guía medotodológica de elaboración de planes municipales de salud

SECRETARIA GENERAL
DIRECCIÓN DE PROGRAMAS
FEDERACION
ESPAÑOLA DE
MUNICIPIOS Y PROVINCIAS
GUÍA MEDOTODOLÓGICA DE ELABORACIÓN DE
PLANES MUNICIPALES DE SALUD
CALLE NUNCIO, 8
28005 – MADRID
TLF.: 91-364 37 00
FAX: 91-365 54 82
www.femp.es
Redactores:
Basoa Rivas, Germán. Ayuntamiento de San Fernando de Henares (Madrid)
Bonet Granizo, Miguel Ángel. FEMP
Calvo Sánchez, Antonio. Ayuntamiento de Salamanca.
González Martínez-La Cuesta, Eduardo. Ayuntamiento de Murcia.
Gómez Pérez de Mendiola, Francisco. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz
Iglesias García, Ricardo. Ayuntamiento de Madrid.
Martínez Remírez, María Teresa. Ayuntamiento de Pamplona
Rodríguez Fidalgo, Alfonso. Ayuntamiento de Oviedo
Tor Palau, María Mercé. Ayuntamiento de Lleida.
Coordinación:
Bonet Granizo, Miguel Ángel. FEMP
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Índice
pág
1. Introducción ......................................................... 4
2. Concepto y Utilidad del Plan Municipal de Salud .................. 5
3. Principios en los que debe basarse un Plan ........................ 8
4. Criterios Metodológicos. .................................................. 11
5. Análisis de la Situación de Salud ......................................... 15
6. Proceso de Elaboración del Plan .......................................... 21
7. Elaboración de Programas. ................................................ 25
8. Adaptación del modelo a la tipología de ciudad ......................... 30
9. Indicadores ........................................................ 32
10. Evaluación del Plan Municipal de Salud ................................. 42
11. Articulación de los planes municipales de salud y los planes
regionales ................................................................ 45
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12. El Modelo de Estrategia de Gestión: Calidad Total-Excelencia, en
la Metodología de elaboración del Plan Municipal de Salud ............ 47
Anexo: Bibliografía ........................................................... 52
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1.- INTRODUCCIÓN
En 1986, la OMS-EURO crea el proyecto Ciudades Saludables como una
estrategia para alcanzar los objetivos de salud para todos en el año
2000.
Por esas fechas se aprueba la Ley General de Sanidad y, un año antes, la
Ley de Bases de Régimen Local que, obedeciendo el mandato
constitucional, reordena el sector sanitario en nuestro país.
Es en ese contexto donde Ciudades Saludables, que basa sus principios
en la evolución de la demografía urbana y los factores determinantes de
salud, encuentra en los municipios, por su cercanía (elemento de
participación) y su multiplicidad de recursos (intersectorialidad), un
marco teórico idóneo para realizar actividades de promoción de salud en
la ciudad.
Desde esa fecha el proyecto ha adquirido el carácter de movimiento,
extendiéndose a los 5 continentes y adaptando su estrategia a los
valores locales; citar como ejemplo la extensión del proyecto en el
Pacífico bajo el nombre de "Islas Saludables".
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En España "Healthy Cities" se ha desarrollado -al igual que en el resto
de Europa- con altibajos, si bien el balance es positivo.
La existencia de una Red Nacional, con más de 60 ciudades adheridas y
la consolidación de las diferentes redes regionales, unido al impulso de
la FEMP y al reconocimiento del Ministerio de Sanidad y Consumo,
permite mirar con optimismo el futuro del proyecto.
Desde este impulso surge la necesidad de confeccionar un documento
metodológico de elaboración de Planes de Salud, adaptado a los
medianos y pequeños municipios, ofreciéndoles una metodología sencilla
que les permita redactar su propio Plan Municipal de Salud que,
aprobado por el Pleno de la Corporación, signifique el compromiso del
municipio de orientar sus acciones para convertirse en una Ciudad
Saludable.
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2.- CONCEPTO Y UTILIDAD DEL PLAN
MUNICIPAL DE SALUD
La planificación ha sido definida por Knox como "Un proceso a partir del
cual pueden escogerse entre medios alternativos para la obtención de
los fines deseados". Con relación a la salud, este mismo autor diferencia
dos categorías: Planificación de la salud, que tiene por finalidad la
modificación de todos o alguno de los factores determinantes de la
salud y Planificación de la atención a la salud, referida esencialmente a
los servicios de atención sanitaria, con el fin de optimizar su
rendimiento.
De estas dos categorías, por el marco jurídico y competencial existente
en nuestro país, la planificación más propia del ámbito municipal es la de
la salud, sin que ello suponga que un Plan Municipal de Salud no pueda
incluir aspectos de atención sanitaria, en función de la necesaria
cooperación interinstitucional para cumplir con el reconocimiento
constitucional del derecho a la protección de la salud (art. 43 de la
Constitución Española).
Son múltiples las definiciones de planificación que podemos encontrar en
la bibliografía; en lo que afecta a la salud, no empiezan a ser habituales
hasta el último cuarto de siglo, cuando, entre otros aspectos, la
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limitación de los recursos exige una metodología que permita introducir
elementos de eficiencia y eficacia en la toma de decisiones.
De cualquier forma, planificar no es sino adelantar los cambios en la
dirección deseada. En nuestro caso esa dirección no puede ser otra que
elevar el nivel de salud de nuestra población, lo que exige en principio
definir el concepto SALUD, ya que, como veremos en capítulos
posteriores, todo proceso de planificación exige conocer el punto de
partida (ANÁLISIS DE SITUACIÓN) para poder observar (EVALUAR)
si las actuaciones realizadas (PROGRAMAS) han cumplido nuestros
propósitos de cambio.
Pero planificar es también convencer, es establecer prioridades, es
asignar recursos (humanos y materiales), es en suma, una herramienta
que permite ordenar la toma de decisiones y, finalmente, dotarla de un
espacio temporal.
Pero todo ello, con ser necesario, no es suficiente. Un Plan Municipal de
Salud, en el concepto de Ciudades Saludables, debe obligatoriamente
contar con la PARTICIPACIÓN CIUDADANA, que debe ser activa,
continua y capaz de aglutinar el mayor número de colectivos de la
ciudad, implicándose tanto en la información, que permite recoger sus
aportaciones, como en el desarrollo de las acciones que se pongan en
marcha.
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Por otra parte, desde la publicación del Informe Lalonde y el
conocimiento que aporta sobre los factores determinantes de la salud
(Fig. 1), las actuales competencias municipales nos ofrecen los elementos
principales que, sin renunciar a los demás, deben configurar las
estrategias y los objetivos generales de todo Plan Municipal de Salud.
Contribución potencial a la reducción de la
mortalidad
Gastos en salud
Biología humana
Entorno
Estilo de vida
Biología
humana
27%
Sist. de cuidados
90%
Entorno
19%
Sist. de
cuidados
11%
1,5%
1,6%
7,9%
Estilo de vida
43%
Figura 1: Adaptado de “La planificación sanitaria” (Pineault-Daveluy)
La intervención sobre los estilos de vida, así como los factores del
entorno (medioambientales) serán inexcusables en los contenidos del
documento, apoyados en los elementos que deben caracterizar al mismo:
la INTERSECTORIALIDAD.
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Por último, la coherencia del Plan exige que esté en consonancia con sus
referentes regionales, nacionales y supranacionales.
A modo de conclusión, podemos decir que el Plan de Salud debe
significar un "contrato" entre la corporación y los ciudadanos, contrato
dinámico y capaz de cumplir con su objetivo: elevar su nivel de salud.
Por todo ello, podemos definir Plan Municipal de Salud como el contrato
dinámico, impulsado por la voluntad política establecido entre la
Corporación Local y los ciudadanos, orientado hacia el objetivo de elevar
el nivel de salud en el Municipio, resultado de un proceso de
planificación,
formulado
comunitaria,
coordinación
sobre
los
principios
interinstitucional,
de
participación
intramunicipal
e
intersectorialidad, con intervención sobre los estilos de vida y los
factores medioambientales y centrado en la promoción y protección de
la salud y la prevención de las enfermedades, en definitiva, sobre los
determinantes de la salud.
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3.- PRINCIPIOS EN LOS QUE DEBE BASARSE UN PLAN
Los principios en los que debe basarse un plan son los siguientes:
PARTICIPACION COMUNITARIA.
Esta participación debe tener una serie de características:
 Debe darse desde el inicio y llegar hasta el final del proceso de
planificación.
 Debe contar con un diseño adecuado de los órganos de participación,
que respete la representación y tienda a ser equilibrado.
 Debe ser activa y de calidad, no se trata de acumular sillas alrededor de
una mesa.
 No ha de ser solo un proceso de legitimación de las decisiones ya
tomadas.
 No ha de suplir a los técnicos, es preciso delimitar las labores de cada
uno según su grado de competencia.
 Debe fomentar la corresponsabilidad de los ciudadanos. El diseño y el
resultado de la ciudad es una labor y una responsabilidad de todos, no
sólo de los gobernantes.
En definitiva el plan ha de ser no sólo un plan para la ciudad sino un plan
de los ciudadanos.
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COORDINACION
Se entiende que el plan es sólo una manera de aunar esfuerzos y
voluntades en la búsqueda de una mayor calidad de vida, por esto:
 Ha de ser no sólo un instrumento de coordinación, sino de convergencia
en la consecución de los objetivos comunes.
 Debe atender a la coordinación intramunicipal, el plan no es del
departamento de salud sino del Ayuntamiento, y en última instancia de la
ciudad.
 Debe contemplar la coordinación interinstitucional.
 Debe prever el encuentro con la sociedad civil.
NORMALIZACIÓN
La normalización ha de ser de tal manera que:
 Debe proponerse el funcionamiento de las estructuras existentes antes
de diseñar nuevos elementos.
 Ha de tender a establecer redes que puedan servir a la totalidad de los
ciudadanos, sin contribuir a la exclusión de estos.
DINÁMICO
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Ha de prever instrumentos que le permitan evolucionar, debe tener
previsto instrumentos y plazos para su revisión.
PLANIFICADO
La Planificación ha de caracterizarse por:
 Partir del análisis de la situación.
 Tener objetivos medibles.
 Tener sistemas de evaluación y redefinición del plan.
CONTAR CON APOYO POLÍTICO, LIDERAZGO Y LA DOTACIÓN
ECONÓMICA QUE SE CONSIDEREN SUFICIENTE.
ELEMENTO INTEGRADOR.
Ha de ser un instrumento que evite la exclusión de los ciudadanos y que
considere a la persona como un todo integral
PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Teniendo en cuenta la existencia de planificaciones en ámbitos
territoriales superiores.
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CARÁCTER GLOBALIZADOR
CARÁCTER INTERSECTORIAL
PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE LA SALUD
Concediendo gran importancia a la promoción y protección de salud,
como fundamental en el desarrollo de una ciudad saludable.
POTENCIAR LA INVESTIGACIÓN Y LA UTILIZACION DE MODELOS
TEÓRICOS CONTRASTADOS.
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4.- CRITERIOS METODOLÓGICOS
El proyecto de Ciudades Saludables nos aporta a los municipios una
metodología de trabajo concreta, que no es otra que el ya tradicional
ciclo de planificación, integrado por una serie de etapas consecutivas,
que deben seguirse del modo más sistemático posible y que básicamente
son las siguientes:
 Análisis de la situación (Diagnóstico de Salud)
 Establecimiento de prioridades
 Determinación de objetivos
 Establecimiento de programas y actividades
 Ejecución
 Evaluación y nuevo análisis
En la elaboración de un Plan de Salud podemos tener en cuenta el R.D.
938/1989, de 21 de julio, por el que se establece el procedimiento y los
plazos para la formación de los planes integrados de salud, y el
documento "Desarrollo de los contenidos mínimos de los planes de
salud", aprobado en la sesión plenaria de 17 de diciembre de 1990 del
Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.
También, en la elaboración de un Plan Municipal de Salud, en el contexto
de Ciudades Saludables, puede resultar de mucha utilidad el Documento
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nº.-2 de la Red Española de Ciudades Saludables "Planes Municipales de
Salud", editado por la FEMP en 1991, que es el punto de partida del
presente documento.
Esta metodología de trabajo que es el Plan Municipal de Salud, debe
basarse en los principios que inspiran el proyecto Ciudades Saludables:
Voluntad
política
de
desarrollarlo,
participación
comunitaria,
coordinación interinstitucional e intramunicipal, intersectorialidad y
centrado en la promoción y la protección de la salud.
La voluntad política de desarrollar y ejecutar un Plan de Salud, al igual
que con el Proyecto Ciudades Saludables en el que se enmarca, mas que
un principio, debe ser considerado un requisito previo. Sin ella, el
esfuerzo técnico o comunitario difícilmente encontrarán un camino de
actuación.
La participación comunitaria debe darse en todo el proceso del Plan,
adecuándose el modelo de participación a lo que podemos denominar
“cultura participativa del municipio”.
Diversas son las fórmulas para la participación ciudadana, pero la más
adecuada será aquella que mejor funcione en cada municipio concreto, no
debiéndose determinar un modelo fijo para la elaboración de un Plan de
Salud. En todo caso, sea cual sea el método que se articule para la
participación, esta debería darse en todos los pasos del Plan:
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 Análisis de la situación (Diagnóstico de Salud). Si bien parece un trabajo
técnico, las aportaciones comunitarias pueden darse en forma de
recomendaciones o de conclusiones a partir, no sólo de los datos concretos,
sino también desde el conocimiento grupal que se tiene del municipio y de
las experiencias colectivas que surgen en la ciudad.
 Establecimiento
de
prioridades
y
determinación
de
objetivos.
La
implicación ciudadana en la consideración de cuáles son los problemas
prioritarios a solucionar y los objetivos más importantes a conseguir,
fundamentalmente en materia de promoción y protección de la salud y en la
prevención de la enfermedad, es el mejor elemento para conseguir que el
Plan sea un instrumento de mejora de la salud en manos de los ciudadanos
 Establecimiento de programas y actividades. Si bien es un trabajo de
naturaleza técnica y profesional, su aprobación y aceptación debe ser
política y ciudadana, para posibilitar el apoyo institucional y la implicación
ciudadana en la ejecución de los mismos
 Evaluación y nuevo análisis. Completar el proceso de planificación no sólo
debe requerir un trabajo de evaluación técnica, sino también someter el
trabajo realizado a la valoración ciudadana
La coordinación interinstitucional es una necesidad, al ser distintas las
administraciones que tienen competencias con relación a los factores
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determinantes de la salud; tan solo a modo de ejemplo, citar que no es
admisible realizar actividades de Educación para la Salud dirigidas a
escolares, sin contar con los colegios del municipio. Por otra parte,
considerando la estructura departamental de los Ayuntamientos y el
reparto de las funciones, también se hace necesario establecer
mecanismos de coordinación intramunicipal; también y sólo a modo de
ejemplo, no podemos pensar en construir entornos saludables sin contar
con los servicios municipales encargados de las infraestructuras de los
servicios.
Otro de los principios fundamentales es el abordaje intersectorial de
los problemas de salud. Los complejos y acelerados cambios sociales a
los que asistimos, hacen cada día más necesario la concurrencia de
distintos sectores y de un amplio espectro de profesionales que
precisan entender la complejidad de los problemas de salud. Por ello,
para ser capaces de aportar soluciones, toda vez que los problemas de
salud dependen esencialmente de factores sociales, comportamentales y
ambientales, requiere un abordaje interprofesional e intersectorial.
Centrada en la Promoción y en la Protección de la Salud, ámbito
competencial más específico y propio de los Ayuntamientos. En 1998, la
51 Asamblea de la OMS aprobaba la Declaración Salud Para Todos XXI,
que establecía dos metas principales: promover y proteger la salud y
reducir la incidencia de las principales enfermedades y lesiones. La
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aportación de un plan municipal de salud a los objetivos de Salud XXI,
por su marco competencial, debe centrarse en la primera meta.
Por su especial trascendencia, y por ser competencia municipal, el Plan
de Salud deberá contemplar los aspectos relacionados con los derechos
de los consumidores y usuarios que hagan hincapié en la Salud de éstos.
El Proyecto de Ciudades Saludables permite una flexibilidad y
adaptabilidad que lo hacen aplicable a muy distinto tipo de municipios.
Ello es así porque funciona sobre unos principios y unos requisitos
mínimos, con la finalidad de posibilitar una línea de trabajo de mejora
continua de la salud y el desarrollo sostenible.
En este contexto de Ciudades Saludables, un Plan Municipal de Salud es
de una gran utilidad porque es una herramienta flexible y adaptable a
cada municipio, un instrumento que manejado desde y por la comunidad
(participación)
y
desde
y
por
todos
los
sectores
afectados
(intersectorialidad y multidisciplinariedad), puede permitir la mejora de
la salud y la calidad de vida dentro de un desarrollo sostenible que no
compromete las generaciones futuras.
La importancia de un Plan Municipal de Salud, desde el Proyecto de
Ciudades Saludables, estriba en ser la concreción local adaptada a la
realidad concreta de cada municipio, de una metodología de trabajo para
la mejora continua de la salud.
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La importancia de un Plan Municipal de Salud no está en ser un
documento técnicamente perfecto, sino en ser un documento elaborado
y asumido de manera intersectorial y participada por la ciudadanía.
En un Plan Municipal de Salud, lo importante es tanto alcanzar unos
objetivos como resolver los problemas de y con la población. Los
esfuerzos deben realizarse para lograr los objetivos, pero en la
comprensión de que éstos nos señalan el camino o el rumbo a seguir en la
resolución de problemas, tanto como el lugar donde hay que llegar.
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5.- ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE LA SALUD
CONCEPTO
Podemos definir el análisis de salud como el instrumento que utilizamos
para determinar los problemas y necesidades de salud de la población.
Esta determinación de necesidades va más allá de la identificación de
los problemas de salud: requiere también un análisis de los servicios y de
los recursos disponibles.
En esquema, un diagnóstico de salud nos debe informar y analizar los
siguientes aspectos:
 Factores determinantes o condicionantes de la salud
 Estado de salud de la población
 Recursos existentes a disposición de la población
METODOLOGIA
En el análisis de salud podemos establecer las siguientes fases:
1.- Designación de un coordinador y constitución de un grupo de trabajo
técnico.
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2.- Preparación, diferenciando:
 Determinación de la información a obtener sobre los factores de salud y
sobre el estado de la población. La información estará integrada por una
serie de datos cuantitativos y cualitativos, numéricos o descriptivos,
sobre los que hay que tener en cuenta varios aspectos: la naturaleza del
dato elegido (nacimientos, servicios, ruidos, economía…), el propósito
(cada dato debe tener un motivo, no es deseable recoger más datos de
los necesarios), la fuente (debe ser la más segura y legítima) y la
realidad del dato (en la medida de lo posible se debe trabajar con datos
reales mas que con estimaciones, aproximaciones o apreciaciones).
 Recopilación previa de la información existente y disponible.
 Realización del listado de datos a recoger y de un listado de fuentes
agrupados o clasificados por los datos generales del municipio, datos de
la población, datos económico-sociales, medioambientales, de saludenfermedad de las personas, de hábitos y estilos de vida, de recursos
sanitarios y de recursos sociales.
3.- Elaboración, segmentada en:
 Recogida de información disponible y contraste entre las distintas
fuentes.
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 Recogida de información no disponible mediante diversas técnicas:
entrevistas, grupos de expertos, encuestas, inspecciones, etc.
 Elaboración de tablas, cuadros, mapas o descripción, de acuerdo con la
clasificación de los datos
4.- Análisis de la información obtenida y comparación de los datos,
comparación con datos anteriores del municipio, con datos de ámbito
supramunicipal y/o con un modelo teórico. Descripción de los problemas de
salud encontrados en cada apartado de la clasificación realizada y/o en
listado específico
5.- Redacción
del
documento
y
elaboración
de
conclusiones
y
recomendaciones
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Coordinador
Designación
Grupo de trabajo técnico
Preparación
Recopilación
previa
información
existente
disponible
Recogida
de
de
la
y
información
disponible en diferentes fuentes
Elaboración
Recogida de información no disponible
mediante: entrevistas
encuestas
inspecciones
...
Análisis de la información obtenida y comprobación de datos
Datos Recogidos
Redacción
documento
Elaboración
conclusiones
Recomendaciones
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GUÍA PARA EL ABORDAJE:
La variabilidad existente en el ámbito municipal hace necesario
flexibilizar cualquier metodología de elaboración de un Análisis de Salud
para adecuarla a lo realmente necesario en la metodología de trabajo del
proyecto de Ciudades Saludables (el tradicional ciclo de planificación):
analizar la situación para tener un punto de partida en el desarrollo del
proyecto en cada municipio, con la finalidad de comprobar que se
trabaja en un proceso de "mejora continua".
Actuaciones mínimas a tener en cuenta:
Metodológicas
1.- Designación de un coordinador
2.- Preparación:
1. Recopilación previa de la información existente y disponible
3.- Elaboración:
 Recogida de información disponible en fuentes municipales del área
de salud y de la Diputación o Comunidad Autónoma
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 Recogida de información no disponible mediante la asunción de un
grupo vecinal como grupos de expertos
4.-Análisis de la información obtenida y comparación de los datos mediante
debate vecinal en una estructura de participación.
5.-Redacción de un documento que contenga los datos recogidos y la
elaboración de unas conclusiones y recomendaciones
Datos mínimos a recabar
1.- Datos generales del municipio
 Ubicación en la geografía de la provincia
 Superficie del municipio en kilómetros cuadrados
 Datos geográficos relevantes
 Núcleos de población y distancias
 Tipo de comunicaciones y medios de transporte
2 - Datos demográficos y socioeconómicos:
 Población total por edad y sexo
 Crecimiento intercensal
 Relación de dependencia global, de 0-15 años y de 65 y más años.
 Número total de nacidos vivos anuales
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 Número total de fallecimientos anuales por edad y sexo
 Descripción de las riquezas naturales y de los tipos de actividad
económica
 Población activa
 Número de analfabetos por sexo
 Variaciones de población de carácter estacional
3 - Datos medioambientales:
 Consumo de agua potable
 Viviendas conectadas a red de agua potable
 Alcantarillado
 Viviendas conectadas al alcantarillado
 Tipo de depuración de aguas residuales
 Recogida de basuras y tipo de eliminación
 Existencia de reciclaje de vidrio y papel
 Existencia de problemas de contaminación por formas de energía y
descripción
 Existencia de problemas de contaminación por materia y descripción
4.- Datos del estado de salud:
 Número total de muertes por edad y sexo. Intentar conocerlas por
causa
 Morbilidad por EDO
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 Número registrado de accidentados de todo tipo. Si es posible, recoger
los laborales, los de tráfico y los domésticos.
 Número de discapacitados
 Situación vacunal
5.- Recursos sanitarios y sociales:
 Descripción de la atención sanitaria (primaria, hospitalaria y urgente).
Pública y privada
 Número de médicos en el municipio y en la zona básica
 Número de enfermeras en el municipio y en la zona básica
 Número de consultas de medicina y enfermería en la zona básica
 Existencia de actividades de EpS. Descripción
 Número de centros escolares
 Número de asociaciones y tipo
 Número de centros de mayores
 Servicios Sociales
 Equipamiento deportivo
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6.- PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PLAN
Para la elaboración y ejecución del Plan Municipal de Salud se debe
designar un coordinador, preferentemente el mismo que lo inicio al
coordinar el Diagnóstico de Salud y un grupo de trabajo técnico. Todas
las etapas deben estar impregnadas de apoyo político y ser realizadas
dentro de una dinámica de participación comunitaria.
El punto de partida del trabajo de elaboración del Plan debe ser el
apartado de Conclusiones y Recomendaciones del Diagnóstico de Salud.
Este apartado debería ser sometido a debate, contrastado con los
ciudadanos, mediante el mecanismo de participación que exista en el
municipio relacionado con el Proyecto Ciudades Saludables. Ello con el
convencimiento de que, desde el conocimiento grupal que se tiene del
municipio y de las experiencias colectivas que surgen en la ciudad, la
opinión y la concepción que tienen los ciudadanos, también nos informan
sobre la realidad y sobre las necesidades existentes.
Por otra parte, la participación ciudadana incorporada a un documento
aparentemente tan técnico como el de Conclusiones y Recomendaciones
del Diagnóstico de Salud, puede conseguir un doble objetivo:
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 Ser ampliado con problemas de salud sentidos, pero no detectables o
infravalorados por los datos objetivos, pero que pueden constituir
problemas sociales
 Posibilitar la implicación ciudadana en el resto de las etapas del Plan y
de manera especial en su ejecución, en aquellos aspectos, actividades o
programas que estén dirigidos o que tengan como actores los propios
ciudadanos
El siguiente paso en la elaboración del Plan es el establecimiento de
prioridades, que debe tener en cuenta, no sólo aquellos problemas
detectados que puedan considerarse de una mayor magnitud para la
salud de la población, sino también aquellos que sean más sentidos como
tales por los ciudadanos y que sean planteados como prioritarios por las
estructuras políticas municipales. En definitiva, las prioridades que se
establezcan para un Plan Municipal de Salud, en el marco de Ciudades
Saludables, no deben ser meramente técnicas.
Al priorizar los problemas, conviene ya tener presente dos aspectos
relacionados con la factibilidad de su solución. Uno es la viabilidad y
factibilidad de intervención en el ámbito local: considerar prioritario un
problema que no tiene solución o que, con el actual nivel de
conocimientos, no se conoce la solución, puede resultar perjudicial para
la credibilidad del Plan y del proyecto. Otro, es el contemplar los
recursos existentes para abordar el problema y/o la posibilidad real de
implementación de los mismos.
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Para el establecimiento de prioridades, así como para la determinación
de objetivos, existen diversos métodos que pueden ser utilizados por el
coordinador y/o por el grupo de trabajo técnico.
En determinados casos, por ejemplo si el número de problemas que se
han considerado resulta numeroso, conviene agrupar los problemas que
puedan estar relacionados, de manera tal que esa agrupación nos puede
facilitar la posterior elaboración de los objetivos.
Es necesario insistir en que la implicación ciudadana en la consideración
de cuáles son los problemas prioritarios a solucionar y los objetivos más
importantes a conseguir, fundamentalmente en materia de promoción y
protección de la salud y en la prevención de la enfermedad, es el mejor
elemento para conseguir que el Plan sea un instrumento de mejora de la
salud.
La determinación de objetivos es una de las etapas más importantes de
la elaboración del Plan, puesto que en definitiva se trata de decidir qué
se va a hacer y hacia dónde se quiere ir en el periodo de vigencia que se
determine para éste. Por ello, en el proceso para determinar los
objetivos, la actitud fundamental que debe tener el colectivo implicado
en la elaboración del Plan es la de la búsqueda del consenso político,
ciudadano y técnico, tanto sobre el propio contenido de los objetivos
como sobre el procedimiento que se emplee.
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Los objetivos deben estructurarse en objetivos generales y en objetivos
específicos.
Los objetivos generales, que englobarán varios objetivos específicos,
salvo excepciones, deberán intentar contemplar los objetivos de Salud
Para Todos XXI y estar dirigidos a los problemas, agrupados y
priorizados, pero de una manera globalizadora. Los objetivos generales
nos deberán señalar hacia dónde pretendemos ir, aunque en el periodo
de vigencia del Plan no sean alcanzables.
Los objetivos específicos harán referencia a los problemas concretos
que pretendemos solucionar o evitar que ocurran. Lo óptimo es que sean
cuantificables, medibles, aunque sea de una forma indirecta, pero no
siempre esto resulta factible por la propia dinámica de elaboración
participada, de manera tal que si medirlos supone mayor esfuerzo que
las actividades para alcanzarlos, simplemente no se van a realizar. En
estos casos conviene determinar un indicador de fácil obtención, que nos
aporte una aproximación de si las actividades están enfocadas al
objetivo o de la evolución del problema que se pretende solucionar.
Tan sólo a modo de ejemplo se recoge a continuación un grupo de
problemas priorizados, un objetivo general y sus correspondientes
específicos:
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 Problemas priorizados:
1. Dificultades de convivencia y de adaptación social con minorías
étnicas e inmigrantes
2. Problemas
de
escolarización
y
de
enfermedades
en
niños
inmigrantes
3. Problemas de salud y de relación social con grupos marginados
4. Paro juvenil, femenino y de larga duración
5. Discapacidades físicas y psíquicas
6. Falta de atención socio-sanitaria en ancianos
 Agrupación de los problemas: Desigualdades sociales y de salud
 Objetivo general: Reducir las desigualdades en salud entre distintos
grupos de población (Objetivo de SPT XXI)
 Objetivos específicos:
1. Promover y proteger la salud de colectivos inmigrantes y minorías
étnicas
2. Fomentar la convivencia intercultural con los colectivos de
inmigrantes y minorías étnicas.
3. Favorecer la inserción social de los colectivos menos favorecidos
económicamente.
4. Promover el acceso al empleo a través de la Oficina de Desarrollo
Local.
5. Contribuir a la inserción social de las personas con discapacidades.
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6. Promover un envejecimiento activo y saludable y un mayor
aprovechamiento de recursos socio-sanitarios en el colectivo de las
personas mayores
Tras la determinación de los objetivos, se procede al establecimiento de
los proyectos, los programas y las actividades que pretenden alcanzar,
total o parcialmente un objetivo específico concreto. Cada objetivo
puede intentar lograrse con uno o más programas, a la par que un
programa puede estar dirigido a más de un objetivo.
Continuando con los ejemplos: también hemos priorizado como problema
“inadecuados hábitos alimentarios en la población escolar”, que lo hemos
agrupado en “problemas de salud relacionados con los hábitos y estilo de
vida”, estableciendo como objetivo general “Reducción de enfermedades
no transmisibles” (Objetivo de SPT XXI) y como específico “Promover
hábitos saludables en niños y jóvenes”.
Un programa de Promoción de Salud en la Escuela, donde nos
encontramos
con
población
de
diferentes
orígenes
étnicos
y
geográficos, estará dirigido a este objetivo específico, pero también al
precitado “Promover y proteger la salud de colectivos inmigrantes y
minorías étnicas”.
Si bien el establecer programas, proyectos y actividades en función de
los objetivos, es un trabajo con un importante peso técnico y
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profesional, su aprobación y aceptación debe ser política y ciudadana,
para posibilitar el apoyo institucional y la implicación ciudadana en la
ejecución de los mismos.
La evaluación y los programas del Plan son abordados en capítulos
posteriores.
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7.- ELABORACIÓN DE PROGRAMAS
Una de las fases más importantes e interesantes dentro del proceso de
planificación es la elaboración de programas. La programación supone la
concreción de forma ordenada de lo que queremos hacer.
La elaboración de programas es una aproximación a la realidad sobre la
que queremos intervenir. Supone la fase decisiva en la que una idea o la
línea estratégica de un plan pueden empezar a convertirse en realidad.
Es sin duda el momento en que muchas ilusiones se plasman en el papel y
empiezan a percibirse como un proyecto útil.
El diseño de un programa de salud es el resultado de la decisión de
trabajar en algo que debe ser definido previamente.
Un programa bien elaborado es un paso necesario para poder garantizar
aspectos tan importantes como la pertinencia, la eficacia o la eficiencia
de dicho programa.
Constituye igualmente una herramienta básica para describir las
actuaciones
que
realizamos
y
para
intercambiar
información
y
colaboraciones con otros profesionales de la salud.
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PROGRAMA DE SALUD
Pineault define un programa de salud como “un conjunto organizado,
coherente e integrado de actividades y servicios, realizados simultánea
o sucesivamente con los recursos necesarios y con la finalidad de
alcanzar objetivos determinados, en relación con problemas de salud
precisos y ello para una población definida”.
La planificación por programas es un método que intenta ajustar los
recursos a las necesidades y que ordena el desarrollo de las actividades
encaminadas al logro de unos objetivos.
El método de planificación por programas conlleva:
 El punto de partida es el estado de Salud del Colectivo Diana.
Metodológicamente es importante disponer de un diagnóstico de salud
previo de la población sobre la que pretendemos intervenir. Es necesario
al menos conocer los problemas del colectivo diana e imprescindible
tener información específica sobre el problema que queremos abordar.
 A
través
del
programa
aseguraremos
la
adecuación
entre
las
necesidades y los recursos disponibles.
 La intersectorialidad en la elaboración del programa enriquece la
redacción del programa y abre las puertas a objetivos y actividades que
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desde las diferentes aportaciones de diversos profesionales completan
el diseño.
 Es imprescindible conocer las características del colectivo diana sobre
el que actuaremos, favorecer su participación y recoger aquellas
aportaciones
que
finalmente
suelen
hacer
más
operativas
las
intervenciones.
SITUACIÓN DE PARTIDA
La identificación de los problemas de salud es el punto de partida de los
programas. Para ello dispondremos de información técnica sobre el
estado de salud de la comunidad. Esto supone disponer de información
sobre unos indicadores de partida que pueden ser:
 Factores de riesgo de enfermedades.
 Indicadores de morbilidad y mortalidad.
 Hábitos de vida.
 Percepciones y demandas.
Disponer de información sobre estos indicadores es preciso para
conocer necesidades y carencias así como para establecer prioridades
de actuación.
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Un buen diagnóstico previo es importante para determinar la pertinencia
de los programas, pero además es una buena oportunidad para disponer
de indicadores cuya tendencia en el tiempo será un necesario
instrumento de evaluación.
Muchas iniciativas y programas se ponen en marcha sin conocer la
situación de partida, en cuyo caso solo será posible evaluar el proceso,
pero no los resultados del mismo.
Tal y como veremos a continuación, a la hora de establecer los objetivos,
el resultado de la cuantificación del problema es referencia obligada.
FASES EN LA PLANIFICACIÓN DEL PROGRAMA.
1. Establecer los objetivos de salud generales y específicos.
2. Determinación de actividades.
Es importante que cada objetivo específico tenga asignada la actividad o
actividades que estén previstas desarrollar para su logro. Ninguna
actividad debe quedar descolgada de los objetivos específicos.
Dependiendo de las características de los objetivos, variarán el tipo de
actividades.
Un programa de salud puede incluir actividades de:
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 Promoción de salud, como educación para la salud tanto individual
como grupal.
 Protección de la salud y sanidad ambiental.
 Prevención de enfermedades, como por ejemplo vacunaciones.
 Prevención secundaria: diagnóstico precoz de patologías.
 Asistencia o rehabilitación.
 Promoción de la participación comunitaria.
 Formación, docencia e investigación.
En el momento de determinar las actividades tendremos en cuenta
factores como:
 La capacitación técnica para desarrollarlas.
 Eficiencia prevista (relación entre el esfuerzo a realizar y
resultados que esperamos obtener).
 Disponibilidad de recursos.
 Valorar la accesibilidad de la población a las actividades.
Debemos de ser conscientes que en el desarrollo del programa se
requiere cierta flexibilidad que nos permita adaptar las actividades
programadas a situaciones no previstas.
Como ejemplo se puede aportar:
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
Elaboración de un material didáctico sobre el desayuno para el
profesorado, que sea la base de sesiones teórico-prácticas a
desarrollar en los Centros Escolares.

Realización de sesiones didácticas teórico-prácticas por parte del
profesorado de la E.S.O. sobre las características del desayuno
adecuado desde el punto de vista nutricional.
3. Determinación de recursos.
Cuando se realiza la previsión de recursos se debe de estar garantizando
el desarrollo de las actividades. Se pueden agrupar en:
 Recursos humanos. Especificaremos el número de personas, su
cualificación profesional, tiempo de dedicación y duración de la
colaboración.
 Recursos materiales: materiales a utilizar, locales, equipamientos.
 Recursos económicos: presupuesto para la realización de las
actividades, fuentes de financiación.
Como es lógico, cada actividad debe tener asignados unos recursos, tanto
humanos, materiales, como económicos.
4. Establecimiento de sistemas de registro-información.
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Otro aspecto de suma importancia es establecer cuál va a ser el sistema
de registro de información que nos sea útil en el desarrollo del
programa. En definitiva se trata de establecer el sistema de obtener
datos
sobre
la
evolución
de
los
indicadores
que
permitan
la
monitorización y la evaluación del programa.
5. Programación operativa.
Se trata de la fase en la que se planifican aquellos aspectos más
operativos e inminentes a la puesta en marcha del programa.
En esta fase se establecen los objetivos de proceso. Estos objetivos
definen el grado de cumplimiento de las actividades previstas para el
logro de los objetivos específicos en salud vistos anteriormente.
Por ejemplo, a lo largo del año 2004, 30 aulas de E.S.O. realizarán 4
sesiones didácticas sobre el desayuno idóneo desde el punto de vista
nutricional.
También
es
necesario
establecer
las
correspondientes
responsabilidades de cada una de las actividades, así como establecer el
marco de coordinación para el desarrollo del programa.
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En esta fase se concreta la gestión de los recursos y de las actividades,
elaborándose un cronograma de actividades en el que quede reflejada
cronológicamente la previsión de desarrollo de cada una de ellas.
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8.- ADAPTACIÓN DEL MODELO A LA TIPOLOGÍA DE CIUDAD
Los planes de salud son instrumentos de política sanitaria que, en el marco de
los objetivos del sistema sanitario, establecen las orientaciones del sistema,
identifican los problemas y necesidades prioritarios, definen las áreas de
actuación y orientan las estrategias de intervención. El modelo considerado más
apropiado de plan de salud es el que establece lazos de interacción de la
organización con su entorno. La planificación que no tiene en cuenta las
necesidades de la población, sino que sólo tiene en cuenta los recursos, está
condenada al fracaso.
En múltiples ocasiones se ha reiterado la idea de que la característica que
mejor define la vida municipal es la diversidad. Un municipio puede ser muy
variable en su tamaño, desde los pequeños de unos cientos de habitantes a las
megápolis, en su naturaleza rural o urbana, en su actividad industrial o agrícola y
hasta en su situación socio-económica.
Evidentemente todos estos factores van a influir en la determinación de sus
objetivos así como en el diseño de sus estrategias, aunque no es menos cierto
que la Salud es un bien al que aspira todo ciudadano, independiente de su origen.
Las obligaciones competenciales al respecto incumben a todos los municipios.
De cualquier modo, al ser la Salud algo que viene determinado por el entorno y
manifestar éste unas claras sinergias con el estilo de vida, el reconocimiento y
la comprensión de dicho entorno permite comprender sus relaciones con los
ciudadanos, y concretamente su influencia sobre sus niveles de salud,
facilitando la visualización de las medidas a adoptar para mejorar éstos.
A este respecto, los problemas de desagregación y comparabilidad territorial,
la actualización de la información o las nuevas necesidades de datos sobre
efectividad y factibilidad de las intervenciones, no están resueltos. Además,
siguen sin respuesta preguntas como: ¿se han escogido adecuadamente los
indicadores? y lo que no es lo mismo, ¿existen los indicadores adecuados?.
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En este sentido, la cognición ambiental y del paisaje urbano, sus plazas, calles,
alumbrado, enlaces (virtuales y reales), crecimiento, comercio, espacios
monumentales, transporte, mensajes visuales, colectividades sociales y sus
relaciones de integración son, factores que no deben faltar en la determinación
de su nivel de Salud.
Así pues en el desarrollo de un Plan de Salud se habrá de recoger las
peculiaridades de cada municipio, investigando los aspectos diferenciales que
puedan existir entre las mismos, con relación no sólo a los problemas de salud,
sino también con los recursos disponibles para poner en marcha las
intervenciones que habrán de dirigirse a resolver los problemas de salud
identificados.
También debemos considerar que es necesario elaborar un nuevo conjunto de
datos de inversión por indicadores de salud. Todavía existe una escasez de
indicadores de salud/salutogénicos (diferentes de los indicadores de
enfermedad/patogénicos) utilizados en el ámbito local. Estos indicadores deben
incluir medidas relativas a los determinantes de la salud y a los activos para
ella. Los gobiernos locales deberían publicar análisis regulares acerca de los
progresos en el mejoramiento de la salud y en el desarrollo social y económico,
donde se presenten comparaciones con indicadores claros de éxito.
Debemos también incluir análisis de la situación actual de nuestros municipios
en los siguientes temas: evolución de la población en los últimos años,
mortalidad, morbilidad, factores determinantes de la salud y recursos
disponibles.
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9.- INDICADORES
Entre las prioridades actuales en salud pública de la UE está mejorar la
información en salud pública y establecer unos determinantes de la
salud.
Los Indicadores, nos ayudan a comprender mejor similitudes y
diferencias y nos ayudan a establecer prioridades en Salud Pública y
evaluar el éxito o fracaso de las actividades. Son, por tanto, también
una guía útil de información de Salud Pública en nuestras ciudades.
De entre todos ellos, nos centraremos en los Indicadores de Ciudades
Saludables de la OMS de 1995 y en los de Megapoles (Red de Salud
Pública de capitales de la UE) de 1998 al ser los que se han
confeccionado
pensando
en
las
ciudades,
sin
despreciar
alguna
información que se pueda obtener de los demás.
Aunque sería interesante mostrar en este capítulo, el método de cálculo
de cada uno de los indicadores, para ayudarnos a comprobar la dificultad
de su consecución, el espacio que nos llevaría excedería enormemente de
lo que se pretende, existiendo la posibilidad de poder acceder a ellos a
partir de la bibliografía existente, una vez se decida sobre que
indicadores se va a trabajar.
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OBJETIVOS DE LOS INDICADORES
 Proporcionar una descripción de la salud de la ciudad.
 Proporcionar
una
base
de
datos
de
información
para
hacer
comparaciones en el tiempo.
 Identificar los indicadores que mejor distinguen las diferencias entre
las ciudades.
 Comparar y contrastar ciudades teniendo en cuenta las diferencias
socioeconómicas y culturales entre países de la misma región.
 Identificar asociaciones entre indicadores seleccionados.
 Proporcionar un comentario sobre los puntos fuertes y las limitaciones
de los indicadores.
METODOLOGIA
La Organización Mundial de la Salud lanzó a 47 ciudades europeas un
cuestionario, que intentaba recoger 53 Indicadores de: Salud, Servicios
de Salud, Medioambientales, Socio-económicos y de
Información
General
Para cada indicador, el cuestionario contenía: Definición, método de
cálculo, valor del indicador y unos comentarios del mismo.
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La Metodología empleada en Megapoles hizo mucho hincapié en “el
proceso” de recogida de datos, es decir:
 Identificar contactos claves en cada ciudad para recoger los datos
 Comprobar las fuentes de datos existentes
 Identificar indicadores / conjuntos de datos claves
 Consolidar y analizar los datos devueltos
 Comprobación y notificación
FUENTES DE DATOS EXISTENTES
Entre los distintos estudios y bases de indicadores, existentes en la
literatura, destacan:
 Indicadores Sanitarios OCDE
 Indicadores Ciudades Saludables OMS
 Indicadores Eurostat (Regio)
 Indicadores Grupo Pompidou Consejo Europa y European Drugs
 Research for Man & Environment del Instituto Nacional Salud Pública y
Medioambiente de Bilthoven
 Indicadores Megapoles
 Indicadores de Sostenibilidad
CARACTERÍSTICAS DE LOS INDICADORES
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Validez Contrastada
 ¿Usa el indicador medidas estándar?
 ¿La definición, es estable en el tiempo?
 ¿La información, está disponible fácilmente?
 Los datos recogidos, ¿son suficientes para permitir un asesoramiento de
comparabilidad futura?
 ¿El indicador, es fácil de interpretar?
 ¿El indicador, cumple todos los objetivos
Validez Empírica
 ¿Son completos los datos generados por el indicador?
 ¿Los datos, son temporales?
Relevancia de Indicador
¿Representa el indicador una influencia significativa en la salud?
Comparabilidad
Además de los comentados en los objetivos, hay que tener en cuenta
otros factores como son:
 Los conceptos o definiciones discrepantes
 Las escalas de tiempo discrepantes
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 Los métodos de recopilación de datos y proceso de muestreo
Limitaciones de los indicadores
¿El indicador puede ser extrapolable con otras culturas y/o más allá de
las fronteras nacionales?
INDICADORES CIUDADES SALUDABLES (OMS)
Indicadores de salud
 Mortalidad: todas las causas (*)
 Causa de la muerte (*)
 Morbilidad (*)
 Bajo peso al nacer (*)
Indicadores de los servicios sanitarios
 Existencia de un programa de educación sanitaria ciudadana
 Porcentaje de niños totalmente vacunados
 Número de habitantes por cada médico de asistencia primaria en
ejercicio
 Número de habitantes por enfermero/a
 Porcentaje de habitantes cubiertos por un seguro de enfermedad
 Disponibilidad de servicios de asistencia sanitaria primaria en lenguas
extranjeras
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 Número de cuestiones relacionadas con la salud examinadas por el
municipio cada año
Indicadores medioambientales
 Contaminación atmosférica (*)
 Calidad del agua
 Porcentaje de contaminantes del agua extraídos del total de las aguas
residuales producidas
 Índice de calidad de la recogida de residuos domésticos
 Índice de calidad del tratamiento de los residuos domésticos
 Área relativa de la superficie de zonas verdes en la ciudad
 Acceso público a las zonas verdes
 Solares industriales abandonados
 Deporte y ocio (*)
 Calles peatonales (*)
 Posibilidades de andar en bicicleta en la ciudad (*)
 Transporte público (*)
 Cobertura de la red de transporte público (*)
 Espacio habitable (*)
Indicadores socioeconómicos
 Porcentaje de población que vive en alojamientos deficientes (*)
 Número estimado de personas sin hogar (*)
 Índice de desempleo (*)
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 Porcentaje de personas que ganan menos de los ingresos medios per
cápita (*)
 Porcentaje de guarderías para niños en edad preescolar (*)
 Porcentaje de todos los nacidos vivos de madres < 20; 20-34; 35+ (*)
 Índice de abortos en relación al número total de nacidos vivos (*)
 Porcentaje de personas discapacitadas empleadas (*)
*Los indicadores con asterisco coinciden con la solicitud de datos a las
ciudades Megapoles.
INDICADORES DE MEGAPOLES (Unión Europea)
Además de utilizar muchos de los Indicadores de Ciudades Saludables,
recoge otros nuevos.
Indicadores Sociales y Económicos Generales
 Poblaciones de las ciudades
 Densidad de población
 Perfil de edad
 Índices de fertilidad
 Tamaño medio de la unidad familiar
 Actividad económica -PIB en EUROS per cápita
 Tasas de desempleo
 Vivienda
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 Poblaciones de minorías étnicas
Indicadores niños y jóvenes
 Proporción de jóvenes
 Desempleo juvenil
 Límites de edad legal
 Índices de mortalidad infantil (menores de 1 año)
 Bajo peso al nacer
 Índices de mortalidad infantil
 Mortalidad por causa
 Concepciones/abortos entre adolescentes
 Otros indicadores:
 Centros preescolares
 Malos tratos a los niños
 Niños a cargo de las autoridades locales
Indicadores personas mayores
 Proporción de personas mayores
 Personas mayores que viven solas y alojamientos especiales.
 Índices de mortalidad a partir de los 65 años
 Muertes por causa a partir de los 65 años
 Salud autodeclarada
 Indicadores de discapacidad entre las personas mayores
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 Ingresos hospitalarios
Alguno de los problemas de los indicadores
En la tabla inferior, se señalan los problemas más frecuentes que
aparecen en la recogida de datos.
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ALGUNO DE LOS PROBLEMAS DE LOS INDICADORES
En la tabla inferior, se señalan los problemas más frecuentes que aparecen en la
recogida de datos.
Tema
Lo
que
Disponibilid
Problemas
es
ad
con la coherencia de la
generalm
datos
ente
limitados
de
importantes
definición
accesible
Demografía y socioestadística
Población
Grupos
Refugiados
de
/solicitante
5
edad
o
10
s de asilo
años
Nacimien
tos
Densidad
de
población
Grupos
étnicos
Página 55 de 78
Índices de
mortalidad
Grupos
de
Muertes por causas
edad
5 años
Mortalida
d infantil
Pautas en
mortalida
d infantil
Desemple
Todas las
Por
o
edades
étnico
Jóvenes
Por
(edad<25
dentro
)
la ciudad
Personas
Asistencia
mayores
instituciona
que viven
l
solas
(jóvenes/vi
Familias
ejos)
Modo de vida
grupo
área
de
monopare
ntales
Vivienda
Número
Hacinamien
Falta de vivienda
de
to
Carencia
de
servicios
viviendas
públicos
u hogares
Alojamiento deficiente
Delincuen
Edades
Delitos
cia
legales
Menores
mínimas
delincuente
s
Página 56 de 78
Educació
Edades
%
n
hasta las
que
que
abandonan
es
de
los
obligatori
una
a
acabada la
la
Guarderías
vez
escolarid
enseñanza
ad
obligatoria
Graduación
/alumnos
que
no
terminan
los
estudios/e
xclusiones
Tema
Lo
que
Disponibilid
Problemas
es
ad
con la coherencia de la
generalm
datos
ente
limitados
de
importantes
definición
accesible
Ingresos
PIB de la
Ingresos
% de ingresos por debajo
región
relativos
del mínimo para subsistir
de
personas
las
Asistencia social
Hogares sin ingresos
mayores
Entorno físico
Página 57 de 78
Transpor
Núm.
te
de
Ingresos
Heridas en accidentes de
coches
hospitalario
tráfico
privados
s
Muertes
en
accidente
s
de
tráfico
Deporte y ocio
Instalacion
es
deportivas
y de ocio
Conducta/estilo
de
vida
relacionados con la salud
Tabaco
Fumadore
s diarios
Alcohol
Autoevaluación de
la salud entre las
personas mayores
Obesidad
Alto nivel de consumo
4-
5
clasificaciones
grupos
Índice de
Masa
Corporal
>30
Página 58 de 78
de
Abortos y
concepciones
Índices de
concepción
entre
adolescent
es
Índices de
aborto
Incidencia de problemas de
salud específicos
VIH/SID
Prevalenc
A
ia
(por
grupo de
riesgo)
Mortalida
d
Malos tratos a
menores
Número de
casos
identificad
os por las
autoridade
s
Discapaci
Problemas
dades
de
físicas
movilidad/d
iscapacidad
Problemas
sensoriales
Tema
Lo
es
que
Disponibilid
Problemas
ad
con la coherencia de la
de
importantes
Página 59 de 78
generalm
datos
ente
limitados
definición
accesible
Problemas de
salud mental
Demencia
Ingresos
por
diagnóstico
s
psiquiátrico
s
Tubercul
Incidenci
Número de
osis
a/prevale
muertes
ncia
Lesiones/
Incidencia
accidente
Ingresos
s
en hospital
Mortalidad
Bajo peso al nacer
Menos de
2,5 Kg
Dificulta
Leve
des
retraso
de
aprendiza
mental
je
Servicios específicos
Domicilia
Asistencia
rios
domiciliaria
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Hospitali
Todas las
Causas
zación
edades
específicas
todas las
,
causas
enfermeda
p.e.,
des
cardíacas
congénitas,
enfermeda
des
respiratori
as
Cuidador
Personas
es
mayores
como
cuidadores
Uso de fármacos
específicos
Uso
de
ciertos
fármacos
en
grupos
de
mayor
edad,
p.e.,
antipsicótic
os
Como hemos podido comprobar, existen muchos indicadores que son más
o menos útiles, algunos de los cuales, son más fáciles de obtener que
otros y que presentan algunos problemas a la hora de valorar la
información recogida.
Página 61 de 78
Por todo ello, creo, que habría que consensuar entre todas las ciudades
los indicadores, mas útiles y fáciles de conseguir para todas las
ciudades, enmarcados dentro los “Objetivos de salud para todos en el
Siglo XXI”.
Basados en estos objetivos y en otros relacionados con el desarrollo
sostenible y la salud ambiental, dos grupos de trabajo distintos, llegaron
a las conclusiones que se resumen en el cuadro siguiente y que creemos
que pueden servir de gran ayuda para decidir cual de los Indicadores
son de verdad más relevantes para nosotros.
Nº
OBJETIVO
1
Equidad en Salud
2
Salud y calidad de Vida
3
Más
ALCANZADO
NO
+
oportunidades
para
los
+
discapacitados
4
Reducir las enfermedades crónicas
++
5
Reducir
+++
las
enfermedades
transmisibles
6
Vejez Saludable
+++
7
Salud Infantil y Juvenil
+++
8
Salud de las Mujeres
9
Reducir
las
+
enfermedades
++
cardiovasculares
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10
Control del cáncer
NO
11
Accidentes
NO
12
Reducir enfermedades mentales y
NO
suicidios
13
Políticas saludables
14
Entorno para la promoción de la salud
15
Formación en salud
++
16
Vivir saludablemente
++
17
Tabaco, alcohol y drogas psicoactivas
NO
18
Políticas
NO
sobre
medioambiente
NO
y
+
salud
19
Gestión del medioambiente
NO
20
Calidad del agua
++
21
Calidad del aire
+
22
Calidad y seguridad de los alimentos
++
23
Suelo y residuos
++
24
Ecología y asentamientos humanos
++
25
Salud Laboral
+
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10.- EVALUACIÓN DEL PLAN MUNICIPAL DE SALUD
La evaluación de un Plan de Salud consiste en analizar las diferencias
entre lo planificado, las acciones ejecutadas y los resultados obtenidos,
teniendo en cuenta los recursos empleados.
Se debe diferenciar distintos tipos de evaluación:
 Evaluación de políticas y estrategias.
 Evaluación de táctica.
 Evaluación operacional-administrativa.
Asimismo, antes de iniciar una evaluación se debe determinar qué
concepto quiere evaluarse del Plan de salud:
 La pertinencia del plan.
 La estructura del plan
 El proceso del plan
 Los resultados del plan
 La satisfacción de los usuarios.
En la evaluación de la estructura del plan de salud se incluyen los
recursos humanos, materiales, físicos y financieros. Valorando la calidad
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del equipo y de las instalaciones materiales; las características de la
organización: tamaño, categoría, acreditación, etc.
La competencia del personal, su grado de formación y de experiencia; la
disponibilidad del personal, las horas de trabajo y la accesibilidad; el
presupuesto.
La evaluación del proceso del plan de salud incluye actividades que han
sido realizadas para conseguir los objetivos del programa. Valorando el
grado de actividad del programa y el contenido de las actividades.
La evaluación de los resultados del plan de salud incluye los cambios en
el estado actual y futuro de la salud en la población diana. Debiéndose
considerar tres conceptos. Cobertura, efectividad y eficiencia.
La evaluación de la satisfacción del ciudadano respecto al plan de salud
tiene como objetivos: mejorar la relación con la población diana y valorar
el desarrollo del programa y su pertinencia.
La evaluación tiene como finalidad conocer las necesidades de la
población, conocer el impacto de los programas sobre el estado de salud
de ésta y mejorar la calidad de la atención prestada.
La evaluación del plan de salud puede ser realizada por el propio equipo,
evaluación interna. La evaluación externa es cuando son propuestas y
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realizada por personas ajenas al equipo. Las evaluaciones mixtas son las
propuestas por personas ajenas al equipo y realizadas por el equipo.
Las etapas a realizar en la evaluación del plan de salud podemos
dividirlas en:
Aplicación de criterios e indicadores:
 Indicadores son instrumentos de evaluación que pueden medir las
modificaciones directa o indirectamente.
 Criterios son reglas, normas o juicios de valor que hay que cumplir para
decir que una acción se ha realizado de forma correcta o adecuada. Es
una característica observable.
Obtención de soporte informativo del propio documento, de registros o
historias
clínicas,
encuestas
a
la
población
diana,
técnicas
de
observación, información demográfica, epidemiológica y otras fuentes.
Teniendo en cuenta el momento de la evolución, ésta se puede realizar:
 Antes de la ejecución del plan de salud para conocer la pertinencia, la
suficiencia, la eficacia y la factibilidad del plan de salud.
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 Durante la ejecución del plan de salud para conocer el rendimiento, la
monitorización de las actividades, la efectividad, la calidad científicotécnica y la cobertura.
 Después de la ejecución del plan de salud para conocer la efectividad y
la pertinencia real.
Toda evaluación del plan de salud debe contener:
 Establecimiento de metas medibles.
 Selección de indicadores del progreso realizado.
 Recogida de información.
 Comparación de los resultados obtenidos con los objetivos fijados.
 Adopción de medidas correctoras.
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11.- ARTICULACIÓN DE LOS PLANES MUNICIPALES DE
SALUD Y LOS PLANES REGIONALES
Los Planes de Salud de las Comunidades Autónomas son elaborados por
imperativo legal y representan un importante esfuerzo de desarrollo de
la estrategia de Salud para todos.
En su contenido, aún con notables diferencias en las perspectivas
adoptadas, pueden encontrarse características comunes. Todos se
refieren a la estrategia de la OMS, se plantean como estrategias de
salud, ofrecen un diagnóstico de salud siguiendo el modelo tradicional de
Lalonde e incluyen un análisis del sector sanitario.
Entre los criterios de priorización utilizados, pueden encontrarse:
magnitud y severidad de los problemas de salud, sensibilidad social,
impacto económico, existencia de intervención de efectividad probada y
factibilidad de la aplicación de la intervención.
En muchos casos se contienen objetivos de salud dentro de una amplia
gama de problemas de salud, constituyendo catálogos de áreas de
intervención.
Algunos planes ofrecen objetivos cuantificados con horizonte temporal
definido. Los objetivos de proceso, generalmente orientados a la
intervención sobre estilos de vida, medio ambiente y servicios
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sanitarios, siguen a los objetivos de salud. Las estrategias se centran,
sin embargo, en la mayoría de los casos, en los servicios sanitarios y en
las actividades y programas a poner en práctica en el sector sanitario.
Por otra parte, la Ley General de Sanidad reserva al Estado la competencia de
la coordinación general sanitaria del Sistema Nacional de Salud, una de cuyas
actividades ha de ser el desarrollo de la estrategia de salud en España que, por
norma, debe ser la suma de todos los planes de salud de las CCAA más los planes
conjuntos. La tendencia centrífuga impulsada por el proceso de transferencias a
las CCAA iniciado en la sanidad en 1981, unido al escaso desarrollo del
articulado de la Ley en esta materia, está planteando problemas para el
ejercicio efectivo de esta coordinación, así como para definir el papel que los
Municipios deben jugar en este necesario engranaje.
MECANISMOS DE COORDINACIÓN
En general, si bien los Planes de Salud de las diversas Autonomías contemplan y
reconocen el papel de la Corporaciones Locales en el ámbito de la Salud Pública,
y establecen muy diversas vías de colaboración con las mismas, no se contempla
la existencia de Planes de Salud municipales, aunque en ocasiones sí se hace en
el caso de las Zonas o Áreas de Salud, y por tanto tampoco se pueden
contemplar medidas de articulación entre ambos Planes.
A falta de iniciativa de las Comunidades Autónomas, y en espera de que
los mecanismos de coordinación interterritorial pudieran determinar
otras soluciones, deberían ser los Planes Municipales de Salud, los que
incluyeran en sus contenidos y como criterio propio, mecanismos de
articulación
con
su
correspondiente
Plan
Autonómico,
y
quizás
posteriormente y con las enseñanzas que aporte la experiencia, se
podrían proponer criterios unificados, así como utilizar parámetros e
indicadores comunes que pudieran servir de nexo de unión.
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12.-EL MODELO DE ESTRATÉGIA DE GESTIÓN: CALIDAD
TOTAL-EXCELENCIA, EN LA METODOLOGIA DE
ELABORACION DEL PLAN MUNICIPAL DE SALUD
En el presente apartado se va a intentar presentar la coincidencia que se da
entre los principios orientadores del programa “Ciudades Saludables” y los del
modelo de gestión estratégica Calidad Total-Excelencia.
Resultado de esta coincidencia, surge la propuesta de utilizar los principios
orientadores del modelo de gestión estratégica Calidad Total-Excelencia como
parte de los principios orientadores de la metodología de elaboración de los
planes municipales de salud.
CALIDAD TOTAL
Es una estrategia de gestión, que en lo referente a la Administración
Pública tiene por objetivo que la organización satisfaga de una manera
equilibrada las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de los
empleados, del poder político que la gobierna y de la sociedad en
general.
La calidad total supone un cambio de cultura en la organización, ya que la
calidad atañe a todos los colectivos relacionados de una u otra manera
con la organización y a todo el personal de la misma. El gobierno de la
organización ha de liderar ese cambio mediante la implantación de un
sistema de mejora continua permanente y la instauración de un sistema
participativo de gestión.
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La responsabilidad en el control se descentraliza, se emplean técnicas
de control estadístico que conoce todo el personal de la organización,
surge el autocontrol.
Escuetamente se podría formular la siguiente función: Calidad =
Satisfacción del Ciudadano.
Como se puede comprobar, en los diferentes capítulos del documento,
hemos ido determinando como principios del programa “Ciudades
Saludables” y por ello, principios orientadores de la elaboración del plan
municipal de salud:
 Impulso de la voluntad política
 Ser contrato dinámico entre la Corporación Local y los ciudadanos.
 Participación ciudadana en su elaboración, ejecución y evaluación.
 La Intersectorialidad
 La Coordinación Interinstitucional
 La Intramunicipalidad
Respondiendo estos mismos principios a los orientadores del modelo de
estrategia de gestión “Calidad Total”.
CALIDAD TOTAL-EXCELENCIA
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El modelo de excelencia es la adaptación del modelo de Calidad Total, de
origen japonés, a la cultura occidental.
En nuestros días existen dos modelos ampliamente aceptados en el
ámbito empresarial, el de Balbridge en los EE.UU. y el de la EFQM en
Europa. Ambos son complemento de las normas ISO 9000, añadiendo la
importancia de las relaciones con todos los clientes de la empresa y los
resultados de la misma.
Recientemente se ha realizado una herramienta específica para las
Administraciones Públicas, es el CAF (Common Assessment Framework)
o Marco Común de Evaluación que, incorporando las características del
modelo EFQM, se adecua a las características específicas de la
Administración Pública.
Escuetamente se podría formular la siguiente función, en el ámbito de la
Administración Pública: Calidad = Satisfacción de los ciudadanos y
eficiencia económica
El Club Gestión de la Calidad determina que la Excelencia no es sólo una
teoría, sino que es el logro de niveles tangibles de resultados y es
también la prueba que nos permite confiar en que esos resultados se
mantendrán en el tiempo.
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Necesitaremos demostrar, para ello, no sólo buenos resultados en la
gestión económica de nuestro centro u organismo, que responden al
pasado, sino también resultados en los otros grupos de interés,
ciudadanos y empleados, que nos ofrecen indicios de cuál será el
rendimiento futuro.
Estos indicadores medirán la satisfacción del ciudadano, la motivación y
capacidad de las personas que trabajan en la organización y la
satisfacción de la comunidad en su sentido más amplio. Asimismo, deben
existir pruebas de que las actividades que se realizan en la organización
estarán bien fundamentadas y que se revisan y mejoran de manera
sistemática y continuada.
El Club Gestión de Calidad establece que los centros verdaderamente
excelentes se miden por su capacidad para alcanzar y sostener en el
tiempo resultados sobresalientes para sus grupos de interés, en el
ámbito de la Administración Pública: ciudadanos, empleados y sociedad
en general.
Los principios de la calidad total – excelencia los referencia el Instituto
Nacional de Calidad de Canadá y son igualmente válidos para un entorno
público o privado:
 Cooperar, trabajar en equipo y de forma relacional
 Liderar y dar ejemplo
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 Satisfacer a los ciudadanos (clientes)
 Respetar y Fomentar el desarrollo personal
 Fomentar la participación
 Prevenir y trabajar bien
 Mejorar continuamente
 Decidir sobre hechos y datos
 Atender a los intereses de las personas interesadas (stakeholders)
 Mostrar una conciencia social ejemplar
Estos principios coinciden esencialmente con los que se recogen en el
modelo europeo de Calidad Total – Excelencia propuesto por la EFQM:
 Orientación hacia los resultados: La excelencia depende del equilibrio y
la satisfacción de las necesidades de todos los grupos de interés
relevantes para la organización.
 Orientación al ciudadano: El ciudadano es el destinatario final de la
calidad del servicio. El mejor modo de optimizar su satisfacción es
mediante una orientación clara hacia sus necesidades
 Liderazgo y constancia en los objetivos: La actitud de los líderes de un
organismo ha de suscitar claridad y unidad en los objetivos, generando
un entorno que permite alcanzar la excelencia.
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 Gestión por procesos y hechos: Las organizaciones actúan de manera
más efectiva cuando todas sus actividades interrelacionadas se
comprenden y gestionan de manera sistemática, cuando la información
está documentada, y las decisiones y las mejoras se planifican y se
adoptan a partir de información fiable que incluye las percepciones de
ciudadanos, empleados, proveedores y Administración.
 Desarrollo e implicación de las personas: El potencial de cada una de las
personas del organismo o centro aflora mejor porque existen valores
compartidos y una cultura de confianza y asunción de responsabilidades
que fomentan la implicación de todos.
 Aprendizaje, innovación y mejora continua: Se alcanza un mejor
rendimiento cuando se gestiona y comparte el conocimiento dentro de
una cultura general de aprendizaje, innovación y mejora continua
 Desarrollo de Alianzas: El rendimiento es más efectivo cuando se
establecen con sus aliados unas relaciones mutuamente beneficiosas
basadas en la confianza, en compartir el conocimiento y en la
integración.
 Responsabilidad social
El mejor modo de servir a nuestros clientes
(ciudadanos) es adoptar un enfoque ético.
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De
nuevo,
podemos
vincular
principios
del
programa
“Ciudades
Saludables” orientadores de la metodología de elaboración del Plan
Municipal de Salud, con los principios expuestos del modelo de gestión
estratégica de calidad total- Excelencia.
Adoptando un enfoque de Mejora Continúa, de acuerdo con la metodología PDCA
(rueda de Deming), la metodología PDCA comprende los cuatro pasos siguientes:
 Plan (Planificar): Diseño de los servicios a entregar, de los procesos
correspondientes y establecimiento de los objetivos necesarios para
conseguir resultados de acuerdo con los requisitos y las expectativas
del usuario y las políticas de la Organización.
 Do (Hacer): Implantar y ejecutar los procesos diseñados para la
entrega de los servicios.
 Check (Verificar): Realizar el seguimiento y la medición de los procesos
y los servicios entregados al usuario y su comprobación respecto al
diseño de los mismos y los objetivos establecidos, e informar de los
resultados obtenidos.
 Act (Actuar): De acuerdo con los resultados obtenidos en el proceso
de seguimiento y medición de los procesos tomar las acciones
necesarias para mejorar continuamente el desempeño de los procesos y
los servicios entregados a los usuarios.
La mejora continua es incremento continuo de la satisfacción del ciudadano, en
base a una actividad constante de aplicación de pequeños pasos de mejora,
integrada en el ciclo de planificación de las actividades de la Organización.
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BIBLIOGRAFÍA
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Documento número 2 de la Red Española de Ciudades Saludables “Planes
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Real Decreto 938/1989, de 21 de julio, por el que se establece el
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Procesos de Mejora Continua. FEMP.
Calidad en Administraciones Públicas: El Marco Común de Evaluación
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Documento “Desarrollo de los contenidos mínimos de los planes de salud,
aprobado en la sesión plenaria de 17 de diciembre de 1990 del Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud
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