sobre como se deben administrar las tierras y
quien se debe beneficiar con los recursos que de ellas se obtienen. En la Ley de admisión
de Ohio las tierras fueron cedidas para “el uso de las escuelas”. En cambio en el caso de
Oklahoma se indicaba que las tierras cedidas eran para “el uso y beneficio de las escuelas
primarias”, mientras que en la Ley de admisión de Colorado se establecía que la cesión era
“para financiar las escuelas primarias”. Esta frase también fue utilizada en otras leyes de
admisión de nuevos estados.
CAT.OPP/CAG/2007-01
72
Estas diferencias dejaban librados a los estados a desarrollar su propia política sobre
la forma de administrar las tierras cedidas en fideicomiso. Ninguna ley de admisión
establecía una forma específica de administrar los fideicomisos, aunque varios estados
adoptaron el sistema de crear “una comisión de tierras” dirigida por funcionarios de alto
nivel. Otros estados prefirieron comisiones dirigidas por funcionarios elegidos por el
gobernador y otras por funcionarios elegidos por votación popular.
Estas diferencias en las leyes de admisión y en las constituciones estaduales se
tradujeron en una significativa diversidad de programas de administración de las tierras
fiscales en fideicomiso. Sin embargo como la historia lo ha demostrado, todos estos fondos
tienen un origen común y por lo tanto comparten muchas características similares. Tal vez
las más importante en el concepto de responsabilidad fiduciaria en si misma.
4.9. Situación Actual
A continuación se realiza un estudio de distintas variables de la administración de las
tierras fiscales en fideicomiso a fin analizar el resultado de esta política pública en los
distintos estados y ver que grado de participación tienen los recursos obtenidos en la
financiación de la educación pública en cada estado.
Como se puede observar en el Gráfico Nº 1, el Estado de Arizona con 9,3 millones
de acres (3,72 millones de hectáreas) y Nuevo México con 9 millones de acres (3,6 millones
de hectáreas) tienen por lejos las mayores superficies de tierras fiscales en fideicomiso,
siguiéndolos Montana con 5.1 millones de acres (2 millones de hectáreas). Entre los tres
estados tienen aproximadamente el 50% de las tierras fiscales en fideicomiso de todos los
estados de la Unión. De hecho, nueve de los once estados del oeste - Arizona, Colorado,
Idaho, Montana, Nuevo México, Oregon, Utah, Washington, y Wyoming – poseen 40
millones de acres (16,5 millones de hectáreas) que representan aproximadamente el
ochenta y cinco por ciento de las tierras fiscales estaduales existentes en Estados Unidos.
CAT.OPP/CAG/2007-01
73
Gráfico Nº 1: Superficie en acres de los fondos fiduciarios de tierras
en los distintos estados
Notas:
1- Todos los datos han sido extractados de los informes anuales del año 2004 excepto los estados de
Colorado, Minnesota, Dakota del Norte, Utah y Washington que los datos fueron tomados de los informes del año
2003
2- Fondo Fiduciario de tierras para escuelas primarias
3- Otros fondos fiduciarios de tierras para otras instituciones públicas
4- Abreviaturas de los estados
AZ: Arizona; CA: California; CO: Colorado; ID: Idaho;
NE: Nebraska;
NV: Nevada; NM:Nuevo México; ND: North Dakota;
OR: Oregon; SD: South Dakota;
WI: Wisconsin;
MN: Minnesota;
TX: Texas;
UT: Utah;
MT: Montana
OK: Oklahoma
WA: Washington
WY: Wyoming
CAT.OPP/CAG/2007-01
74
Gráfico Nº 2- Ingresos Brutos Anuales por las Tierras Fiscales en Fideicomiso
Año 2003 (en u$s)
Si comparamos el Gráfico Nº 1 con el Gráfico Nº 2 nos encontramos que, no en
todos los casos existe una relación directa entre los ingresos brutos generados por las
tierras fiscales en fideicomiso y la superficie de tierras fiscales de cada estado, es decir que
no existe un ingreso uniforme por acre de superficie en fideicomiso. Esto se debe a que las
actividades desarrolladas con las tierras fiscales en fideicomiso son muy variables y se
pueden clasificar en:
•
Superficiales: alquiler de tierras fiscales para agricultura, pastoreo de ganado,
comercio, industria, áreas residenciales y derechos de paso para instalaciones de
empresas de servicios públicos tales como gasoductos, electroductos, cableados
subterráneos de empresas de telecomunicaciones, etc.
•
Subterráneos: regalías por petróleo, gas, carbón y otros minerales.
•
Ventas de tierras fiscales.
Si tomamos el caso de Texas, los altos ingresos por la administración de sus tierras
fiscales tienen origen en las regalías obtenidas por la explotación de gas y petróleo de esas
tierras. La mayoría de los estados obtiene la mayor parte de sus ingresos de una pequeña
porción de todo su portfolio de tierras fiscales en fideicomiso. Analizando el origen de los
CAT.OPP/CAG/2007-01
75
ingresos nos encontramos con que los Estados de Idaho, Montana, Oregon y Washington
los obtienen fundamentalmente de las tierras con bosques de madera de alta calidad,
mientras que Montana, Nuevo México, Texas, Utah, y Wyoming los obtienen de sus
reservas de gas y petróleo. Para los casos de Colorado, Montana, Nuevo México, y Utah
dependen también de las regalías carboníferas y de otros. Por último Arizona y Utah
también obtienen recursos de importancia por los nuevos desarrollos de áreas comerciales y
residenciales dentro de cada estado.
Gráfico Nº 3 – Balance de los fondos permanentes de los fondos fiduciarios
Año 2003 (en u$s)
Virtualmente, todos los estados que continúan poseyendo tierras fiscales en
fideicomiso cuentan con algún tipo de mecanismo de “fondo permanente” para retener los
producidos de las ventas de tierras fiscales o las regalías obtenidas de los recursos no
renovables (tales como petróleo, gas y otros minerales) y además para proteger el “corpus”
o “core” de sus fondos fiduciarios. Estos recursos son generalmente invertidos en una
combinación de bonos de alta calificación según las empresas evaluadoras de riesgo
(Standard and Poor´s, A.M. Best) aunque algunos estados permiten que un porcentaje de
los fondos sean invertidos en acciones de empresas de primera línea. En algunos estados
estos fondos son utilizados para garantizar bonos de escuelas, préstamos y otros
beneficiarios de la deuda pública.
CAT.OPP/CAG/2007-01
76
Algunos de estos fondos tienen actualmente varios miles de millones de dólares tal
como se puede observar en el Gráfico Nº 3. Texas y Nuevo México, que ganan cientos de
millones anuales de las regalías petroleras y gasíferas, tiene los fondos permanentes más
grandes (Nuevo México tiene un fondo equivalente a 7.600 millones de dólares y Texas a
casi 20.000 millones de dólares. De los estados no productores de gas y petróleo, Arizona
tiene el fondo permanente más grande que totaliza 1.300 millones y que está creciendo
rápidamente debido a la venta de tierras fiscales de alto valor.
Los fondos que se distribuyen a los beneficiarios (las escuelas públicas) son la suma
los intereses generados de los fondos permanentes y aquellos ingresos obtenidos de las
actividades de características renovables, es decir alquileres de tierras fiscales para
agricultura, pastoreo de ganado, comercio, industria, áreas residenciales y derechos de
paso para instalaciones de empresas de servicios públicos.
Estos ingresos en varios estados, principalmente en aquellos con muy pocas tierras
fiscales, no representan una porción significativa del presupuesto educativo estadual. Sin
embargo en unos pocos estados los fondos distribuidos llegan a varios cientos de millones
de dólares anuales.
La tabla Nº 1 brinda una idea rápida de la importancia relativa de estos recursos
respecto el presupuesto anual de las escuelas primarias de cada estado. Si analizamos el
contenido de la misma, vale la pena hacer notar que en muchos estados, los recursos
distribuidos no son significativos para financiar la educación pública primaria dados los altos
valores de los presupuestos educativos. Sin embargo, en el Estado de Nuevo México
representan el 14,33% del presupuesto anual de las escuelas primarias, seguido por Dakota
del Norte con 7,50% y Montana con 4,66%. Un caso especial es el Estado de Texas que
distribuye anualmente unos 880 millones de dólares, siendo por lejos en valor absoluto el
mayor aporte de todos los estados, pero estos recursos representan solo el 2,37% del
presupuesto anual de las escuelas primarias del Estado de Texas.
CAT.OPP/CAG/2007-01
77
Tabla Nº 1 – Distribución de Recursos vs. Presupuesto Educación Pública
Primaria por Estado (en u$s)
Nota: * Datos de recursos distribuidos en el año 2003. Para el resto de los Estados los datos
corresponden al año 2004. Los presupuestos educativos corresponden al año 2003
CAT.OPP/CAG/2007-01
78
Tabla Nº 2 – Recursos Obtenidos vs. Presupuesto del Ente Administrador de
algunos de los estados analizados
Estado
Recursos
Gastos del Ente
Porcentaje del
Obtenidos
Administrador
Gasto de
(en mill. de u$s)
(en mill. de u$s)
Administración
226,38
13,50
5,96%
Colorado*
31,00
3,40
10,96%
Idazo
55,10
13,00
23,59%
Montana
56,26
8,80
15,64%
381,00
14,00
3,67%
Oregon*
42,79
5,00
11,68%
Utah*
25,82
9,40
36,40%
Washington*
89,00
24,20
27,19%
Arizona
Nuevo México
Nota: Los datos corresponden al año 2004 salvo para los Estados señalados con * cuyos recursos obtenidos
corresponden al año 2003
Una de las premisas de esta política pública de fondos fiduciarios de tierras fiscales
es que los Entes Administradores se financien con parte de los recursos distribuidos de la
administración de los fondos sin tener que apelar al presupuesto anual de cada estado. En
la Tabla Nº 2, se han tomado algunos estados y se comparan el presupuesto del ente
administrador y los recursos distribuidos anualmente a los beneficiarios a fin de analizar la
eficiencia de cada ente administrador. El menos eficiente es el ente del estado de
Washington con un gasto del 27,19% de los recursos distribuidos mientras que en Nuevo
México se obtiene la mayor eficiencia con solo una participación del 3,67%.
4.10.
Conclusiones
Del estudio de la política en el manejo de las tierras fiscales en fideicomiso en los
distintos estados de Estados Unidos de América se desprenden algunas conclusiones que
se mencionan a continuación:
1. Persistencia y continuidad en una política pública determinada: la decisión tomada
hace más de 200 años de financiar la educación pública y de otros servicios
CAT.OPP/CAG/2007-01
79
esenciales para los ciudadanos con los recursos obtenidos por la administración de
tierras fiscales.
2. Mejora continua de la política pública adoptada: Ante los fracasos en las
administraciones iniciales en algunos estados desde el Congreso Norteamericano se
buscó siempre mejorar los procedimientos y poner limitaciones a la discrecionalidad
de los funcionarios antes que proceder al cambio de política.
3. Preservación de los recursos para las generaciones futuras: Al crear los “fondos
permanentes” y permitir disponer sólo de los intereses generados por los mismos y
de los ingresos obtenidos por las actividades que se podrían denominar renovables
se preserva la existencia de recursos para las generaciones futuras ya que los
fondos permanentes son a perpetuidad.
4. Adopción de la política pública nacional por parte de los estados: A pesar que
algunos estados prácticamente remataron el patrimonio de tierras fiscales cedido por
el Gobierno Nacional, otros estados, ya sea por condicionamientos impuestos por el
Congreso Norteamericano o por decisión propia continuaron y mejoraron la política
originalmente establecida.
5. Limitación en los presupuestos de los entes de administración: En este caso los
valores de eficiencia obtenidos son muy dispares, sin embargo es necesario destacar
la limitación que estos organismos no pueden recurrir al presupuesto del estado ni
pueden utilizar para la administración los recursos obtenidos por venta de tierras o
por actividades no renovables ya que éstas deben se depositadas en los fondos
permanentes.
CAT.OPP/CAG/2007-01
80