Democracia, gobernanza y desarrollo en el Mercosur: hacia un

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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Hacia un proyecto propio en el Siglo XXI
Compiladores: Gerónimo de Sierra & Manuel Bernales Alvarado
ISBN 9974-0-0262-1
2004, UNESCO / CLACSO
Apoyo: ReDeTIR / UFRSG / UDELAR
Imagen de tapa: Escuela Nacional de Bellas Artes
Dibujos: Javier de Sierra Salaberry - www.chez.com/de sierra
Diseño y diagramación: DISEÑO BASICO
Impreso en Uruguay - Printed in Uruguay
Imprenta Rosgal S.A.
Depósito Legal 333166/04
Comisión de papel Dec. 218/996
•
índice
Introducción ................................................................................................... 7
I. Los desafíos de la Integración Regional ante el nuevo
contexto social y político en la región
•
Las matrices societales en crisis, pero ahora en contexto Mercosur
Gerónimo de Sierra (CLACSO - UDELAR - Uruguay) ......................................... 15
•
Mercosur: estrategias para el crecimiento y el desarrollo
Jorge Schvarzer (UBA - Argentina) ...................................................................... 27
•
Trayectorias y desafíos del Mercosur
Paulo Vizentini (UFRGS - Brasil) .......................................................................... 35
•
Gobernabilidad y niveles de análisis en proceso de integración del Mercosur
Alberto Cimadamore (UBA - Argentina) .............................................................. 41
•
Una nueva forma de mirar la integración
Héctor Casanueva (Embajador de Chile ante ALADI) ......................................... 51
II. Democracia, Política y Sociedad Civil frente a los
nuevos desafíos por el Desarrollo
•
Sociedade Civil, Integração Regional e Mercosul
Luiz Eduardo Wanderley (PUC - SP - Brasil) ...................................................... 63
•
Governo Lula: Políticas de reconhecimento e de redistribuição
Paulo Krischke (UFSC - Brasil) ............................................................................. 79
•
Mercosur, Democracia y Desarrollo: una mirada desde la coyuntura política
regional reciente
Constanza Moreira (UDELAR - Uruguay) ............................................................ 89
•
Democracia y gobernabilidad en Paraguay
Domingo Rivarola (CPES - Paraguay) ................................................................ 105
•
Desigualdad social y crisis política: Argentina 2001-2002
Carlos Vilas (INAP - Argentina) .......................................................................... 115
3
•
Democracia, Política y Sociedad Civil frente a los desafíos del Desarrollo,
con énfasis en el caso Argentino
Daniel García Delgado (FLACSO - UBA - Argentina) ....................................... 129
•
La crisis argentina. Doce vistas en escorzo en medio de un paisaje incongruente
Guillermo Pérez Sosto (UBA - Argentina) ......................................................... 147
•
Chile y el Mercosur: la situación reciente (1997-2002)
Jaime Ruiz Tagle (MIDEPLAN - Chile) .............................................................. 159
III. Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía
en el Mercosur
•
Policía y seguridad ciudadana en Brasil
José Vicente Tavares dos Santos (UFRGS - Brasil) ........................................... 169
•
Seguridad, Defensa e Integración Regional
Luis Tibiletti (RESDAL - Argentina) ................................................................... 173
•
Desarrollo, Violencia y Desigualdad en el Mercosur
Alberto Riella (UDELAR - Uruguay) ................................................................... 177
•
Un nuevo reto: asumir y superar los déficits conceptuales y de políticas
en seguridad democrática
Manuel Bernales (UNESCO - Of. Cluster Mercosur y Chile) ............................ 183
•
Una reflexión desde la vivencia de la pobreza y la lucha por la dignidad humana
Domingos Donida (UNISINOS - Brasil) ............................................................. 191
IV. El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e
Instituciones
•
Central de trabajadores (CUT)- Brasil
Silvia Portella ......................................................................................................... 201
•
Central de trabajadores (CUT)- Brasil
Francisco Vicente ................................................................................................ 207
•
Central de trabajadores (PIT-CNT) - Uruguay
Álvaro Padrón ...................................................................................................... 211
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
•
Programa Regional Mujer y Democracia en el Mercosur
Lilián Celiberti...................................................................................................... 219
•
Centro de Estudios Regionales - Universidad de Belgrano - Argentina
Andrés Serbin....................................................................................................... 225
•
ONG Articulación Feminista Marcosur
Line Bareiro .......................................................................................................... 231
•
Universidad de la República - Uruguay
Lincoln Bizzozero ................................................................................................ 235
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Introducción
Manuel Bernales Alvarado (UNESCO)
La UNESCO, principalmente desde París, ha contribuido a los debates mundiales
sobre la democracia, los derechos humanos, el desarrollo, la paz y la seguridad, con
un sentido holístico, prospectivo y de complejidad.
A partir de 1999, la visión y el propósito del programa de ciencias sociales y humanas
desde la oficina regional de ciencia, -también cluster multisectorial para el Mercosur
y Chile desde el 2000-, son apoyar la construcción del mejor conocimiento de lo
social y de su mejor empleo en la adopción de decisiones públicas, particularmente en políticas o programas de estado.
Por esta razón acordó con el Grupo Mercosur e Integración Regional del Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO, realizar dos seminarios previstos en el
programa-presupuesto 2002-2003, cuyos temas centrales fueran los de este libro. Tuvimos el ánimo de lograr una contribución académica y de interés público, recogiendo y perfilando con rigor y creatividad un pensamiento propio, estratégico, que
ponga en diálogo intereses Mercosureños con otros y diversos planteamientos sobre
la realidad y el futuro de estas naciones y estados.
El pluralismo científico e ideopolítico, valor esencial de nuestra diversidad, fue un
criterio inseparable de los anteriores.
Elegimos un estilo de discusión a partir de contribuciones personales que respondiesen a un marco común de ciencias sociales, de ética y de compromiso con la
trasformación y el desarrollo de estas sociedades.
Estamos persuadidos de que hemos relevado con evidencias y razonamientos rigurosos que la gobernancia a la medida de toda la persona y todas las personas, sólo
puede concebirse y construirse en democracia, seguridad y desarrollo humano y en
integración. Estas inseparables dimensiones de la construcción de humanidad, son
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requisitos esenciales, a la vez, para participar competitivamente, equitativamente,
con independencia y autonomía, en una mundialización y globalización asimétricas,
que condena al subdesarrollo a numerosas naciones y estados. También son vitales
para participar en programas continentales de libre comercio liderados por la primera
potencia mundial cuya hegemonía no es compartida en esta región.
El especialista a cargo del programa de ciencias sociales y humanas en Montevideo,
agradece a todas las personas e instituciones que han hecho posible este resultado,
en especial al coordinador del grupo Mercosur e Integración de CLACSO y a nuestros
invitados que dieron un excelente y desinteresado aporte.
Ahora el lector podrá tener su propio juicio.
Finalmente, quiero despedirme con dolor y respeto de Domingos Donida, viejo amigo, intelectual y administrador público internacional por varios años, que falleció con
posterioridad a los seminarios y cuando animaba la Cátedra UNESCO "Trabajo y
Solidaridad" de la Universidad del Valle de Sinos, Rio Grande do Sul, Brasil. Quienes le
conocimos sirviendo en procesos de transformaciones sociales en Nuestra América, le
recordaremos con especial cariño.
Gerónimo de Sierra (Coordinador Grupo Mercosur e Integración Regional
de CLACSO)
Este libro es el producto de un esfuerzo colectivo organizado conjuntamente por el
Programa de Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO (Cluster Mercosur y Chile), y
el Grupo Mercosur e Integración Regional de CLACSO (Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales). En el se recogen las exposiciones realizadas por los participantes
en sendos seminarios internacionales realizados en Montevideo -2002- y Porto Alegre -2003-.
Fueron invitados académicos, actores sociales e institucionales, así como dirigentes
políticos, si bien estos últimos por diversas circunstancias no pudieron asistir, salvo
un diputado de Uruguay.
No hubo invitados por razones burocráticas o por su sola representación institucional,
sino que convocamos a quienes por su capacidad y experiencia podían decir algo
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
sustantivo sobre la problemática central de los seminarios. Con modestia, pero convencidos de la urgencia y pertinencia de este aporte pluralista, por lo multidisciplinario y por la multiplicidad de actores participantes.
Se reunieron cientistas sociales de diversas disciplinas, pero también actores sociales,
políticos e institucionales, quienes a partir de su competencia o experiencia diversas
aportaron sus miradas a una problemática común. Cada uno de ellos antes de venir
acá había mostrado ya sea por su trayectoria, su producción, o sus tomas de posiciones, que tenía algo sustantivo que decir. Es entonces un placer que, combinando
instituciones académicas, de las Naciones Unidas, y de coordinación del tercer nivel,
como CLACSO, podamos tener la libertad y las posibilidades de generar espacios de
reflexión que nos permitan avanzar algunos pasos en la frontera de la solución de la
temática compleja de la Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur.
Los tres temas que hemos elegido no son clasificaciones burocráticas; es decir, no
adicionamos tres temas para organizar ponencias dispares, sino que los organizadores aspiramos a que sean tres ejes sustantivos que ordenen la reflexión, en el sentido
de que unos y otros son partes de la problemática global que nos interesa.
Los desafíos globales de la integración regional hoy día son abordados por muchas
instancias y muchos eventos; nosotros los quisimos vincular al proceso de construcción social del desarrollo y la democracia social y política de la región. Es decir, que
nos interesa mirar y pensar a la región como unidad de análisis y no sólo analizar lo
que pasa, país por país; forzarnos a ver que agrega de nuevo la integración regional,
como problema y como solución eventual a las situaciones tan críticas que viven hoy
nuestros países. Pero este primer tema, no lo queremos desconectado del segundo y
del tercero, es decir que el tema de la democracia política y la sociedad civil, y los
problemas de su desarrollo, también los quisimos pensar en función de este nuevo
marco de integración. Ese ha sido el objetivo.
Lo mismo, con relación a los temas de la violencia social, gobernanza y ciudadanía en
el Mercosur. La crisis de nuestras sociedades, su fragmentación creciente en muchos
de los países, los gravísimos problemas de estructuración de la sociedad misma, son
clásicos de las ciencias sociales, clásicos de los gobiernos y también de América
Latina, pero ahora tienen una nueva cara, porque se dan en un contexto nuevo, más
agudizado y crítico, y en el marco justamente de este proceso de integración que
plantea al mismo tiempo promesas y desafíos.
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Debemos agradecer al Departamento de Sociología de la Universidad de la República- Uruguay, al Instituto de Filosofía y Ciencias Humanas y al Centro de Estudos
Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, y a sus respectivas autoridades,
por su aporte generoso, solvente e insustituible que hizo posible la realización de los
dos seminarios. Me refiero a los profesores sociólogos Enrique Mazzei, José Vicente
Tavares dos Santos y María Susana Arrosa Soares, respectivamente.
También a los invitados que, habiendo aceptado en principio participar, no pudieron
luego hacerlo por razones de fuerza mayor: Marco Aurelio García, asesor del Presidente Lula; Blanca Ovelar, Ministra de Educación del Paraguay; Gonzalo Abreu, ex
ministro del Uruguay; Jorge Brovetto, ex Rector y vicepresidente del Frente Amplio
de Uruguay; Tomás Moulián, Rector de la Universidad Arcis de Chile.
Quiero finalmente agradecer especialmente la presencia institucional y sus aportes en
la discusión, del Secretario Ejecutivo de CLACSO –Atilio Borón, y el Director del
Consejo Superior de FLACSO, Francisco Delich; ambos en el seminario inagural realizado en Montevideo. También las palabras inagurales –en el seminario de Porto
Alegre- del Prefeito de la ciudad, Sr. Joao Verle, y la Sra. Rectora de la UFRGS,
Atquitecta Vrana Panizzi, así como la significativa exposición del Sr. Diputado Carlos
Baraibar en el Seminario de Montevideo.
En el plano del apoyo organizativo y/o editorial, tanto los dos seminarios como este
libro se vieron facilitados y enriquecidos gracias al trabajo inteligente y dedicado de
Silvia Diez, Andrea Zaugg, Beatriz Accorsi, Paola Mascheroni, Marcela Barrios y
Marianela Bertoni.
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
I. Los desafíos de la Integración Regional ante
el nuevo contexto social y político en la región
"Las matrices societales en crisis, pero ahora en contexto
Mercosur"
Gerónimo de Sierra (CLACSO - UDELAR - Uruguay)
Los vínculos -teóricos y empíricos- entre democracia , gobernancia y desarrollo son
un tema clásico en las ciencias sociales de América Latina. Desde hace unos años
habían caído bastante en desuso, en buena medida como reacción a un exceso de
economicismo anterior, pero también por el predominio de enfoques reduccionistas
de la política.
Esta iniciativa conjunta de la Oficina de Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO
(Mercosur y Chile) y el Grupo Mercosur e Integración de CLACSO , retoma -muy
oportunamente- una temática que la critica realidad de nuestros países viene reclamando en estos años, y contribuye a la búsqueda de respuesta para las preguntas
clásicas de las ciencias sociales modernas y de la mejor tradición de las mismas en
América Latina.
Las relaciones entre democracia y gobernanza son preocupaciones ya tradicionales de
la UNESCO, y su vinculación con la temática del desarrollo se debe a que pensamos
que no se puede discutir seriamente sobre los futuros de la democracia y la gobernanza
en América Latina sin hacer una referencia muy detallada a qué pasa con el crecimiento económico por un lado y con el desarrollo más general por otro.
Esta vinculación de las tres dimensiones es una propuesta teórica y no se trata de
"juntar temas", sino de obligarnos a pensar globalmente los problemas. Esto por
razones teóricas pero también debido a que el grado de crisis de estos años está
llevando a nuestras sociedades al borde, ya no sólo de modelos de integración
sociopolítica y desarrollo, sino a la fractura institucional, y a su marginación radical
en el mundo moderno.
Creo que por la fuerza de las circunstancias y no necesariamente por razones teóricas o de
ideología, estamos volviendo a debates tan holísticos y globales, como los de los años 60.
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
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La problemática global es desarrollo, crecimiento, gobernabilidad y democracia, y ello
es un tema muy importante. Es por esto que los países deben articular en sus reflexiones no solo el aprendizaje del formato de crecimiento económico, porque el crecimiento económico no necesariamente trae aparejado un aumento de empleo, y ese es el
caso por ejemplo de Argentina, que se recupera en la producción industrial pero sin
capacidad de generar aumento de empleo. Desarrollo y empleo es un problema crónico
muy difícil de resolver aun más en la periferia. A su vez, sin empleo, no hay integración
social, y hay fragmentación y debilitamiento en el compromiso político.
También hay más violencia, y por supuesto mayor necesidad de que el estado responda ante este hecho.
Por tanto, en este contexto la gobernabilidad se hace más difícil, y la democracia se
debilita. Los sociólogos y los politólogos de los años 60 y 70, nos educamos y aprendimos las bases de nuestras profesiones, estudiando las relaciones entre democracia,
desarrollo, política y sociedad. Y esto fue lo que impulsó al desarrollo de las Ciencias
Sociales en América Latina. Y desde mi punto de vista, estamos volviendo a lo mismo,
pareciera que nos encontramos discutiendo las mismas dimensiones del problema, en
otro contexto, pero pareciera que la cuestión es la misma. Se trata nuevamente de
saber cómo crecer con equidad, integrar socialmente, construir democracia duradera
en función también de los intereses de las personas que viven en la región.
Al mismo tiempo que se producía la superación democrática de las dictaduras, se fue
afirmando –mas allá de zonas grises que aun sobreviven en parte- la radicalización
de las políticas de reformas inspiradas en el consenso de Washington, las que fueron
generando -prácticamente en todos los países- una grave situación social, política,
económica y en buena medida también cultural e identitaria.
Sin duda con diferencias de grado , pero en casi toda la región las expectativas de
crecimiento económico se vieron detenidas, los déficits fiscales se dispararon, el PBI
retrocedió o disminuyó su crecimiento, la deuda externa e interna se disparó brutalmente, el Estado tendió a debilitarse, perdiendo capacidad efectiva de iniciativa,
mientras la lógica financiera fue desplazando a la lógica productiva, etc.
Y como correlato casi todas las sociedades de la región han entrado en graves crisis.
de empleo, de equidad, de seguridad ciudadana, de capacidad integrativa y de posibilidades de ascenso social.
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Pero además, en varios países ese proceso se vió acompañado crecientemente por una
crisis propiamente política y de representación.
En alguno de estos aspectos todos los países de la región presentan déficit muy
importantes, y en varios casos ello refuerza diagnósticos muy pesimistas sobre su
probable futuro próximo.
Con modestia -pero con seriedad- fuimos pues convocados a reflexionar sobre esa
grave problemática. desde distintos ángulos, experiencias y acumulación de saberes,
pero con un objetivo claramente constructivo: enriquecer los insumos para políticas
que intenten revertir los escenarios mas sombríos para cada uno de nuestros países.
La propia profundidad de la crisis abre oportunidades para diseñar salidas creativas,
críticas, innovadoras, que puedan hacer renacer confianza en la ciudadanía, en los
actores económicos, sociales y políticos.
Confianza conceptual, técnica, política y también ética, para estructurar –para todo
el Mercosur- programas de desarrollo mas sustentables, mas autónomos, mas socialmente justos.
Sabemos que esa tarea es -en última instancia- dependiente de lo que hagan los
actores sociales y políticos, pero también sabemos que en el destino de los grandes
proyectos societales es muy grande el papel de los enfoques teórico-técnicos, e incluso de los modelos epistémicos de las elites y los ciudadanos. No estamos pues ante
una tarea rutinaria o burocrática, sino queriendo contribuir a salidas que estén a la
altura de la enorme trascendencia que estos momentos críticos tienen para las sociedades de la región. En particular para el Mercosur, lo que se haga estos años tendrá
consecuencias trascendentes y duraderas.
La reflexión en este primer módulo, está centrada específicamente en la problemática
misma de la integración, lo cual ha constituido la línea conductora del trabajo del
Grupo CLACSO sobre Mercosur e Integración., el cual insistentemente ha buscado
jerarquizar la dimensión plural de este tema. Plural en el sentido de su
multidimensionalidad, y también plural en cuanto a promover el despliegue de distintos enfoques teóricos y por supuesto políticos.
Uno generalmente encuentra varios "discursos" o "relatos" diferentes sobre el Mercosur.
Cuando nos encontramos un especialista cultural, o de estudio de frontera, o de
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
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estudio de la identidad, se puede escuchar: "esto que escriben por ahí es realmente
interesante pero se están olvidando del problema de la construcción de nuevas identidades Mercosurianas". Con respecto a las fronteras otro puede decir que "en realidad las fronteras tenían problemas de integración previos". Los comercialistas dicen
"no hagan ruido, no pierdan tiempo con temas blandos pues lo esencial es el comercio". Los institucionalistas, dicen que "con estas instituciones en el Mercosur no
vamos a ningún lado". Lo mismo sucede con los industrialistas, productivistas, u
otros actores que preguntan "dónde están las políticas de integración industrial que
en su momento fueron una idea central". También está el enfoque predominante
entre politólogos, donde se observa al Mercosur desde la fragilidad de sus instituciones políticas supranacionales, y de la debilidad de la política institucional y parlamentaria en varios países del bloque.
En realidad todos estos problemas se procesan simultáneamente. Y el destino efectivo de lo que va a suceder está muy lejos de estar predefinido; está muy lejos de
saberse si será una simple zona de libre comercio perforada, y en que magnitud estará
perforada; si será una unión aduanera, en cuanto perforada o no perforada, etc. Hay
una interacción en tiempo real, entre las dimensiones que están implicadas en el
proceso de integración, y la incertidumbre de saber que va a ser en definitiva lo que
se va constituir. Incertidumbre que no es fruto sólo de la complejidad, porque todos
los procesos humanos y sociales son complejos. Sino que la incertidumbre de que va a
ser el Mercosur, y por tanto que interacción va a seguir teniendo con lo educativo, con
el sistema político, con las ciudadanías regionales y locales, con las estructuras de
producción multinacionales, etc, es fruto de que en cada país hay actores con intereses
y políticas distintas, y hasta contradictorias, actuando sobre estas dimensiones.
Desde mi punto de vista, los problemas de la pobreza, de la incorporación al mercado
de los informales y marginales, de la ciudadanía política o social, de las políticas
productivas de industria pesada o de bienes de producción, o de bienes terminales en
la región, de integración de procesos educativos comunes, y otros tantos, están hoy
vinculadas parcialmente al destino de lo que pase globalmente con el proceso de
integración.
Como sociólogo y como sociólogo político, y por estar los últimos años trabajando
en los temas de integración, mi pulsión intelectual es rescatar y sistematizar esta
exigencia de análisis supranacional de los problemas que tenemos en cada nación; al
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
menos si queremos realmente razonar en términos de integración, y más aun si queremos operar en términos de integración.
Si queremos participar en la disputa de cómo va a ser el MERCOSUR, ya sea como
intelectuales, o como representantes de gobiernos o de centrales sindicales, debemos
entender que este proceso es complejo y que tiene distintas dimensiones y que las
mismas inciden unas sobre otras.
En los últimos tiempos hemos asistido a un shock de mercusionarismo, porque Brasil,
el país más grande de América Latina y del Mercosur, jerarquizó mucho el objetivo de
la integración regional. En la medida que uno pudo ver la configuración de las
alianzas socioecómicas que llevaron al poder al gobierno de Lula, empezó a entender
que había algo más que un discurso puramente político en sus propuestas de fortalecer y ampliar el Mercosur. Pero como analistas debemos ser prudentes pues hay
muchas fuerzas en juego; dentro y fuera de cada país. A comenzar por la transnacionales
de los países desarrollados, los grupos de inversión, y los organismos multinacionales,
quienes operan con fuerza para impulsar el tipo de Mercosur que prefieren. Están
tratando de definir el perfil de lo que debería ser. Al respecto no debemos olvidar que
la parte del Producto Bruto Nacional que se concretiza en Brasil y Argentina por
empresas extranjeras es muy grande; también en lo comercial, parte importante de
las exportaciones provienen de empresas extranjeras que están radicadas en estos
países. Ni que hablar de los servicios, luego de la nueva etapa de las privatizaciones.
A esto debemos agregarle el entramado muy heterogéneo de los partidos políticos,
sus estrategias, sus rutinas mentales, sus modelos culturales profundamente atrasados, en su mayoría, para entender lo que implica esa pequeña gran revolución que
significaría un proceso de integración mucho más político, con características de
supranacionalidad y con superación de las grandes divisiones históricas.
Hay, pues, muchas expectativas, muchas incertidumbres, tanto con actores nacionales como extranjeros, todos ya constituidos legítimamente como actores de este proceso. Pero al mismo tiempo estamos en un momento particular, porque si bien el
actual gobierno de Brasil, y también el anterior en su última etapa, han tenido una
voluntad de abrirse comercialmente a los países de toda América del Sur, aun persisten muchas contradicciones en el propio Brasil, en sus relaciones con EEUU, con la
ALADI, con la Unión Europea, donde hay fluctuaciones, todo lo cual hace que los
discursos y promesas tengan límites a geometría variable.
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
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El Mercosur, más allá de lo comercial, pareciera que enfrenta una difícil consolidación
en los próximos años, en lo político, cultural, social e incluso productivo. Y es esto lo
que creo debemos impulsar desde los espacios de reflexión y trabajo de perfil principalmente académico.
Si la integración se consolida, debemos eludir la rutina de seguir estudiando y analizando los problemas del desempleo, empleo precario, discriminación de la mujer, etc,
con una visión puramente nacional. Mi propuesta y la línea de este seminario, es que
lo Mercosuriano como problema y como nivel de análisis, no como utopía, ocupe un
lugar creciente en el análisis, cruzando a todas esas dimensiones. No debemos, para
tomar un ejemplo, minimizar el estudio de lo local, pero debemos ver que va a pasar
con el estudio del problema, digamos, de los niños paraguayos si el Mercosur adopta
un perfil A, B o C. En el Brasil, que va a pasar con el programa sobre el hambre si el
Brasil se integra más o menos a sus vecinos. O cuánto dinero va a invertir Brasil de sus
ahorros para dedicarlo a fomentar el proceso de Mercosur de tipo A, B o C.
Empecemos también a pensar los problemas bancarios o financieros de Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay en función de que va pasar con los demás bancos centrales,
con los demás ministros de desarrollo, con los demás bancos de apoyo a la producción.
Si no pensamos y actuamos como intelectuales, actores sociales y políticos, preocupados, interesados, por la construcción de un Mercosur más consistente, si no producimos insumos sistemáticos, creíbles, bien estructurados, seguramente se va debilitar
un tipo de formato Mercosuriano más profundo y trascendente y se va a fortalecer
otro mas puramente comercial, básicamente "neoliberal" y light.
Mi hipótesis es que la construcción de un proyecto político cultural, social y económico de integración es un desafío muy difícil, muy complejo, ya que hay muchos
factores que lo traban. Sostengo que efectivamente es verdad que los procesos complejos de integración que tienen un destino razonable, con base material que los
sustente, pueden llegar a un término avanzado; pero también sostengo que se exige
un complicado proceso de voluntarismo político-intelectual que interactúe con las
fuerzas materiales de los procesos sociales.
Es decir, que nuestra responsabilidad es hacer ese aporte de enriquecer el punto de
mira, y contribuir a reconstruir el epistema de las elites constructoras del modelo de
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
desarrollo Mercosuriano. Y cuando digo elites no pienso sólo en las clases dirigentes,
sino también en los núcleos de conducción de los movimientos sociales y populares,
de los sindicatos, los educadores, los formadores de opinión, etc.
En casi todos los países los diputados, los senadores, los ministros están bastante
atrasados en entender todo lo que está en juego; los empresarios más grandes son los
que más articulan, son los que mejor entienden las reglas de juego y tratan de influir
con continuidad en lo que pasa, pero los actores culturales, políticos, jurisdiccionales,
generalmente están muy atrasados. Una notoria excepción son las centrales sindicales, pero todos sabemos que en los equilibrios sociopolíticos actuales ellas tienen un
margen bien reducido de influencia en las decisiones principales. Es decir, hay un
gran atraso político y cultural para entender en qué estamos metidos. Y por lo tanto
–si todo sigue igual- esto permite pronosticar que una parte muy importante del
programa ambicioso de Mercosur va a fracasar.
Nosotros somos, en parte, constructores del discurso de elite, y ese discurso no sólo se
construye con palabras sino también con investigación. Con un tipo de investigación
no solo sectorial sino que cruce todas las dimensiones que están en juego. Estamos
pues todos convocados a un cierto activismo del estudio, no discursivo sino analítico
y empírico del proceso en curso. Y creo que este tipo de seminarios nos ayudan a
comprender un poco más la complejidad, y eventualmente ayudar a otros a razonar
sobre el tema. Esto significa, enriquecer y ser actores de los que va a ser el Mercosur
efectivamente. Y si podemos cambiar en algo el epistema de las elites decisorias del
proceso, algo habremos contribuido a que sea un proceso más trascendente, menos
burocrático y sobre todo que toque las zonas más sensibles de lo que está realmente
en juego en esto de la integración.
No se trata sólo de cuánto se vendió este semestre, ni si los productos importados son
mejores o peores; hay en juego también un proyecto socio cultural, y en buena
medida geopolítico. Y yo entiendo que desde hace años no se presentaban tan buenas condiciones -ni las va a haber por mucho tiempo- para el relanzamiento del
Mercosur dada la orientación al respecto de los gobiernos de Lula y Kirchner. Dado el
peso estratégico de ambos países en el Mercosur, nuestra problemática, y nuestro
análisis, debería priorizar un análisis científico y político sobre si el gobierno actual
del Brasil –y en segundo rango el argentino- va a fracasar o va a tener éxito, y si en
un plazo razonable va a tener la posibilidad de acelerar el ritmo de crecimiento
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
21
económico y desarrollo social local, y ello en un programa regional de desarrollo más
o menos integrado con Argentina.
Toda la integración concreta que se hace a diversos niveles, -amén del comerciocomo por ejemplo en educación superior, en el cine, en la cultura, en lo sindical, en
el deporte, en algunos sectores productivos, etc., es algo importante y tiene efectos
positivos. Pero si aceptamos que el eje del éxito del Mercosur está en el desarrollo
económico y social sustentable y democrático a largo plazo, ello se juega en gran
medida -desde mi punto de vista- en si el proyecto global actual de la coalición que
gobierna en Brasil es correcto o equivocado, o mejor dicho si tiene éxito o fracasa. Y
si además, junto con Argentina, logran reequilibrar en grado importante las relaciones económicas pero también políticas con los Estados Unidos y con Europa.
Finalmente voy a intentar transmitirles brevemente cómo veo los ejes principales de
la problemática del Uruguay –mi país- en función del tema global del seminario. La
relación entre producción, crecimiento, generación de empleo, de riqueza y la forma
de estar distribuida, con la construcción de democracia, política y también social –en
el sentido más amplio de la palabra-; y sus efectos para la gobernancia en el país.
La complejidad para analizar el problema uruguayo de los últimos 4 o 5 años, es que
al Uruguay –por estar calificado en casi todos los cuadros comparativos en los lugares altos de AL por su estabilidad política, por su integración social, por su nivel
educativo- es difícil pensarlo en un contexto de crisis profunda. No sólo porque nos
faltan algunas categorías, también nos faltan institucionalmente –en la academia y
en las fuentes de información pública- algunos instrumentos de medida de los nuevos fenómenos que se están produciendo. Hubo retrasos en percibir algunos aspectos
de la crisis social, porque antes no se medía. Además hay dificultades conceptuales de
pensarse en el marco de una crisis tan profunda.
Desde 1999, pero sobre todo desde 2001, hay crisis económica, crisis productiva, crisis
de empleo, crisis financiera, pero muchos en Uruguay siempre tratan de pensarse como
que su situación es menos grave que la de sus vecinos del Mercosur u otros de AL.
En general, creo que ése era antes un punto de vista razonablemente acertado. Mi
pregunta –que es la misma que se están haciendo muchos colegas en Uruguay y que
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
me parece interesante discutir ahora con los colegas extranjeros- es en qué medida el
Uruguay no ha entrado ahora en una etapa cualitativamente distinta de su desarrollo
-o no desarrollo- y de su capacidad de sustentar algunos de los capitales políticos y
sociales que antes tenía. En qué medida el Uruguay, en el marco de una crisis que es
mucho más general pero en la cual ha entrado de lleno, no ingresó en una etapa
duradera, compleja, de crisis de reestructuración de la sociedad. Hay pérdida de niveles de riqueza social; pérdida importante de calidad de vida; hay un proceso continuado de pérdida de calidad de la educación pública con efectos duraderos difíciles
de revertir; fuerte empobrecimiento de los niños y de los adolescentes, y desde el
2002 también del promedio de la población. Pero esos niños de 5 y 10 años son
generaciones con carencias que llevará muchos años revertir, están mal educados,
mal alimentados, y es un proceso de muy lenta reversión.
Hubo casi cinco años de recesión, hubo pérdidas de expectativas (como pasó en
Argentina) y por el fin del esquema de dólar barato y moneda sobrevaluada, dificultades para exportar, desindustrialización, auge de la especulación financiera. El modelo anterior había "funcionado" -hasta que el Brasil devaluó en 1999- cuando Uruguay había tenido un crecimiento importante del PBI y le vendía mucho a Brasil. El
Uruguay tenía el investiment grade, hasta casi mediados del 2002, cuando quebró
todo ese modelo. Es difícil de pensar sin caer en eslóganes facilongos, pero en 6
meses se pinchó un globo que parecía que funcionaba, se hizo añicos. Dejó de ser
creíble para los inversores locales y extranjeros; dejó de haber sistema financiero
funcionando; se produjo un profundo aumento de la desocupación; se semiparalizaron
los intercambios económicos; se agudizó la recesión. Hay una situación muy fuerte
de endeudamiento en el campo, en los pequeños y medianos productores, de pérdida
de expectativas de los jóvenes estudiantes, de los profesionales, y de los obreros y
trabajadores de servicios. Y esas personas ahora tienden a irse del país, por lo que se
produjo un importante aumento de la tasa de emigración, con lo que eso significa
para un pequeño país con baja tasa de natalidad.
Hay una convergencia de factores negativos que, muy a menudo, se los trata de
revertir con aquello –que yo tengo la impresión de que empieza a ser una retórica no
conducente- de que el Uruguay tiene condiciones de capital humano para revertir,
que tiene un capital educativo, que tiene un sistema político, que la gente todavía
cree en los partidos, que tiene sindicatos, etc, etc. Y eso es verdad. Pero la reflexión
no debe ser situada en un análisis descriptivo de algunos de los capitales –que tiene
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
23
pero que está perdiendo en parte-, sino en que la articulación de estos factores requiere, primero, capacidad de las instituciones de tomar iniciativas coherentes con una
visión estratégica; segundo, y sobre todo, se requiere de las elites políticas, económicas,
sociales, empresarial, de gobierno, elites educativas y elites populares, capacidad de
articular una visión coherente de dónde se está y hacia dónde se puede ir.
Y ése es el punto más delicado de la situación uruguaya. Hay una perplejidad que
aparece opacada –o los efectos críticos de ella- por dos circunstancias que son reales
pero que dificultan la visión de lo que está pasando y, sobre todo, cómo salir de ello.
Una de las circunstancias reales es que no hubo un estallido social como en la Argentina, o como amenaza haber continuamente en Paraguay, en parte porque mucha
gente se va del país; segundo porque hay contenedores estructurados en la sociedad
–sobre todo a nivel sindical- que juegan un papel de organización del malestar;
tercero porque hay partidos políticos que todavía tienen referentes en la sociedad y
por lo tanto son también contenedores. No hay un estallido social aún, aunque hay
un aumento de la inseguridad ciudadana, violencia juvenil. Hay bolsones de crispación creciente.
Por otro lado, el sistema político funciona –para el que lo mira de afuera- como si no
pasara nada. Los partidos existen, se vinculan, hay encuestas, hay intenciones de
voto, hay cálculos electorales, expectativas de lo que va a pasar, pero sucede algo que
me hace acordar al cuento del "pavo degollado" que sigue caminando un trecho,
porque todavía tiene energía pero ya no sabe de dónde viene ni a dónde va. Hay algo
de eso en la situación del Uruguay.
Ha quebrado el país, ha quebrado el sistema financiero; la mayoría de las iniciativas
políticas están desorientadas, no logran concitar credibilidad ni entre los técnicos ni
entre la ciudadanía, y sin embargo sigue habiendo referencia del ciudadano a los
partidos, incluso a los sindicatos –menos que antes pero hay. No hay una desarticulación total. Lo que hay es una incongruencia entre la profundidad de la desarticulación de la capacidad de reproducir el modelo anterior y las iniciativas para enfrentar
la crisis que día a día se profundiza.
No es que quiera hacer una reflexión pronosticando que debe ser peor, pero muchos
cientistas sociales en Uruguay nos preguntamos si en algún momento esta crisis
social tan aguda va a repercutir o no en el sistema político.
24
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Por ahora –dicho superficialmente porque hay muchas variables que juegan- va repercutiendo en el aumento de la intención de voto a la oposición; y en el aumento de
ciertos sectores dentro de la oposición, que han crecido, con un diálogo con los
sectores más empobrecidos.
La gobernabilidad no parece estar amenazada en lo inmediato, sin embargo ésa es
una falsa impresión y por eso hablo de un pavo degollado. Es imposible que se
sostenga por mucho tiempo una situación extrema de desocupación abierta, más
50% de ocupación precaria, horizontes cerrados, fuerte voluntad emigratoria, gran
dificultad de los empresarios (pequeños, medianos y grandes) para retomar el dinamismo.
No se trata de hacer un catastrofismo fácil, se trata de percibir que se han roto varias
cosas importantes para que eso siga funcionando diciendo que tenemos gente educada, que tenemos condiciones para recuperarnos, o que tenemos posibilidades de
diseñar el futuro.
El futuro se diseña con políticas duraderas, consistentes durante un período largo.
Las políticas de producción, o sociales, o educativas, cuestan dinero. Pero destinar
dinero a políticas que cuestan dinero cuando no lo hay, supone acuerdos políticos y
sociales que transfieran ingresos.
Por ejemplo, hace años -no menos de 10 o 15 años- que se habla de que el Uruguay
tiene un futuro con la producción con valor agregado porque tiene buenos ingenieros, la gente es educada, etc. Pero Uruguay es el país de América Latina que menos
invierte en educación superior y en Ciencia y Tecnología, junto con Haití. Y al final
eso tiene un efecto que es empobrecer la capacidad de competencia. No basta decir
que es posible, porque los ingenieros buenos de acá se van a trabajar a EEUU, a
Australia, a España o a Italia. Y así en cada uno de los capítulos.
Por otro lado, una parte considerable de la conducción política del país ha hecho una
apuesta fuerte a un relativo desengache del Mercosur. No en forma totalmente explícita, pero cuando un equipo de gobierno –que se pretende innovador y con capacidad de iniciativa, como es el actual- se embarca en una campaña sostenida de relación bilateral estrecha con EEUU, todos los técnicos, de distintas orientaciones políticas, coinciden en que es una acción completamente disparatada, sin viabilidad de
concreción a corto o mediano plazo.
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
25
Esto nos da un escenario sombrío. Pero, a su vez, nos obliga a reflexionar a todos en
la importancia de incluir entre los escenarios dinamizadores para salir de la crisis, una
reformulación de la relación con el Mercosur. No en abstracto, no filosófica, ni antes
ni después: en este período histórico.
Ahora hay un ciclo de 4 años, que se inicia con el gobierno de Lula y el nuevo
gobierno argentino, y hay una serie de agendas de negociación con el ALCA, con la
UE, con la OMC, todas cruzadas entre sí. Brasil, que es el país con más fuerza en el
Mercosur, decide darle prioridad uno a su estrategia de integración al Mercosur, para
negociar juntos hacia afuera, para crear un mercado regional más integrado, políticas
productivas, políticas de financiamiento regional, un parlamento común, y algunas
instituciones supranacionales, etc. El gobierno argentino va acompañando en buena
medida también ese enfoque. Son todas cosas que no sonaban desde hace mucho.
Hay un momento especial.
Creo que si hay algo fuera de época y desubicado en este momento, es un cierto
patrioterismo provinciano de muchos dirigentes políticos uruguayos, que imaginan la
posibilidad de una estrategia de recuperación de esta profunda crisis en la que hemos
entrado, en términos puramente nacionales y aislados.
Si hay alguna alternativa de una salida de esta crisis en un plazo mediano es sumando fuerzas enérgicas con un planteo regional –estoy hablando para el caso de Uruguay- con Brasil en primer lugar, y con Argentina y Paraguay, si es que Argentina
logra mantener una cierta estabilidad de políticas con el nuevo gobierno.
No hay Mercosur sin un acuerdo político y económico funcionando entre Argentina y
Brasil. Por lo tanto Uruguay en eso es dependiente. Pero sólo apostando fuerte a eso
es que tiene alguna chance de lograr que la ecuación que nos convoca –democratización política y social, gobernabilidad y desarrollo- pueda cerrar en forma positiva.
26
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Mercosur: estrategias para el crecimiento y el desarrollo
Jorge Schvarzer (UBA- Buenos Aires)
Uno de los primeros fenómenos que conviene señalar respecto al Mercosur es que
logró un éxito espectacular de marketing. El nombre Mercosur se convirtió en una
marca registrada que todos conocemos y que ya todos conocen en el mundo. Y en el
mundo no solo lo conocen sino que hasta creen que es un proyecto en serio, algo que
genera reacciones adecuadas para nosotros. Pero conviene señalar que detrás del
nombre Mercosur, hay concepciones diferentes de lo que debemos hacer en esta
región del mundo. Y más que diferentes, por momentos antagónicas.
El éxito del nombre lleva a que todos hablemos del Mercosur pero de una manera que
provoca un "no debate" porque nadie (o sólo muy pocos) explicita cuáles son las
visiones que tiene del Mercosur y el modo de lograr esos objetivos.
Para mí, y creo que para una corriente que sospecho que todavía es minoritaria, el
Mercosur ofrece el ámbito necesario para generar una masa crítica, un espacio económico común, que permita potenciar y asegurar un proceso de desarrollo dinámico
que garantice alcanzar niveles de bienestar y riqueza para toda la región. Y sospecho
esto porque las tecnologías modernas, entre las que se cuentan las exigencias de
economías de escala, las condiciones de comercialización y producción, etc., demandan dimensiones económicas mínimas para poder introducir los equipamientos productivos adecuados a los tamaños de la demanda moderna. Este fenómeno plantea
un cambio fundamental respecto a lo que ocurrió en el siglo XIX. En efecto, todos
sabemos que a finales del siglo XIX, se terminaron de formar las grandes naciones
europeas, que estaban buscando una dimensión económica, social y poblacional
adecuada a las tecnologías de escala, a las economías de escala y a las tecnologías
del siglo XIX. Y no casualmente esas naciones fueron las potencias económicas del
siglo XX, porque entraron al nuevo siglo a partir de tamaños adecuados para el
proceso de desarrollo económico. El fenómeno del siglo XX consiste en que fueron
cambiando las tecnologías, cambiaron las economías de escala, etc.; de allí que las
dimensiones de países como Francia y como Alemania comenzaron a ser insuficientes
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
27
para el proceso de desarrollo actual. En cambio, EE.UU., que había sido el único país
que había logrado una dimensión continental y una dimensión de población y de
escala económica considerable empezó a mostrar después de la segunda guerra mundial que esa dimensión era la mínima necesaria para poder generar un proceso de
desarrollo.
Esa experiencia explica en buena medida las causas que originaron el proceso de
unificación europea, el ámbito de lo que se llamó en un primer momento el Mercado
Común Europeo, que fue el intento de generar un espacio, una masa crítica de
economía continental, que pudiera competir de igual a igual con EE.UU. y generar
un proceso de desarrollo adecuado a las tecnologías y a las economías de escala de
fines del siglo XX.
Europa ha hecho un esfuerzo formidable, por ejemplo, para poder tener una industria de aviación y ese esfuerzo lo pudo hacer por un acuerdo cooperativo entre todos
los países del continente. Ellos han hecho un esfuerzo fenomenal para colocar satélites en el espacio y esto también lo hicieron a nivel de todo el continente. Y están
haciendo un esfuerzo también fenomenal por entrar en el terreno de la biotecnología,
y en algunos sectores de la electrónica. Es inimaginable que un solo país pueda lograr
todo esto pero es posible hacerlo en las dimensiones continentales alcanzadas por la
Unión Europea.
Frente a esas experiencias, es un hecho que en América Latina los diferentes países
presentan hoy espacios económicos muy chicos, para lograr acceder a un proceso de
desarrollo moderno. Seguramente Brasil es el que más se acerca a un espacio natural
de desarrollo en las condiciones actuales, pero es dudoso que haya llegado a la masa
crítica necesaria para esto.
Por eso, pareciera que la combinación de los cuatro países del Mercosur sí puede
generar esta masa crítica para el desarrollo. Se trata de una población que alcanza a
los 200 millones de habitantes, fuertemente urbanizada, bastante industrializada,
que puede producir dos millones de autos por año, lo que representa una de las
cuatro o cinco más grandes estructuras sectoriales en el mundo. Puede producir,
también, 30 millones de toneladas de acero, que la ubica como cuarta o quinta a
nivel mundial. Además, produce unos 7 millones de toneladas de productos
petroquímicos y lo mismo puede decirse de una serie de actividades productivas.
28
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Esos datos sugieren que aparece una dimensión, donde la combinación exitosa de
esfuerzos de desarrollo permitiría generar un polo de desarrollo semejante a lo que
fue la Comunidad Europea a partir de los años 50.
Nosotros estimamos que la dimensión económica actual del Mercosur no es muy
diferente de lo que era la dimensión económica europea hacia 1960, cuando empezó
el proceso de la unión europea, por supuesto en un mundo distinto, en un contexto
distinto, con tecnologías distintas, con fenómenos políticos diferentes. Pero la semejanza formal permite suponer que, si se pudiera repetir (lo que no es igual a copiar) el
proceso de integración que ocurrió en Europa, en no mucho más de veinte o treinta
años estaríamos teniendo en esta región un núcleo dinámico de desarrollo semejante
a lo que ocurrió en aquel continente.
Estos objetivos implican hacer políticas públicas, implican tener políticas comunes en
algunos sectores dinámicos, implica imaginar empresas conjuntas, implica una serie
de actividades políticas concretas y efectivas que surgen, casi naturalmente del diagnóstico y la comparación que señalamos.
Pero ese diagnóstico no es compartido por todos y, para que estos criterios se puedan
ver en perspectiva hay que mirar cuáles son las otras visiones del Mercosur.
Hay alguna visión sobre el Mercosur que se basa en la idea de que manejando aranceles aduaneros se puede construir, vía el mercado, una unidad económica importante. De acuerdo a esa visión, se van generando aranceles que, a su vez, generan espacios comunes y ahí que los agentes privados se arreglen para construir el desarrollo.
Este fenómeno no existe, ni existió, en ninguna parte del mundo. Como el unicornio,
esa imagen solo está en la poesía. No existe ningún proceso de desarrollo real en el
mundo que no haya sido dirigido por una política consciente hacia ese objetivo. El
mercado, en las condiciones normales de operación, no genera desarrollo; sólo genera equilibrio de precios y de magnitudes en los productos que están en él.
Hay una tercera visión sobre el Mercosur, que lo piensa como un lugar donde hay que
aplicar las políticas ortodoxas que plantean los miembros del Consenso de Washington, para decirlo de la manera más simple posible. Con esos argumentos en mente,
plantean que para hacer el Mercosur se debe tener un pacto fiscal, un acuerdo
macroeconómico o una moneda única. En el fondo están pensando otra cosa. En
particular, como a los organismos internacionales, como el Fondo Monetario, les
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
29
cuesta mucho controlar a tantos países en el mundo, sería bueno para ellos que
existieran órganos regionales que apliquen las políticas que proponen a nivel de cada
región. En ese sentido, el Mercosur será algo así como un FMI regional, encargado de
controlar la disciplina fiscal y monetaria, antes que un organismo de desarrollo (aunque ellos se justifican pensando que así se llega al desarrollo).
En la Argentina sobre todo hay unas corrientes políticamente muy fuertes que piensan en la construcción de una moneda única común, como si se pudiera construir la
moneda antes de construir la estructura económica en la que ella actúa. Uno construye primero una estructura económica compartida e integrada y después construye
la moneda. La moneda es una consecuencia de un proceso de desarrollo, y no puede
ser una construcción previa. La moneda no existe en el vacío. Por eso, la mera discusión de una lógica monetaria impone la destrucción del Mercosur como instrumento
posible de desarrollo.
Desde mi punto de vista, todavía hay una cuarta visión del Mercosur, derivada de la
presión americana sobre el ALCA, y que plantea que entremos al ALCA como Mercosur.
Entonces, en vez de negociar como cuatro desvalidos frente a la presión americana,
nos juntamos y hacemos un solo desvalido, un poco más grande (y menos desvalido)
que negocie con EE.UU. Pero negociar la entrada al ALCA con el Mercosur implica
disolver al Mercosur en el ALCA. El ALCA se contrapone al Mercosur, para los EE.UU.,
y sus representantes lo han dicho con todas las letras, no es imaginable el ALCA y el
Mercosur.
Todas estas posiciones sobre el Mercosur se contraponen y están en absoluta contradicción con la intención que, creo, compartimos todos aquí de convertir esta región
en un ámbito de desarrollo regional. La tarea no es fácil; en todo caso, mi sensación
desde la Argentina es que sucesivas políticas en nuestro país tendieron a bombardear
al MERCOSUR. Y si me pusiera por un instante del lado de los brasileños, diría estos
argentinos no son confiables, estamos hablando del Mercosur, y ellos dicen dolaricen.
O bien, han roto toda posibilidad de política industrial y eso no nos sirve. En otras
palabras, se bien hay críticas posibles para todos, yo creo que hay algunas muy
decisivas contra las estrategias que siguió la Argentina en la década del noventa y que
deben ser superadas para salir adelante.
A pesar de todos esos problemas, hubo un proceso muy importante de integración
productiva en el Mercosur que merece ser destacado. Hubo un acuerdo de políticas
30
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
en torno al sector automotriz y hoy esta industria está totalmente integrada. Todas
las plantas automotrices tiene filiales en Argentina y Brasil, todas intercambian partes y productos entre sí; no hay ya casi un auto argentino, y creo que tampoco hay
uno brasilero, porque todos tienen un porcentaje de piezas fabricadas en el otro país.
Es impresionante, pero hubo una redistribución geográfica de ese sector industrial en
los dos países que tendió a acercarse a la frontera. La industria automotriz brasileña
estaba centrada en San Pablo y empezó a bajar hacia Curitiba y Porto Alegre. Y la
industria argentina estaba en Córdoba y en Buenos Aires, pero empezó a acercarse a
Rosario y a Zárate porque esas ciudades están sobre los puentes que van a Brasil.
No es perfecto, pero tenemos pues una de la industrias automotrices que en términos
de magnitud está entre las más grande del mundo. Uno de los problemas es que,
paradójicamente, no tenemos una sola empresa nacional; esta es la única región
económica que tiene una gran industria automotriz que no es de propiedad local. No
es el caso japonés, no es el caso coreano, no es el caso europeo, no es el caso
americano. Acá tenemos todo extranjero y no hemos sido capaces de generar ni
siquiera una política para tener fábricas de partes nacionales. Estas empresas se manejan con la lógica de mercados externos y cuando la Argentina tiene problemas de
exceso de producción, no puede exportar; de igual modo, si Brasil tiene problemas de
recesión, no puede exportar a ningún lado, porque a la General Motors, o a la Ford,
no les interesa exportar a EE.UU. o a Europa, porque no van a competir consigo
mismas. Esta situación ocurre porque la lógica de una empresa multinacional colocada en el Mercosur rompe lo que debería ser la lógica de una empresa Mercosureña.
La siderurgia también está integrada, quiere decir que las plantas siderúrgicas argentinas que se han especializado en cierto tipo de producción que exporta a Brasil y han
dejado de producir algunos artículos que vienen de Brasil y son más baratos. No hay
una industria competitiva argentina contra una brasileña, sino que hay una integración y una especialización coherente.
También apareció un proceso de especialización en el sector petroquímico. Aquí,
mediada por el hecho de que una parte importante de la petroquímica está manejada
por empresas internacionales. En parte porque el gobierno argentino aceptó vender
las plantas que eran de capitales locales a capitales extranjeros, lo que desarmó las
posibilidades del capital nacional.
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
31
No está de más señalar que el comercio interindustrial entre Argentina y Brasil, en el
sector siderúrgico, en el sector automotor y en el sector petroquímico, constituye la
mayor parte de lo que se llama en la Argentina "exportaciones de bienes industriales".
Y el mayor crecimiento que hubo en la Argentina de exportaciones industriales provienen de las exportaciones de estos productos a Brasil. Está claro que aquí hubo un
rápido y amplio proceso de integración.
Y también este proceso está claro en algunos sectores donde empezaron a prevalecer
las viejas ventajas comparativas naturales. Argentina importa todo su mineral de
hierro desde Brasil y a su vez exporta grandes cantidades de leche, lo cual le permitió
a la producción láctea argentina alcanzar una masa crítica que le permitiera salir al
mundo con estos productos. Lo mismo ocurre con la producción de cebada, malta y
trigo. Algunos de estos ejemplos son relativamente pequeños en términos económicos, pero, en definitiva, cien pequeños ejemplos hacen una nación.
Este debate debe ser matizado por la evolución política y yo creo que se abre en este
momento una nueva etapa en el Mercosur porque apareció Lula en Brasil y Kirchner
en Argentina y comienza a discutirse otro programa para el Mercosur. Pero es una
etapa con una enorme incertidumbre, aun no está clara la definición de qué Mercosur
queremos. Las condiciones son muy difíciles, ya que todos los países del Mercosur
están transitando un proceso de recesión, y se sabe que esas condiciones no son
propicias para establecer políticas productivas y de desarrollo regional.
Otro factor crucial es la deuda externa, que es un condicionante brutal de políticas
económicas, porque no se puede renegociar la deuda sino es negociando con el FMI
y los organismos financieros de Washington que tienen su propia lógica de política.
Es decir, hay que construir el Mercosur mientras se negocia la deuda con los enemigos objetivos del Mercosur. Y, a su vez, en momentos en que EEUU vuelve a presionar
con el ALCA, que como ya dije es una contradicción con el Mercosur.
Mi reflexión final, es que podemos construir todavía un Mercosur dinámico, capaz de
generar un polo de desarrollo en esta región del mundo, pero no se trata de una tarea
fácil. Es conveniente y necesario discutir claramente qué queremos y encontrar la
forma de hacerlo. Este tema todavía es un problema académico, pero sobre todo es
un fuerte problema político porque no está claro ni como hacerlo, ni el rumbo que se
debe tomar, ni cómo sortear las enormes resistencias que tenemos en puntos absolutamente heterogéneos en el espacio político y económico. Pero, como intelectual,
32
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
creo que efectuar un diagnóstico correcto y una propuesta ambiciosa basado en él, es
un primer paso para contribuir al desarrollo de nuestros pueblos en estos momentos
de transición.
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
33
Trayectorias y desafíos del Mercosur
Paulo Vizentini (UFRGS - Brasil)
Esta actividad me parece muy oportuna y necesaria, una discusión de alto nivel que
trascienda aquellos "cliché" que aparecen en torno al Mercosur. Hasta hace poco
tiempo se hablaba de que el MERCOSUR era una solución, se presentaba como una
panacea universal, después vino la crisis y ahí se comienza a decir que el Mercosur no
existía más, no tenía sentido, había desaparecido.
Entonces, yo encuentro importante definir toda la situación, como dice el Prof. Schvarzer
saber de qué Mercosur estamos hablando, de qué realidad estamos hablando.
En primer lugar, creo que la base del Mercosur es el acercamiento de Brasil y Argentina. Esto comenzó antes del propio Mercosur. Y al contrario de aquel "cliché" que
fue utilizado por mucho tiempo, este proceso no es el fruto de la democratización
con Sarney y Alfonsín. Esto fue un cliché políticamente correcto pero en el 79 y 80,
durante el régimen militar, y luego del segundo shock petrolífero, el General Figueiredo
y Videla firmaron una serie de acuerdos de largo alcance y fue allí donde comenzó
una cooperación estratégica entre los dos países, que continuó con los cambios de
régimen. Con una connotación muy diferente, que exigió su adaptación a los nuevos
tiempos del neoliberalismo allá por los años 90 con Collor y Menem. Más no por esto
dejó de ser un proyecto estratégico.
Han existido muchos avances y si no hubieron más es debido a los proyectos económicos que se llevaron a cabo en cada uno de los países miembros. Está claro que es
una época difícil y tenemos una imagen de la realidad, que se asemeja a cuando uno
mira su propia imagen en una cuchara y se ve cabeza para abajo, una imagen invertida, en función de una crisis de Estado, una crisis del sector público.
La verdad es que existe una crisis sistémica, del modelo privado de empresas. Desde la
década del 70, la crisis del modelo fordista keynesiano, obliga a una constante transferencia de recursos del sector público para las empresas privadas. Las empresas privadas
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
35
son altamente ineficientes, porque este modelo actual de capitalismo está siendo superado, entonces si nosotros analizáramos claramente los gobiernos estaduales, federales,
etc, observaríamos que existen todo tipo de reglas de contención del aspecto social del
Estado, y del aspecto productivo para subsidiar esas empresas que tienen que luchar
desesperadamente para elegir dirigentes que no cobren las deudas acumuladas con el
estado, compromisos, transferencias, subsidios, etc, etc.
La política de estado continuó existiendo dentro del Mercosur, aunque no se haya
evidenciado. Como se ha hablado aquí, se crearon algunas reglas externas, aranceles,
etc., dejando que los diversos sectores se arreglasen naturalmente dentro de las normas
de mercado. El MERCOSUR siempre mantuvo una dimensión de sustitución de importaciones ampliada, para un área geográfica mayor a través de maneras informales.
Yo quiero recordar muy precisamente que nosotros vivimos épocas complicadas, en
las que a veces las acciones de los gobiernos elevan reacciones internacionales, como
por ejemplo, el caso del presidente Chávez, y otros lugares, que practicaron determinadas políticas o intentaron por lo menos practicarlas, o cambiar las reglas, y sufrieron las consecuencias de esto.
Yo diría que Brasil llevó durante el régimen militar un modelo de sustitución de
importaciones y de industrialización y de inserción internacional. En los años 70
nuestro país realmente logró tener una política externa alrededor del mundo. Con
todos los países tuvo relaciones muy intensas buscando escapar de una dependencia
muy fuerte con los Estado Unidos.
Sin embargo, los reordenamientos económicos a nivel mundial, llevaron a que en los
inicios de los años 80 las posibilidades de inserción global se fueran reduciendo.
Y a partir de aquí el país comienza a buscar por primera vez un espacio regional y
comienza a construir modestamente sin hacer alarde primero por la asimetría de peso
entre Brasil y los demás países sudamericanos, y segundo porque el escenario internacional era cada vez más hostil para un proyecto de potencia periférica, potencia
media, etc.
En el gobierno de Itamar Franco se creó una iniciativa llamada Área de libre Comercio
sudamericana, que indirectamente fue una idea para crear un espacio sudamericano
de integración progresiva. El prof. Amado Cervo llamó la atención sobre la política
36
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
externa de Fernando Enrique Cardoso fue apoyada en dos hechos. Un hecho de
idealismo kantiano que fue acreditar la globalización en un multilateralismo. Y otro
fue el Mercosur.
En Brasil con la crisis financiera del 98, las condiciones internacionales para aquel
tipo de integración que venía siendo practicado, comienza a entrar en un proceso de
erosión progresiva. Y esto comprometió al Mercosur, en aquel formato en el que
existía.
En el año 2000 existió una iniciativa llamada Cúpula de presidentes Sudamericanos
2000, realizada en Brasilia. Fue la primera vez desde la época de las independencias
que logramos reunir a todos los presidentes sudamericanos en una iniciativa, y que
los estados unidos procuraron boicotear, el presidente Clinton estaba en Oriente
Medio y fue a Cartagena de Indias para lanzar el plan de Colombia el mismo día en
que se daba esta iniciativa, y por esto el presidente colombiano quería transformar la
agenda sudamericana en una agenda exclusivamente de seguridad y no de integración y desarrollo.
En aquel momento era muy difícil hablar de libre comercio, y de cualquier tipo de
tratado porque los países se encontraban en recesión y cuando uno tiene un problema en el comercio, si es absorbido por un crecimiento económico no pasa nada, pero
cuando están todos en recesión, todos pobres, el uno por ciento de déficit ya es
grave.
Entonces esta iniciativa de integración sudamericana fue una iniciativa que intentó ir
por la línea menos institucionalizada, menos formalizada, más aceptada por todos y
con viabilidad de corto plazo, que fue la idea de crear la infraestructura de integración sudamericana, lo cual significaba conectar las ferrovías, los oleoductos, los
gasoductos, las redes de transmisión de energía, las redes de comunicación, estimular
los contactos a través de las hidrovías, etc. Creando entonces, oportunidad de integración de esta forma.
¿Cómo hacer esto? ¿Con qué recursos financieros?
Evidentemente algunos países tenían capital, otros no, pero el BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y social) tenía recursos y posibilidades y una rúbrica que
permitía financiar esas obras mismo fuera de las fronteras brasileras y a través de ese
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
37
mecanismo también captar recursos internacionales particularmente de la Unión Europea, que permitiría lanzar esta iniciativa.
Pero como dicen, el gobierno de Fernando Henrique que inventó inclusive un recurso
teórico para superar los errores de su aventura anterior, la "globalización asimétrica",
hizo que Brasil siguiera caminando en las negociaciones del ALCA pero con pasos
cada vez más cortos esperando que esa negociación no se completase.
La elección de Lula, fue visiblemente pactada, un pacto no solo en sentido político
sino como una composición de fuerzas que llevaron a Lula al poder.
No es una composición de partidos porque los partidos políticos de Brasil son menos
importantes de lo que parecen. Las personas cambian mucho de partido, aquí no hay
una tradición, los partidos cambian de línea.
Lo que llevó a Lula al poder fue su base de 30% que siempre tuvo el PT, más una
parte significativa de la clase media, profundamente deteriorada por el plan real, una
parte significativa del empresariado, y por último los militares y sectores que podemos llamar nacionalistas, profundamente desilusionados por las privatizaciones y la
pérdida de soberanía, y el abandono de un proyecto nacional.
Hay una política en cierta manera contradictoria al tratar de seguir con la política de
ajuste iniciada por los dos Fernando. Pero a la vez, existe en la misma coyuntura, una
política externa bastante contestataria que enfatiza el retomar al Mercosur como
condición independiente del ALCA. No hay Mercosur dentro del ALCA, porque el
Mercosur pretende ser una unión aduanera y un proceso más avanzado de integración, y el ALCA es simplemente un área de libre comercio. Y una iniciativa de crear
una integración sudamericana.
Es evidente que existe no solo una crisis profunda sino una crisis de gobernabilidad,
el fenómeno Chávez, después lo que aconteció en el Ecuador, Bolivia y en Argentina,
donde se vivieron momentos dramáticos con la renuncia del presidente De La Rúa.
Esto hace necesario crear otra realidad, es necesario retomar el desarrollo ya que sin él
no va a ser posible ningún tipo de integración duradera y consistente.
El escenario internacional que oscila entre una tendencia hacia una nueva hegemonía de los EE.UU., que es difícil, o un camino a un sistema multipolar donde se
38
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
destacan la Unión Europea, EE.UU., Rusia que volvió a levantar su voz en el tema
internacional y Japón.
Nosotros tenemos la posibilidad de crear un polo no sólo de desarrollo para países que
están en el medio del camino en el proceso de desarrollo, y esto no puede ser a través
del ALCA sino que tiene que ser una integración entre los países sudamericanos.
Estamos muy lejos de los grandes centros económicos, de los grandes flujos comerciales, pero estamos también muy lejos de las grandes confrontaciones mundiales, y
eso nos da un margen de maniobra.
Por otro lado, eso ayudaría a contribuir para este proceso de formación de un sistema
mundial multipolar.
Yo creo que la región se va a recuperar, la elección Argentina es importante, y como
dice Gerónimo de Sierra, es fundamental que llevemos un debate en este sentido, que
la gente discuta, porque la realidad no existe de modo propio es necesaria la intervención humana y política para producirla.
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
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Gobernabilidad y niveles de análisis en proceso de
integración del Mercosur
Alberto D. Cimadamore (UBA - Argentina)
Introducción
La propuesta del Seminario "Democracia, Gobernancia y Desarrollo: Prioridades desde el Mercosur" que lanzó UNESCO y CLACSO representa un desafío intelectual para
todos aquellos que trabajamos el tema de la integración regional desde una perspectiva teórica.
Este desafío es doble. En primer lugar por lo extenso del universo propuesto como
objeto de estudio, dado que contiene algunos de los conceptos más complejos y/o
problemáticos de las Ciencias Sociales, tales como democracia, gobernancia (en este
trabajo me referiré a este concepto como gobernabilidad), desarrollo e integración
regional.
En segundo lugar, por los problemas implícitos en el abordaje de un tema tan amplio
se intenta hacer desde el área de estudios de la integración regional, en el que la
problemática de los niveles de análisis adquiere una importancia vital. La cuestión de
la perspectiva desde dónde se examinan estos temas adquiere una entidad real cuando se requiere -como en el caso de este panel- plantear las "Prioridades desde el
Mercosur" y "desde la Argentina". Estamos en presencia aquí de, al menos, dos niveles de análisis: el nacional y el regional. La pregunta que surge naturalmente es ¿Son
las mismas prioridades a las que nos referiremos en ambos niveles de análisis? Incluso
podemos ir más lejos e interrogarnos sobre la compatibilidad de una misma prioridad
-como gobernabilidad, desarrollo o integración- cuando se la piensa y ejecuta exclusivamente desde una perspectiva nacional, sin tener en cuenta la especificidad de lo
regional (utilizaré este concepto como sinónimo de subregional para referirme al
Mercosur).
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
41
Estas preguntas nos enfrentan con algunos aspectos centrales -teóricos y
metodológicos- de los estudios de integración regional. Esto es, ¿en que nivel de
análisis se encuentran las variables independientes con mayor capacidad relativa para
explicar fenómenos tales como democracia, gobernabilidad y desarrollo en los procesos de integración regional?
Responder a esta pregunta excede ampliamente los límites de esta presentación. Es
por ello que me concentraré en el tema de la gobernabilidad, tratando de exponer las
tensiones que existen entre los niveles de análisis nacional y regional para alcanzar
esta meta en la construcción del espacio económico, social y político del Mercosur.
La problemática de los niveles de análisis en la integración regional
En el modelo de integración del Mercosur, caracterizado por un bajo grado de
institucionalización, existen pocas dudas acerca de que las variables independientes
con mayor capacidad relativa para explicar los fenómenos que estamos estudiando se
encuentran operando básicamente a nivel nacional. Por supuesto, esto no significa
que junto a esas variables independientes que operan principalmente a nivel nacional
coexistan otras variables intervinientes en otros niveles -principalmente el internacional- que ayudan a completar interpretaciones o explicaciones de procesos tan complejos como los de integración regional.
En este contexto, la pregunta que surge casi naturalmente en una presentación en la
que se me pide que examine las prioridades en esta materia desde la perspectiva de
Argentina es, precisamente, si las prioridades desde el Mercosur -como subregióncoinciden necesariamente con las prioridades de sus Estados Miembros. Entiendo que
esta pregunta requiere de una más detallada elaboración y, por ende, respuesta. No
obstante, me permito adelantar lo que podría ser una respuesta: no, no existe a priori
una coincidencia entre prioridades y niveles de análisis nacionales y regionales en la
construcción del espacio político, económico y social ampliado.
La coincidencia o no de las prioridades vistas desde una perspectiva regional como
un todo coinciden o no con las prioridades de los Estados-Nación que forman parte
de este todo es una cuestión teórica pero que también tiene respuestas históricas y
empíricas que no voy a tener la oportunidad de ofrecer aquí. No obstante me gustaría plantear alguno de los principales problemas que ofrecen las distintas perspectivas
que se tienen de los diversos niveles de análisis.
42
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Uno de los principales problemas metodológicos que presentan las investigaciones en
la disciplina de las relaciones internacionales está relacionado con la cuestión de los
niveles de análisis. Una gran parte de los estudios producidos en esta disciplina tienen
problemas de definición de niveles de análisis y, por consiguiente, con la descripción,
explicación o interpretación de los fenómenos que se observan. Esto, obviamente,
debilita las teorías, los diseños metodológicos de las investigaciones y, por ende, los
análisis derivados de ellos, poniendo así en duda la validez de los instrumentales
disponibles para el estudio de las relaciones internacionales y su aplicación al mundo
real.
Algo similar sucede en el área de estudios de la integración regional. A manera de una
muy breve síntesis, se podría decir que una gran parte de las teorías sociales que
tenemos disponibles en esta área de estudios que provienen de la Ciencia Política y
las Relaciones Internacionales están fuertemente influidas por las distintas vertientes
del Realismo y el Neorrealismo que privilegian al Estado Nación como unidad de
análisis y principal actor -desconociéndose en algunos casos que es una estructura y
no un agente- en la construcción del espacio subregional. Sin embargo, muchas de
las principales teorías que surgieron específicamente para describir, explicar o interpretar los procesos de integración regional -claramente el Neofuncionalismo en sus
vertientes clásica, revisada y dialéctica- asignan una gran importancia a actores ubicados en los niveles regionales y subnacionales (no estatales, esto es, grupos de
intereses) para dar cuenta de la evolución de la integración.
Al examinar los procesos y los estudios sobre la integración regional desde América
Latina, se podría decir que los lentes desde los cuales se los observan están influidos
por las distintas vertientes del Realismo y, en consecuencia, se centran en el Estado
Nación. Desde estas perspectivas, los Estados son los que deciden y marcan el ritmo
de la marcha de la integración. La "voluntad política" que expresan los agentes gubernamentales operando a nivel nacional es la variable independiente más comúnmente utilizada para explicar el avance, estancamiento o retrocesos de los procesos
de integración. No me detendré aquí a criticar la capacidad explicativa de esta variable independiente omnipresente en la literatura latinoamericana, algo que ya he
hecho intensivamente en otra ocasión (A. Cimadamore, The Technology of Latin
American Regional Integration, University of Southern California, 2002). Sin embargo, quiero señalar que esta variable es una explicación muy difundida que se visualiza
desde los lentes predominantes del nivel de análisis nacional desde una perspectiva
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
43
supuestamente realista. Y, en tal sentido, quiero enfatizar que desde esa óptica, la
integración regional es una anomalía. Y lo es por cuestiones de muchísimo peso.
Veamos.
Si definimos a la integración regional como un proceso de ampliación pacífica del
espacio económico, social y político de los estados nacionales que genera nuevos
mecanismos de toma de decisiones y resolución de controversias que implica una
pérdida progresiva de soberanía -en el sentido que se le da en la literatura política
clásica- podemos empezar a visualizar el núcleo del conflicto entre los niveles de
nacional y regional.
Aquí se puede ver que la noción de la integración regional colisiona, por definición,
con las nociones de territorialidad exclusiva y excluyente que ha nutrido al concepto
de Estado-Nación y su atributos soberanos. Indirectamente, también provoca encontronazos con los tres conceptos que están incluidos en el título: "democracia,
gobernancia y desarrollo".
No me detendré aquí a discutir las complejas relaciones entre estos tres conceptos en
los diversos niveles de análisis por las razones antes expuestas. Simplemente, me
limitaré a considerar superficialmente a la gobernabilidad desde una perspectiva de la
integración regional.
La construcción de la gobernabilidad regional
Una noción de gobernabilidad que me parece apropiada para discutir en el área de
estudio de la integración regional es aquella que refiere a la capacidad colectiva para
resolver problemas entre los Estados que forman parte de un proceso de integración.
En tal sentido, esta noción derivada de los trabajos de James Rosenau (Governance,
Order, and Change in World Politics, 1992) y James Caporaso (The European Union
and Forms of State, Journal of Common Market Studies, 34, 1, 1996) pone énfasis en
la identificación de los problemas y conflictos que inevitablemente y crecientemente
existen en un esquema de integración regional, así como en los procesos asociados a
su resolución. Como puede observarse, este énfasis coincide con el que tiene la generación de nuevos mecanismos de solución de controversias y toma de decisiones en la
definición de integración regional que he utilizado anteriormente. No podría ser de
otra manera pues todo proceso de integración implica un aumento progresivo de la
interdependencia entre las naciones y, con esto, de los niveles de conflicto.
44
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Consecuentemente, un proceso de integración regional que no se ocupe primordialmente de la administración y solución de los crecientes conflictos que inevitablemente se registrarán a ese nivel, está construyendo sobre bases muy frágiles el espacio
económico, político y social ampliado. En otras palabras, este "estilo arquitectónico"
reduce estructuralmente los márgenes para su gobernabilidad.
El argumento que vengo desarrollando hasta aquí es bastante obvio desde una perspectiva que tiene a la región como su principal unidad de análisis. No ocurre lo
mismo si lo vemos desde una perspectiva que tiene como principal unidad de análisis
al Estado Nación. Esta perspectiva tenderá naturalmente de resistirse a la definición
de integración regional que ofrecimos. Desde esa mirada, toda generación de nuevos
mecanismos de solución de conflictos y toma de decisiones que sea percibido como
transferencia de soberanía, será resistido por los agentes que disponen del poder del
Estado y tienen a esta estructura como ámbito privilegiado para canalizar sus intereses económicos y políticos. El resultado al que se propenderá desde esta perspectiva
en la que predominan las visiones de un juego de suma cero es, consecuentemente, la
generación de un modelo de integración de baja institucionalización que impida o
dificulte tal transferencia de poder desde lo nacional hacia lo regional.
El modelo de baja institucionalización puede ser observado claramente en el caso del
MERCOSUR a través de sus instrumentos constitutivos. Desde el Tratado de Asunción
hasta el Protocolo de Olivos, pasando por el Protocolo de Ouro Preto y otros instrumentos jurídicos fundacionales, se observa esta tensión entre lo regional y lo nacional, con el previsible triunfo de esta última visión sobre la organización institucional
y la estructura de gobernabilidad del bloque. Las reducidas atribuciones que tienen
las débiles instituciones de la integración, ponen en evidencia la ausencia de mecanismos eficaces para administrar el conflicto desde una perspectiva regional. Consecuentemente, se reducen los márgenes de gobernabilidad y se obstaculiza la
profundización de la integración al limitarse la transferencia de algunos aspectos de
la soberanía que, por definición, requiere la construcción del espacio subregional.
Transiciones y anomalías en la construcción de la región
Una transición puede ser simplemente definida como una situación en la que lo
"nuevo" no termina de nacer y lo "viejo" no termina de morir en una coexistencia "no
pacífica". Este es otro concepto que puede ser de peligroso uso cuando se estudian
los procesos de integración regional, pues no se puede decir fácilmente que lo "viejo"
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
45
son las relaciones internacionales tradicionales y lo "nuevo" son las relaciones de
interdependencia compleja propias de la integración que suponen una superación del
mundo "Westphaliano" en el que predominan las relaciones interestatales clásicas y
las políticas de poder. Sin embargo, utilizada con cuidado, la noción de transición
nos puede dar una idea de lo difícil que resulta la gobernabilidad en los procesos de
integración regional ante la presencia de estructuras y agentes que operan en diversos niveles de análisis y se resisten a mover las bases de una gobernabilidad asentada
firmemente en la idea de territorialidad excluyente del mundo clásico.
Como lo destaqué anteriormente, en el mundo Westphaliano, Realista o Neorrealista
la integración regional es una anomalía. Esto es así pues por definición esta implica
una transferencia voluntaria de soberanía a instituciones que trascienden el ámbito
territorial propio de los Estados Nación y, como bien sabemos, en este mundo el
poder no se regala ni se cede si existen otras alternativas. Desde esta perspectiva, la
colisión entre el poder nacional y el poder regional es inevitable en la construcción de
un espacio ampliado a nivel regional. Además, es así porque en esta visión el poder
relativo es más importante que el poder absoluto, lo que transforma -en principio- al
proceso de institucionalización y a la construcción de la gobernabilidad regional en
un juego de suma cero. Esta visión, raramente explicitada, es la que implícita e
intuitivamente ha caracterizado la acción de los tomadores de decisiones que diseñaron, implementaron y mantuvieron el modelo de baja institucionalización del Mercosur.
Muchos podrán argumentar que este modelo de baja institucionalización -y sus lógica de "gobernabilidad" básicamente intergubernamental- ha sido exitoso, al menos
desde la creación del Mercosur hasta la crisis de 1999. Los datos sobre el incremento
del comercio intrarregional y de las inversiones que normalmente se mencionan apoyarían esta tesis. Otro elemento que daría asidero a este argumento es el hecho de
que, por primera vez en su historia, los países de la subregión lograron liberalizar lo
sustancial de su comercio recíproco, creando así una Zona de Libre Comercio y conformar luego una Unión Aduanera (UA) imperfecta.
No obstante, uno podría contra argumentar que este éxito se debe principalmente a
la utilización de mecanismos de apertura y liberalización del comercio a escala
subregional que se caracterizaron por su generalidad y automaticidad. En consecuencia, no requerían de instituciones que aseguraran el proceso de ampliación del mercado pues el cronograma de liberalización hacía su trabajo por si mismo y la diplo-
46
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
macia tradicional podría acompañar sin mayores problemas esta etapa del proceso de
integración.
Sin embargo, me permito recordar que lo que es válido para la "integración negativa"
(esto es, la liberalización del comercio intrarregional y creación de ZLC) no necesariamente es eficaz en la "integración positiva" (esto es, la profundización de la integración y la adopción de modelos más complejos como son la UA y el Mercado Común,
ambos objetivos del Tratado de Asunción). Cuando se avanza hacia modelos de "integración positiva", los niveles de conflicto económico y político aumentan más que
proporcionalmente y se requieren de instituciones adecuadas para administrarlo. En
otras palabras, se requieren de instrumentos aptos de gobernabilidad del espacio
económico y político ampliado.
El contraste que muestra la realidad institucional que hoy presenta el Mercosur con la
argumentación que estoy desarrollando es bastante significativo. Desde el lugar que
estoy argumentando, parecería que no hay una conciencia cabal de la magnitud real
que tiene la empresa de la integración regional, particularmente en los lugares que
esto importa: los de toma de decisiones. Ampliar un espacio solamente económico esto es, ampliar el mercado- tiene enormes consecuencias económicas, sociales y
políticas. Como es fácil observar en la historia de los últimos siglos, los mercados son
estructuras con una enorme capacidad para alterar las relaciones sociales y políticas.
No nos vayamos tan lejos en el tiempo y en la geografía y veamos lo que ha hecho la
"libertad" de mercados en América Latina durante las últimas dos o tres décadas.
Y digo que no hay conciencia de la magnitud de la empresa pues en el Mercosur lo
que se ha hecho -y se continúa haciendo- es ampliar el mercado sin contrabalancearlo
con una estructura de gobernabilidad regional que sea un equivalente funcional proporcional en sus alcances, claro está- a la estructura de gobernabilidad nacional
que es el Estado. Esta falta de conciencia se manifiesta en la persistencia y defensa de
un modelo de baja institucionalidad que no resulta apto para administrar el conflicto
derivado del incremento de la interdependencia, con los consabidos efectos de inseguridad jurídica e incertidumbre económica y política.
La persistencia de tal situación constituye, además, una paradoja de nuestro tiempo.
A nivel nacional hay cada vez menos dudas de la necesidad de Estados más eficaces
para controlar los desequilibrios políticos, económicos y sociales que dejaron la presencia de mercados sin control. Sin embargo, a nivel subregional, donde se amplió el
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
47
mercado adquiriendo una escala mucho mayor, no existe todavía un consenso definido sobre la urgente necesidad de instituciones (esto es, estructuras de gobernabilidad)
aptas para mitigar los efectos no deseados de mercados sin regulaciones eficaces y las
lógicas macroeconómicas que estos desatan e impactan en la sociedad en su conjunto.
El mantenimiento de estructuras de gobernabilidad propia de la integración negativa
cuando la intención declarada es avanzar en la integración positiva, implica un gran
peligro para las relaciones sociales al interior del mercado ampliado, pero también
para las relaciones políticas. ¿Quiénes son los que se mueven libremente y aprovechan las ventajas que ofrecen los mercados ampliados o liberalizados? La respuesta
es, seguramente, los actores económicos más poderosos. Al no contra balancear la
ampliación del mercado con crecientes grados de institucionalidad que posibilite la
gobernabilidad en el Mercosur, se están dejando de lado lecciones normativas muy
importantes de Economía Política Internacional. Específicamente, se está poniendo
en peligro la administración de las desigualdades -en el sentido amplio de la palabray de las asimetrías que el mercado inevitablemente profundiza, no ya afectando
solamente a la gobernabilidad del Mercosur, sino también las posibilidades de democratización del proceso de integración.
Esto es más grave aún cuando se está en presencia de asimetrías de origen tan
grandes como las que se observan en el Mercosur. Cuando uno compara las principales variables que caracterizan la geografía económica de nuestros países y la realidad
social, es fácil hipotetizar que la ampliación de un mercado sin regulaciones y
contrabalances institucionales contribuirá a profundizar los efectos de estas asimetrías
estructurales e institucionales ya existentes.
A manera de conclusión
Las lecciones que se extraen de esta lectura normativa de la evolución del proceso de
integración son bastante claras. En primer lugar, se puede afirmar que el cambio del
modelo de baja institucionalización por otro de alta institucionalización es una condición necesaria para la profundización de la integración.
En segundo lugar, resulta evidente que la existencia de instituciones que contrabalanceen el impacto del mercado ampliado son un paso indispensable hacia la gobernabilidad
de la región y, eventualmente, hacia la democratización del proceso de integración.
48
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Sin embargo, hay que recordar que lo que resulta evidente para algunos puede no
serlo -es más, no lo es- para otros. Detrás de estas diferencias de apreciación está la
cuestión de los lentes con los que se mira la realidad. También están las diversas
perspectivas que son influenciadas por los niveles de análisis y los intereses políticos
y económicos con bases predominantemente "nacionales".
La construcción de la región como espacio de integración presenta enormes desafíos.
La primera condición necesaria para enfrentarlos exitosamente es conocer y definir
apropiadamente los términos del inevitable conflicto entre lo nacional y lo regional
en el proceso de integración, para así establecer una estrategia que permita construir
una gobernabilidad regional con bases democráticas.
Considero que este seminario ha contribuido en esa dirección.
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
49
Una nueva forma de mirar la integración
H. Casanueva (Embajador de Chile ante ALADI)
Este tipo de actividad académica de reflexión ayuda sin lugar a dudas a los tomadores
de decisión. Yo podría suscribir prácticamente todo lo que aquí se ha dicho hasta el
momento, como una radiografía de lo que está pasando en América Latina y lo que
está pasando más precisamente en el sur de América Latina.
A partir de esta radiografía, que implica un cierto diagnóstico, quisiera decir algunas
cosas de contextualización desde la perspectiva de un país como Chile. Pero trataré
de aportar elementos ya no tanto de la "problemática" sino, como decimos en Chile,
de la "solucionática". Porque en América Latina somos muy dados a enfatizar la
problemática y no tanto las soluciones.
Naturalmente lo que voy a señalar será atendiendo a la forma como un país como el
nuestro y con las características y limitaciones y ventajas del nuestro, ve el mundo y
la región en que está inserto. Porque Chile, desde prácticamente los inicios republicanos ha estado mirando todas las opciones que se presentan a nivel internacional para
insertarse competitivamente en el mundo. Y si bien hemos sido desde el comienzo un
país profundamente integracionista y hemos dado pruebas de ello en las distintas
institucionalidades creadas en América Latina en materia de integración, también es
cierto que desde los comienzos de la república hemos mirado hacia el Asia Pacífico,
hemos sido de los primeros países en establecer misiones en esa área, y hemos estado
buscando un tratado de libre comercio con los EEUU, incluso a mediados del siglo
XIX tuvimos un emisario en Washington durante 6 meses planteándolo, sin lograr
tener éxito en aquel momento. Lo mismo puede decirse de nuestro relacionamiento
con Europa.
En primer lugar, entonces, diría que el punto de vista de Chile en lo que respecta a la
integración, al Mercosur o la Comunidad Andina, o al contexto latinoamericano, o el
espacio más amplio del ALCA, es una mirada múltiple, en la que nosotros diferenciamos claramente lo que es libre comercio y lo que es la integración. En que tratamos
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
51
de no confundir conceptualmente estos términos. Y entendemos con toda claridad
que podemos al mismo tiempo tener espacios de libre comercio con distintos países
del mundo, pero solo podemos tener integración con aquellos países con los cuales
tenemos una identidad cultural, una historia común, y un proyecto común. Y estos
países son los de América latina y más concretamente el espacio natural para nosotros es el espacio del Mercosur.
Para nosotros no hay contradicción entre el Mercosur y el ALCA, por ejemplo, y no
existe contradicción entre un espacio integrado de América latina y el ALCA, como no
hay contradicción entre el Mercosur, América latina, ALCA, y el multilateralismo de la
Organización Mundial del Comercio.
Desde nuestro punto de vista, el mundo presenta en el siglo XXI un escenario, un
nuevo escenario mundial, de aproximaciones concéntricas con distintos grados de
profundidad.
Un primer grado de profundidad y tal vez el máximo, es la integración. Y la integración es no solamente libre comercio sino que es la vigencia de cuatro libertades
básicas, con políticas comunes, coordinación macroeconómica y cooperación. Esos
elementos sólo se pueden dar en un espacio integrado de ese nivel de profundidad,
como puede ser el caso del Mercosur.
Otro grado de profundidad menor en el cual el Mercosur se puede integrar por ejemplo, como está ocurriendo hoy día en las negociaciones en curso con la Comunidad
Andina, es un espacio Sudamericano.
Luego hay otro grado de profundidad menor, pero convergente, que es el espacio
latinoamericano, donde entonces con Sudamérica podemos incorporar a Centroamérica,
México y el Caribe. Es un ámbito como el de una "ALADI ampliada".
Otro grado de profundidad necesariamente menor y de más amplitud es el ALCA, y
luego ya un espacio de alcance mundial hasta llegar a la Organización Mundial de
Comercio.
Esta es la perspectiva con la que nosotros manejamos nuestra política exterior, nuestra inserción económica y por lo tanto entendemos que los instrumentos que tienen
que crearse o articularse, y la institucionalidad que hay que discutir y por tanto la
52
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
decisión política que tomemos como Estado tiene que ser consecuente con esos
distintos grados de profundidad.
De tal modo que nosotros no vemos contradicción entre Mercosur, América Latina,
ALCA u OMC.
Lo segundo que puedo decir -y como aquí estamos en un ejercicio académico y si
bien dicen que los embajadores nunca hablan a título personal, yo les pido que
ustedes consideren que lo que yo voy a decir no necesariamente representa una
posición oficial del gobierno de Chile, pero no cabe ninguna duda de que no estoy
diciendo una cosa contraria a lo que se piensa en amplios ámbitos de mi país- yo
quiero decir con toda franqueza que a nosotros no nos gustaría que la idea de un
espacio de integración sudamericano llevara implícita la idea de un aislamiento a
México, que por ende significaría un cierto aislamiento a Centro América y el Caribe,
dando por hecho que esos serían espacios que "pertenecen" al ámbito de influencia
de los EEUU y por lo tanto son una especie de espacios perdidos para la causa
latinoamericana.
Entiendo que bajo una concepción de diferentes grados de profundidad pero convergentes es perfectamente posible entender una integración latinoamericana que se
constituya en lo que podríamos llamar una Comunidad de comunidades, es decir, el
Mercosur, la Comunidad Andina, Centro América, el Caribe, México, que con sus
distintos grados de profundidad y características, se articulen a través de una
institucionalidad común, que podría ser el Tratado de Montevideo ampliado y que
por lo tanto permita incorporar y unir a todos aquellos que tenemos una identidad
latinoamericana.
En consecuencia nosotros miramos con mucho interés lo que está ocurriendo actualmente en la región, este nuevo impulso que se vive, pero queremos participar de la
construcción de este nuevo diseño de la integración teniendo claro que desde el
punto de vista cultural y geopolítico esta construcción tiene que ser inclusiva y no
tiene que ser excluyente.
Lo tercero es que yo quisiera rescatar lo que se ha dicho sobre la necesidad de abrir
debates y dar espacio a la discusión sobre lo que hay que hacer hacia delante. A mí
me parece que eso es muy importante y este ejercicio forma parte de ello. Pero
también quisiera recordar que muchas veces estos diseños que se comienzan a consLos desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
53
truir en distintos espacios por parte de elites intelectuales, chocan con la fuerza de la
realidad y de los hechos, y por lo tanto es preciso plantearse la situación más allá de
cualquier discusión académica, de cualquier diseño o intento de planificar la realidad.
Y para eso hay ejemplos en la historia y ejemplos recientes. Podría recordar por
ejemplo el caso de la reunificación de Alemania, donde mientras los juristas, los
académicos y muchos políticos estaban debatiendo sobre si sería una reunificación, o
una absorción, si era confederación, etc., los acontecimientos y la sobredeterminación
política de Kohl y las fuerzas políticas germano-occidentales produjeron de golpe la
reunificación y a partir de allí hubo que hacer una construcción distinta. Lo mismo
pasó en la Unión Europea, en el año 85 cuando la "euroesclorosis" donde todo el
mundo estaba debatiendo sobre lo que iba a pasar y de repente surgen varios líderes,
y se da un vuelco al proceso, se dinamiza por la amenaza de la competencia de
Estados Unidos y el Asia, y la Comunidad Europea produce lo que hoy es ya no sólo
en términos de mercado único común, sino una unión económica-monetaria, y claramente caminando hacia la unidad política.
Es decir que al final de cuentas yo creo que la voluntad política es la que determina
y eso es lo que está ocurriendo hoy en día. En América Latina también había una
"latinoesclerosis", había un desanimo generalizado, y de repente surge un líder extraordinario como el presidente Lula que coloca el tema del Mercosur y la integración
sobre la mesa, y todos hoy estamos recolocándonos sobre ese nuevo escenario que
solamente un vuelco de voluntad política ha logrado crear.
Lo que quiero decir, es que al fin de cuentas todo es voluntad política, todo lo demás
se articula, todo lo demás es carpintería, aquí lo que se necesita es voluntad política
para relanzar estos procesos.
Esa voluntad no cabe dudas que existió, cuando Raúl Prebish planteó por primera vez
la integración latinoamericana en Centro América, para la creación del mercado común centroamericano, posteriormente en el año sesenta la ALALC, ahí hubo una
voluntad política integracionista. Y además esa voluntad como siempre requiere de
instrumentos y de una institucionalidad adecuada al momento histórico. En el año
sesenta esa voluntad condujo a crear instrumentos como la ALALC, que eran claramente instrumentos inductivos del desarrollo, del desarrollo planificado al detalle, el
caso del pacto andino, etc, pero con una visión multilateral.
54
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
En los años 80, luego del fracaso de ese diseño inductivo, no por la voluntad política
sino por una mala explicitación de la misma, conduce a modificar este tema y crear la
ALADI pero con una visión totalmente distinta. Se abandona el multilateralismo como
eje y se adopta el bilateralismo. Se adopta un proceso abierto de carácter bilateral
supuestamente convergente pero que veinte años después demuestra que ha sido
tremendamente eficiente para crear alrededor de 100 tratados de complementación
económica, pero no necesariamente armonizados ni convergentes, ni menos aún con
elementos modernos y avanzados de libre comercio.
Estos instrumentos de los años 80 han sido útiles para crear comercio, en veinte años
se ha cuadriplicado el comercio interregional, han crecido las inversiones externas en
siete veces, tenemos un 70 o 75% de bienes liberalizados entre los países de la ALADI.
Pero desde el punto de vista de la integración estos instrumentos están agotados.
De forma que esta voluntad política requiere de instrumentos nuevos, requiere de
una nueva institucionalidad, que es la que tenemos que construir.
Para esta "neointegración", por así llamarla, tenemos que ver el escenario completo,
y además partiendo de la base que los espacios cerrados hoy día son imposibles. Y el
primer elemento que yo diría que se tendría que rever en esta concepción es que hay
que abandonar la concepción clásica de la integración como una secuencia que tiene
que conducir hacia una unión aduanera, por tanto hay que abandonar la idea de que
la integración y la unión aduanera son la misma cosa. Hoy en día las uniones aduaneras tienen menos importancia, y cada vez son más insostenibles. Lo que en los años
50 la Unión Europea se planteó como una unión aduanera porque la concepción de
la integración que existía era la de crear fortalezas y espacios cerrados, para crear
mercado interno, para protegerse del exterior y competir desde espacios protegidos,
hoy día ese esquema ya no funciona en el mundo.
Esa es la razón por la que en el Mercosur la unión aduanera "imperfecta" no ha sido
posible de sostener con un arancel externo común igual, y lo mismo pasa con la
Comunidad Andina, porque competir desde espacios cerrados es insostenible, porque
la competitividad internacional exige determinadas políticas públicas de apertura
que tienen que ser adoptadas desde el punto de vista local, atendiendo a factores
locales, y proyectarse al mundo y en cambio nos metemos en un "corset" porque
creemos que la única integración posible es a través de la creación de espacios cerrados mediante uniones aduaneras.
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
55
Yo diría que lo primero que habría que plantear en un rediseño de la integración para
este nuevo impulso político, es poner a un lado la cuestión de la unión aduanera, y
esto, que puede parecer un herejía a los clásicos ( nunca las cosas en el mundo han
cambiado si no se ha sido un poco hereje con los clásicos) en este caso creo que uno
tiene que pensar en que la integración hoy pasa por otro tipo de elementos.
Es decir, pasa por la creación de espacios comunes para competir en el mundo internacional pero con economías abiertas. Y por lo tanto los elementos de la nueva
integración que serían a nuestro juicio los que tendrían que ponerse sobre la mesa
para una reingeniería del Mercosur y del proceso de integración en general incluso de
la ALADI, tienen que ver con poner el énfasis en la coordinación macroeconómica,
acuerdos de convergencia en materia fiscal y tratamiento a las inversiones, en distintas disciplinas y poner el énfasis en la integración física y digital. Luego políticas
comunes, de cooperación en los múltiples aspectos que tienen que ver con el desarrollo de nuestros países, pero el marco fundamental es éste, independientemente de la
existencia de una unión aduanera.
La convergencia de aranceles y la convergencia de políticas comerciales se va a dar
naturalmente y no por decreto de creación de uniones aduaneras. No tiene sentido
agotarse pensando este tipo de cosas, para que luego, dados los nuevos parámetros
de la economía mundial, los países busquen la forma de salirse de ellas. Hay que
poner las energías en la integración real a través de estos elementos que me he
atrevido a señalar.
Finalmente quisiera decir que con esta perspectiva tenemos que pensar en lo que
podríamos llamar un diseño tremendamente funcional. La integración ¿para qué?
Para relacionarnos con el mundo, para competir mejor, etc. Mirando la funcionalidad
de la convergencia y no la contradicción con las otras economías, con los EE.UU., con
la Unión Europea, con el Asia Pacífico. De qué manera, en cada caso, con una lógica
política concertada por nuestros países a través de instrumentos existentes, como el
caso del Grupo de Río, logramos aprovechar de cada relacionamiento, aquello que el
relacionamiento ofrece. La Unión Europea, por ejemplo, no es sólo un mercado al
cual podríamos acceder con nuestros productos. Es un enorme espacio de cooperación política y científico-técnica y financiera, no sólo un mercado. Hay un agotamiento del tema con la Unión Europea sobre la política agrícola, todos conocemos el
proteccionismo europeo, pero hay un dato de la realidad y es que la Unión Europea
56
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
no puede desmantelar su política agrícola en los próximos veinte años, entonces,
¿que vamos a hacer? ¿vamos a seguir esperando veinte años para firmar un acuerdo
con la U.E.?, cuando además en el caso de la UE tan importante como el comercio es
la cooperación en la áreas científica, tecnológica, etc, que perfectamente nos pueden
permitir ser competitivos para entrar en su propio mercado dadas las actuales condiciones, y a la vez podemos con esa base de competitividad ser capaces de entrar al
mercado norteamericano, aprovechar el ALCA, y al mercado asiático. Es decir, un
cambio de enfoque: en un mundo abierto, con datos de la realidad que no controlamos y no vamos a controlar, lo que podemos hacer es acondicionarnos sobre este
tipo de diseños.
Aprovechemos de cada espacio, con un relacionamiento dinámico, funcional, aquello
que ese espacio nos ofrece. El que nos ofrece mercado, el que nos ofrece cooperación, el que nos ofrece convergencia tecnológica, interactuemos con ellos desde nuestro
propio referente comunitario unido y fortalecido, y mientras tanto nosotros vamos
ganando competitividad a través de lo que podríamos llamar integración real noarancelarizada, basada en el desarrollo endógeno de los nuevos factores de
competitividad de las economías.
Los desafíos de la integración regional ante el nuevo contexto social y político en la región
57
II. Democracia, Política y Sociedad Civil frente
a los nuevos desafíos por el Desarrollo
Sociedade Civil, Integração Regional e Mercosul
Luiz Eduardo W. Wanderley (PUC - SP - Brasil)
Esta apresentação pretende colocar os resultados da pesquisa, enfocando a participação
da sociedade civil no processo de integração regional, com ênfase no Bloco Mercosul.
Ele engloba as conclusões de todos os relatórios parciais anteriores e as que fazem
parte do conjunto de textos do Relatório Final ora apresentado, referidos
especificamente a esta temática da investigação como um todo.
Antes de apresentar as reflexões referentes aos tópicos centrais da presente análise,
farei breves comentários sobre certas questões vinculadas à compreensão do significado da integração regional e suas incidências mais diretas ao assunto em pauta. E,
na seqüência, salientarei alguns tópicos para o entendimento dos significados de
sociedade civil e de gestão pública democrática. Ao final, farei um apanhado geral
dos resultados obtidos na pesquisa.
Sociedade Civil e Democracia
Nos marcos desta pesquisa, algumas premissas devem ser ressaltadas. Os processos de
construção da democracia, da sociedade civil e de uma gestão pública são dialéticos
e contraditórios, e envolvem uma enorme variedade de elementos. Além disso, as
relações que se estabelecem entre eles são condicionadas por modalidades de consenso e dissenso, e quase sempre condicionadas por conflitos de maior ou menor
envergadura.
Desde logo, convém evitar da análise aquelas visões que satanizam o Estado e
vangloriam a sociedade civil caracterizando-a como espaço de toda a positividade,
enquanto o Estado encarnaria toda a negatividade.
Nas palavras de Nogueira, a "sociedade civil não é imediatamente política. Ela é o
mundo das organizações, dos particularismos, da defesa muitas vezes egoísta e
encarniçada de interesses parciais. Sua dimensão política precisa ser construída. É
pela ativação política que a sociedade civil se vincula ao espaço público democrático.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
63
A politização da sociedade civil, portanto, resulta de lutas, da evidenciação de identidades, projetos e perspectivas que se chocam e concorrem entre si. E é apenas essa
sociedade civil politizada que se mostra como capacitada para funcionar como base
de um outro projeto de hegemonia, como base de uma oposição efetivamente
libertadora, popular e democrática às estratégias de dominação referenciadas pelo
grande capital. Somente essa sociedade civil pode ser vislumbrada como plataforma
para que se redesenhe democraticamente o Estado, ou seja, para que se avance rumo
a uma reforma qualitativa e substantiva do Estado".
Sobre a explicitação de certos ângulos do conceito de sociedade civil, em texto anterior, procurei esboçar determinados componentes, ancorado em idéias expostas por
Gramsci. Retomo-os aqui, com a finalidade de assinalar aspectos que me parecem
relevantes na análise em tela:
> Incorporar, somando-se aos elementos constitutivos da concepção gramsciana de
sociedade civil (ideologia, filosofia, artes, ciência, religião e aparelhos privados de
hegemonia) tudo aquilo que constitui a esfera pública (esfera caracterizada pela
presença dos seguintes componentes constitutivos: visibilidade social, controle
social, democratização, confrontação pública, cultura pública) e que não se confunde com a esfera estatal;
> Reafirmar, na concepção de Gramsci, a visão da mútua relação entre sociedade
política e sociedade civil, que nas conjunturas históricas pode oscilar ora com a
prevalência da hegemonia, ora com a prevalência da dominação;
> Enfatizar, ao lado da idéia de consenso, o aspecto conflitivo que permeia todas as
dimensões da vida social, que não se reduz aos conflitos de classes, mas é causado
também por diferenças de raça, de sexo, de religião, de cultura etc.;
> Ampliar a idéia de direção intelectual e moral, com as noções de direção social e
direção política - esta última conduzida não por um partido único, mas por vários
partidos e por outros condutos políticos (conselhos, por exemplo) -, e pela presença
de associações e movimentos que contribuem para dar consistência à identidade
dos setores e classes sociais envolvidos e para sua ação mais concertada;
> Reforçar a noção de que não há separação nem descolamento da infra-estrutura
(mercado) com a superestrutura (sociedade civil e sociedade política), considerando que estão organizadamente interligadas na constituição do bloco histórico;
ligação que é empreendida não somente pelos "intelectuais orgânicos" das classes
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
fundamentais do capitalismo, mas por representantes de outras classes e setores
sociais não-classistas (por exemplo, dos grupos religiosos, das minorias étnicas),
dos setores envolvidos com formas de propriedade alternativa (propriedade
comunitária, autogestionária, pública não-estatal) e de produção alternativa (como,
por exemplo, economia solidária);
> Destacar, no caso latino-americano, e particularmente brasileiro, o surgimento dos
movimentos sociais (populares e de outra natureza - de gênero, ecológicos, indígenas, de negros, de direitos humanos etc.), geradores de novos sujeitos sociais
que fortaleceram a sociedade civil nas últimas décadas, trazendo práticas inovadoras
que questionaram práticas tradicionais implementadas pelo Estado e pelo mercado, tais como o rompimento com o "reinado de privilégios".
Na análise das relações entre cidadania e sociedade civil, Vieira salienta o lugar especial da esfera pública: "A sociedade civil cria grupos e pressiona em direção a determinadas opções políticas, produzindo, conseqüentemente, estruturas institucionais
que favorecem a cidadania. Uma sociedade civil fraca, por outro lado, será normalmente dominada pelas esferas do Estado ou do mercado. Além disso, a sociedade civil
consiste primordialmente na esfera pública, onde associações e organizações se engajam
em debates, de forma que a maior parte das lutas pela cidadania são realizadas em seu
âmbito por meio dos interesses dos grupos sociais (...)".
Nas mudanças em curso nas últimas décadas na América Latina e mesmo alhures,
uma vitalização da sociedade civil se deve ao "novo associativismo, com desenhos
solidários, democráticos e identitários ao mesmo tempo, como o movimento de
mulheres, negros, indígenas, ecológicos, direitos humanos, configurando um campo
ético-político-cultural que aponta para uma esfera pública democrática".
Ainda enfatizando a edificação de um espaço público democrático, um lugar importante cabe "aos movimentos sociais, que podem contribuir para a democratização
dos sistemas políticos pela mudança nas regras de procedimento e nas formas de
participação política, pela difusão de novas formas de organização e, sobretudo, pela
ampliação dos limites da política, politizando temas que até então eram considerados da esfera privada como, por exemplo, as questões de gênero envolvendo relações
entre os sexos".
Em sem amplo estudo sobre as ONGs, fica ressaltado o lugar cada vez mais relevante
que elas ocupam nos planos nacional e mundial: "As chamadas organizações nãoDemocracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
65
governamentais têm causado um impacto na ONU, em seus programas e suas
deliberações, sob diversos aspectos. Mobilização pública e campanhas de grupos
organizados, tais como o movimento de mulheres, o movimento ambiental e o
movimento pela paz, têm influenciado a agenda da ONU. ONGs têm fornecido meios
de comunicação através de fronteiras nacionais, culturais e religiosas; desde o nível
local ao nacional e internacional, e entre organizações da sociedade civil. No nível
nacional, as ONGs influenciam parlamentos e governos na determinação de políticas
a serem estabelecidas no plano internacional". E este autor aponta a importância
delas na Comissão para o Desenvolvimento Sustentável, no Conselho de Segurança,
no Banco Mundial, na sua oposição ao Acordo Multilateral de Investimento (AMI), na
Reforma da ONU, bem como a sua expansão no espaço público transnacional (valendo
destacar a formação de redes).
Em termos de gestão estratégica, a proposição de Gordenker & Weiss é notável: "Sem
atribuir valor positivo ou negativo para a atividades das ONGs, ela deve ser reconhecida
como um fator de governança global".
Para o escopo deste trabalho é de valor mencionar o Fórum da Sociedade Civil para o
diálogo Europa, América Latina e Caribe, que faz parte da construção de uma
articulação entre organizações sociais, sindicais do Brasil e demais países das Américas, denominada Aliança Social Continental. Na Declaração do Rio de Janeiro (28 e
29 de junho de 1999, na cidade do Rio de Janeiro), seus representantes declaram: "As
bases de qualquer acordo entre a América Latina, o Caribe e a União Européia, devem
estar ancoradas na transparência, participação e informação à opinião pública como
condição para a cooperação entre nossos povos".
Resumindo, a sociedade civil é um espaço prenhe de conflitos, originários de distintas
e divergentes visões de mundo, interesses e projetos políticos defendidos pelas classes,
setores e segmentos sociais. O que incide diretamente nas concepções sobre a integração
regional e sobre o Mercosul. Numa primeira aproximação sobre a situação das sociedades civis nos países membros do Mercosul, que requer critérios complexos para um
estudo comparativo, os indicadores gerais indicam ora uma fragilidade histórica e
estrutural, ora uma presença ativa, quer de resistência denunciadora, quer de cunho
propositivo, com destaque para sua presença pujante no Brasil.
66
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Gestão pública democrática
Nos marcos teóricos esboçados pelo grupo de pesquisa em foco, a tese central defendida (Wanderley e Raichelis) no que concerne a uma efetiva participação dos governos
subnacionais (e mesmo nacionais) associados às forças vivas da Sociedade Civil,
convergia para um esforço de conceituação mais rigoroso do que se entende por
gestão pública nos marcos de uma sólida democracia. O que derivava da compreensão
de como todos os interessados ocupavam o espaço público. O ponto de partida se
fixava em que, mesmo reconhecendo como um patamar necessário a conquista e o
fortalecimento da democracia liberal representativa, em sua dimensão políticoinstitucional, o que no nosso continente já significa um avanço exponencial, uma
democracia sólida e fecunda deve incluir sem tergiversações as dimensões econômica
e social. Se alguns passos foram conseguidos com a emergência e o funcionamento
dos Estados de Bem Estar Social em determinadas regiões do Planeta, problemas
derivados da explosão da atual globalização (perda da soberania do Estado-Nação,
predomínio do capital financeiro, fluxos comerciais abundantes mas que privilegiam
os países ricos, presença decisiva das multinacionais, passagem da etapa do fordismo
para a da acumulação flexível) e do domínio do neoliberalismo (desregulamentação,
redução do Estado, precarização do trabalho, privatização, ajuste estrutural, Consenso de Washington), e das imensas e perversas conseqüências no social (aumento da
pobreza e da exclusão social, desemprego estrutural, perda de direitos), engendraram
nos últimos anos um panorama que vem pondo em risco a própria sobrevivência da
democracia.
Acentuava-se que o interesse público deve tornar a gestão pública mais permeável às
demandas emergentes da sociedade, e reduzir a tendência do Estado, do poder burocrático e dos agentes sociais privilegiados de monopolizar as esferas de decisão política. Nas condições históricas e estruturais brasileiras, nas quais houve sempre uma
privatização do Estado por parte das elites (econômicas e políticas principalmente,
mas não só), gerando mesmo uma cultura de apropriação do público pelo privado, se
faz necessário um processo contínuo de publicização que impregne a sociedade, que
permita mobilizar espaços de representação, interlocução e negociação entre os atores sociais, que dinamize novas formas de articulação/integração entre Estado e
Sociedade Civil em que interesses coletivos possam ser explicitados e confrontados.
Com as particularidades típicas de cada Estado-Nação, essa privatização do público
permeia todas as sociedades do continente.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
67
Visualizando o público como uma construção social, uma conseqüência a ser atingida
na luta democrática, é indispensável colocar a sociedade, principalmente os setores
organizados, com instrumentos de representação e protagonismo. O paradigma
tecnocrático hegemônico busca a eficiência da ação governamental num processo de
concentração, centralização e fechamento do processo decisório, e alargamento das
prerrogativas presidenciais. A "eficácia da gestão seria reduzida à noção de insulamento
burocrático, implicando basicamente a capacidade de o Estado isolar-se das pressões
políticas e sociais".
Com este enquadramento, foram destacadas algumas categorias analíticas como base
para a investigação, quais sejam:
> Visibilidade social, no sentido de que as ações governamentais e dos diferentes
atores sociais devem expressar-se com transparência, não apenas para os diretamente
envolvidos, mas para todos os implicados nas decisões políticas. Supõe publicidade
e fidedignidade das informações que orientam as deliberações nos espaços públicos de representação.
> Controle social, que significa o acesso aos processos que informam decisões da
sociedade política, viabilizando a participação da sociedade civil organizada na
formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens
sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas decisões segundo critérios
pactuados.
> Representação de interesses coletivos, que implica a constituição de sujeitos políticos ativos, que se apresentam na cena pública a partir da qualificação de demandas coletivas, em relação às quais exercem papel de mediadores.
> Democratização, que remete à ampliação dos fóruns de decisão política que, ampliando os condutos tradicionais de representação, permite incorporar novos sujeitos
sociais como portadores de direitos legítimos. Implica a dialética entre conflito e
consenso, de modo que interesses divergentes possam ser qualificados e confrontados, derivando daí o embate público capaz de gerar adesão em torno das posições
hegemônicas.
> Cultura pública, que supõe o enfrentamento do autoritarismo social e da "cultura
privatista" de apropriação do público pelo privado, remetendo à construção de
mediações sócio-políticas dos interesses a serem reconhecidos, representados e
negociados na cena visível da esfera pública.
68
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Trazendo a temática para o plano das relações internacionais, no modelo cosmopolita de democracia, Held o define como "um modelo de organização política na qual
os cidadãos, qualquer que seja sua localização no mundo, têm voz, entrada e
representação política nos assuntos internacionais, paralela e independentemente de
seus respectivos governos".
Em contraposição aos processos ambivalentes de globalização, surgem os sinais efetivos
de uma "sociedade civil global", ainda emergente, pela difusão e consolidação da
democracia no interior das nações, regiões e redes globais. "O Estado-nação não
pode mais reivindicar para si a condição de único centro de poder legítimo nas suas
próprias fronteiras, ao mesmo tempo que deve assumir um papel mediador de diferentes lealdades nos planos subnacional, nacional e internacional; a cidadania, por
sua vez, passa a conhecer formas mais elevadas de participação e representação em
estruturas supranacionais e, simultaneamente, formas mais 'reduzidas em escala',
com incremento de poder em comunidades locais e grupos subnacionais".
A formação de redes, os protestos de Seattle, Praga, Gênova e diversas regiões do
globo, A formação de entidades - a Associação Mundial de Povos contra a
Mundialização, a Associação pela Taxação das Transações Financeiras para Ajudar os
Cidadãos (ATTC), o Fórum Social Mundial (organizado inicialmente em Porto Alegre
e hoje cobrindo todos os continentes) como contraponto ao Fórum Econômico Mundial (realizado normalmente em Davos), o julgamento de crimes contra a humanidade
por Cortes de Justiça internacionais (caso do ex-presidente da Iugoslávia, Slodoban
Milosevic), o affaire Pinochet, as ações das ONGs mundiais, dentre outros, são exemplos
de casos nos quais a democracia cosmopolita e a cidadania mundial se direcionam
para uma "sociedade civil global".
Ainda muito longe do estabelecimento de meios supranacionais de elaboração de
diretrizes macroeconômicas, de resolução de controvérsias, de efetivação de direitos,
pode-se perguntar se a aspiração à formação de uma "sociedade civil americana", ou
"sociedade civil do Mercosul" é válida. Sim, se a resposta for vista como uma
possibilidade ainda muito remota e se elas forem visualizadas com toda a prudência
devida, requerendo para isto que os imensos obstáculos da presente realidade sejam
vencidos e que a vontade política de governantes e grupos organizados seja revigorada
para conseguir criar os meios indispensáveis para a sua consecução. Não, se prevalecerem
as rivalidades e antagonismos intra e inter países, e se permanecerem hegemônicos os
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
69
modelos de sociedade e de organização econômica atualmente vigentes.
No quadro latino-americano e com acentuada implicação na presente conjuntura
brasileira, vale o alerta de Gómez; "Os governos, radicalmente comprometidos com as
reformas pró-mercado, em lugar de buscar o apoio mais amplo possível através de
negociações e pactos e de um forte envolvimento das instituições representativas,
empenham-se em enfraquecer e tornar ineficazes as oposições partidárias e sindicais
e o próprio jogo das instituições democráticas em benefício do mais puro decisionismo
autoritário e estilo tecnocrático de governo. Desse modo, o processo democrático
fica reduzido ao ritual eleitoral, decretos-lei e explosões fragmentadas de protesto; a
participação declina e o debate político desaparece; o Estado diminui e a políticaespetáculo se entroniza pela mão dos meios de comunicação como mais uma prática
de consumo simbólico; os partidos políticos, sindicatos e organizações sociais representativas enfrentam a alternativa do consentimento passivo ou das explosões
extraparlamentares; a corrupção e a falta de responsabilidade no manejo dos assuntos
públicos vão juntas com a degradação da cultura cívica e dos laços de solidariedade
no próprio seio da sociedade civil, contribuindo assim a reforçar uma cidadania
extremamente passiva".
Nos limites da pesquisa realizada, e tendo como pano de fundo as demarcações
feitas, foram estabelecidas algumas hipóteses que, se considerarmos os fatos dos
últimos anos e a crise acirrada dos últimos meses, principalmente a da Argentina,
parecem que podem ser validadas. A primeira é a de que quanto maior for a esfera
pública democrática em cada Estado Membro, maior será a possibilidade de uma
integração regional abrangente. Tomando por base as enormes dificuldades vivenciadas
pelos governos da Argentina e do Brasil (e que podem ser estendidas para os demais
países) para consolidar mecanismos e práticas democráticas efetivas, seus reflexos se
fazem sentir na atual conjuntura de existência de grandes incertezas quanto à própria
sobrevivência do Mercosul e seu futuro; o que pode ser exemplificado com a
desvalorização do real (medida não anunciada aos parceiros naquela ocasião e que
ocasionou tensões marcantes), e com as medidas propostas (a partir da presença do
ministro Cavallo e das propostas para a crise no caso argentino) que geraram expectativas negativas em nosso país, gerando uma série de atritos e descrenças. Pelas
declarações mais próximas do governo Duhalde e do novo presidente do Brasil e seus
assessores, há uma sinalização para o revigoramento do Bloco. A falta de consultas e
de se levar em conta a opinião pública, das sociedades civis desses países, que
70
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
certamente ainda guardam ressaibos de um passado de desconfianças e tensões, e
que não estão sendo conscientizadas para o valor da integração regional, mesmo
ressalvando determinadas exceções minoritárias e de relativo alcance político (como
se ponderará a seguir), demonstram como o processo integrador vem sendo quase
inteiramente forjado de "cima para baixo", com gestões públicas pouco democráticas, minimizando o potencial que poderia ser brandido.
A segunda hipótese é a de que quanto maior for o processo de publicização existente
nas instituições e diretrizes do Mercosul, maior a possibilidade de avançar em conquistas públicas nos Estados membros. Ainda que não haja instâncias supranacionais
capazes de influenciar as decisões nacionais sobre determinados assuntos, como é a
situação da União Européia, as poucas decisões consensuais tomadas pelos agentes
protagonistas podem balizar avanços públicos em cada país envolvido, como foi o
caso acontecido com o Paraguai no momento em que os governos dos demais países
coordenaram uma tomada de posição, propondo eventuais represálias, na eventualidade
de se instalar uma instabilidade política não democrática naquele país. A instituição
do Foro Consultivo Econômico e Social (FCES), com todos os enormes limites em seu
funcionamento, principalmente com a atuação das centrais sindicais, obteve espaços
de diálogo positivos.
Outra hipótese central se baseia na proposição de que sem a resolução da questão
social o processo de integração regional padece de substantividade e a democracia
não se sustenta. Partindo da concepção dominante que desvincula o plano econômico,
dos planos político e do social, que pensa em crescimento econômico na lógica do
mercado e que ignora o desenvolvimento humano e sustentável, que contrapõe os
atores tecnoburocratas e os político-sociais, que leva os governantes e setores
empresariais em geral a descurarem do social encarando-o como algo subordinado
ou efeito automático do econômico, que usa o social como tema retórico, não há
uma preocupação verdadeira no encaminhamento das questões sociais. Daí os embates permanentes com os trabalhadores organizados e crises sucessivas nos países do
Bloco, nos quais as condições sociais existentes são de extrema perversidade e
vulnerabilidade.
Interessante constatar que, no período desta pesquisa, uma outra desenvolvida com
o objetivo de obtenção de seu doutoramento, e sem nenhuma vinculação com esta,
intitulada "Dinâmica socioeconômica do Mercosul frente à globalização", propõe
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
71
como tese e hipótese central a mesma orientação: "a hipótese central do trabalho é
que o Mercosul não se consolida como Comunidade Regional devido aos limites
impostos à participação da sociedade civil no processo decisório de integração, em
face do exclusivismo negociador associado às burocracias governamentais". "Esta
tese demonstra que o processo de integração do Mercosul, ao contemplar basicamente
aspectos econômicos e comerciais, ao relegar a um segundo plano as políticas sociais,
traz à tona o perigo de ser mais um processo de exclusão social".
O que se pode reafirmar, a partir de constatações elaboradas por analistas e estudiosos do assunto, em diversas partes do mundo, é a proposição fundamental de que
sem a presença consciente e ativa da sociedade civil nos processos integrativos eles
perdem consistência em curtos prazos e são atingidos por conflitos intra e inter
governos. Tomando por exemplo a União Européia, foi com base na mobilização de
contingentes expressivos das populações concernidas, por múltiplos meios, que as
autoridades mudaram estratégias e planos de ação. Contudo, mesmo nela, apesar dos
esforços ingentes para aperfeiçoar a legitimação democrática, o grande número de
cidadãos e a variedade geográfica e cultural impedem que haja um relacionamento
mais direto. Para se ter uma idéia do que é denominado por "cidadania da União",
vale registrar alguns direitos e liberdades decorrentes dela, de que gozam os cidadãos
nacionais dos Estados-Membros:
> o direito de residir em qualquer país da União Européia;
> o direito de cada cidadão de votar e ser eleito para o Parlamento Europeu no seu
país de residência;
> nos países terceiros, cada cidadão da União pode solicitar a assistência e a proteção
diplomática e consular de qualquer outro Estado-Membro, se o seu próprio país
não dispuser de qualquer tipo de representação;
> o direito de apresentar petições ao Parlamento Europeu, e o direito de recorrer ao
Provedor de Justiça; a União Européia tem de respeitar os direitos do homem e as
liberdades fundamentais, tal como definidas na Convenção Européia dos Direitos
do Homem, e as decorrentes das tradições constitucionais comuns aos EstadosMembros.
Mantendo ainda a referência da União Européia, mesmo na condição de órgão consultivo, é de se lembrar a atuação do Comitê Econômico e Social, constituído de 222
72
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
representantes de grupos de trabalhadores, patronato e interesses diversos - profissões
liberais, agricultura, cooperativas, câmaras de comércio e associações de consumidores. Apesar de sua eficácia reduzida para salvaguardar os interesses dos distintos
grupos econômicos e sociais, por sua natureza consultiva, o que leva a esses grupos
a optarem pela via da influência direta junto da Comissão Européia, o Comitê tem
procurado, com a ajuda de outras organizações européias, ampliar as suas ações para
melhorar as relações entre os cidadãos da União e as respectivas instituições, e procurado influir diretamente no processo legislativo.
Estamos muito longe destas conquistas e se fazem necessários esforços redobrados
de todos os interessados para que cheguemos a atingir patamares crescentes nesse
sentido. No entanto, algo semelhante aconteceu com os passos efetuados nos debates e documentos elaborados para a adoção da Carta de Direitos Fundamentais do
Mercosul (apresentada aos governos em 1994), que posteriormente foi abortada. Em
1998, foi aprovada a Declaração Sociolaboral do Mercosul, na reunião do Conselho
do Mercado Comum, mas que não tem caráter vinculativo aos direitos e obrigações
derivados dos acordos entre os países. Sua validade é a de funcionar "como um
instrumento que garanta o cumprimento de um conjunto restrito de direitos
fundamentais individuais e que, ao mesmo tempo, estabelece mecanismos que
viabilizem a negociação coletiva e um espaço de solução de conflitos entre os segmentos econômicos e sociais e/ou países. Portanto, a Declaração permite uma maior
visibilidade dos efeitos da integração comercial e da ação das empresas". A Declaração
propõe a definição de um espaço social nas discussões do Bloco, um conjunto de
garantias e o reconhecimento das Convenções da OIT como fonte jurídica. Propugnamse como princípios irrenunciáveis a democracia política e o respeito irrestrito aos
direitos civis e políticos. Centralmente, a Carta contém uma percepção do processo de
integração como uma possibilidade histórica para melhorar as condições de vida das
sociedades nacionais, um apelo aos governos para propor uma eficaz intervenção dos
Estados que garantam os direitos dos trabalhadores. A posição perante a livre circulação
da mão-de-obra é a de garantir no Bloco igualdade de direitos, condições de trabalho,
condições dignas de vida, moradia, educação e saúde. Na perspectiva dos direitos
coletivos, propõe a liberdade sindical, a negociação coletiva, o direito à greve, o
direito a permanente informação e consulta dos outros órgãos do Mercosul. As
Recomendações da OIT para serem ratificadas eram trinta e cinco, das quais os quatro
países em conjunto só assinaram onze.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
73
Em Declaração apresentada à Cúpula Presidencial (dezembro 1997), os representantes do Foro se manifestavam: "Deve-se tomar consciência de que o FCES está
especificamente qualificado como interlocutor capaz de opinar, contribuir positivamente para a tomada de decisões pelos órgãos técnicos e políticos do MERCOSUL e
expressar as preocupações e expectativas de nossas sociedades. Esse foi o espírito e a
finalidade que motivou a criação do FCES no Protocolo de Ouro Preto. Mas, na
prática, Senhores Presidentes, ainda não se concretizou, pois apesar de haver tratado
nestes 18 meses de temas de vital importância, nenhuma consulta lhe foi formalizada". Situação que se repete em 1998: "O FCES poderá cumprir com seu papel de
agente consultivo se for devidamente consultado, dentro de um processo onde disponha
das devidas informações e condições para a elaboração de suas Recomendações,
situação que até o momento não ocorreu" (Ata da VI Reunião Plenária do FCES).
A posição predominante nas centrais sindicais é bastante crítica, tendo em vista que
o Subgrupo de Trabalho que deveria ter colocado no seu centro as questões sociais e
trabalhistas reduziu as mesmas a problemas de ordem técnica; os encontros entre
empresários, governos e trabalhadores se concentraram em discussões voltadas para
harmonizações de legislações trabalhistas dos quatro países. Os temas debatidos entre empresários e governos tinham por foco basicamente os interesses comerciais e a
promoção e defesa do princípio da competitividade empresarial. Para elas, o que se
busca no setor empresarial é uma maior concorrência para reduzir custos trabalhistas.
E o que se pretende no setor governamental é implementar as reformas internas reformulação do Estado, flexibilização trabalhista, desregulamentação econômica -,
de acordo com as receitas neoliberais.
"A reação dos governos diante das propostas de garantia de direitos trabalhistas
básicos supranacionais sempre é defensiva, pois alegam que vincular direitos sociais
ao acordo pode criar precedentes protecionistas, afetar a soberania nacional e a
intergovernabilidade do Mercosul".
Com este pano de fundo, trago à luz alguns ângulos da pesquisa, que privilegiou, na
parte correspondente à participação da sociedade civil, dois segmentos: empresariado
e trabalhadores.
74
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Sociedade Civil: Empresariado e Trabalhadores
Considerando os dois atores estratégicos selecionados no universo desta investigação,
pode-se afirmar, desde logo, que seu relacionamento com os governos, nacional e
subnacionais, acontece por influência direta e indireta dos mesmos nos vários planos
da sociedade e por meio de diversas formas de atuação: presença nos Parlamentos,
lobbies em defesa de interesses próprios, declarações de entidades de classe e de
líderes de prestígio, divulgação de suas idéias na mídia, participação em conselhos,
discussões coletivas com os governantes, e outras mais. O arco de influência que eles
detêm é variável e depende do grau de autonomia e do poder que seus representantes
ostentam. Tendo por referência a sua visão a respeito do Bloco e a sua inserção nas
instâncias do Mercosul, bem como nas atividades -- políticas, econômicas, comerciais
etc. - que se desenvolveram da sua implantação aos dias de hoje, é feito a seguir um
apanhado mais sistemático de como foi e está sendo a participação de cada um
deles.
No que tange ao empresariado, há que se considerar inicialmente que a inserção das
empresas brasileiras no Mercosul se realizou muito mais por suas potencialidades
individuais do que por uma estratégia organizada. As empresas de grande porte têm
capacidade e autonomia para formular suas políticas e estão sempre atentas para
quaisquer mercados que ofereçam melhores condições de lucratividade, em quaisquer
lugares mais vantajosos em que se situem, nos vários continentes. Se o Mercosul se
consolidar e o Bloco oferecer condições objetivas para a expansão de seus negócios,
como atestam os sinais do passado recente onde houve uma atuação mais agressiva
de um conjunto delas na região e um crescimento das exportações brasileiras, com
especial destaque para o estado de São Paulo, certamente seu interesse poderá ser
ampliado.
Já para os empresários, pequenos e médios, há uma grande falta de informações
sobre as possibilidades abertas pelo Bloco. A situação é conhecida, e para convencêlos das oportunidades na região, vários tipos de incentivos foram criados, tais como,
cursos, palestras, assessoria, eventos, programas especiais de acesso a crédito etc.
Uma hipótese sobre as dificuldades de uma maior mobilização do empresariado está
na ausência de uma organização que seja capaz de unificar o setor em seu conjunto
e pressionar os governos e a sociedade para atenderem às suas demandas.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
75
Pelo lado dos trabalhadores, desde os primórdios da proposta integradora, definiu-se
um "apoio crítico" ao Mercosul, no sentido de firmar a integração regional como uma
necessidade mas questionar o tipo de integração pretendido, devido às orientações
da política econômica de corte neoliberal. Algumas Centrais sindicais tinham uma
posição de maior aceitação à constituição do Bloco, como foi o caso da Força Sindical no Brasil.
As grandes mudanças que vêm afetando os trabalhadores, com a acumulação flexível,
a reestruturação produtiva, e suas seqüelas de precarização, desemprego estrutural,
rupturas sindicais, entre outras, que acontecem nos planos mundial e nacional,
condicionam as análises que se possam fazer em termos regionais. Dada a realidade
heterogênea deles na região, com situações diferenciadas nos diversos países, as oportunidades e riscos podem incidir, como vem acontecendo, no sentido de maiores ou
menores custos, permanentes ou transitórios, pior ou melhor distribuídos.
Como é sabido, o reconhecimento formal da presença desse segmento na estrutura
do Bloco foi consagrado com a criação do Foro Consultivo Econômico e Social (FCES).
Na esfera organizativa, as Centrais Sindicais dos países membros, fortaleceram a sua
articulação por meio da Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul (CCSCS). A
partir da atuação dela, tem havido uma presença constante nas reuniões importantes
do Mercosul, procurando colocar na agenda as demandas dos trabalhadores e da
sociedade civil em geral, com as dificuldades anteriormente apontadas.
Outros atores da sociedade civil
Fora do âmbito desses segmentos sociais, surgem outras forças organizadas da
sociedade civil que têm por escopo alimentar a pretendida integração regional e
participar ativamente do processo. Na esfera universitária, universidades individualmente e grupos de universidades se formaram, atuando em espaços delimitados (como
por exemplo, ARCAM, MERCOSUL nas Universidades) e agindo por diversos meios
para criar uma consciência e interferir de algum modo no processo, que vão de
dissertações e teses, eventos acadêmicos, publicações, até parcerias institucionais entre
instituições dos países membros para intercâmbio de docentes e de estudantes e para
a realização de atividades conjuntas.
Associações profissionais se inserem nesse conjunto, defendendo a presença ativa da
sociedade civil e a colocação na agenda do Mercosul da questão social, além de
76
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
instrumentos de regulamentação profissional.
Tem havido, ademais, um esforço crescente de aglutinar e dar consistência a fóruns e
redes envolvendo organizações não-governamentais, movimentos sociais, terceiro setor
etc., dotados de maior ou menor alcance e eficácia. Podem ser citados: o Movimento
pela integração dos povos do Cone Sul da América Latina, que reúne entidades sindicais,
populares, de pesquisa e de assessoria, a Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo, a Rede de Alfabetização de Adultos, a Coordenação de entidades
de educação popular, os Fóruns de mulheres, de ONGs, de direitos humanos, numa
variedade que tende a crescer.
No campo cultural, se não há uma coordenação de políticas culturais, determinadas
iniciativas mostram veredas que podem ser dinamizadas. O documento básico nessa
esfera de atuação é o Protocolo de Integração Cultural (Consejo Mercado Común, 11/
1996). No Protocolo se reconhece que "a cultura constitui um elemento primordial
dos processos de integração", e estabelece que "os Estados-parte se comprometem a
promover a cooperação e o intercâmbio entre suas respectivas instituições e agentes
culturais" (art. 1º.), e que devem priorizar as "ações culturais que expressem as tradições
históricas, os valores comuns e as diversidades dos países membros do Mercosul"(art.
2º.). O intercâmbio de artistas, cineastas, romancistas, músicos, teatrólogos e de outras
categorias, pessoal especializado na mídia, grupos étnicos indica a vitalidade desses
setores. Um ponto favorável diz respeito ao aumento expressivo de cursos de língua
espanhola no Brasil, ao lado de cursos de língua portuguesa nos demais países.
Por fim, uma alusão ao intercâmbio de militantes de partidos políticos, de espectro
que recobre todas as tendências político-ideológicas, e que elaboram estratégias,
documentos, ações integradas, no sustento de seus objetivos programáticos.
Numa rápida avaliação, a imprensa escrita e falada não tem contribuído, se se atentar
para o potencial que possui, no sentido de criar e ampliar a consciência da integração
regional. São dados destaques às reuniões de cúpula presidenciais, a afirmações de
representantes governamentais e de empresários a favor e contra o Mercosul, e principalmente às crises setoriais nas quais alguns setores delas se colocaram explicitamente
em favor de sues países e caminhando na direção de ressuscitar velhos fantasmas de
beligerância ou de oposição ao Bloco.
Toda esta constelação de atores, processos, atividades sinaliza a busca embrionária
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
77
de instituição de uma sociedade civil regional, ou do Mercosul, débil, limitada, pouco
organizada, porém que descortina um horizonte de esperança, com amplos
desdobramentos sociais e políticos, já que ancorada em fatos concretos tangíveis
como os aqui comentados.
78
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Governo Lula: Políticas de Reconhecimento e de
Redistribuição
Paulo J. Krischke (UFSC - Brasil)
A eleição de Luis Inacio Lula da Silva para a Presidência do Brasil suscitou, entre os
eleitores brasileiros e observadores do mundo inteiro, muitas expectativas no sentido
da justiça social e da redistribuição da renda. No campo internacional (e talvez também
em parte dos seus eleitores brasileiros) a campanha presidencial de Lula parecia prometer (ou ameaçar) um ressurgimento do populismo -- como nas experiências do
passado, do "modelo Vargas/Goulart", com seu redistributivismo irresponsável e nacionalismo xenofóbico. Tanto assim que os dados macro econômicos, durante como
logo após a campanha de Lula, evidenciavam o nervosismo do mercado e o iminente
retorno da inflação. Contudo, essas previsões catastróficas não se confirmaram, tendo
passado agora um ano das eleições.
O novo governo tem mantido (e aperfeiçoado) o equilíbrio macro econômico nas
contas externas e internas do país, a ponto de receber apoios do FMI e credores
estrangeiros. O ponto forte deste primeiro ano do governo tem sido o das reformas
previdenciária e tributária, discutidas e ensaiadas pelo governo anterior, mas só agora
em votação no Congresso. É certo que as políticas sociais e de redistribuição de renda
ficaram restritas ao aperfeiçoamento das políticas compensatórias de combate à pobreza, herdadas do governo anterior. Mas note-se que não obstante as reclamações
dos sindicatos e de vários setores mais à esquerda do PT, sobre as suas expectativas
de redistribuição imediata, o bloco de partidos e movimentos (e a maioria dos eleitores)
que elegeu Lula permanece inalterado em seu apoio ao governo (chegando mesmo
esse apoio a expandir-se entre os setores de centro do espectro partidário).
Por certo, as previsões catastróficas da época da campanha eleitoral, de uma regressão
ao populismo, podem sempre retornar (e confirmar-se), se o país sofrer uma crise
econômica, e de agitação social e política, recaindo no isolamento internacional caso em que as negociações com o FMI, a ALCA, e principalmente com os Estados
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
79
Unidos entrariam em colapso. Porém, até o momento nem o redistributivismo
econômico nem as relações internacionais têm apresentado o perfil crítico que muitos
aguardavam. Sem dúvida vários fatores têm contribuído para essa conjuntura favorável
durante o primeiro ano do governo Lula. Sem entrar na discussão desses fatores, este
trabalho discute apenas a interpretação da justiça social que parece estar prevalecendo
nas orientações do governo.
Esta discussão apóia-se nas teorias da justiça propostas por Nancy Fraser e Axel
Honneth, as quais enfatizam as políticas de reconhecimento sócio-político-cultural,
em contraste com as políticas apenas de redistribuição econômica (ainda que estas
últimas se relacionem com as primeiras, nesse contexto conceptual). Em suma, segundo esses autores, a distinção entre reconhecimento e redistribuição é apenas uma
distinção analítica ou conceptual, com vistas a uma melhor compreensão do alcance
das políticas sociais do governo e dos seus efeitos na legitimidade e governabilidade.
A descoberta do reconhecimento (onde se origina ou localiza?)
Axel Honneth atribui ao romance Afro-americano de Ralph Ellison "The Invisible
Man" a ênfase na noçáo de "invisibilidade", e em sua contrapartida no "reconhecimento"
- sendo que o último termo veio a constituir a categoria central dos estudos de
Honneth na última década. O romance de Ellison,
"...Cria um cenário que descreve uma forma especialmente sutil de humilhação racista, contra a qual luta o protagonista negro no decurso de toda a história: uma forma
em que ele se faz 'invisível' e forçado a desaparecer, o que evidentemente não envolve
uma desaparição física, mas antes a sua inexistência num sentido social." (Grifo no
original)
Honneth atribui à interação de "invisibilidade", o caráter de uma "meta-ação" de
valor moral:
"Por essa razão, o narrador em primeira pessoa do romance de Ellison pode concluir,
de sua condição de invisibilidade social, que aqueles que "olham através dele" não
têm nenhuma intenção de tratá-lo de modo respeitoso ou benevolente; ao contrário,
neste caso a ausência de gestos de reconhecimento destina-se a sinalizar à pessoa
afetada que deve preparar-se para ações de hostilidade".
80
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Esta ênfase de Honneth serve a seu propósito de estabelecer uma "epistemologia do
reconhecimento", centrada no valor moral das atribuições recíprocas de identidade,
através das interações inter-pessoais.1 Não obstante a importância desta ênfase na
moralidade pública individual, e na responsabilidade Kantiana de não considerar o
outro como "coisa" ou objeto, nem sempre parece clara no argumento de Honneth a
relevância do contexto sócio-histórico em que ocorre a violação desse imperativo. No
caso, o romance de Ellison sobre a "invisibilidade" dos afro-descendentes norteamericanos, por parte dos demais cidadãos, parece ganhar sua relevância ascendente
nos anos sessenta, no contexto da campanha pelo acesso desses setores aos direitos
civís assegurados pela Constituição. Em outras palavras, trata-se ainda do combate
às seqüelas da escravidão e do preconceito racial, profundamente arraigadas na
sociedade americana. As quais só a seguir iniciou-se a superar, também do ponto de
vista redistributivo, com as políticas compensatórias de "ação afirmativa", a partir dos
anos setenta-oitenta.
Aliás, é de notar que toda essa luta pelos direitos civis tem sua origem não apenas nas
experiências subjetivas de humilhação dos afro-descendentes, mas no seu protesto
contra bloqueios a oportunidades de acesso às condições materiais de vida. E os
resultados atuais da "ação afirmativa" confirmam esses efeitos na redistribuição sócioeconômica.2 Em suma: as políticas de reconhecimento da diferença e da identidade
surgem historicamente em conjunção às demandas por redistribuição sócio-econômica.
Não é o caso de insistir aqui na questão do reconhecimento como superação do
racismo. As resistências que já estão surgindo no Brasil contra as políticas
compensatórias ao racismo - como é o caso das quotas de acesso às universidades antes mesmo de sua implementação, mostram que os efeitos aqui da ação afirmativa
serão talvez ainda mais controversos que nos Estados Unidos. Mas tanto aqui como
1
Em entrevista publicada na Folha de São Paulo, Honneth esplicita esta origem "genética"do
reconhecimento na auto-extima individual. `Existe, a meu ver, uma primazia genética na primeira form
da relaçáo de reconhecimento - isto è, da autoconfiança possibilitada pelo amor e pela assistëncia.
Sem a experiëncia dessa forma reconhecimento, nenhum sujeito poderia constituir uma identidade
estàvel e uma pewrsonalidade intacta.`
O sociólogo Eduardo Telles escreveu uma comparação do acesso à classe média entre afro-brasileiros
e afro-americanos. `Em 1960 a probabilidade de chegar à classe mèdia era trës vezes maior entre os
brancos, nos dois paìses. Em 1996 a desigualdade baixou nos Estados Unidos para 1,6. No Brasil, ela
subiu a 4 para os homens, e a 4,8 para as mulheres.`
2
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
81
lá, neste como em outros casos, as dimensões sócio-cultural e político-econömica
surgem sempre entrelaçadas, nas lutas pela expansão e exercício dos direitos de
cidadania.
O PT e a expansão da cidadania no Brasil
Nunca é demais recordar que as políticas de redistribuição econômica - por exemplo,
demandadas pelas greves que instituiram o "novo sindicalismo" ao final dos anos
setenta no Brasil - tiveram também estreita relação com a emergência de uma defesa
dos direitos de cidadania, no plano do reconhecimento das identidades dos
trabalhadores. Esse duplo questionamento iniciou com a decadência da ditadura
militar, e com amplo e crescente apoio da sociedsade civil. Já argumentei anteriormente no sentido de que,
"Não é de surpreender que o governo militar da época considerasse subversivas as
greves industriais do final dos anos 70-não apenas porque os sindicatos atuaram
livremente na defesa estratégica dos salários e direitos consagrados pela legislação
trabalhista, mas também porque defenderam as liberdades democráticas em seu conjunto. (...O precedente normativo era negado pela ditadura, mas) os direitos já
publicamente reconhecidos pela legislação trabalhista, e sua reivindicação prática por
parte dos sindicatos, proporcionaram o fundamento institucional para o exercício
desses direitos, e para a sua influência sobre a expansão de uma 'cultura de direitos'
na esfera pública."
Por outra parte, não é possível entender a trajetória de Luis Inácio Lula da Silva,3 sua
liderança na evolução do PT, e seu amadurecimento no atual governo, sem incluir o
aprendizado prático e político dos processos de negociação, generalizado pela CUT
desde os anos oitenta entre os sindicatos filiados, através de suas "escolas sindicais".4
Este processo foi inicialmente assessorado pelo sindicalismo Social-Democrático
europeu, e resultou em políticas de "concertação", as quais envolveram conjuntamente políticas de reconhecimento e de redistribuição. No dizer de um intérprete
desse processo para a América Latina como um todo:
3
Ver de Eder Sader , o balanço da trajetória inicial de Lula nos anos setenta-oitenta.
4
Ver sobre isto o livro de Paulo Tumolo, 2002, que apresenta e critica os dados sobre o perìodo.
82
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
"La integración de actores en sistemas de negociación presupone que se reconozcan
mutuamente como actores políticos legítimos. En los contextos pos-autoritarios en
América Latina, esta legitimación mutua entre los actores ha constituido una de las
funciones principales de las políticas de concertación".
Uma vez iniciado, esse processo de reconhecimento mútuo e negociação econômica,
que começou entre os sindicatos e as patronais, não cessou de difundir-se a outros
setores da sociedade, alcançando aos poucos a esfera pública do sistema político
institucionalizado. Isto ocorreu no Brasil, em grande parte, como resultado das gestões
municipais e estaduais do PT em várias regiões do país, envolvendo também amplos
setores de outros partidos e da sociedade civil organizada. Hoje, por exemplo, existem
conselhos consultivos em muitos órgãos e serviços públicos federais e estaduais,
envolvendo a participação de usuários desses serviços, ao lado de dirigentes públicos,
e representantes de trabalhadores e empresários que operam nessa área.
Mais recentemente, e à luz desses desenvolvimentos anteriores, não parece fortuito
que o governo Lula tenha estabelecido um Conselho Econômico Social, de caráter
consultivo, a exemplo dos órgãos do mesmo tipo instituídos na Europa. E que tenha
posto em sua direção o ex-prefeito Tarso Genro, de Porto Alegre.5 Na função de vice
de Olivio Dutra, na primeira gestão do PT, Genro iniciou na época a implantação do
Orçamento Participativo, que alcançou repercussão nacional, e tem servido como
modelo para inúmeras experiências deste tipo em outras prefeituras dirigidas pelo PT.
Não é o caso de examinar aqui as minúcias dessa experiência de participaçáo, que
tem sido avaliada pela literatura já vasta sobre o tema, como uma das principais
fontes de legitimidade e governabilidade do PT - um dos motivos de sua contínua
recondução ao governo, por cinco vezes consecutivas naquela cidade. Quero apenas
salientar que nessa experiência convergem elementos de políticas de redistribuição
sócio-econômica com políticas sócio-culturais de reconhecimento entre as diferenças
de identidade.
Vere de Tarso Genro, `...O Conselho foi reconhecido como uma esfera pública que náo é controlada
pelo Estado, e náo é uma soma de interesses privados da sociedade civil (...) Tem no seu interior todas
as centrais sindicais, uma grande parte do PIB nacional, ONGS de responsabilidadse social enorme e
intelectuais respeitados (...) A experiëncia institui um espaco público náo-estatal, no qual Estado e
sociedade civil, ao mesmo tempo que se confrontam, dialogam para produzir acóes políticas. Sua
finalidade estratégica [e a concertacao social`.
5
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
83
Em outras palavras: há no orçamento participativo não só uma abertura de oportunidades de acesso (e redistribuição) à riqueza social (o orçamento da cidade), mas
também de participação no processo decisório (ainda que formalmente apenas em
caráter consultivo). Nesse processo os participantes são reconhecidos na condição de
cidadãos dotados de direitos e obrigações, com seus diferentes interesses. gostos e
peculiaridades sócio-culturais. Neste sentido não importa se nem todos os cidadãos
participam ativamente do processo. Todos sabem que poderão participar se quiserem:
as eleições têm demonstrado sua aprovação desse procedimento. Por sua vez, aqueles
que participam ativamente são chamados a intervir nas decisões sobre as prioridades
da cidade como um todo, e não apenas sobre aquelas que interessam diretamente à
vizinhança ou setor social a que pertencem.
É certo que há falhas e tropeços nesse processo, e não têm faltado opositores às
experiências municipais de orçamento participativo,6 principalmente mas não apenas, entre as elites que sentem-se marginalizadas de seu habitual monopólio do
poder. Os estudos sobre Porto Alegre têm constatado que mesmo os partidos de
oposição ao PT tiveram que assumir, pelo menos nominalmente, compromissos de
campanha que passaram a reconhecer os direitos de participação da cidadania.
É interessante constatar, por sua vez, que a composição do Conselho Econômico
Social que o governo Lula implantou em âmbito federal, contém uma maioria de
empresários, acompanhada por representantes das principais correntes sindicais, e
um núcleo de participantes da intelectualidade e órgãos não governamentais. Este
conselho deve opinar sobre prioridades e diretrizes nacionais, que envolvem principalmente conseqüências no campo sócio-econômico e institucional (como as atuais
reformas previdenciária e tributária, em processo de discussão e aprovação pelo
Congresso Nacional). A principal finalidade do Conselho é fornecer subsídios de participantes da sociedade civil às políticas do governo e aos debates parlamentares.
Não é difícil perceber nessas atribuições consultivas uma convergência similar à que
se tem constatado nos orçamentos participativos municipais, entre as políticas de
redistribuição sócio-econômica e as de reconhecimento sócio-cultural e político. Sem
dúvida tal convergência acresce (e partilha) substancialmente as funções governativas,
6
Denis Rosenfield, critica principalmente a confrontaçáo do OP com as atribuiçóes do poder legislativo.
84
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
e parece tornar-se indispensável à legitimidade e governabilidade na polìtica
contemporânea (e não apenas no Brasil).7
Desafios do entrelaçamento entre Reconhecimento e Redistribuição nas
Políticas Públicas
Nancy Fraser é quem melhor tem admitido os desafios do tratamento conjunto das
políticas de reconhecimento e redistribuição na sociedade atual:
"O discurso da justiça social, antes centrado na distribuição (econômica), agora se
divide crescentemente entre as demandas de redistribuição, de um lado, e as demandas
por reconhecimento, de outro. (Às vezes...) nos apresentam algo construído efetivamente
como uma escolha excludente: redistribuição ou reconhecimento? Políticas de classe
ou políticas de identidade? Social Democracia ou multiculturalismo? Essas são falsas
antíteses, pois a justiça requer hoje tanto a redistribuição como a o reconhecimento,
uma vez que nenhuma delas é por si só suficiente".
A seguir Fraser lança sua crítica à conceptuação de Honneth sobre o reconhecimento:
"Axel Honneth e Charles Taylor, dois dos principais teóricos do reconhecimento, o
interpretam como uma questão de auto-estima.
Considero, ao contrário, que é uma questão de justiça (...)
O que torna o não-reconhecimento um erro moral é a sua negativa a indivíduos e
grupos da possibilidade de participação paritária com os demais numa interação
social (...) Essa norma paritária apela a uma concepção de justiça que pode ser aceita
por pessoas que aderem a visões doutrinàrias divergentes, desde que concordem
assumir termos eqüitativos de interação sob condições de pluralismo valorativo".
Honneth por sua vez, responde à pecha de "psicologismo" ao defender uma diferença
entre a precedência "genética" (a origem do não-reconhecimento na relação moral
interpessoal) e a precedência "léxica" (a sustentação institucional dessa relação no
sistema jurídico), onde pode ser prioritariamente combatida. Embora Honneth enfatize
'Desviam-se do governo as aspiracóes sociais, pois na elaboracáo participativa das políticas públicas
o Estado renuncia a certas atribuicóes que lhe sáo exclusivas, enquanto os atores sociais, sindicais,
empresariais e partidàrios aceitam uma co-responsabilidade no planejamento e implementacáo dessas
políticas'.
7
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
85
essa prioridade léxica do reconhecimento jurídico sobre as formas subjetivas de
reconhecimento, a generalidade desse procedimento é vulnerável à crítica de "universalismo abstrato". No dizer de Fraser, a questão deve ser abordada "no espírito do
pragmatismo informado pelos 'insights' da teoria social crítica. Desta perspectiva o
reconhecimento é uma reparação à injustiça, e não a satisfação de uma necessidade
genérica(...) Assim, as formas de reconhecimento exigidas pela justiça em cada caso,
dependem das formas de não-reconhecimento que demandam reparação."
Este debate sobre os desafios das políticas de redistribuição e reconhecimento deve
sem dúvida continuar, como atesta o livro recente em co-autoria de Nancy Fraser e
Axel Honneth. As suas conhecidas diferenças teóricas tendem a assumir ali a validade
recìproca de suas respectivas contribuições, bem como os pontos que sustentam em
comum8. De um ponto de vista prático, e na visão pragmática defendida por Fraser,
exponho a seguir certas dimensões adicionais que vejo nas políticas de reconhecimento,
pois muitas vezes estas políticas são consideradas apenas de uma perspectiva
excludente, seja ela individual, coletiva, ou institucional; ou ainda, sem distinguí-las
adequadamente das políticas redistributivas enfatizadas (em sua forma compensatória)
inclusive pelo neoliberalismo.
1) Em primeiro lugar, tanto no plano redistributivo como no plano do reconhecimento,
são os indivíduos afinal os destinatários e os operadores dessas políticas. Embora
atuem muitas vezes através de grupos identitàrios ou instituições (sociais ou políticas), aos indivíduos cabe decidir qual a ênfase principal de sua ação (seja ela
identitária, redistributiva, ou uma combinação entre ambas).
2) Sendo assim, a implantação de políticas de reconhecimento parte do próprio
auto-reconhecimento e auto-estima subjetiva do cidadão, (como quer Honneth,
mas agora no contexto da prioridade "léxica" do exercìcio de sua cidadania) enquanto
sujeito de políticas públicas. Pois é o próprio cidadão quem define aquilo que ele
é, e aquilo que deseja vir a ser, assim como o que lhe falta para obter o
reconhecimento dos demais. O aprendizado político dos indivíduos os capacita
para o exercício da cidadania.
Em sua entrevista Honneth afirma que 'nas questóes normativas concordamos mais do que era claro
no inìcio. Nòs dois entendemos que o objetivo da justica social è possibilitar a participacáo de todos os
membros da sociedade no processo comunicativo da vida em sociedade (...) Em relacáo à questáo
central, redistribuicáo ou reconhecimento, a diferenca consiste em que eu vejo somente a possibilidade
de justificar as finalidades da redistribuicáo com as categorias do reconhecimento social'.
8
86
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
3) A dimensão seguinte das políticas de reconhecimento trata do reconhecimento
intersubjetivo das semelhanças dentro de um mesmo grupo e entre os indivíduos
participantes, assim como de suas diferenças com outros grupos e setores sociais, e
ainda da consideração de como se originaram essas semelhanças e essas diferenças. É
assim que emergem os "cidadãos coletivos" capazes de reivindicar frente aos demais
a legitimidade de suas diferenças e peculiaridades.
4) A partir daí é que pode distinguir-se também, por último, o surgimento de um
confronto legítimo de grupos e setores portadores de políticas de reconhecimento,
contra as políticas de não-reconhecimento socialmente dominantes, que se expressam
em preconceitos e discriminações mais ou menos difusos na sociedade, os quais são
muitas vezes reforçados por políticas impostas ou administradas pelo poder estatal.
É claro que essa múltipla distinção que propomos, entre níveis ou dimensões da
política de reconhecimento, é apenas mais uma distinção analítica ou conceptual,
pois na prática as políticas de reconhecimento (e também as de não-reconhecimento)
sempre afetam simultaneamente os indivíduos, os grupos e as instituições (e acarretamlhes efeitos também na esfera distributiva). Mas não se trata de propor aqui apenas
uma conceituação teórica, pois essas distinções cumprem a função prática necessária
(entre outras) de ajudar a esclarecer para grupos, indivíduos e instituições, quais
medidas necessitam enfatizar, seja no plano identitàrio ou no distributivo, para corrigir
as políticas vigentes de não- reconhecimento, através de novas e eficazes políticas de
reconhecimento. Em outras palavras: cabe a cada um dos atores individuais, sociais e
políticos, decidir quais medidas convém acionar como prioridade de política pública,
para intervir seja no âmbito dos direitos dos indivíduos, dos grupos sociais, ou das
instituições.
Para concluir, é necessário reconhecer a complexidade do campo teórico que vem
trabalhando a importância das políticas de distribuição sócio-econômica em suas
relações com as políticas de reconhecimento sócio-cultural e político. Contudo, como
vimos ao início, o atual governo tem logrado inovar significativamente no terreno
dessas políticas, exatamente porque resulta de uma trajetória marcada pela negociação
em termos de "participação paritária" (no dizer de Fraser), a qual conjuga o respeito
à diferença e ao reconhecimento mútuo, com a demanda pela redistribuição da riqueza social.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
87
Mercosur, Democracia y Desarrollo: una mirada desde la
coyuntura política regional reciente1
Constanza Moreira (UDELAR - Uruguay)
Una reflexión sobre el Mercosur a partir de la coyuntura política reciente de los países
que lo integran no puede ser menos que auspiciosa: la asunción de Kirchner en
Argentina y el triunfo de Lula en Brasil suponen novedades positivas en relación al
futuro del tratado. De hecho, vale la pena recordar que ambos procesos electorales
tuvieron el efecto simbólico de sacar al Mercosur de una cierta parálisis, producto de
la crisis en cadena que afectó a Brasil, Argentina y Uruguay (en este orden), que se
inició en 1998. En este artículo se realiza un análisis de las oportunidades y obstáculos que coloca la coyuntura económica y política reciente de los tres países del Cono
Sur que lo integran (Argentina, Brasil y Uruguay), al proceso y al proyecto Mercosur.
En particular, y dada la importancia de Brasil como socio "mayor" del pacto de
integración, así como su capacidad de determinar el destino político del mismo, este
artículo comenzará con un análisis de la coyuntura brasileña, a partir del proceso
electoral que llevó a Lula al gobierno.
1. Las elecciones brasileñas y la retomada del Mercosur
Después del triunfo de Lula en las elecciones brasileñas de 2002, los pronósticos
sobre el Mercosur parecieron volverse más optimistas. Mirado desde las opciones
disponibles, el mejor escenario del desenlace electoral brasileño para el Mercosur era
el triunfo de Lula, sobretodo comparado a su contendiente en la segunda vuelta,
José Serra. Lula garantizaba la voluntad política en relación a la reconstitución del
Mercosur, y no solamente Lula sino que el propio programa del PT priorizaba al
Mercosur en el capítulo sobre política externa. Esto no es menor, si tomamos en
Este artículo se basa en una ponencia presentada al Seminario Internacional: Democracia, Gobernancia
y Desarrollo: Prioridades desde el MERCOSUR, organizado el 6-8 de agosto de 2003 en Porto Alegre,
por CLACSO-PNUD-URGS-Universidad de la República.
1
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
89
cuenta la dimensión del Mercosur en el comercio global de Brasil2. También fueron
muy claras las primeras señales dadas por el gobierno recién electo, aún antes de su
asunción. En tal sentido, vale la pena recordar que el primer viaje en "misión oficial"
de Lula al exterior fue la visita realizada en los primeros días de diciembre del 2002
(la asunción del mando fue en enero de 2003) a Chile y a Argentina, en vistas a
fortalecer los acuerdos de cooperación entre los países de la región. En esta visita,
Lula dejó claro que la necesidad de reconstituir el Mercosur pasaba por su inevitable
ampliación a "quintos" países, especialmente Chile, y los países de la región andina.
Quizá lo que más ha llamado la atención de este proceso electoral brasileño fue la
casi totalidad de coincidencia de diagnósticos entre los tres candidatos por la oposición que compitieron con el candidato del oficialismo, José Serra, sobre la necesidad
de afianzar el Mercosur, y la total coincidencia de todos los candidatos de examinar
con cautela estratégica las ventajas y desventajas de un acuerdo continental como el
Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Tampoco faltó un partido, pequeño,
que como el PSTU, hizo toda su campaña electoral contra el ALCA, y organizó un
plebiscito en su contra (sin validez jurídica, claro), que fue acompañado por uno de
los candidatos a presidente (Garotinho) y recogió la voluntad de tres millones de
brasileños. En efecto, el tema del ALCA fue muy privilegiado en la campaña electoral
brasileña, mucho más que el tema Mercosur, porque su dimensión simbólica permitía
recoger los sentimientos nacionalistas y antiamericanistas, en un marco ideológico
que trascendía ampliamente la discusión más restringida del Mercosur. Curiosamente,
en el proceso electoral, ALCA y Mercosur aparecían como dos caras de una misma
moneda, como si la contraposición entre ambos fuera simétrica (claramente no lo era).
Como señalé antes, la excepción a esta posición tan favorable a la reconstitución del
Mercosur estuvo representada por Serra, el candidato del oficialismo. Y vale la pena
tener en cuenta la posición de Serra con respecto al Mercosur, porque aunque desafortunada para quien está haciendo campaña electoral, fue bastante explícita respecto a lo que la "real politik" brasileña (y particularmente la diplomacia y los empresarios) pensaban y proyectaban sobre el Mercosur. En particular Serra consideraba, e
hizo explícito, que el Tratado de Ouro Preto había sido firmado en condiciones
desiguales dado el régimen proteccionista argentino en el sector automotriz. Que el
Recordemos que el flujo comercial que Brasil mantiene con el Nafta, y la Unión Europea, prácticamente
duplican el intercambio comercial que Brasil mantiene con el Mercosur. Además, en ambos casos, la
balanza comercial es ampliamente favorable a Brasil.
2
90
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
modelo Mercosur precisaba ser ajustado porque de acuerdo a la reglamentación vigente Brasil no podía negociar acuerdos bilaterales con otros países sin "cargar" con
el Mercosur; y que Brasil tenía que salir por el mundo buscando acuerdos bilaterales
favorables sin tener que "cargar" con el Mercusur, y que éste debería haber estado
limitado a una zona de libre comercio que ni siquiera lo era.
Uno de los candidatos a la Presidencia con la posición más favorable al Mercosur fue
Ciro Gomes, principal aliado de Lula en la segunda vuelta. Brasil continuará su política de "paciencia estratégica" con Argentina y con sus socios del Mercosur, declaró
en innúmeras oportunidades, aceptando los reveses momentáneos que atraviesa el
bloque. Brasil verá al Mercosur como una base para la definición de una estrategia
regional de desarrollo. Ello implicará dar menos énfasis a los aspectos rígidos que
implica una unión aduanera, y más a la formación de instituciones comunes, a través
de acuerdos inter e intrasectoriales que permitan definir una política industrial para
la región. Esta estrategia se planteaba un objetivo más amplio: la integración de
América del Sur (sea cual fuere el destino del Mercosur).
La expresión "paciencia estratégica con Argentina" define a las claras una de las
posiciones de Brasil con respecto al bloque. Recordemos que para los brasileños el
Mercosur es básicamente Argentina, país con el que tienen el 80% del flujo del
comercio intra-regional. Esa "paciencia estratégica con Argentina" debía fundar lo
que Ciro Gomes llamó una "estrategia regional de desarrollo". Esta idea también es
importante en el programa del PT, y en el de la izquierda en general: el tránsito de un
proyecto desarrollista nacional autónomo (al viejo estilo cepalismo) a un esquema de
desarrollo regional.
El Programa de campaña "Un Brasil para Todos", del Partido de los Trabajadores,
daba un destaque especial a la política externa, cuyas líneas directrices comienzan ya
a ser formuladas desde la primeras páginas del mismo. Se define a la política externa
como un medio fundamental para que el gobierno implante un proyecto de desarrollo nacional alternativo que reduzca la vulnerabilidad que experimenta Brasil frente a
los mercados financieros globales. Asimismo señala que "Brasil deberá proponer un
pacto regional de integración, especialmente en América del Sur. En la busca de este
entendimiento, también estaremos abiertos a un relacionamiento especial con todos
los países de América Latina". Señala que "es necesario revigorizar el Mercosur, transformándolo en una zona de convergencia de políticas industriales, agrícolas, comer-
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
91
ciales, científicas y tecnológicas, educacionales y culturales. Reconstruido, el Mercosur
estará apto para enfrentar desafíos macroeconómicos, como los de una política monetaria común. También tendrá mejores condiciones para enfrentar los desafíos del
mundo globalizado. Por tanto, es fundamental que el bloque construya instituciones
políticas y jurídicas y desarrolle una política externa común".
Dos puntos eran esenciales en ese programa, y fueron los que tuvieron una importancia relativa mayor, luego de asumido el gobierno. El primero postulaba la creación de
instituciones políticas y jurídicas comunes, que permitieran transformar al Mercosur
en una zona de convergencia de políticas industriales, agrícolas, comerciales, científicas, tecnológicas y educativas. El segundo fue la extensión del Mercosur hacia otros
países, como se planteó inicialmente para Bolivia y Chile. Chile, sin embargo, tiene
una política externa definida, en la cual la integración al Mercosur, bajo las normas
actualmente vigentes en el bloque, significaría una "vuelta atrás". Además, es el
primer país de la región que acaba de alcanzar (el primero de enero de 2004) un
acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Por su parte, Brasil tiene ya acuerdos
comerciales y de cooperación no sólo importantes sino cruciales para una política
"latinoamericanista"de la región con países como Colombia o Venezuela, que trascienden al Cono Sur. A lo largo de este primer año del gobierno Lula, además, la
política externa de afianzamiento de los vínculos de cooperación entre Brasil y África, o los países árabes, muestran que la política externa brasileña es muchísimo más
amplia de lo que la prioridad asignada al Mercosur en el programa del PT deja
entrever. Esta prioridad debe entenderse, a mi juicio, en el contexto de la relación de
Brasil con Estados Unidos, su principal socio comercial. El Mercosur representa para
Brasil una plataforma de negociación con el Alca, y su importancia estratégica está
ligada a este hecho.
2. Destino político manifiesto y convergencia económica indeseada
Al comenzar la década del noventa, se consolidó la idea de que el mundo había
pasado de un escenario internacional caracterizado por la bipolaridad, a un escenario
caracterizado por la concentración de las decisiones en grandes bloques
supranacionales. El colapso del socialismo real, y la consolidación de la Unión Europea, llevaron a la interpretación de que el mundo crecientemente iba a ser dominado
por múltiples bloques, superando la bipolaridad que caracterizó los años de la guerra
fría. Esta multipolaridad fue acompañada de procesos de integración regional, que al
tiempo que defendieron la soberanía de una región ante el inevitable desgaste de los
92
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
estados nacionales, se constituyeron como respuesta a la necesidad de mercados más
fluidos y continuos, planteada por las grandes empresas y los movimientos de capital.
Nuestra región no fue ajena a este proceso, y la consolidación del Mercosur data de
este mismo período.
Pero si algo viabilizó el Mercosur, fue el destino manifiesto generado no sólo por la
vecindad geográfica de sus socios, sino por una trayectoria política y económica
común, por lo menos a partir del último tercio del siglo XX. Como decía Saramago, lo
que nos define no es el espacio, sino el tiempo. Somos antes hombres y mujeres de
un tiempo, que de una geografía. Podemos movernos en el espacio, pero no podemos escapar del momento histórico en que vivimos. Así, seguiremos unidos por la
historia compartida; el Cono Sur ha generado una historia política específica. Y cada
vez nos volvemos más interdependientes, como lo muestra la crisis "en cascada" que
afectó casi simultáneamente a Brasil, Argentina y Uruguay, en la "media década
perdida" que acaba de transcurrir.
Esta historia común muestra que los procesos de reconversión económica, transformación social y reforma política de nuestros países, poseen características similares y
conforman un patrón específico dentro de América Latina. Claro está que esto no
podría ser explicado sin recurrir a una historia anterior a la transición democrática. De
hecho, estos países consolidaron patrones históricos análogos a partir de los modelos
de acumulación basados en la industrialización sustitutiva de importaciones, impulsados en el auge de la postguerra. Los cuatro países (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay), experimentaron procesos de radicalización política y dictaduras militares entre
fines de los 60 y 70's, y los cuatro experimentaron una apertura política "en cascada":
Argentina y Uruguay primero, Brasil y Chile después. No es casual tampoco que en
aquéllos países donde la radicalización política estaba más fuertemente unida a una
izquierda con fuerte arraigo social y sindical, como Uruguay y Chile, la transición
democrática haya estado más controlada por las élites políticas tradicionales (Uruguay), o militares y tecnocráticas (Chile). Allí donde la dictadura fue menos extendida, y por consiguiente, más "blanda", las posibilidades de alternancia política (Brasil)
hacia un gobierno de izquierda fueron mayores.
Luego de reconstruidas sus democracias, y aquí sí con la excepción de Chile, Argentina, Brasil y Uruguay enfrentaron los desafíos de una transición económica orientada al mercado, que estableció una década larga de reformas (el ciclo reformista había
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
93
sido implementado casi completamente en Chile durante la dictadura). Precisamente
en este modelo de transición (económica y política) es donde deben buscarse las
raíces de la crisis de los bipartidismos históricos en Argentina y Uruguay, o el crecimiento de las izquierdas en Brasil y Uruguay. Los procesos económicos han evidenciado tener un impacto profundo sobre los sistemas partidarios, y sobre el propio
modelo de democracia.
La suerte del Mercosur ha sido análoga ha estos procesos. Así, mientras las primeras
administraciones democráticas en Argentina, Brasil y Uruguay no tuvieron un modelo
económico muy definido (recordemos la "heterodoxia" de los planes Cruzado y Austral impulsados por Sarney y Alfonsín en el primer período democrático post-dictadura, o la reinstalación de los Consejos de Salarios durante la primera administración
Sanguinetti en Uruguay), las siguientes se recostaron más firmemente a la ortodoxia.
En efecto, las segundas administraciones democráticas en los tres países (las primeras
administraciones de Menem y Fernando Henrique Cardoso, y la administración de
Lacalle en Uruguay), responsables por la firma del tratado de Asunción, implementaron
políticas claramente orientadas en el marco de la ideología económica liberal. Esta
política económica tuvo como ejes la continuación del proceso de desregulación y
apertura financiera iniciado en los setenta, así como la profundización de la apertura
comercial. Esta última se realizó a través de una apertura unilateral y de la intensificación de los vínculos comerciales y financieros con los países vecinos, siendo la
creación del Mercosur en 1991 un hito histórico en ese proceso.
El diagnóstico que dio lugar a la planificación del Mercosur3 enfatizó en siete aspectos: a) el fenómeno de la globalización de la economía, con el surgimiento de una
nueva estructura de producción y el advenimiento de un nuevo patrón industrial y
tecnológico; b) la formación de grandes bloques económicos y la tendencia a la
regionalización del comercio; c) los impasses del multilateralismo económico, prevalecientes en ciertas fases del proceso de negociación de la Ronda Uruguay del GATT;
d) el proteccionismo de las economías desarrolladas, responsables por la absorción
del 65% de las exportaciones latinoamericanas; e) el agotamiento del modelo de
sustitución de importaciones; f) la toma de conciencia de la necesidad de profundizar
el proceso de integración como forma de aprovechar el entorno geográfico; g) la
convergencia en la adopción de nuevas políticas económicas que privilegiaran la
3
Ver la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil (www.mre.gov.br).
94
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
apertura del mercado interno en busca de competitividad, maximización de ventajas
comparativas, y reforma del rol del Estado (más democrático y menos intervencionista).
El establecimiento del Tratado de Asunción y su implementación, más allá de las
marchas y contramarchas, reforzó la línea económica auspiciada por el clima intelectual de la ortodoxia liberal. Los tres países implementaron planes de estabilización
que supusieron la adopción de políticas cambiarias más o menos rígidas, y el atraso
cambiario vino de la mano con estos procesos. Argentina y Uruguay, además, vieron
facilitada su apertura comercial por el atraso cambiario. Éste impulsó un aluvión
importador, facilitado por la sobrevaluación del peso y estimulado por la creciente
demanda interna. El Mercosur, finalmente, obligó a una cierta "homogeneización"
arancelaria de ambos países, al tiempo que los volvió más dependientes de la economía brasileña (actualmente Brasil es el principal socio comercial de ambos). Con la
devaluación brasileña, en 1999, se vería hasta que punto los destinos de estos países
estaban entrelazados, y la "devaluación en cadena" entre 2000 y 2003 explicita esto
de manera formidable.
El diagnóstico que dio base al Mercosur continúa vigente ahora, con algunas excepciones. Los fenómenos de globalización de la economía, y de tendencia a la
regionalización del comercio parecen de largo aliento y llegaron para quedarse. El
proteccionismo de las economías desarrolladas continúa siendo el principal objetivo
"de justicia" que pretenden hacer prevalecer los representantes de los países subdesarrollados en las rondas internacionales de la Organización del Comercio. El entorno
geográfico nos sigue dando un "destino manifiesto" (y esto es especialmente claro
para un país pequeño como Uruguay). Sin embargo, la vieja y "deseada" convergencia de las políticas macroeconómicas que se impulsaron siguiendo las directivas del
Consenso de Washington y que parecieron asentarse en la década del noventa, está
hoy agotada. Paradojalmente, se produjo una convergencia "indeseada" (con la desvalorización monetaria en los tres países) que está generando hoy nuevas fuentes de
acercamiento, y alimentando algunas ilusiones de integración comunes, como la
creación de una moneda común.
Esta convergencia "indeseada" de los tres países, tiene características que no son
empero, precisamente benéficas a un proceso de consolidación regional. Las crisis
pueden significar oportunidades, pero son, antes que nada, crisis. El Mercosur "postcrisis" es un Mercosur por defecto, no por proyecto. Si hay algún proyecto en él, es el
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
95
proyecto de Brasil que es, antes que nada, un proyecto a la medida de Brasil. Es un
Mercosur a la defensiva, como lo muestra la postura de Brasil y Argentina ante el
Alca. Es un Mercosur post-consenso de Washington, que busca una política económica alternativa a la impuesta por la ortodoxia liberal, pero difícilmente encuentra
soluciones alternativas, en un contexto en que los márgenes de maniobra (especialmente agudizados por la crisis de la deuda) se ven especialmente acotados. Y no hay
mejor ejemplo de ello que la política económica "conservadora" llevada a cabo por el
primer partido de izquierda en llegar al poder por las urnas en América Latina (PT),
después de la trágica experiencia de Allende.
Lejos de la convergencia proyectada por el optimismo ortodoxo de la primera mitad
de la década del noventa (en la cual la mayor parte de los países de América Latina se
estabilizó, y recuperó la senda del crecimiento), la convergencia "indeseada" está hoy
básicamente ejemplificada por el cambio en las políticas monetarias de los tres países. Pero la coyuntura económica dista de ser similar a la que dio origen al pacto
regional.
Argentina se encuentra hoy en el post-colapso, habiendo superado la crisis que afectó al sistema político, e instaurando un nuevo gobierno que goza, a todas luces, de la
legitimidad que parecía inalcanzable para cualquier opción, luego de la renuncia de
De La Rúa. Sin embargo, la casi disolución de la UCR, la altísima fraccionalización del
peronismo en las últimas elecciones, y el crecimiento de movimientos políticos nuevos enteramente basados en sus líderes (el movimiento "Recrear" de López Murphi, y
la "Alianza por una República de Iguales" de Lilita Carrió), hacen difícil pronosticar la
suerte del sistema político argentino. Asimismo, el reciente fenómeno de liderazgo
"going public" de Kirchner en Argentina, unida a la sorprendente popularidad de un
líder que venció en las elecciones con el 22% de los votos, refleja la fragilidad del
propio sistema de partidos, y hace difícil cualquier pronóstico sobre su futura configuración. Aunque las perspectivas de crecimiento son positivas en este país, superando ampliamente las de Brasil y Uruguay, resulta todavía prematuro evaluar hasta qué
punto el país va a poder hacer un camino alternativo al sugerido por las imposiciones
del FMI. Compromisos asumidos por los tres países, como los relativos al superávit
primario, parecen comprometer irreversiblemente los esfuerzos fiscales y el presupuesto público necesario para enfrentar el legado de la deuda social generada durante la crisis. Asimismo, el Estado argentino enfrenta y enfrentará la presión de las
empresas privadas y los bancos, generados por el proceso de pesificación asimétrica
96
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
de créditos y depósitos, y, al igual que el Uruguay, deberá hacer frente a los compromisos derivados de la reprogramación de los vencimientos de su deuda.
Brasil, por su parte, logró "poner la casa en orden", como señala habitualmente Lula
en su discurso, luego del movimiento especulativo que tuvo lugar durante la campaña electoral: el dólar bajó, al igual que el riesgo país; el año terminó con un importante superávit de la balanza comercial, y se verificó una fuerte afluencia de inversión
externa directa como consecuencia de la recuperación de la credibilidad del país ante
los mercados de capital internacionales. Sin embargo, las perspectivas de crecimiento
siguen siendo más que modestas, y las proyecciones no presentan alteraciones significativas respecto a lo que fue la media de crecimiento del producto en el último
período de Fernando Henrique Cardoso. El desempleo sigue siendo alto, y la agenda
social del gobierno se encuentra notoriamente retrasada respecto a sus logros económicos, al menos los que se refieren a la estabilidad. La propia popularidad del Presidente, al igual que en el caso argentino, supera ampliamente la confianza de la
opinión pública -siempre escasa- en las instituciones políticas. Ello le ha permitido
cierto margen de maniobra en su actuar político (como por ejemplo, la aprobación de
las dos reformas más importantes planteadas en su primer año de gestión: seguridad
social y tributaria). Sin embargo, los regímenes institucionales difícilmente se fortalecen por la sola popularidad de presidentes carismáticos, y la crisis de la política que
América Latina viene experimentando desde la segunda mitad de los noventa, producida en buena medida por el pobre desempeño económico de nuestros países, parece
un fenómeno de más largo aliento.
Finalmente, el Uruguay es, de los tres países, el de peor situación relativa. Luego de
tres años de recesión, la crisis uruguaya estalló casi al mismo tiempo que la crisis
argentina, dada las características de la segunda, y el alto grado de vulnerabilidad
regional que caracterizó al primero desde inicios de la década. Uruguay tuvo "corralito"
y tiene "corralón". Durante la crisis financiera desatada a raíz de la corrida bancaria
en Argentina, se evidenció el brutal déficit de confianza de los uruguayos en la clase
política, lo que determinó una formidable corrida contra los depósitos bancarios (el
Uruguay perdió más de la mitad de sus depósitos en moneda extranjera). En menos
de un año, y como consecuencia de este descalabro (y de las estrategias para resolverlo) la deuda externa se duplicó, y el producto se contrajo a aproximadamente la
mitad de lo que era (medidos ambos en dólares). A diferencia del caso argentino, el
sindicalismo y la izquierda se solidarizaron con el gobierno en la crisis, y aunque no
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
97
sancionaron en el Parlamento la ley que habilitó a la reestructuración del sistema
bancario, inhibieron cualquier movilización que pudiera poner en jaque al gobierno
del Presidente Jorge Batlle. Convencida de su victoria en las elecciones de 2004, la
izquierda uruguaya instrumentó una estrategia de oposición "responsable", que no
desmovilizó, sin embargo, la campaña ya iniciada de derogación de una Ley que
habilitaba a la desmonopolización de la empresa pública encargada de la refinería de
petróleo. La ley fue derogada en diciembre de 2003 por el 62% de los votos, lo que
reveló a las claras las débiles bases de un gobierno ya desfalleciente, y anticipó el
resultado electoral de 2004. Sin embargo, y a pesar de la altísima probabilidad de
una victoria del Encuentro Progresista en las próximas elecciones, el futuro gobierno
enfrentará un país arrasado, una población movilizada y en proceso de "inflación" de
expectativas, así como una oposición durísima de parte de los partidos tradicionales
que, por primera vez en un siglo, estarán privados de su acceso a los recursos que
proporciona el control del aparato del Estado. Lo más positivo en este panorama, es
el contexto regional. Con Kirchner en Argentina y Lula en Brasil, el gobierno de la
izquierda en Uruguay tendrá un inédito respaldo de sus vecinos, lo que le permitirá
sortear algunos de los obstáculos que le impondrá estar de "estreno" en el Ejecutivo.
La región evidencia asimismo una solidaridad política sin precedentes entre Presidentes de signos políticos afines, que a menudo saltea los elementales límites del protocolo, cuando los presidentes de los países hacen explícitas sus preferencias en materia
de "socios" de gobierno (como lo hizo Lula contra Menem, Batlle a favor de Menem,
Kirchner y Lula a favor de Tabaré Vázquez).
3. Voluntad política, democracia y dersarrollo
Más que nunca, hoy queda claro que la suerte del Mercosur está más guiada por la
voluntad política de los gobiernos de turno, que por un destino geográfico manifiesto. La victoria de Kirchner sobre Menem, y de Lula sobre Serra, parecen estar favoreciendo ampliamente el proceso de integración, en un momento en el que el Mercosur
parecía "enterrado".
Sin embargo, la expresión "voluntad política" -parafraseando a Weber- es un concepto "politológicamente" amorfo. Y lo es en buena medida porque oscurece el o los
actores que la construyen y la ponen en juego. La política se construye en la negociación entre varios actores, y no depende sólo de la voluntad política de algunos (por
ejemplo el gobierno). Además, exceptuando el ejemplo "virtuoso" de Chile, que evi-
98
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
dencia consensos estructurales amplios y de largo aliento en materia de política
externa, las opciones de integración expresadas en la voluntad de los elencos políticos de nuestros países son a menudo contradictorias. El caso uruguayo es un buen
ejemplo en este sentido. A pesar de la voluntad (y la realidad) de la integración
comercial en la región, expresada por buena parte del elenco político y empresarial
doméstico, la postura presidencial ha sido por lo menos errática en este sentido,
cuando no de adhesión incondicional al proyecto del Alca. La pregunta entonces,
más allá de las voluntades políticas manifiestas de los elencos gobernantes, es cuál es
la base política de la integración regional en la coyuntura actual. Qué de este cuadro
político e institucional favorece o inhibe el proceso de integración, y qué tipo de
proceso de integración privilegia. Ello nos lleva al viejo (pero aún vigente) tema de las
relaciones entre procesos democráticos y modelos de desarrollo.
Sobre la relación entre democracia y desarrollo, relación contradictoria si las hay,
tenemos una acumulación importante que nos viene de la experiencia histórica. Sabemos por ejemplo que las democracias se consolidaron en América Latina tardíamente, y fueron más exitosas allí donde el proyecto industrializador fortaleció el rol
de algunos actores que fueron claves en ese proceso: la burguesía nacional y el
proletariado industrial. Los estudios muestran que ambos actores, orientados en el
proceso por motivaciones diferentes (la burguesía industrial por el fortalecimiento
del poder del Estado y el proletariado industrial por la inclusión de los derechos
sociales), llevaron al debilitamiento de los actores más reacios a la ampliación de la
participación política (especialmente, la clase terrateniente), y consolidaron el proyecto de la democracia liberal. Sabemos también que la democracia pudo consolidarse en aquellos países que lograron "incluir" a buena parte de la población en el
proceso electoral, habida cuenta de su inclusión social anterior, fruto de los procesos
de modernización (urbanización y expansión de la educación básica). La ecuación
entre democracia y desarrollo hoy, empero, es absolutamente contradictoria con este
legado histórico.
Las condiciones "estructurales" de las democracias de lo que Hungtinton llamó la
"tercera ola" (en nuestros países, éstas fueron las democracias post-dictatoriales), son
bastante precarias. Las dictaduras tuvieron un impacto regresivo sobre la distribución
del ingreso que América Latina no superó durante el tránsito democrático, sino que
mantuvo, o empeoró en algunos casos, casos que se multiplicaron como consecuencia del deterioro generalizado que produjo lo que se ha dado en llamar la "media
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
99
década perdida" (1998-2003). Sabemos que el "goteo" no funcionó: países con altas
tasas de crecimiento económico durante el período (y Chile es el mejor ejemplo), no
lograron superar el legado de la desigualdad. Otros en cambio, con un crecimiento
mucho más moderado (como Uruguay y Costa Rica) tuvieron mayores logros en sus
indicadores sociales. Sabemos también, que desatadas las crisis, la pobreza y la desigualdad se agudizaron. En esta agudización, el vínculo "virtuoso" entre clases medias y sectores populares que abrió camino a la consolidación democrática en clave
de bienestar, se ha vuelto más precario. El decil superior se benefició enormemente
del ciclo económico de la década, y el 40% más pobre, se empobreció más aún.
Finalmente, dejamos de contar con los actores tradicionales que forzaron los procesos democráticos en la región, en particular con el movimiento sindical, hoy absolutamente debilitado como actor político en todas las democracias de la región.
Sin embargo, y a pesar de todo eso, la democracia se ha revelado como un experimento más duradero de lo que se imaginaba, y Argentina es el mejor ejemplo en este
sentido. La pregunta es entonces ¿qué democracia es ésa? Parece importante responder a esta pregunta, si queremos indagar sobre las bases políticas que habilitarían a
proyectos de integración regional, si éstos se vuelven determinantes para los modelos
de acumulación nacionales.
Esta "rara avis", la democracia de fin de siglo latinoamericana, sobrevivió no sólo a las
crisis económicas y a la agudización del deterioro en las condiciones de vida de los
más pobres, sino a su propio descrédito. En este sentido, los datos sobre la credibilidad democrática en América Latina distan de ser auspiciosos. Las series de
Latinobarómetros que se vienen publicando desde 1995 hasta la fecha, muestran el
"estado de la opinión pública" en la mayor parte de los países de América Latina. La
institución más popular hoy en la región es la Iglesia, y las Fuerzas Armadas son
mucho más confiables que los partidos y el Parlamento. Las personas confían más en
los medios de comunicación que en los políticos, y la confianza en estos últimos,
además, ha empeorado en los últimos años. Entre 1996 y 2001, la confianza en los
partidos políticos cayó del 20% al 15%, en el Parlamento del 27% al 23% y en el
Poder Judicial del 33% al 25%. A su vez, los ciudadanos que creen y que tienen
alguna confianza en las instituciones políticas en América latina no superan, en
conjunto, a un cuarto de la población.
Por otra parte, los sistemas políticos tradicionales, y en especial los sistemas partidarios heredados de la "segunda ola democrática" (la que comenzó en la postguerra),
100
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
parecen estar hoy exhaustos. El caso peruano, colombiano o venezolano, son claros
ejemplos en este sentido. La participación electoral continúa baja, y la volatilidad
electoral de elección en elección es alta.
Enfrentados a estos dilemas, e impulsados por los organismos multilaterales a
implementar las reformas económicas que no solamente ordenarían nuestras precarias economías sino que nos conducirían al paraíso del crecimiento y la integración
competitiva al mundo, las élites políticas domésticas pusieron en marcha reformas
políticas que sólo agudizaron el problema. El principal objetivo de todas ellas fue el
fortalecimiento de los poderes presidenciales de cara al Congreso. La reelección, salvo
contadas excepciones, es un dispositivo que se aprobó en casi todos los países de
América Latina; el balotage, un dispositivo que supuestamente sirve para darle mayor
legitimidad al presidente se implementó en todos los países de América Latina. Y la
concentración de poderes (especialmente, pero no sólo, legislativos) en el Ejecutivo,
forma parte del modelo hoy predominante de institucionalidad política. En un contexto de debilitamiento del sistema partidario, presidentes "sin partido", y a menudo
"outsiders" de la política (Fujimori ha sido uno de los ejemplos más salientes, pero en
Brasil, Venezuela, o Ecuador, hay ejemplos también de ello), se transformaron en
fenómenos frecuentes. Institucionalmente, produjimos una paradoja: aumentamos
los poderes presidenciales, en un contexto en el cual los presidentes no necesariamente responden a partidos, sobretodo en aquéllos países de precaria consolidación
partidaria. Como consecuencia, hemos presenciado procesos de gobierno "truncos",
dada la inestabilidad presidencial asociada a estos procesos, en la mayoría de los
países de la región, con algunas honrosas excepciones (como Chile, Costa Rica, o
Uruguay).
Por otro lado, las buenas noticias: hemos comenzado a tener alternancia política en
el gobierno, y no sólo partidaria sino ideológica. El gobierno del PT en Brasil es el
mejor ejemplo de que estas democracias recientes permiten la llegada de la izquierda
al poder por la vía electoral, sin que la amenaza de un golpe de Estado sobrevuele
como telón de fondo. Los países del Cono Sur se han transformado en el mejor
ejemplo de esta "sobrevivencia democrática" a la alternancia política. De hecho, si
pensamos en la Cumbre de los países "progresistas" convocada por Blair en julio de
2003, tres de los cuatro países del Cono Sur (Chile, Argentina y Brasil) estuvieron allí
presentes.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
101
En consecuencia, las democracias de la "tercera ola", evidencian una combinación
compleja de alternancia política, crisis financieras recurrentes, persistencia o aumento
de la desigualdad y la pobreza, déficit de credibilidad pública y precariedad de las
instituciones políticas. Los procesos recientes nos enseñan que la democracia es un
experimento frágil y está sometido a las crisis económicas. Las crisis económicas
afectan las instituciones políticas de un modo que se reproduce, inercialmente, más
allá de las coyunturas específicas. Las soluciones "presidencialistas" implementadas
por las élites políticas latinoamericanas, no parecen poder asegurar la institucionalidad
estatal necesaria para dar cuenta de estas crisis. Los Estados no son más que maquinarias montadas y desmontadas, invadidas y saqueadas por los gobiernos de turno.
Pretender implementar una política externa que tenga una continuidad y una coherencia más allá de las voluntades políticas (a menudo caprichosas) de presidentes
poderosos y en la mayor parte de los casos efímeros, es casi una quimera.
A esto se suma una dinámica de representación de los intereses que se ha complejizado
bastante desde que los actores sociales "clásicos", que representaban el eje "capitaltrabajo", dejaron de ser tales. Así, además de tener que enfrentar la movilización de
actores sociales "no clásicos", como los piqueteros en Argentina, los jubilados en
Uruguay, o el Movimiento Sin Tierra en Brasil, los nuevos gobiernos deberán enfrentar la negociación con intereses "extra-domésticos" pero con fuerte gravitación en la
escena nacional, como las empresas transnacionales o los organismos financieros
multilaterales. Los partidos políticos parecen instituciones poco preparadas para enfrentar estas nuevas formas de la dinámica de intereses. Entretanto, el surgimiento de
nuevas formas de movilización política, con ambición de representación en la arena
pública, como los movimientos indígenas en Ecuador o en Bolivia, obligarán a las
élites políticas a readecuarse a un nuevo escenario.
4. La dinámica del Mercosur en el contexto regional de gobiernos
progresistas: apuntes finales
Aunque los acuerdos que dieron lugar al Mercosur comenzaron con Alfonsín y Sarney,
la consolidación del pacto regional se dio durante las administraciones de Menem,
Collor de Mello y Lacalle. Es decir, "por la derecha". ¿Habrá una refundación del
Mercosur "por la izquierda", con los gobiernos de Kirchner, Tabaré Vázquez y Lula?
¿Qué significaría un Mercosur "por la izquierda"?
102
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
El Mercosur surgió de una convergencia deseada de políticas económicas de apertura, estabilización y desregulación producidas al calor del consenso de Washington. En
relación con su origen, el diagnóstico del Mercosur y el proyecto Mercosur tenían una
coherencia interna que hoy dista de estar presente. Sin embargo, los nuevos gobiernos en Argentina, Brasil y Uruguay, evidencian la necesidad de repensar el Mercosur
en clave de "izquierda": así lo revela el distanciamiento con la política de Washington
de Brasil y Argentina, y un cierto resurgimiento del "latinoamericanismo". ¿Será ésta
una base política tan sólida como aquélla con la que el proyecto de integración
regional fue pensada en sus orígenes?
Si se hace difícil distinguir políticas de "izquierda" y de "derecha" en el plano doméstico (y el mejor ejemplo es el gobierno Lula, que no muestra, al menos en el manejo
de la política económica, características propias lo suficientemente sobresalientes
como para diferenciarlo de su antecesor), más difícil aún es distinguir políticas de
izquierda y de derecha en el plano de la integración regional. De algún modo, la
derecha tuvo un proyecto de política externa, guiado por la ideología (no necesariamente la práctica) de un mercado libre, competitivo, abierto y globalizado. La libre
movilidad del capital fue el legado más importante del "revival" liberal de fin de siglo.
¿Tienen las izquierdas un proyecto de política externa equivalente?
Sabemos que el discurso de la izquierda que primó en Brasil (y no me refiero únicamente al PT, sino a algunos de sus socios de la coalición, en especial los que estaban
más a la izquierda que la corriente predominante del PT) fue un discurso anti-Alca,
basado más en una ideología antipática "al imperio" que en un diagnóstico preciso
de los beneficios y costos que suponía entrar en el Tratado. El discurso por la integración regional, empero, no tuvo la misma relevancia. La izquierda brasileña evidenció
una posición negativa en relación a Estados Unidos muchísimo más clara y definida
que su destino manifiesto junto a las naciones pobres de América Latina ("no queremos ser Argentina", se escuchaba, olvidando que Argentina sólo corroboraba el clásico: "eu sou você amanha"). Asimismo, sembró una nota de duda sobre la autenticidad de un discurso pro-integración que trascendiera el afán de liderazgo de Brasil
sobre la región, y fuera más allá de la preocupación por la inserción internacional de
Brasil en el grupo de los "pobres pero grandes" (como India o China). El discurso
económico predominante de la izquierda brasileña fue el del "desarrollo nacional"
autónomo, que nos remite a un desarrollismo "revisado"; uno que el Consenso de
Washington nunca logró eliminar por completo, al menos desde el imaginario del
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
103
desarrollo sustentable alternativo. Quienes parecen haber ahondado más en el proceso de un "regional-desenvolvimentismo", han sido paradójicamente los empresarios,
básicamente de Argentina y Brasil, y no las élites políticas "progresistas".
Una de las mayores evidencias de la precariedad conque las "nuevas izquierdas" de la
región están pensando este proceso, es la prioridad del discurso comercial sobre el de
la integración ciudadana y cultural entre los países. La concepción de la izquierda
vernácula sobre el proceso ciudadano, sigue descansando en el viejo anclaje del Estado-nación. De este olvido se nutre la escasa influencia que han tenido en el proceso
de integración los intereses ciudadanos, y en especial, aquéllos de los trabajadores.
Mientras el capital ha conquistado cierta libertad de movimiento, la mano de obra
sigue anclada en los límites jurídicos y políticos de los Estados-nación. En tal sentido, es poco o nada lo que se ha avanzado en términos de la movilidad de la mano de
obra en la región. Argentinos, brasileños, uruguayos y paraguayos, enfrentan los
mismos problemas para traspasar las fronteras de sus países que enfrentaban antes, y
basta con recorrer cualquier frontera entre los países de la región para comprobarlo.
La integración cultural de los pueblos avanza, como lo hace en general la realidad,
mucho más rápido que las instituciones. Los modos de provisión de los servicios
públicos, y las reglas de regulación del mercado laboral, siguen perteneciendo a cada
Estado e imponiendo innúmeras barreras a una integración cultural efectiva. Ser
paraguayo y trabajar en la Argentina, o uruguayo y trabajar en Brasil, es más difícil a
menudo, que emigrar a los países del capitalismo central, que reconocen la línea de
transmisión generacional de los derechos ciudadanos. Si en materia de política externa la derecha tuvo una visión y una estrategia más o menos coherentes en relación a
la movilidad del capital, no sucede lo mismo con la postura de la izquierda en relación a la movilidad de la mano de obra. En este sentido, no se avizora ni un modelo
coherente de "desarrollo regional", ni una política que elimine las restricciones a la
libre movilidad de las personas, coherente con los procesos de integración cultural
que ya existen. Sin una y otra cosa, un proyecto "Mercosur" desde la izquierda, será
precario, o apenas reproducirá lo que ya existe: una integración comercial imperfecta.
104
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Democracia y gobernabilidad en Paraguay
Domingo Rivarola (CPES - Paraguay)
Agradezco mucho la invitación a participar en este taller cursada por UNESCO-Montevideo y CLACSO. Aunque no sea el más adecuado para dar una visión analítica
comprensiva de lo que está pasando en Paraguay, tengo que confesar que mi inseguridad crece conforme van pasando los años.
Lo que quiero hacer es darles una visión un poco impresionista, muy poco analítica,
de lo que está pasando en Paraguay. Con la convicción de que Paraguay siempre ha
sido una realidad distante del resto de América Latina, de los intelectuales, de los
analistas y de los cientistas sociales, aún cuando eso no descarta la estrecha relación
y apoyo que hemos recibido en décadas para construir una capacidad analítica sobre
nuestro país.
Pueden mirarlo en las estadísticas y en los compendios, donde la mayoría de las veces
van a encontrar la casilla de Paraguay vacía, por falta de datos, porque no está en el
circuito comparativo, siempre ha sido una incógnita. Y más que nada porque hemos
tenido 50 años de gobiernos dictatoriales que han marcado profundamente la historia del país.
Cuando me invitan a exponer sobre qué pasa en Paraguay, en realidad me desconcierta porque ésa es la pregunta que nos hacemos en Paraguay todo el tiempo: "¿qué
está pasando aquí?". Parece una paradoja que yo tenga que venir a explicarles a
ustedes qué está pasando en Paraguay. Pero les quiero dar una visión muy impresionista
que permita ubicar algunas de las cosas más importantes del proceso.
Con respecto a lo que ha pasado con la democratización en el Paraguay, hay dos
visiones. Una visión optimista que se sustenta en algunos indicadores que daría a
pensar que con todas las dificultades, con su debilidad, el proceso de democratización sigue reafirmándose. Esto en función de varios indicadores, entre ellos las elecciones; ya es el tercer presidente que elegimos en elecciones nacionales, esta última
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
105
quizás sea la más organizada, abierta y reconocida continentalmente por los polos de
desarrollos. A su vez, un factor fundamental en la historia política paraguaya de este
medio siglo, después de la postguerra del Chaco, es la presencia de las Fuerzas Armadas en la vida política paraguaya. Desde la guerra del Chaco el Ejército que emerge
con gran prestigio, y una capacidad organizativa frente a toda una gran crisis política
partidaria de los años 40, se ubica cercano al centro de la vida política paraguaya. Y
ha sido un factor determinante hasta la actualidad, donde podría decirse que está en
su más bajo nivel de influencia política y con una institucionalidad muy poco legitimada. Entonces, podría decirse que este hecho incrementa la posibilidad de que la
política pueda rehacerse en el país.
La otra visión es la debilidad de la sociedad civil, es decir, que uno de los legados de
la era autoritaria fue la casi destrucción de las organizaciones y de la representación
de la sociedad civil.
Lo que se ha podido hacer en esta década ha sido muy interesante, pero no ha tenido
la fuerza suficiente ni la celeridad necesaria como para generar una fuerza ponderable que de alguna manera le permitiese un corte radical entre la vieja dirigencia y la
dirigencia que emergía.
Paraguay después de casi medio siglo de diferentes tipos de regímenes autoritarios,
en 1989 experimenta un viraje político e institucional inesperado y a la vez abrupto,
iniciándose lo que nosotros denominamos transición.
Creo que habría que mirar estos 15 años, que se han denominado de transición
democrática, en tres grandes momentos, tres cortes en el tiempo.
El primero que podría denominarse "vísperas de 1989". Como ustedes saben en febrero de 1989 un golpe militar desplaza al general Stroessner del poder y se inicia lo
que llamamos la "transición democrática".
El segundo escenario sería el de la transición, el de la liberalización del país y el de la
voluntad de construir una institucionalidad democrática.
Un tercer escenario presente, que sería un "reflujo del autoritarismo".
Brevísimamente voy a tratar de resaltar algunos rasgos de cada uno de estos períodos.
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
"Vísperas de 1989" significa 50 años de gobierno autoritario, y una década -la del
80- donde el país empieza a experimentar profundas transformaciones sociales, culturales, pero en donde la dimensión política, la estructura de poder, permanece incólume. Paradójicamente Stroessner es desplazado en el momento en que dispone del
mayor control político del país; en que no soporta ningún problema serio en uno de
los pilares de su poder como las Fuerzas Armadas; donde grupos del Partido Colorado
-otro componente de ese trípode de poder que él construyó- tampoco ofrecían mayores problemas; y donde el gobierno (la tercera pata del sistema) está bajo absoluto
control. Sin embargo, en ese momento es desplazado.
Stroessner fue la bisagra de esa construcción autoritaria. No cabe tocar aquí cómo lo
consiguió, pero a fines de los años 50 consigue una consolidación y una articulación
compacta de estos tres poderes, donde él es la bisagra y a la vez el elemento operador
y orientador de ese sistema de poder.
¿Cómo pudo pasar esto? Eso daría lugar a un debate, pero es que el agotamiento no
se da en el sistema sino que se da en este gran ordenador que fue Stroessner. Una
explicación es que Stroessner experimenta un problema de salud serio y relaja su
atención y su sistema de control, lo cual da lugar a un planteamiento serio en el
interior de las FFAA y en el partido de gobierno sobre la sucesión de Stroessner. Esa
discusión y la aparición de actores que se ven obligados a hacer propuestas concretas
de qué va a seguir con el retiro o con la muerte de Stroessner -que era la discusión de
ese momento- hace que este sistema se desestructure y se fisure. Se fisura en las
Fuerzas Armadas y en el partido de gobierno.
El golpe militar abre al país a un proceso de democratización. Hubo un proceso de
exaltación colectiva muy importante y eso impregnó profundamente la conciencia
ciudadana. El hecho de que a 6 horas de que lo subieran a Stroessner en un avión
para llevarlo a Brasil, tú podías caminar por las aceras de los cuarteles, entrar a los
cuarteles, mirar, caminar por la acera del Departamento de Investigaciones donde se
torturaban a las personas, poder gritarle a cualquiera de los personeros del régimen,
fue una vivencia histórica importante para un país que desde la posguerra del Chaco
de los años 40 su ordenamiento político, social y cultural se había desmarcado profundamente.
Por lo tanto, la Democracia se introdujo en la visión y en la emoción de la gente
como una meta, un objetivo, una retórica y una aspiración ampliamente compartida.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
107
Frente a un repliegue de todo el sector que estuvo comprometido con los gobiernos
dictatoriales, con los miembros del PC, que de alguna manera -fuera de los sectores
más vergonzantes- también entraron en ese clima, que no sólo era un clima nacional
sino también regional e incluso mundial.
Por lo tanto, la meta política que emerge en ese momento histórico es la de construir
una institucionalidad democrática. Eso concentra el 100% de la atención de la gente:
instalar las instituciones democráticas.
Se celebran elecciones, se convoca a una Asamblea Nacional Constituyente, y una
nueva Constitución que descentraliza el poder político. Donde anteriormente en los
departamentos fungía un delegado del Ministerio del Interior responsable del orden,
hay un gobernador responsable del desarrollo regional de su departamento.
Se cambian las leyes electorales, y todo con una muy amplia participación ciudadana
y de los partidos que empiezan a ocupar espacios.
Eso desmembra, de alguna manera, la centralidad del poder político del Estado, que
fue la característica del régimen de Stroessner donde el poder del Estado se personaliza y eso impregna toda la voluntad y la estrategia de la gente. Había que elegir un
intendente en el municipio más lejano de la República, ¿y a quién se podía nombrar
intendente? Pues a tal persona que se decía que tenía una relación con el Presidente
porque una vez pescando se conocieron y entonces éste podía ser intendente porque
podía constituirse en el enlace con el poder. Esta es una manera sencilla de decirles
cómo todo convergía en él.
Cuando este eje desaparece, empieza un proceso de desmembración de esa central de
poder que implicó Stroessner.
Se fisura la relación Poder Ejecutivo-Parlamento, donde el Parlamento cada vez más
se convierte no sólo en un orden legislativo sino en una caja de resonancia de la
ciudadanía y donde los parlamentarios se convierten en intermediarios entre la sociedad civil y el gobierno. Empieza entonces un proceso de fricción y de separación que
culmina en estos días donde la gobernabilidad está -por ese conducto por lo menosabsolutamente bloqueada. No hay ningún tipo de negociación ni de acuerdo posible
en estos momentos entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento. Se fisura la relación con
el Poder Judicial, que en el período stroessnista era un instrumento directo de la
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
voluntad del Poder Ejecutivo, y se constituye en un poder que confronta con el
Parlamento y con el Poder Ejecutivo ahondando todavía más este proceso de
desmembración.
La visión de la democracia también se acompañó con una expectativa, de alguna
manera sobredimensionada, de que había un conducto por el cual se lograría una
consolidación de la democracia que se pensaba que se estaba construyendo, y ese
conducto era la educación. Y la educación se plantea, curiosamente, no como un
proyecto político de los grupos que acceden al poder sino que se plantea a partir de
la ciudadanía. La sociedad paraguaya al producirse el viraje político articuló una
relación muy directa entre la democracia y la educación y muy incipientemente la
educación emerge como una política central de los gobiernos que se sucedieron, para
los cuales a pesar de ser regulares o muy malos, la educación tuvo no solamente un
gran nivel de prioridad sino de fuerte apoyo de la sociedad civil. Con respecto a esto,
la reforma educativa que comienza hacia el año 93, no emerge como un plan político, porque la dirigencia que asume el poder no incorporaba en su planteamiento esta
reforma, sino que fue un planteamiento exclusivo de la sociedad y creo que eso fue lo
que le dio un impulso muy particular e importante.
Es la ciudadanía, los intelectuales, las ONG, etc., que, posiblemente por una visualización muy directa del sistema educativo como uno de los sistemas de preventarismo
más visible del gobierno, percibió a la educación como el primer escenario donde
había que recuperar un poder nacional y, a la vez, constituirlo como un instrumento
para un cambio cultural importante de lo que fue la cultura autoritaria a una cultura
democrática.
Eso llevó a que la educación se convirtiera en la única política sólida y "exitosa" de la
transición.
La educación excluyendo la educación superior, porque uno de los hechos distintivos
del Paraguay, es que es un país sin universidad. Es un país donde la universidad fue
ocupada por el régimen político, donde si se avanzó fue en las áreas más técnicas,
más científicas, pero la universidad como un escenario de debate, de producción,
estuvo y está totalmente ausente en el país.
Si ustedes revisan la bibliografía paraguaya de los últimos 20 años o más, van a
encontrar que el 95% y más se produce fuera de los límites de la universidad. Eso
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
109
implica un gran déficit de liderazgo, que se resiente y afecta a los partidos, a los
gobiernos, etc.
Esta visión de la democracia y la educación como instrumento llevó a otra convicción
perjudicial para el tipo de esfuerzo que se realizó. Porque se creía que íbamos a hacer
sostenible la democracia por la educación y que eso generaría de por sí el desarrollo
social y los cambios sociales. Lo interesante es que ligamos de una manera enfática el
desarrollo educativo, el avance de la reforma educativa y la democracia del sistema.
La fuerza de sustentación real en los años 90 para los paraguayos era la educación. Se
creyó en la premisa de que el cambio del sistema educativo permitiría una consolidación del sistema democrático.
Es decir, había que consolidar la democracia y, por añadidura, vendría la corrección
de los problemas del desarrollo social y económico. Pero las cosas no se dieron de esa
manera. Las cosas fueron discurriendo en una afirmación de la vida democrática en
término de libertades, de garantías ciudadana, en término de funcionamiento del
sistema electoral, etc., pero los problemas sociales y económicos fueron agudizándose
más y más.
Y esto llevó a un cambio bastante significativo, por lo menos en la vida paraguaya.
Esto es el vaciamiento que se produce en los partidos en término de su núcleo de
ideas distintivas como cuerpos políticos en la tradición de un Partido Liberal, en la
tradición de un Partido Colorado, en la tradición del Partido Febrerista, que tenían
núcleos de ideas que los identificaba, y a partir de esos núcleos de ideas una retórica,
y a la vez fronteras de alianzas. Eso funcionaba así. En estos momentos eso se fue
destiñendo aceleradamente, y hoy los partidos son instituciones de manejo de intereses. Un indicador de esto es que el tradicional Partido Liberal Radical Auténtico, cuya
identidad fue combatir la dictadura y tuvieron centenares de miles de muertos y
torturados y llegó a la transición democrática con la legitimidad de esta lucha
antiautoritaria, pero posteriormente hizo arreglos con el oviedismo que es uno de los
intentos de restauración de este modelo partido-gobierno-fuerza armadas. Dos años
antes esto sería inexplicable, insostenible e impensable hasta para el más agudo
analista social.
Eso lleva también a que la política se convirtiera en esos momentos -y este es el
escenario del flujo autoritario- en un campo de outsiders, donde desde distintos
sectores, que ni prestaron atención o interés en la participación política, de pronto
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Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
ven el acceso al poder como una alternativa importante para la defensa directa de sus
propios intereses.
En esos años tenemos que los aparatos políticos partidarios tradicionales empiezan a
desmoronarse y estos outsiders -de acuerdo a su capacidad de poder- son capaces de
capturar proporciones importantes del electorado. Uno de ellos, sindicado como uno
de los grandes lavadores de dinero y contrabandista, sustrae casi un 12% de los votos
de uno de los candidatos presidenciales en 48 horas de negociación. De alguna
manera muestra cómo ese andamiaje tradicional de los partidos se deteriora en función a estos nuevos roles, o a una endeblez institucional, o a una crisis de la cultura
política, etc., pero los partidos de pronto entran en un espacio donde tienen que
mercadear algo, que dentro de una cultura clientelar -como ha sido la paraguaya- es
muy importante. Lo cual lleva a la emergencia de nuevos actores, la desarticulación
de las viejas estructuras, el defenestramiento a las viejas guardias partidarios, e intentos de construir terceras fuerzas con una nueva identidad que es lo que ha sido la
experiencia del partido Encuentro Nacional y del movimiento denominado Patria
Querida que tiene una intención de voto considerable.
En otros términos, la búsqueda de poder y el poder de ciertos bienes tangibles está
definiendo el desempeño y las posibilidades de las estructuras políticas dentro un
país que está experimentando cambios muy profundos.
En poco menos de 10 años el país ha pasado a ser un país urbano. En pocos años
más, tres cuartas partes de la población va a ser urbana, lo que implica un cambio
importantísimo que también influye en la composición social de los partidos, en los
tipos de liderazgos, en la operatividad de los partidos. Diría que un dirigente tradicional es un endeble líder frente a un mafioso que dispone de una capacidad de gestión,
que como tipo de liderazgo se acerca más a lo que la sociedad está buscando.
La población campesina comienza a hacer crisis en los años 80 en función a una serie
de factores, entre ellos el mercado internacional en los productos básicos de producción campesina. Este importante sector social que daba sustentación a las organizaciones rurales fue deteriorándose y fue dándose una migración importante hacia los
centros urbanos. Y esto entre otras cuestiones impacta muy directamente en la estructura del sistema político y uno de los elementos más importante que ha sido
visualizado, es la lenta quiebra de los sistemas tradicionales de lealtad política. Los
años de crecimiento, el auge de los años 70 que permitió que en el Paraguay por casi
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
111
una década creciera en un 10% el PBI, permitió al Estado y al partido consustanciado
con el Estado formar una clientela, un sistema que aseguraba un tipo de lealtad
partidaria muy fuerte con el partido de Gobierno. Todo ese sistema se está desgastando, y eso se ha podido visualizar en estas últimas elecciones.
Frente a todo este proceso, lo que comienza a visualizarse claramente es que el proceso
político y la democratización va dependiendo cada vez más de la capacidad de resolver
una serie de problemas que para la población se presentan como prioritarios.
La población visualiza sus problemas en función a varias categorías de atención. Por
una parte la ingobernabilidad de un Gobierno que ha ido decayendo aceleradamente
en su capacidad de conducir al país, de resolver los problemas económicos, de no
contener la extrema corrupción en las cuales han estado envuelto las principales
figuras del Gobierno .
Es un país que ve acrecentarse la pobreza por un fracaso muy serio de la gestión
política, por un incremento de la corrupción extremadamente incontrolada que, de
alguna manera, afecta a la idea, a la visión y al sentimiento hacia la democracia.
Paraguay tiene actualmente cerca de 6 millones de habitantes, de los cuales 2 millones están por debajo de la línea de pobreza, y casi la mitad de ellos en pobreza
extrema. Y esta pobreza que históricamente se centraba en el sector rural campesino,
ha comenzado a convertirse en una pobreza urbana, con un impacto mucho más
contundente y directo sobre el sistema de seguridad, porque obviamente en una
población históricamente rural con mecanismos de subsistencia muy internalizada, la
sobrevivencia es mucho más fácil que en poblaciones de las áreas urbanas, en una
sociedad con muy poca industrialización y con una gran estrechez y rigidez del
mercado laboral. El país vive desde hace algunos años con un nivel de inseguridad
muy preocupante.
La expectativa frente a la democracia es que la equidad ocupa un lugar tanto más
preferencial que la misma democracia, es decir, comienza a haber una tremenda
erosión del sistema político, desconfianza del mismo, bajo nivel de aceptación del
desempeño de los partidos políticos. La población está en situación de opción en
donde las penurias sociales son las que definen la conducta política y las expectativas
frente a la democracia.
112
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Yo diría que si 1989 fue la explosión emotiva y vivencial de poder existir sin miedo
dentro de una sociedad, el 2002 representa un desapego hacia la democracia, graves
problemas en la gobernabilidad por el reflujo de estas intenciones autoritarias y el
poder del dinero y de la mafia. Creo que eso plantea los principales dilemas que tiene
hoy día la sociedad paraguaya en cuanto a la democracia y en cuanto a su
gobernabilidad.
Finalmente, con respecto al proceso de integración, yo estoy de acuerdo con lo que
profesó Wanderley, sobre que a la población en general le preocupa muy poco el
tema de la integración, e incluso como que hay dos niveles de percepción de este
proceso. Un nivel más dirigencial, intelectual, institucional donde se plantea toda
esta construcción, con todas las argumentaciones que tiene detrás. Pero existe otro
nivel de percepción más masiva en donde la relación con los países vecinos la gente
común la percibe de otra manera. En una colonia de frontera con Brasil en estos
momentos el campesinado, el sector rural, percibe a Brasil como la gente que está
entrando a comprar tierra, para colocar herbicidas en las mismas, para luego plantar
soja. Hay una penetración muy fuerte que nada tiene que ver con la política de
integración, no tiene que ver con los estados, tiene que ver con algunos empresarios
con mucho capital, que compran franjas de tierra y meten sus herbicidas y queman
incluso las parcelas vecinas, y en algunos años no se va a poder plantar nada. Esto es
lo percibe la gente como realidad del contacto y en otros muchos órdenes, como la
atención a los migrantes por ejemplo.
Quisiera decir que realmente pienso que la integración, tal cual lo señaló Wanderley
debe ser un proceso multidimensional y que debe sobrepasar ampliamente la discusión económica.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
113
Desigualdad social y crisis política:
Argentina 2001-2002
Carlos Vilas (INAP - Argentina)
Voy a referirme básicamente a la profunda deslegitimación del sistema político
institucional democrático de Argentina, que se viene arrastrando desde hace algunos
años y que eclosiona en los acontecimientos de fines de 2001 e inicios de 2002 en
Argentina En un marco de largo plazo de persistente deterioro social, varias políticas
gubernamentales agravaron la magnitud y alcances de la crisis económica y la vulnerabilidad financiera y acentuaron su impacto sobre los segmentos medios y más
empobrecidos de la población, incluyendo a quienes hasta entonces habían logrado
mantenerse relativamente al margen de ellas. Se acentuó el efecto de exclusión social
de las políticas económicas ejecutadas por un gobierno nacional que había sido
elegido por sus promesas de introducir cambios profundos en el diseño macroeconómico
ejecutado a lo largo de los años noventa y en la consiguiente distribución de ganancias y pérdidas. Al agravamiento de las penurias económicas se sumó la frustración de
muchas expectativas de cambio político, gestándose condiciones favorables a la explosión social que contribuyó decisivamente a la caída del gobierno presidido por
Fernando de la Rúa.
La gestión de la Alianza debutó en diciembre 1999 con una reforma tributaria que
acentuó la regresividad del sistema impositivo y golpeó fuertemente a los sectores
medios que constituían el principal sustento electoral del gobierno. Las medidas que
se adoptaron a partir de ahí contribuyeron al aislamiento gubernamental respecto de
sus bases sociales y del conjunto de la sociedad, ahondaron la fragmentación del
tejido social, y acentuaron los conflictos internos de la coalición gobernante, hasta
llevar en octubre 2000 a la renuncia del vicepresidente y a un profundo cambio de
gabinete, en el marco de acusaciones a ministros y a senadores de compra de votos
con fondos públicos. En marzo del 20011 el intento de imponer un nuevo ajuste para
mejorar la capacidad de pagos externos generó un conato de rebeldía social que
forzó al gobierno a desistir a los pocos días. En esa ocasión la mayor embestida
1
La repercusión de este hecho se vio incrementada tanto por la notoriedad de los personajes
gubernamentales y senatoriales involucrados, como por tratarse de una real o alegada compra de votos
parlamentarios para obtener la aprobación de un proyecto legislativo impulsado por el FMI que restringía
adicionalmente derechos laborales y precarizaba aún más el empleo.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
115
contra el intento del gobierno provino de un arco amplio de organizaciones juveniles
y profesionales vinculadas al ámbito de la educación y al magisterio -sectores tradicionalmente afines al Partido Radical y al FREPASO. La posterior designación de
Domingo Cavallo como ministro de Economía contribuyó poco a mejorar el clima de
opinión y aún menos a resolver los problemas económicos. El nombramiento de
Cavallo y los hitos principales de su gestión terminaron de convencer a muchos de la
claudicación del gobierno ante el poder económico-financiero y del olvido de sus
promesas electorales. Además, la delegación de facultades legislativas en beneficio
del Poder Ejecutivo fue entendida por la opinión pública como una concesión al
ministro Cavallo y una vulneración explícita de preceptos constitucionales y del estado de derecho.
Presentado como poco menos que el salvador de la Patria con el argumento que
nadie mejor que el "padre del modelo" para salir de él o por lo menos para escapar de
su crisis, el fracaso de Cavallo fue jalonado por varios momentos particularmente
irritativos para el humor ciudadano y gravosos para su bolsillo. La reprogramación
parcial de los pagos más apremiantes de la deuda externa generó nuevas denuncias
de corrupción gubernamental. Pocos meses después una reducción de los salarios en
el sector público, en las jubilaciones y en las deudas del estado con sus proveedores
sumó agravios. Para franjas amplias de la sociedad lo que había comenzado a fines
de 1999 como una propuesta de cambio en un sentido de honestidad administrativa
y progreso social había devenido en una evidencia de promesas incumplidas, vulneración del Estado de derecho, fomento a la especulación, inequidades, peleas internas
y dislates.
El deterioro social en aumento reactivó las movilizaciones de protesta y favoreció su
mayor concentración en el área metropolitana. Debilitadas por el crecimiento del
desempleo y por la reorientación de la gestión estatal de la última década, y de hecho
comprometidas con gran parte de la gestión gubernamental de Carlos Menem, las
organizaciones sindicales canalizaron con poca eficacia el malestar social. Adquirieron en cambio presencia y notoriedad creciente las organizaciones de desocupados y
nuevas modalidades de movilización. Los "movimientos piqueteros" fueron los protagonistas más destacados de este periodo. Constituidos por desocupados y sus familias, en algunos casos con vinculaciones a pequeños partidos de izquierda, estos
movimientos canalizaron la insatisfacción y los reclamos provenientes de uno de los
ámbitos en que fue más evidente el efecto del esquema de política económica: la
116
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
pobreza urbana y el desempleo generado por las privatizaciones y la
desindustrialización.
El impacto de todo esto en el tejido social fue severo. Entre octubre del 2000 y
octubre del 2001 la pobreza en hogares creció en el área metropolitana casi 25%, y la
concentración del ingreso, medida por el índice de Gini, subió del 41.2% en octubre
2000 a 44.8% en similar mes de 2001. La abierta responsabilidad del gobierno en el
agravamiento de la crisis y el consiguiente aumento de la vulnerabilidad social dieron
nuevos motivos para el repudio popular. (INDEC, Encuesta Permanente de Hogares)
Las elecciones legislativas de octubre 2001 explicitaron la orfandad política del gobierno y el grado de deslegitimación de los principales protagonistas del sistema
político. Se registró un 26.3% de ausentismo como promedio nacional, varios puntos
mayor que el de las anteriores elecciones legislativas de 1997. El ingrediente más
notable y publicitado de la jornada fue el llamado "voto bronca": el sufragio voluntariamente anulado por su emisor, como una forma de protesta o repudio contra
todos los partidos y candidatos participantes en la elección. Fenómeno nuevo en su
magnitud, el "voto bronca" sumó 21% del total emitido en todo el país, pero en siete
distritos electorales (entre ellos la Ciudad de Buenos Aires) la proporción fue considerablemente mayor. En conjunto, casi la mitad del electorado argentino se abstuvo de
votar o utilizó el voto para repudiar al sistema político o a sus actores principales. La
coalición gobernante perdió más de cinco millones de los votos que había conseguido en la anterior elección legislativa (octubre 1997). Solamente en la Ciudad de
Buenos Aires el gobierno perdió un tercio del caudal electoral de 1997; en la provincia de Buenos Aires la pérdida fue de más de 70%.2 El Partido Justicialista resultó
vencedor con casi cinco millones de votos, un millón de votos menos que en las
elecciones legislativas de 1997; en la provincia de Buenos Aires, un distrito gobernado por ese partido, el justicialismo perdió un tercio de su caudal electoral. De todos
modos triunfó en esa provincia así como en las de Córdoba, Entre Ríos, Formosa, La
Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe,
Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán, ganando asimismo el control de las
dos cámaras del poder legislativo nacional.
El "voto bronca" también arrasó con Acción por la República, el partido político del ministro Cavallo,
que perdió alrededor de 1,2 millón de votos y prácticamente desapareció de la provincia de Buenos
Aires. Al contrario, los pequeños partidos de izquierda experimentaron un notable avance, pero su
tradicional aislamiento recíproco y su resistencia o incapacidad de forjar coaliciones electorales redujeron
sensiblemente el impacto de ese crecimiento.
2
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
117
El resultado electoral de octubre 2001 puede ser interpretado como expresión de la
frustración y castigo a lo que para parte importante de la ciudadanía fue incumplimiento de las promesas de cambio progresista y honestidad que dos años antes
habían permitido a la alianza ganar la conducción del gobierno nacional. Un repudio
que también involucró al partido del ministro Cavallo y al PJ que colaboró estratégicamente con el gobierno desde el parlamento. Pero al mismo tiempo el resultado de
octubre mostró la capacidad del Partido Justicialista de preservar, a pesar de las
pérdidas, un caudal importante del electorado y de recuperarse como principal organización política. Esto le permitió ganar la elección en la provincia de Buenos Aires y
ubicar al ex gobernador Eduardo Duhalde en el Senado de la Nación, circunstancia
que resultaría de crucial importancia en el procesamiento de la crisis que detonaría
dos meses después.
Las elecciones explicitaron el aislamiento del gobierno respecto de la enorme mayoría
de la sociedad, al mismo tiempo que, en el ámbito parlamentario, lo dejaron a merced del Partido Justicialista. Pusieron de relieve, también, la deslegitimación amplia
de un modo trans-partidario de practicar la política que, en aras de una gobernabilidad
a la medida de los beneficiarios del esquema neoliberal, marginaba a millones de
familias, alimentaba la corrupción y acentuaba la dependencia externa. Pese a ello el
gobierno de Fernando de la Rúa no supo o no quiso llevar a cabo una lectura sensata
de la aritmética electoral. Espantado por la masiva fuga de capitales e incapaz, por la
propia vulnerabilidad en que se había colocado, de administrar ya que no enfrentar
las presiones externas y las del sector financiero, el gobierno insistió en decisiones
que habrían de acelerar el traumático desenlace.
El cambio violento de escenario provocado a principios de diciembre por la inmovilización de las cuentas bancarias y los ahorros de la gente (el corralito) fue el detonante de la violencia y la explosión posteriores. La medida se adoptó para frenar la
masiva salida de capitales del sector financiero ante la inminencia del colapso final.
Fue ineficaz por tardía y por mal direccionada; los grandes capitales ya se hallaban
afuera, de modo que afectó ante todo a los pequeños y medianos ahorristas.3 Ade-
De los $ 69.843 millones atrapados en el corralito algo más de la mitad ($ 38.568 millones) correspondió
a depósitos efectuados por 12.3 millones de personas físicas -lo que arroja cuentas con un depósito
promedio de poco más de $ 3100. Pero mientras el promedio del monto de depósitos a plazo fijo era
de $ 18,350 por cuenta, el promedio de los depósitos a la vista era de $ 860 por cuenta.
3
118
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
más, debido al bajo índice de bancarización de la economía argentina, la medida
generó una reducción severa de las operaciones, con el consiguiente quiebre de la
cadena de pagos. El impacto fue particularmente grave en los grupos de ingresos
medios y bajos, y en el sector informal de la economía, cuyas transacciones se realizan en efectivo. La parálisis de las actividades se sintió especialmente en los sectores
pequeños y medianos del comercio y la producción. Un enjambre de pequeños establecimientos, de prestadores de servicios personales, de micro emprendimientos, quedaron fuera de juego, imposibilitados de operar activa o pasivamente de acuerdo a
las nuevas reglas. El momento de la medida cooperó para agravar su impacto: inicio
de la temporada navideña y víspera de la época en que gran parte de los argentinos
realiza gastos adicionales o toma sus vacaciones. De la noche a la mañana gran cantidad de familias debió archivar sus planes de viaje y sus compras de temporada. Si la
cuestión vacacional golpeó sobre todo a las clases medias que durante la década de
1990 se habían acostumbrado a frecuentar destinos turísticos en el exterior, el golpe
al consumo se asestó también a las familias de ingresos más bajos, donde subsiste la
tradición de algún pequeño gasto extraordinario para esas fechas: por lo menos, la
sidra y el "pan dulce" de la Nochebuena, y algún regalito barato para los pibes.4
Todo esto se vino abajo con el corralito y explica el malestar, el enojo y sobre todo la
inseguridad que se apoderaron de una enorme porción de la sociedad argentina. Para
muchos fue la sensación de quedarse sin piso de sustentación, de no saber qué hacer,
dónde ir, a quién reclamar. Tratando desesperadamente de rescatar al sistema financiero colocado al borde del quebrantamiento por la fuga de capitales que ese mismo
sistema había auspiciado, el gobierno de Fernando de la Rúa se echó encima la ira de
la sociedad. La intensidad de esa ira va más allá de la magnitud efectiva de los fondos
secuestrados. En los hechos, se esfumó con el corralito la fantasía, alimentada de
manera entusiasta por millones de argentinos a lo largo de una década, de vivir en un
país del primer mundo, de tener una moneda a la par del dólar, de ser ciudadanos de
la cosmópolis. Una fantasía que, alimentada conspicuamente por el discurso oficial
de los sucesivos gobiernos y por la colaboración de gran parte de los medios masivos,
Las fantasías primermundistas de gran parte de la clase media sufrieron un golpe adicional cuando a
inicios de 2002 el gobierno de Estados Unidos dejó sin efecto el waiver que permitía a los portadores
de pasaporte argentino ingresar sin visa a ese país. Centenares de miles de iracundos potenciales
viajeros pasaron, de la noche a la mañana, de la utopía del Primer Mundo de la convertibilidad al
infierno sudaca del corralito, la devaluación y (para quienes pudieron aguantarla) las largas filas ante
el consulado norteamericano bajo el sol del verano porteño.
4
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
119
soslayaba sistemáticamente otros ingredientes del modelo neoliberal: el empobrecimiento y el desempleo crecientes, la desigualdad en ascenso y la fragmentación
indetenible del tejido social.
Fue precisamente en esta cara, imposible de disimular, de este modelo, donde tuvieron lugar las primeras manifestaciones del estallido social: el mundo del subempleo y
el desempleo encubierto y de la pobreza generalizada, castigados por la
desmonetización del sector informal provocada por el corralito. Los disturbios que se
escenificaron a mediados de diciembre son la expresión de ese acentuado clima de
hastío social y de agravado empobrecimiento en el marco del masivo repudio electoral. Concentrados fundamentalmente en las zonas más empobrecidas de varias provincias y el área metropolitana, su expresión más traumática fue el saqueo de comercios, particularmente de alimentos y bienes de consumo entre el 16 y el 19 de diciembre. El debate respecto de cuánto de espontaneidad y cuánto de organización estuvo
presente en ellos sigue abierto.5 Al promediar la tarde del día 19, 37 personas habían
muerto en todo el país producto de la intervención policial y de la reacción de los
comerciantes saqueados. Acosado por el aislamiento político y por una realidad sobre
la que carecía de capacidad de control, de la Rúa removió a último momento al
ministro Cavallo. Buscando poner fin a los disturbios, decretó el estado de sitio, que
habilita la intervención de las fuerzas armadas en la represión de la protesta social.
El golpe asestado a las finanzas y las fantasías de las clases medias tuvo más impacto
desestabilizador que el deterioro de largo plazo de las condiciones de vida de las
grandes mayorías populares. El deterioro social que se había experimentado a lo
largo de 2000 y 2001 había tenido cierto gradualismo y de alguna manera se inscribía en el estilo de gestión que venía ejecutándose desde el gobierno de Menem. Las
medidas de impacto más fuerte en el bolsillo de la población habían sido justificadas
con argumentos plausibles para muchos, y el propio gradualismo había dado oportunidad a un cierto reacomodo hacia abajo por parte de los afectados, ya acostumbra-
El saqueo de supermercados no es nuevo en Argentina. Su precedente más recordado es el de 1989,
en el marco de otra crisis que también condujo a la finalización anticipada de otro presidente (Raúl
Alfonsín). Sin la masividad de ese antecedente ni la que habría de registrarse en diciembre de 2001,
presiones y amenazas de ataques a supermercados para obtener la distribución gratuita de alimentos
a grupos de desocupados y familias indigentes se habían venido registrando en los últimos años de la
década de 1990 -usualmente remitidos por los medios de comunicación a la sección de noticias
policiales, y en todo caso recogidas sobre todo por medios de circulación local.
5
120
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
dos e incluso resignados a deslizarse por la pendiente. En cambio el corralito afectó a
todos, se entendió como una medida destinada a salvar a la banca, careció de una
justificación plausible, y se ejecutó en el escenario de aislamiento y notoria debilidad
gubernamental emergente de las elecciones de octubre. La ira y la violencia que se
esparcieron por amplias capas de la sociedad argentina deben tanto al impacto mismo de la medida, como al desprestigio de quienes tomaron las decisiones y a la
frustración que se venía acumulando desde antes. La declaración del estado de sitio,
con el potencial de violencia represiva que normalmente implica, y la represión policial desatada para aplastar la protesta, terminaron de sellar la suerte del gobierno.
Lejos de aplacar los ánimos, fue la medida que colmó lo poco de paciencia y que
disipó las últimas dudas que quedaban en la clase media porteña. Agraviados por el
corralito y por la prepotencia del discurso presidencial que fundamentó el estado de
sitio, frustrados en sus expectativas de cambio, centenares y después miles de gente
de barrios de clase media comenzaron espontáneamente a expresar con cacerolas,
bocinas de automóvil y gritos su repudio al gobierno y se dispuso a marchar hacia la
Plaza de Mayo, frente a la casa de gobierno, y a la Plaza de los Dos Congresos, frente
al parlamento. Otros optaron por concentrarse y manifestar ruidosamente su protesta
frente a la residencia oficial del presidente. Esa noche la clase media dejó atrás el
miedo que la venía arrinconando desde la época de la dictadura y que veinte años de
democracia no habían conseguido diluir, y puso el cuerpo. Unos, agraviados por el
corralito; otros, como continuidad del voto de octubre; otros más, celebrando la
renuncia de Cavallo; todos, unidos por la que devendría en consigna de protesta de
ahí en más: "Que se vayan todos". Esa noche la Plaza de Mayo de la ciudad de
Buenos Aires, escenario tradicional y símbolo de la masividad ciudadana, se colmó de
gente que, sin convocatoria previa, se unificó detrás de aquella consigna. Después de
un primer desbande producto de la represión policial, la gente volvió a reunirse en la
mañana del día 20. La respuesta aún más brutal del gobierno, al costo de seis manifestantes muertos, sólo aceleró e hizo más cruento el inevitable final. Al atardecer,
tras presentar su renuncia, de la Rúa abandonó el gobierno. La clase media que dos
años atrás lo llevó al gobierno, lo había expulsado de él, en el marco de la mayor
crisis social de las décadas recientes.
Un aspecto importante de la crisis política de diciembre 2001 fue su procesamiento
institucional a través de mecanismos constitucionales. Un hecho de masas detonó la
caída del gobierno de Fernando de la Rúa, pero la sucesión presidencial se llevó a
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
121
cabo de acuerdo a los procedimientos institucionales previstos para esa hipótesis. La
propia espontaneidad de la protesta colectiva, por lo tanto su carencia de organicidad,
contribuyó además al procesamiento de la crisis por los actores políticos cuestionados en la elección de octubre y ausentes en los acontecimientos del 19 y 20 de
diciembre. La consigna "que se vayan todos" alimentó las energías contestatarias de
la muchedumbre pero la aceleración de los tiempos por la propia dinámica de masas
conspiró contra su eficacia en términos de generación de modificaciones relevantes
en los actores y en los escenarios. Por otro lado, pero con efectos coadyuvantes, el
estallido social que derrocó a de la Rúa fue un fenómeno exclusivamente metropolitano, y sobre todo de la Ciudad de Buenos Aires, sin equivalentes en el resto del país,
que se notificó sin activismo del resultado de la agitación porteña y de los trámites
posteriores.
La protesta social metropolitana alcanzó sus picos de mayor intensidad durante los
cinco primeros meses del 2002, para luego descender sostenidamente a pesar de que
la condición social de gran parte de los sectores populares y medios continuó degradándose. Varios factores incidieron en esto.
En primer lugar, el gobierno nacional permitió que las expresiones de protesta se
prolongaran hasta que, por desgaste o cansancio, sus participantes con menor nivel
de militancia, o cuyas demandas encontraban algún tipo de satisfacción, fueran abandonando o reduciendo la participación. Frente a los reclamos desde la derecha del
espectro político de apelar a la "mano dura" contra los piqueteros y de criminalizar la
protesta social, el gobierno nacional optó por una tesitura de tolerancia.6 Hubo asimismo una reorientación de la protesta social. Las más nutridas y bulliciosas
movilizaciones en torno al corralito tuvieron como principal blanco a los bancos que,
en el imaginario de los afectados, se habían quedado con sus depósitos. En este
sentido la disposición del poder judicial de hacer lugar a los reclamos de los afectados por el corralito, y poco después algunas decisiones gubernamentales que lo
flexibilizaron, también contribuyeron a una descompresión de las tensiones sociales
generadas por este asunto. Por su lado el manejo de los instrumentos de política
económica dio paso a una tímida reactivación económica, a la que contribuyó asimismo la fuerte devaluación de la moneda. El nuevo tipo de cambio encareció
Representativo de los reclamos de mano dura es el editorial del diario conservador La Nación, del 10
de agosto 2002. El 26 de junio dos militantes de organizaciones piqueteras murieron como resultado
de la represión lanzada por la policía de la Provincia de Buenos Aires en el municipio de Avellaneda.
6
122
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
drásticamente las importaciones, pero generó un efecto coyuntural favorable a la
sustitución de importaciones y de estímulo a las exportaciones. La circunstancia de
que no se hubiera cumplido ninguna de las predicciones catastróficas que muchos
economistas y comunicadores del establishment financiero habían formulado al abandonarse el esquema de convertibilidad y la paridad cambiaria (hiperinflación, licuación de los salarios, estampida del tipo de cambio, sanciones comerciales e incluso
políticas externas a causa del default de la deuda, etcétera) contribuyó asimismo a
mejorar el humor colectivo.
Papel importante en la contención de la protesta social parece haber correspondido
al manejo de la política asistencialista de emergencia. La implementación de un plan
amplio de subsidios al desempleo dirigido a jefes y jefas de hogar de todo el país
permitió brindar un mínimo de asistencia monetaria a los grupos indigentes. Con una
cobertura de alrededor de 2 millones de beneficiarios - de los cuales 800 mil en el
área metropolitana - el programa puso dinero en el bolsillo de los desocupados y
contribuyó a nivel agregado a dinamizar los distritos más empobrecidos, en cuanto es
en los pequeños comercios de barrio donde se satisface la demanda de consumo de
los sectores más vulnerables.7 El programa permitió modificar parcialmente la curva
seguida hasta entonces por el deterioro social. La reducción de la polarización social
registrada en octubre 2002 respecto de los registros anteriores pese al agravamiento
de la desigualdad general ilustra el impacto de este tipo de acciones asistenciales en
los segmentos más empobrecidos de la población. Al mismo tiempo el programa
abrió canales de diálogo y negociación entre el gobierno nacional, los gobiernos
municipales y las organizaciones de desocupados.
Finalmente, cambiaron el sentido y las modalidades organizativas de la protesta
social. En la Ciudad de Buenos Aires siguieron predominando las manifestaciones en
torno a cuestiones que de una u otra manera implican algún tipo de intervención del
gobierno nacional - por ejemplo el corralito o la desdolarización de las transacciones
- mientras en el resto del país los temas locales fueron cobrando mayor relevancia.
Por otro lado, junto con el cansancio y el desgaste, que desalentaron a muchos, las
expresiones de la protesta ganaron en organización y en convocatoria. Menos numerosas, fueron sin embargo, más masivas, mejor organizadas y más politizadas. El
El programa entregaba el equivalente de $ 150 por mes a cada beneficiario, en bonos del gobierno
nacional que funcionan como una cuasi moneda de libre circulación. Se completa con un plan de
distribución subsidiada de medicamentos y la distribución de alimentos en especie.
7
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
123
papel de algunos pequeños partidos políticos de izquierda parece haber sido decisivo
en este último aspecto. Las grandes organizaciones de desocupados y las pequeñas
organizaciones políticas que giran a su alrededor se convirtieron en el referente principal de estas movilizaciones. En cambio las asambleas barriales, que de alguna manera expresaron el intento de la clase media de la Ciudad de Buenos Aires de crear un
espacio de diferenciación y eventualmente autonomía respecto del marco institucional
representativo, perdieron capacidad de convocatoria y hacia fines del 2002 prácticamente habían desaparecido.
La definición a mediados del 2002 de un calendario electoral que habría de culminar
diez meses después en la elección de un nuevo gobierno nacional contribuyó
adicionalmente a descomprimir la tensión social. Al mismo tiempo volvió a instalar a
los partidos políticos en el centro de la escena institucional, presentando a las expectativas de la población referentes distintos y más tradicionales que el representado
por las organizaciones sociales de protesta. La elección presidencial del 27 de abril
puso de manifiesto la capacidad de las instituciones para contener y canalizar las
opciones políticas de una población cuyo malestar social venía siendo moderado por
las medidas antes señaladas. Destacó en esa jornada el alto nivel de participación
(casi 80 por ciento del padrón nacional) y la desaparición del "voto bronca" (los votos
en blanco y los votos nulos sumaron en conjunto 541 mil: poco más del 2 por ciento
del total de votos emitidos o casi 3 por ciento del total de votos válidos). Triunfaron
asimismo las opciones de cambio moderado: más de la mitad de los votos se dirigieron
en conjunto a las tres fórmulas que postularon la reforma del esquema macroeconómico
y político dominante, frente a 40 por ciento de las dos principales fórmulas de continuidad, y menos de cuatro por ciento conjunto de las propuestas de izquierda. La alta
participación electoral diluyó la consigna "que se vayan todos" -que, irónicamente,
terminó formalizada en la propuesta de un pequeño partido de ex militares golpistas-, pero dos tercios de los votos válidos se orientaron en conjunto hacia fórmulas presidenciales encabezadas por figuras opuestas, o por lo menos marginales, a los escenarios y estilos políticos de los gobiernos de Carlos Menem y de la Alianza: dos gobernadores de provincias pequeñas, una diputada al frente de un partido político nuevo, y un
economista neoliberal que por primera vez se presentó a una contienda de este tipo,
apoyándose también él en un partido político de reciente formación.
El incumplimiento de las promesas electorales de reforma del modelo macroeconómico,
transparencia institucional y una distribución más equilibrada de los esfuerzos y de
124
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
los beneficios, que habían constituido el eje de las promesas que permitieron a Fernando de la Rúa ganar las elecciones de 1999, instaló sentimientos de frustración,
enojo e injusticia en quienes debieron pagar -con desempleo, deterioro de los ingresos, caída del consumo- el costo de la continuidad. Las medidas adoptadas a lo largo
de 2001 ahondaron la fragmentación de la sociedad. Un pésimo manejo de la comunicación social, que publicitaba los estilos frívolos de vida de algunos integrantes de
la familia del presidente, agregó agravios a una sociedad empobrecida. La preservación de los mecanismos de la democracia representativa permitió a sectores amplios
del electorado expresar su oposición a ese estado de cosas, pero la persistencia gubernamental en un desempeño repudiado masivamente acentuó su aislamiento respecto
de los reclamos populares y de las clases medias.
Las medidas de fines de 2001 significaron una ruptura en el ritmo con que venía
avanzando la concentración de los ingresos, empobrecimiento amplio y exacerbación
de la desigualdad social. La progresividad se transformó en caída abrupta de la noche
a la mañana y puso fin a las estrategias de sobrevivencia que podían haberse adoptado hasta entonces. Decisiones gubernamentales tomadas en el marco de profundas
crisis alteraron el ritmo del deterioro social, liquidaron los mecanismos de adaptación
a los que hasta entonces podía haberse echado mano para amortiguar la caída, y
actuaron como detonante de estallidos sociales ante la incapacidad o desinterés de
los actores políticos de hacerse cargo de las demandas de la gente.
Conclusiones
El abrupto agravamiento de las condiciones de vida de sectores amplios de la población en la segunda mitad de 2001 detonó una de las mayores explosiones de protesta
social de la historia contemporánea de Argentina. Aunque enmarcado en un cuarto
de siglo de persistente aumento de la concentración de los ingresos y consiguiente
incremento de la desigualdad social, varios factores incidieron para que la respuesta
social fuera de confrontación al gobierno y alcanzara una masividad de esas proporciones. En primer lugar, la aceleración brutal del ritmo de deterioro de las condiciones
laborales y de ingresos, que contrastó claramente con la gradualidad que registraba el
proceso regresivo de largo plazo y que redujo la capacidad de la gente para generar
respuestas adaptativas. En segundo lugar, la convicción generalizada que el nuevo
capítulo de sacrificios no tenía otro objetivo que satisfacer las demandas de los
acreedores externos, los grandes grupos económicos y el sector financiero. Tercero, la
frustración amplia de las expectativas que muchos todavía albergaban hacia el goDemocracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
125
bierno del doctor de la Rúa respecto de sus compromisos originarios de transparencia
administrativa, mayor democratización y, sobre todo, reorientación de la política
económica apartándola de los derroteros neoliberales seguidos durante la década
menemista.
Los acontecimientos de fines del 2001 ilustran así el modo en que, en escenarios de
grave deterioro y fragmentación profunda, decisiones políticas desacertadas potencian la conflictividad social, al contribuir a difundir en grandes porciones de población un sentimiento de injusticia, de padecimiento ilegítimo, de burla por parte de
los poderosos, de castigo inmerecido, de inseguridad y de cierre de horizontes. Esas
decisiones tensaron la vigencia de la relación de representación. Vaciada de contenido efectivo a los ojos de grandes sectores de la ciudadanía, la ruptura de su forma
institucional no tardó en llegar. El estallido social arrasó con el gobierno que armó el
explosivo y encendió la mecha.
Pero esos acontecimientos también muestran la capacidad del sistema institucional
de procesar y contener dentro de sus propios márgenes el conflicto social, de neutralizar las presiones más reaccionarias a favor de una represión abierta de la protesta
social y un disciplinamiento autoritario de las clases populares, y de reorientar la
protesta social por vías no violentas de confrontación.
La política creó las condiciones para que un proceso de largo plazo de desigualdad y
fragmentación social se acelerara abruptamente y detonara una explosión tremenda
de ira social. Pero fue también la política -ciertamente, otra política-la que permitió
alcanzar una cierta contención y reducción de los niveles de conflictividad, el
reencauzamiento de las demandas sociales por vías institucionales, y el tránsito hacia
un nuevos escenarios políticos más sensibles a las aspiraciones democráticas y de
progreso social de grandes sectores de la población. La ampliación de la política
asistencial permitió atender mínimamente las necesidades más urgentes de los grupos más vulnerables, bien que manteniendo la vigencia de las redes tradicionales de
la política urbana; la flexibilización del "corralito" por decisiones judiciales y por
modificaciones de la política financiera moderaron la irritación de los ahorristas; el
adelantamiento del calendario electoral ofreció respuesta al "que se vayan todos".
Este conjunto de medidas permitió comenzar a llenar el vacío de representación y
pavimentó la transición hacia el escenario político actual, en la medida en que el
discurso de las instituciones y la producción de resultados se fue compatibilizando
126
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
con las demandas de los sectores más movilizados de la sociedad. En esa misma
medida, la gobernabilidad volvió a ser posible.
Por otro lado, la inorganicidad de gran parte de los reclamos sociales contribuyó a su
propia progresiva erosión. Una cuestión interesante para el análisis político es el
contraste entre la masiva protesta urbana -sobre todo metropolitana- contra el sistema político, cuya más explícita manifestación se registró en las elecciones de octubre
2001, y los resultados electorales registrados a partir de abril 2003. Sin perjuicio de lo
que parece ser una tendencia de largo plazo a una reducción lenta pero sostenida de
la participación sobre todo en algunas provincias, la mayor parte de la población
parece seguir considerando al sistema electoral y al régimen de partidos medios eficaces para hacer sentir su presencia política y expresar sus demandas.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
127
Democracia, Política y Sociedad Civil frente a los desafíos
del Desarrollo, con énfasis en el caso argentino
Daniel García Delgado (FLACSO - UBA - ARGENTINA)
La reflexión sobre un planteo tan estimulante como el que nos convoca es oportuna,
porque nos encontramos en un momento de cambio de ciclo político y de clima
ideológico en América del Sur que cuestiona precisamente el paradigma económico
predominante durante los '90 (ortodoxia, neoliberalismo) y sus principales actores
beneficiados (capital concentrado de servicios, privatizadas y sector financiero). Momento de crisis neoliberal, o al menos de crisis de la hegemonía que ostentaba desde
fines de los '80. Tal vez se pueda hablar, en un contexto más amplio, de una suerte de
'impasse de la globalización neoliberal' por acumulación de contradicciones, conflictos y cambios producidos en el escenario internacional y en los mercados financieros,
donde no sólo la periferia sino también los países centrales han sufrido el impacto de
las calamidades desencadenadas por la volatilidad de los capitales especulativos y por
las recetas ortodoxas del Consenso de Washington. Pero, a la vez, ese impasse muestra la ausencia de perspectivas sistémicas alternativas, donde la agenda dominante ha
sido cuestionada pero todavía no hay una alternativa. De todas formas, un debate
sobre el desarrollo hubiera sido impracticable un par de años atrás y, de haberse
producido, sólo habría sido un asunto de economistas ortodoxos.
Entonces, sobre la relación entre democracia, política y sociedad civil, quiero, en
primer lugar, señalar que "el desafío es el desarrollo": frente a "la ilusión" del mismo
producida en los '90 ('pensamiento único') bajo la hegemonía de una visión neoclásica
de la economía en la cual el crecimiento, el derrame, el pago de la deuda y la mayor
competitividad estaban asociados al libre mercado, a la privatización total, apertura,
desregulación e inserción en la "aldea global". Los resultados en la Argentina fueron
negativos porque, si bien en los primeros años del quinquenio hubo crecimiento del
PBI y modernización tecnológica en algunos sectores, poco más tarde se evidenció
que el mismo venía acompañado de niveles de pobreza crecientes que alcanzaba en
el 2001 a más de la mitad de la población y niveles de desempleo abierto del 20%
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
129
más desarticulación productiva, fuga de capitales, y finalmente, el colapso del sistema financiero.
Gerónimo de Sierra en su intervención nos señaló que, para el conjunto de la región,
al mismo tiempo que la superación democrática de las dictaduras se fue afirmando
en los '80, la radicalización de las políticas de reforma y ajuste estructural inspiradas
en el Consenso de Washington fue generando, prácticamente en todos estos países,
una grave situación social, política, económica y, en buena medida, también cultural
e identitaria. Sin duda con diferencias de grado, pero en casi toda la región las
expectativas de crecimiento económico se vieron detenidas, los déficits fiscales y de
cuenta corriente se dispararon, el PBI retrocedió o disminuyó su crecimiento, la deuda
externa e interna aumentó brutalmente y el Estado tendió a debilitarse y perdió
capacidad efectiva de iniciativa, mientras la lógica financiera desplazaba a la productiva. Y como correlato, concluye de Sierra, casi todas estas sociedades han entrado en
profundos déficits en términos de empleo, equidad, seguridad ciudadana, capacidad
integrativa y posibilidades de ascenso social, acompañados por una crisis de representación en lo político.
Así, el denominado "modelo" no solo no derramó ni disminuyó la deuda externa ni
generó la inserción en el primer mundo prometido sino que produjo una descomunal
concentración, desempleo estructural, extranjerización, desestructuración productiva y
endeudamiento de la economía, así como una permanente fuga de capitales.
En síntesis, a diferencia de los modelos previos -el agroexportador (1880-1930) y el
de sustitución de importaciones o nacional-desarrollista (1940-1980)- podemos afirmar que el neoliberal no fue un modelo de desarrollo sino la ilusión del mismo.
En segundo lugar, este desafío es amplificado por el hecho de que la falta de desarrollo impacta negativamente tanto sobre la democracia y la sociedad civil como sobre
la política, al punto de habilitar profundos cuestionamientos ¿Cuánta desigualdad
soporta la democracia?. ¿Qué ciudadanía se conforma cuando existe más de la mitad
de la población pobre, cuando hay 4 millones de desempleados y un porcentaje aún
mayor de excluidos?. ¿Qué ciudadanía es posible cuando predomina la pérdida de
autonomía del individuo (vivir al día, cultura de la sobrevivencia, vulnerabilidades
crecientes) y ¿qué control del destino colectivo o nacional es posible cuando se
descansa crecientemente en decisiones, diagnósticos e intereses externos?
130
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
También podríamos interrogarnos sobre las características de la sociedad civil que se
configura, porque ésta aparece fragmentada y desigual, con sectores crecientemente
vulnerables, con jóvenes sin futuro (sin inclusión familiar, escolar ni laboral), con
familias sin capacidad de transferencia de modelos y con un nivel de violencia urbana
inédito. Estos fenómenos, naturalmente, inciden también sobre la política, tanto por
el escepticismo de expectativas, generando la crisis de representación que puede
terminar en crisis de legitimidad, como por una creciente fragmentación del sistema
político de partidos, con problemas derivados de la difícil formación de mayorías
legislativas, de la judicialización de la política junto a crecientes exigencias de empresas multinacionales y organismos multilaterales que condicionan la política económica, evidenciando todo ello lo difícil que resulta la gobernabilidad democrática
cuando no hay desarrollo.
En realidad, no necesariamente se produce la amenaza de un cambio de régimen de
las características del pasaje del democrático al autoritario del anterior ciclo, pero sí
del cambio paulatino de la naturaleza democrática: crecientemente formalidad, mero
status jurídico legal de ciudadanía, pérdida de soberanía del estado, desaparición de
derechos sociales, aumento de mecanismos de control social y de situaciones que
presentan un permanente riesgo para la gobernabilidad (INAP, 2003). Dado el impacto de la falta de desarrollo sobre la democracia y la gobernabilidad, cabe cuestionarnos
sobre la necesidad de revisar la ecuación de los '80 de la teoría de la transición
(O´Donnell, Pzseworsky), que afirmaba que la democracia era condición del desarrollo. A la luz de la experiencia reciente, sería plausible otro planteo: el desarrollo es la
condición para impedir que la democracia se vacíe o se vuelva ingobernable.
Por último, este es un desafío complejo porque implica la necesidad de una recuperación de una dimensión política y ética, y no sólo técnico-económica del desarrollo.
Porque se requiere un replanteo de la comprensión del poder en la nueva etapa
global, postindustrial, tanto por el debilitamiento de los Estados-nación y el surgimiento de poderes trasnacionales, como por la emergencia de nuevas formas de
hacer política y de actores en la sociedad civil nacional y global. Por un lado, la
globalización reduce los márgenes de incidencia de los Estados en sus territorios y su
poder de negociación con los actores económicos. Las decisiones económicas trascienden los límites político-administrativos de los países y cada vez más -como nos
recuersa Alberto Riella- los centros de decisión se trasladan a los directorios de las
empresas trasnacionales. Por otro, aparecen nuevas formas de hacer política donde
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
131
ésta ya no la hacen solamente los partidos políticos sino los medios, los organismos
trasnacionales, las ONGs, las empresas y los jueces.
Se trata, por lo tanto, de emplear un pensamiento complejo, que busque dar cuenta
de la variedad de la vida moderna tanto en sus aspectos positivos como regresivos
bajo la exigencia teórica metodológica de articular e integrar múltiples áreas de
conocimiento para intentar comprender lo que está cambiando en el mundo, como
lo recuerda Wanderley en un trabajo reciente. Un desafío que requiere de enfoques
interdisciplinarios pero que, por otro lado, no deja de implicar una lucha política,
teórica e ideológica porque en las tendencias promovidas por la actual globalización
para nuestras sociedades Mercosureñas, el desarrollo no es lo natural, no es lo que la
lógica dominante produce sino todo lo contrario. Porque el nuevo marco económico
o contexto internacional tiende a la asimetría, al debilitamiento de las sociedades
nacionales, a la promoción de perfiles productivos reprimarizados con bajo valor
agregado o, en todo caso, no industriales, a la puesta en disponibilidad total de las
personas y familias al mercado, a la funcionalidad de un proceso de acumulación
financiero en favor de empresas globales con control creciente sobre bienes públicos
y a la configuración de una suerte de factorías con creciente militarización y
supervigilancia externa.
Por ello -y como contribución a una reflexión desde la ciencia política sobre este
desafío que implica lograr el desarrollo en esta bisagra histórica y particularmente
para Argentina, pero en el contexto del Mercosur, queremos responder ahora, dado
los límites de espacio y tiempo que disponemos- sólo a las dos últimas de las cuatro
preguntas que entendemos constituyen el nudo central de esta problemática en la
actual coyuntura:
A nivel teórico: ¿qué se entiende por desarrollo?; A nivel estratégico: ¿qué rumbo u
orientación lo posibilita?; a nivel político: ¿qué agenda y coalición social son necesarias? Y, por último ¿a qué nivel público-estatal encararlo? ¿local, nacional, regional
o global?
Agenda y coalición social
La agenda trata acerca de quién define cuáles son los problemas principales sobre los
que los gobiernos deben abocarse a resolver, y qué importancia tienen; de cuáles son
las políticas públicas que la configuran, y de quiénes serán los que ganan y pierden
132
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
con la misma. La agenda tiene así una identificación moderna con la concepción de
interés general o bien común, porque la misma puede beneficiar tanto a una base
social amplia como restringida. La agenda define a su vez intereses , sectores beneficiados y adversarios, promueve conductas y puede generar apoyos amplios y consistentes o difusos y débiles.
En el modelo anterior la política y relación Estado sociedad civil estaba vinculada a
las proporcionadas por los grandes partidos de masas (nacional-popular, liberal-progresista, o de izquierda) las políticas a favor del bienestar tendieron a constituir
coaliciones que integraban al movimiento obrero y al pueblo en términos generales.
En los '70 comenzó junto con las dictaduras un proceso de endeudamiento y apertura de la económica que supuso una ruptura y negación más que la superación de las
contradicciones del anterior paradigma desarrollista. En los '80, la transición democrática no alcanzó ni se propuesto modificar estas tendencias generando lo que en la
jerga económica se conoce como "la década perdida". Y en los '90, el pragmatismo y
el decisionismo asociado al " no hay alternativa", de la delegación en el presidencialismo
(O 'Donnell), la corporativización de la política, produjo desmovilización y desorganización social.
Esto generó problemas, por un lado, de falta de representatividad de partidos cooptados
por el nuevo establishment en sus intereses, ideológicamente por la visión del "no hay
alternativa" o por la corrupción, pero también de falta responsabilidad de actores que
responden a determinados intereses puntuales y que no integran una visión más
amplia del bien común. Como medios que se transforman en la voz de los mercados
y de promoción de la antipolítica, determinadas ong's y empresas globales, organismos trasnacionales de crédito, calificadoras de riesgo, etc.
Las reformas estructurales fueron reduciendo así el papel del Estado en las sociedades
nacionales, desmontando el anterior patrón de acumulación y sustituyéndolo por
uno de corte neoclásico, y esta nueva estructuración modificó los pilares sobre los
que se asentaba la construcción del consenso social ante de las dictaduras con la
ruptura de la matriz estado-céntrica. Así los '90 dieron lugar a sociedades
desestatalizadas, donde la primacía del mercado como regulador de la vida económica y social era indiscutida, y comenzó a generarse en las elites dirigentes una desvalorización de las organizaciones corporativas, y del rol de la acción colectiva política
en la vida económica, imponiéndose la acción de presión puntual que fueron favora-
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
133
bles al modelo de lobby de las grandes empresas y una sobrevaloración dada al poder
mediático. En ese contexto se promovió una coalición social de apoyo en el poder
económico concentrado (Grupo de los 8) y a la construcción de coaliciones del tipo
conservador popular -pobres-ricos- (menemismo) para sostener políticamente el rumbo
neoliberal. Posteriormente el gobierno de De la Rua basado en una alianza electoral
de centro izquierda, con base en los sectores medios, pero manteniendo en el gobierno una coalición social con los sectores económicos dominantes, lo cual no hizo sino
generar una suerte de esquizofrenia entre lo que reclamaban sus bases y las políticas
adoptadas.
Ahora bien, luego del derrumbe del modelo y el inicio de 'un estrecho sendero' de
salida de la crisis, se inicia una nueva etapa de mayor recuperación de la política y de
credibilidad, pero ¿qué agenda y qué coalición serán necesarias para lograr el desarrollo?
Por un lado la del establishment, busca que se priorizen medidas que den garantías
de capacidad de pago de la deuda, aumentar el ahorro fiscal a realizar, saldo de
pagos de la duda, aumento de las tarifas de las privatizadas y el alineamiento en la
agenda de la seguridad hegemónica global. La atención gubernamental para esta
agenda debe estar resumida en seguridad jurídica, lucha contra la corrupción, transparencia, justicia independiente y normalización financiera de las provincias. Y la
coalición social privilegiada se relaciona con las organizaciones de capital más concentrado y trasnacionalizado, estableciendo una contraposición entre "capitalismo
competitivo" al que habría que alentar, vs el "corporativo rentístico" que presupone
una injerencia indebida del estado. Cuestionándose al gobierno como aspecto central
la falta de un plan económico sustentable para presionarlo a adoptar las medidas
afines del Fondo Monetario.
En términos político electorales, esta agenda busca reconstituir desde la oposición-,
luego de la debacle del modelo y de la pérdida de hegemonía-, a una coalición
política del tipo conservador-popular pero en una etapa posmenemista. Es decir,
moderna, distanciada de la perspectiva 'todo al mercado', posicionada desde la preocupación social, con elementos neoinstitucionales, y mayor atención a la problemática de la corrupción. Así el diagnóstico de los desajustes sociales de los '90 no
estarían dados por la corrupción y falta de calidad institucional, y las listas sábanas,
poniendo énfasis en la reforma política, y en una modernización eficientista del
134
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
estado y en la modificación del sistema de coparticipación y en la crítica al
hegemonismo presidencial.
La agenda gubernamental, por su parte, busca aumentar su poder y reforzar el liderazgo
político, luego de su inicial base electoral débil, fortalecer el vínculo con la opinión
pública y encarar simultáneamente varios temas: derechos humanos y lucha contra la
impunidad y transparencia (Corte, Pami, contra intereses corporativos) y la cuestión
social. Busca tomar distancia de intereses sectoriales, mostrar energía para encarar
cambios y aparecer como contracara tanto de Menem, (el neoliberalismo y la corrupción), como De la Rua, (pasividad, y la falta de voluntad política).
En este sentido, la agenda que el gobierno instala en los primeros meses aparece con
muy diversas iniciativas, constituida en varios frentes simultáneos y abiertos, pero en
un momento en que el futuro del gobierno depende de lo que ocurra en la negociación con el Fondo y con los acreedores en los próximos meses. Es decir, de los
márgenes que queden para gasto público de la cual depende la capacidad de la
economía de crecer a tasas razonables y de dar satisfacción a las demandas sociales
en educación, salud, empleo. Así debe tener fuerza política en una negociación
trasnacional muy difícil, en un momento que al mismo tiempo es electoral, donde se
requiere constituir poder legislativo en diversas circunscripciones, para poder sentar
las bases para un rumbo que le permita no volver a reproducir los problemas de
pérdida de legitimidad previos.
Kirchner, llega al gobierno sin movimiento social ni un bloque económico de apoyo,
-apoyado en el poder territorial del PJ de la Provincia de Buenos Aires- pero en su
agenda gubernamental, todavía no se observa la vinculación con un sector empresario o productivo general; y oscila sobre una voluntad unilateral en la orientación
general y alianza transversal o compartir la alianza con principales referentes del
Partido Justicialista o de gobierno. Pero por ello uno de los riesgos de esta agenda
radica en su amplitud, dispersión de clivajes, de temas que permanecen abiertos y
que no son de resolución rápida, así como contestar al interrogante sobre ¿cuál es la
base o coalición social en que se sustenta? O cómo construir poder mediante una
coalición social más orgánica que de sustento político al nuevo rumbo, más allá del
gran apoyo de la opinión pública actual, la cual si bien es importante, está sujeta a
oscilaciones y a humores cambiantes.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
135
Una agenda vinculada a la producción-inclusión, y a la construcción de un nuevo
rumbo parecería requerir configurar una base de apoyo social y electoral lo más
amplio posible, a partir de aglutinar al conjunto de sectores críticos al modelo
neoliberal. Un bloque que represente sectores productivos, y en términos políticos de
posicionamiento de centro-izquierda, y que vincule una alianza entre sectores medios y populares. Una de las causas de que el escenario actual no ofrezca garantías
tienen que ver con el hecho, de que los sectores populares permanecen en una situación de alta fragmentación y de ausencia de proyectos a escala nacional que estén
acompañados de procesos organizativos suficientes y consistentes. Los cambios de
fondo pueden acaso ser propuestos e intentados por un presidente, pero si no existe
el poder social que los catalice y sostenga, y un proyecto que, justamente los proyecte
y les dé horizonte, pueden redundar tarde o temprano en engranajes de una maquinaria que siempre repite el ciclo de euforia y desencanto.
La coalición social tiene que ver con la construcción de un escenario que articule el
conjunto de sectores que configuran la base de sustentación de la agenda productiva-inclusiva. Y supone concentrar energía en configurar leyes que permitan aumentar
al valor agregado de la producción nacional, el mercado interno y el capital productivo, la descentralización del crédito, y el aporte tecnológico a la producción. A
configurar un plan nacional de desarrollo articulado a las instancias provinciales y
locales. La idea sería priorizar en una primera etapa a los sectores generadores de
empleo y para esto es necesario el desarrollo de las economías regionales. Dentro de
este esquema hay que pensar en las industrias textiles y en la cadena forestal que
requieren de mucha mano de obra. Hay que recuperar el empleo, pero no hay mercado interno sin redistribución del ingreso. Hoy los trabajadores participan del 17% del
ingreso bruto nacional, mientras que en las mejores épocas industriales es decir, a
finales de los 50 fue del 44%.
El Estado a pesar de su debilidad todavía posee capacidad de constituir escenarios y
articular valores lo cual remite a la dimensión simbólica del mismo. El Estado simboliza la nación en tanto identidad colectiva que permite a cada miembro sentirse
perteneciente a y participante de una comunidad de ciudadanos. Mas allá de aparatos y sus instituciones, encarna el imaginario colectivo mediante el cual una sociedad
se reconoce en tanto orden colectivo. "Es decir, el estado es más que administración
pública, servicios y fisco. Es una configuración determinada del espacio (nacional) y
del tiempo (historia, memoria) y del proyecto y destino común (futuro). Esta repre136
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
sentación de la totalidad social, como señala Lechner, se encuentra completamente
ignorada en las reformas del estado." Ello en su achicamiento, ha llevado a un debilitamiento del "nosotros". Y sin una imagen fuerte del nosotros no hay ciudadanía
activa, no hay desarrollo humano, social o inclusivo. Dicho en positivo: en acuerdo
con Lechner, hay que fortalecer el imaginario del Nosotros para tener agencia.
A un rol del estado que tenga capacidad de propuesta y de fijar un rumbo unificador
de las distintas áreas. Porque el modelo también generó impacto sobre el aparato del
estado, fragmentado, con escasos recursos propios, desmotivado, administraciones
duales, con lógicas dependientes del financiamiento externo por programas de los
organismos internacionales, y que reprodujeron el constante sobreendeudamiento.
Requiere un estado activo en la generación de infraestructura pública; en subsidiar el
crédito a estas empresas Pymes, evitar reemplazo de tecnologías ahorradoras de mano
de obras si no significan cambios de productividad, dar lucha contra la corrupción
por la ética pública, control del empleo en negro, a incorporar tarifas de interés
social, etc. El enigma a resolver es así el siguiente: el gobierno requiere de poder para
poder transformar el anterior modelo y configurar un nuevo rumbo, pero para ello
requiere, una alianza electoral de sectores medios y populares que no implique un
conflicto que lleve a la ruptura entre la óptica 'transversal' y movimientista a que
apunta el liderazgo presidencial y el partido de gobierno, que ésta se mantenga
estable. Y, a la vez, que pueda concretar una coalición social productiva-inclusiva,
con actores que se sientan apoyados y reconocidos gubernamentalmente y que sea
consecuente con la política económica heterodoxa adoptada.
Asimismo se plantea la necesidad de fortalecer la economía social para incluirla como
un subsistema junto a la pública y privada. Proporcionar recursos que posibiliten dar
un salto de calidad, productividad y formalización a los sectores de la economía
social, mediante la creación de fondos que puedan dar contenido al compromiso
social de las empresas de una forma más sustantiva. En este sentido, la economía
social/solidaria y su rol puede oscilar en función de los escenarios y de los proyectos
que cada país o región pongan en marcha, es decir, no está predeterminado. Así en el
cauce estrecho de una economía neoliberal hegemónica, a la economía social se le
puede reservar el rol de simple paliativo y de contención, o adorno; ante un
intervencionismo público neo-keynesiano, la economía social puede (como sugire
Elgue) ser un componente de peso para pasar de la asistencia tradicional a la promoción; y si se trata de un replanteo aún más profundo centrado en los intereses nacioDemocracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
137
nales y en la preeminencia de los grupos más desprotegidos, la economía social
podría ser un ingrediente diferenciador de la interacción entre lo económico, lo social
y la democracia participativa.
El ¿cuál debe ser el rol del Estado? difiere así en las agendas: en la del establishment
y de sectores de la oposición éste debe aparecer sólo como garante de la competitividad
y de los contratos, y de la seguridad, y del acompañamiento internacional de EUA en
Colombia contra el narcoterrorismo, Irak, y con una coalición social del estado vinculado a los grandes grupos económicos y más trasnacionalizados. Mas la búsqueda de
una articulación con organizaciones de la sociedad civil pero sólo en términos de
advocacy, y de control de la política y del gasto social, que le permita controlar
eficientemente el Estado. Esto implica reformar la política de una manera particular,
que implique debilitar el poder territorial de los partidos mayoritarios y del parlamento en la toma en las decisiones en favor de otras fuerzas de lo consensual mediático.
Mientras que para una agenda gubernamental centrada en la producción-inclusión
parecería requerir la configuración de una coalición política y social amplia en la
construcción de un nuevo rumbo. De proponer una recuperación del estado no solo
en términos de una gestión más eficiente sino de un estado con capacidad de mediación y de propuesta, que disponga de recursos para alentar determinadas orientaciones y que, a diferencia del estado 'ausente', solo técnico o proveedor de información
y garante de seguridades jurídicas, sea garante de derechos sociales y de pertenencia
a un destino común.
Desarrollo en una etapa supranacional
En los '40-'80 la orientación dominante económica en pro del desarrollo en grandes
países de América Latina fue básicamente estatal y a nivel nacional (grandes ministerios, planes libro, centralizados y verticales), el 'nacional desarrollismo'. Mientras que
en los '90 desaparece la planificación pública y la perspectiva del desarrollo como
crecimiento y se confía en el mercado, y en la apertura de la economía y la llegada de
capitales externos (Furtado). El neoliberalismo convivió con una suerte de crecimiento vía mercados globales supuestamente libres, con la postulación de que la era de
los estados nacionales estaba terminada, de cuanto menos estado central mejor, y de
que se abría una etapa de inserción global de naturaleza económica e informática,
con un énfasis en todo caso en promover un desarrollo local. Donde éste se produci-
138
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
ría siguiendo la lógica de "abajo hacia arriba", de carácter endógeno y de la inserción
competitiva y directa de lo local en lo global (Castells, Borja,).
Pero lo que prueba el derrumbe del modelo y sus secuelas es que lo local por sí solo
no es suficiente, que es importante potenciar los instrumentos, metodologías y acciones ciudadanas del desarrollo local (Plan Estratégico, Presupuesto Participativo,
Consejos Sectoriales, etc.) pero que ello solo no alcanza a contrarrestar el efecto
negativo sobre la producción y el empleo de las altas tasas de interés, de la apertura
indiscriminada, de los altos costos de los servicios públicos. Que es importante descentralizar no solo competencia sino recursos; que se requiere de una estrategia
nacional de desarrollo, si bien ya no basada en grandes ministerios, planificación
rígida y burocracia centralizada, pero si con algún marco de propuesta que dé coherencia a los distintas agencias y niveles del estado, y posibilite una participación
deliberativa de actores de la sociedad civil en su elaboración.
La otra condición surgida de las transformaciones globales muestra que no habría
desarrollo si no se logra una escala regional del mismo. Que no basta con configurar
una estrategia de desarrollo a nivel nacional , sino que es necesario que sea convergente con la construcción de una región (por escala productiva, por influencia de los
bloques políticos, porque las regiones aparecen como la nueva polis del siglo XXI). La
experiencia de la UE demuestra esto. Porque sin lograr esta masa crítica vinculada al
tamaño de las empresas, de la población y de la demanda -que se vincula con otras
posibilidades tecnológicas que aquellas que actuaron en la configuración de las economías nacionales -como recalca Swarzer-, se corre el riesgo de falta de escala para
competir; de poder para negociar unificadamente con los organismos multilaterales y
la compleja agenda global, y de falta de instituciones que impidan la absorción o
dilación de los países del Mercosur dentro de otra región que no contempla el desarrollo dentro de sus objetivos (Alca). O como lucro cesante, de no poder aprovechar
las ventajas comparativas de carácter geopolítico: la posibilidad de constituir un
corredor bioceánico con comercio con los tres bloques más importantes (Nafta, UE, y
Asean); el de constituir una zona de paz y desnuclearizada en un mundo incierto y
conflictivo; así como con posibilidad de generar una ciudadanía ampliada con bajo
nivel de conflicto.
Esto resalta la importancia de qué idea de región es la que termina por predominar en
este proceso, dado que si bien hay un apoyo consensual al Mercosur, el mismo esta
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
139
asentado en una suerte de polisemia del término de integración (Schvarzer) que lleva
a que todos digan apoyarlo pero le otorguen contenidos muy distintos. Porque la
región ¿es una integración de carácter internacional o supranacional?, ¿reconoce una
dimensión exclusivamente comercial y societal o es más amplia, política comunitaria
y de derechos ciudadanos? ¿Permite una desarrollo 'inclusivo', 'humano' o 'social' o
solo garantiza el crecimiento de los sectores más vinculados al mercado global? ¿Es
una integración 'light' u otra más profunda hacia la configuración de un Estado
regional? Y aquí se perfilan distintas perspectivas:
a) La que considera la región como aquella que constituye el óptimo para la
maximización de los intercambios mercantiles y de servicios un acuerdo a favor de un
bloque comercial de libre comercio continental -el esquema del Alca- a través acuerdos bilaterales, en beneficio de una economía abierta de carácter hemisférico, perspectiva que aboga por una rápida relación con EUA vía optada por Chile y que tienta
a Uruguay pero que es de carácter subordinado y sin demasiada reciprocidad por
parte de EUA. Asimismo el crecimiento del producto y aún de la productividad generados, en caso de haberlos, tampoco garantizan una perspectiva de desarrollo tanto
en los términos humanos como inclusivos, como se ve en la experiencia de México en
el Nafta, donde el aumento del PBI se correspondió con aumentos del desempleo, de
la desarticulación espacial y social y del debilitamiento de expectativas de progreso
en la población.
b) El Mercosur concebido exclusivamente como plataforma para que los países miembros puedan insertarse en el mercado mundial de forma más competitiva, pone el
acento en los temas arancelarios, y se orienta a integrar al bloque con la mayor
cantidad posible de países y bloques y es favorable a una rápida creación del Alca. Es
una perspectiva "aperturista" del bloque, en la del "regionalismo abierto" de la CEPAL,
o "multipolar" tiene afinidad con la interpretación vinculada al comprometerse con el
Alca en el 2005, dentro de una negociación 4 + 1, Y de mantener la cuestión de los
subsidios agrícolas de EE.UU. fuera de esta negociación y abordarla en el marco de la
OMC. En este caso se distingue lo político de lo económico (se trabaja como un club
político), con la teoría de 'los dos sombreros', (dirigentes nacionales en un momento
que después se convierten en regionales) y donde no se apunta a la construcción de
un verdadero mercado común.
Pero esta perspectiva -que es un avance porque significa un reconocimiento del
140
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
bloque regional-, adolece de una falta de elaboración crítica acerca de lo qué significa el Alca en su dimensión política más sustantiva y su impacto en lo profundo de
las sociedades nacionales de América Latina, bajo el argumento de haber superado
las dimensiones ideológicas. Dado que ese acuerdo supone la adscripción a una
suerte de nueva constitución regional que presupone Estados solo garantes de la
competitividad, y por tanto con jurados comerciales que dirimirán las controversias
con las empresas en función de criterios solo de libertad de mercado y de derecho de
propiedad como último ratio, pero sin poder defender intereses sociales, ambientales
o laborales de sus ciudadanos. Un estado que no podrá garantizar el desarrollo inclusivo ni humano, y transformado en una suerte de administración y garante de contratos de una governance cosmopolita.
En esta perspectiva la integración al Alca aparece como una cuestión de fina negociación arancelaria llevada a cabo por expertos que permitiría acercar posiciones, o
triangular y postergar problemas hacia la OMC, pero en realidad, el Alca va mucho
más allá de lo que denota la expresión "libre comercio" en sentido estricto. Es una
propuesta que incluye aspectos normativas para servicios, inversiones, compras gubernamentales y propiedad intelectual que inciden directamente sobre la capacidad
reguladora de los países, y por supuesto también una concepción de Estado para
garantizar la competitividad.
c) Una concepción política de la integración de mayor institucionalización y ampliación a otros países del área, es la que parece surgir de una nueva oleada de presidentes críticos al modelo imperante en los '90 y que con independencia de sus partidos
de origen muestran una gran coincidencia entre sí. Es una visión más realista en
términos de defensa de las economías desprotegidas en la anterior etapa, esperanzada en dar una prioridad a la región como fórmula de inserción en la economía global
y de la necesidad de construcción de una 'alianza estratégica' para Argentina con
Brasil y el Mercsour. Que se perfila como una perspectiva más productiva de la integración, porque el Mercosur depende de la capacidad de desarrollo que pueda generar entre los países miembros, del sentido de progreso, identidad y de futuro y de la
necesidad de unirse para: i. generar una infraestructura que homogeneice económicamente a la región y le permita ser competitiva ante el mundo (transporte, energía,
electricidad, comunicación, etc.); ii. para exportar a terceros países, conformando
empresas binacionales (aeronáuticas, energéticas, siderúrgicas, alimenticias, desarrollo de mercado regional de software, de diseño, etc); iii para llevar a cabo una lucha
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
141
conjunta por la apertura de nuevos mercados y reglas más justas del comercio internacional.
Pero la cuestión de articular una estrategia de desarrollo nacional con la regional,
luego del parate sufrido por el bloque desde 1998, remite a interrogarse sobre cuál
podrá ser la chispa sinérgica que relance el proceso de integración, similar en todo
caso a la que fines de los '80 permitiera dar un salto en el volumen de los intercambios. Y que evite la reproducción del síndrome de supervivencia entre los distintos
gobiernos -free rider, dilema del prisionero- que lleva a que cada país negocie la
mejora relativa de su situación financiera de corto plazo en forma bilateral con la
potencia hegemónica , desolidarizándose con el resto. Durante un tiempo se pensó
que la clave era económica, y que lo político le seguiría para que la integración
pudiera funcionar. Pero en este parece ser inverso, la clave es política para que lo
económico pueda funcionar. La variable político-institucional parece ser la capaz de
hacer avanzar el bloque en este momento, para encarar el proceso de
institucionalización del Mercosur con la creación del Parlamento, moneda y justicia
común (otra forma de resolución de conflictos comerciales que no obligue a intervenir a los presidentes permanentemente), y el fortalecimiento del Comité de Representantes Permanentes con más atribuciones para que se convierta en un instituto de
similar jerarquía al Consejo de la Unión Europea. De configurar instituciones
supranacionales que puedan situarse por encima de los distintos gobiernos, para
garantizar la sustentabilidad de estos procesos y una visión regional del bien común
(Marcelo Mediros).
Al mismo tiempo se trata de llevar a cabo, una ampliación al bloque con la incorporación de otros países de la región, en transición hacia socios plenos, acuerdos MercosurPerú, Mercosur,-Venezuela para que estos puedan ver una ventana de oportunidad y
no sean absorbidos por la propuesta del Alca como única opción.
No obstante, parte del desafío reside en que, más allá de la decisión política tomada,
será necesario superar la brecha que suele abrirse entre ésta y la implementación,
entre la creatividad y la gestión eficaz, entre el discurso y la operatividad y la asignación presupuestaria de los recursos necesarios para su concreción.
La perspectiva de impulsar un desarrollo de carácter inclusivo requiere por último,
contar con una visión del mundo que permita descifrar qué tendencias de la econo-
142
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
mía global son favorables o no para esta perspectiva. Porque si bien el bloque tiene
hoy un contexto regional favorable para avanzar, a la vez el internacional aparece
claramente desfavorable: a) en lo económico, profundización de las asimetrías; crecimiento desparejo en lo comercial, cierta convergencia en temas agrícolas en términos
de Estados Unidos y la UE para reducir al mínimo sus subsidios; una situación de la
economía con deflación y muy bajo crecimiento de casi el 70% del PBI mundial, de
pérdida de capacidad de demanda agregada; b) en lo social con aumento de procesos
migratorios intra y extra nacionales , que en un contexto de bajo crecimiento y
expulsión del empleo generan xenofobia, de una globalización donde se contempla
la ampliación de las transacciones de los servicios y bienes pero no de las personas; c)
en lo político, de unilateralismo, de pérdida de confiabilidad en las relaciones internacionales por intervenciones basadas en la fuerza, o de falta de reglas de derecho
internacional que garanticen ello; y d) con aumento de la contradicción flagrante
entre la enorme capacidad productiva facilitada por las nuevas tecnologías y el aumento de la pauperización y del desamparo de gran parte de la humanidad.
Todas estas contradicciones muestran la necesidad de realizar un discernimiento acerca
de cuál es la agenda más conveniente para un desarrollo inclusivo o humano, si la
hegemónica de seguridad, antiterrorista que busca ampliar el rol de un estado gendarme en lo internacional, y profundizar el proceso de liberalización de bienes y
servicios a nivel mundial, para que finalmente termine por derramar el bienestar, o si
por el contrario, es aquella que ve el conflicto en la recesión y en la deflación de gran
parte del PBI mundial, en la falta de demanda agregada a nivel global y de equidad
en las relaciones norte-sur. Porque una mayor competitividad, apertura asimétrica
mayor y el desequilibrio que resultan de ella, muestran que cuanto mayor es la expansión de mercados monopólicos que provocan concentración económica, mayor es
la exclusión de grandes masas desempleo y hasta del mercado de trabajo, generando
una gigantesca y creciente economía informal.
Este segundo diagnóstico, apunta a favorecer una redistribución global del ingreso,
una nueva institucionalidad internacional que favorezca una 'globalización solidaria'
o responsable, para encontrar una salida favorable al conjunto, mediante comercio
justo, a la reciprocidad en las aperturas de mercados, a la resolución política de la
deuda, y en todo caso, a vincular la lucha contra el narcoterrorismo, con la eliminación de paraísos fiscales que protegen el lavado de dinero, la efusión y evasión
impositiva, y la fuga del excedente de los países en desarrollo.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
143
Seguridad-control y Desarrollo-equidad constituyen dos formas de concebir la problemática económica como la del vínculo social en las actuales circunstancias. Donde
predomina en la primera el enfoque de libertad de elegir, el individualismo
metodológico, la oposición individuo-estado, y la naturalización de la pobreza, que
en realidad es la naturalización de lo social, en una especie de "orden natural" sustraído de la voluntad de cambio. De un enfoque donde no habría otra alternativa
sino adaptarse a esta "sociedad de mercado" y esta naturalización tiene una doble
consecuencia: por un lado, niega la "libertad de elegir" y de intervenir sobre la organización de lo social; por el otro establece lo que habría que entender como "lo
racional". Una acción política o una reflexión teórica que vaya en contra de ese
"orden natural" aparecería como "irracional" y, por ende excluida del debate ciudadano, según lo sostuvo Lechner.
En la primera predomina la lógica defensiva, el sentido de amenaza y del temor de los
ricos a los pobres, de protegerse de estos y del trabajar sobre los efectos. Mientras que
la segunda cuestiona esta naturalización de procesos, como 'relato' (Petrella), busca
ampliar el horizonte de lo posible, recupera la dimensión política y el escenario global de actuación, apoyada en la posibilidad de un vínculo solidario y coooperativo
entre los hombres y no solo el competitivo y de la necesidad de trabajar sobre las
causas y no solo sobre los efectos del malestar de la globalización.
Se trata de una incipiente contraposición de dos agendas la de globalización neoliberal,
la proveniente "desde arriba", vinculada al 'pensamiento único', a la idea de ausencia
de alternativa (hegemonía), donde la economía subordina todas las otras dimensiones, y la proveniente "desde abajo", desde los movimientos de la sociedad civil global
en búsqueda de una transformación o 'de otro mundo es posible', y los esfuerzos de
algunos gobiernos de países en desarrollo y pobres del sur, por impulsar un 'comercio
justo' o más equilibrado de parte del "Grupo de los 20" (G.20, 60% de la población
mundial), apunta a una mejor distribución del ingreso global (contrahegemonía) y a
no una uniformización global.
Conclusiones
El desafío principal que afrontan hoy las sociedades y la política democrática del
Cono Sur, tiene que ver con el logro del desarrollo definido en un sentido 'inclusivo'
y/o 'humano', frente a tendencias y poderes de una economía globalizada que tiende
144
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
a negarlo o a debilitar sus economías. Un desafío crucial, porque en este logro está
comprometido tanto la naturaleza de la democracia que se configura, la gobernabilidad,
sometida a una fuertes tensiones, por exigencias de continuidad de políticas de ajuste y de ratificar confianza externas, por la fragmentación de sus sistema políticos y
sociales, como también porque la ausencia del desarrollo pone en juego la misma
identidad y viabilidad de estas naciones. En este sentido, la ecuación de la teoría de
la transición -la democracia garantiza o es condición para el desarrollo-, requiere ser
modificada por la de -el desarrollo es condición para la sustentabilidad y gobernabilidad
de la democracia-.
Segundo, que el replanteo del desarrollo se comienza a dar sobre dimensiones no
integradas previamente tanto en el enfoque 'desarrollista' como en el marginalista y
neoclásico (éticas, derechos, capacidades de los sujetos). Pero mientras algunas estrategias cuestionadoras mantienen la autonomía de la economía y quedan en el nivel
de políticas sociales más eficaces y transparentes, en la perspectiva alternativa emergente, se replantea éticamente la propia estrategia macroeconómica y de inserción y
negociación internacional. Esta visión muestra además, que el desarrollo no será
fruto solo de una estrategia económica por mejor orientada que esté, sino que requiere de una perspectiva integrada que recupere al Estado e incorpore una gran
cuota de creatividad y participación, tanto de parte de actores gubernamentales
como no gubernamentales en la definición del nuevo rumbo.
Esto cuestiona la concepción del desarrollo economicista predominante en los últimos años, hacia otra que recupera la dimensión ética e interdisciplinaria. Donde
caído el consenso de Washington, es necesario construir otro desde la experiencia de
los actores locales. El nuevo rumbo comienza a construirse si bien en un marco de
contradicciones y de enormes restricciones de un cambio epocal profundo, pero a la
vez, con avances para ampliar 'el estrecho sendero' de salida del modelo neoliberal.
Una estrategia que, a diferencia de la ortodoxa (de todo al Mercado, confiabilidad
externa) y de la desarrollista (todo al Estado), apuesta a una articulación sinérgica de
los tres principios (Estado, Mercado y Sociedad Civil), para potenciar capacidades
productivas y de generación de empleo así como integrar el sector social de la economía junto al privado y al público.
Tercero, este desafío requiere tanto el delinear un plan distinto al neoliberal pero que
sea a la vez sustentable, que pueda lograr un control mínimo del proceso de acumu-
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
145
lación e inversión nacional para promover activismo público y un perfil de desarrollo
con el mayor valor agregado posible. Pero la clave sigue siendo política, de construcción de una visión estratégica compartida, sin la cual aumenta la cuota de incertidumbre y no se generan las apuestas ni las inversiones necesarias para hacerla posible, así como la construcción de una coalición social y productiva de apoyo.
Por último, las transformaciones de la globalización, muestran que una estrategia
nacional de desarrollo requiere no sólo de los esfuerzos nacionales y locales, sino de
una construcción regional, y que ésta última depende cada vez más de condiciones
político-institucionales de realización (representación, moneda y justicia común o
supranacional así como la ampliación de los países al bloque inicial), para relanzar un
nuevo círculo virtuoso de autoconfianza y de crecimiento conjunto. En cierto sentido, el desafío del desarrollo para la sociedad civil y la política es complejo y dinámico, y requiere no sólo de condiciones y decisiones económicas y tecnológicas apropiadas, de recuperación de la política y del activismo estatal, sino también culturales
y simbólicas de construcción de una visión estratégica que exprese los valores compartidos para la configuración de sociedades con futuro.
146
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
La crisis argentina. Doce vistas en escorzo en medio de un
paisaje incongruente
Guillermo Pérez Sosto (UBA - Argentina)
El atlas del Gran Khan contiene los mapas de las tierras prometidas visitadas con el
pensamiento pero todavía no descubiertas o fundadas:Nueva Atlántida, Utopía, Ciudad del Sol, Océana, Tamoé, Armonía, New Lanark, Icaria.
Pregunta del Gran Kan a Marco Polo:- Tú que exploras a tu alrededor y ves los signos,
sabrás decirme hacia cual de esos futuros nos impulsan los vientos propicios.
Para llegar a esos puertos no sabría trazar la ruta en la carta ni fijar la fecha de arribo.
A veces me basta una vista en escorzo que se abre justo en medio de un paisaje
incongruente, unas luces que afloran en la niebla, el diálogo de dos transeúntes que
se encuentran en pleno trajín, para pensar que a partir de ahí juntaré pedazo por
pedazo la ciudad perfecta, hecha de fragmentos mezclados con el resto, de instantes
separados por intervalos, de señales que uno envía y no sabe quién las recibe. Si te
digo que la ciudad a la cual tiende mi viaje es discontinua en el espacio y en el
tiempo, a veces rala, a veces densa, no creas que haya que dejar de buscarla. Quizás
mientras nosotros hablamos está asomando, esparcida dentro de los confines de tu
imperio; puedo rastrearla, pero de la manera que te he dicho.
El Gran Kan ya estaba ojeando en su atlas los mapas de las ciudades amenazadoras
de las pesadillas y las maldiciones: Enoch, Babilonia, Yahóo, Butúa, Brave New World.
Dice: - Todo es inútil si el último fondeadero no puede sino ser la ciudad infernal, y
dónde, allí en el fondo, en una espiral cada vez más cerrada nos sorbe la corriente.
Y Polo: - El infierno de los vivos no es algo por venir; hay uno, el que ya existe aquí,
el infierno que habitamos todos los días, que formamos estando juntos. Hay dos
maneras de no sufrirlo. La primera es fácil para muchos: aceptar el infierno y volverse
parte de él hasta el punto de dejar de verlo. La segunda es riesgosa y exige atención
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
147
y aprendizaje continuos: buscar y saber quién y qué, en medio del infierno, no es
infierno, y hacer que dure, y dejarle espacio.
Italo Calvino: Las ciudades invisibles1
La necesidad de explorar la crisis por la que atraviesa la Argentina implica utilizar
diferentes lentes o diferentes perspectivas epistemológicas que no podemos centrar
en un solo discurso o en un solo modelo explicativo. Estas dificultades para salvar las
perspectivas engañosas en el paisaje y los puntos ciegos que tiene todo observador
me remitieron de manera inmediata a las imágenes del sugestivo final que desliza
Calvino en sus Ciudades Invisibles.
No es acaso nuestro ideal de Democracia, una "tierra prometida visitada con el pensamiento pero todavía no descubierta o fundada"?
No es acaso dificultoso "trazar la ruta en la carta y fijar la fecha de arribo"?
Al igual que el Marco Polo de Calvino sólo podemos guiarnos por imágenes fragmentarias, a veces perpendiculares, a veces oblicuas, al plano donde la realidad se nos
dibuja como "un paisaje incongruente".
Los parágrafos que a continuación se desgranan constituyen un intento por describir
esas "vistas" fragmentarias en medio del "paisaje" turbulento de nuestras sociedades.
I
Los cambios y la velocidad con que estos acontecen, han promovido una serie de
transformaciones en la estructura misma de la sociedad mundial, que se han popularizado con el nombre de globalización.
Desde la perspectiva de una visión reduccionista, la globalización es una suerte de
ideología, que se despliega en el continuoum que va de la "receta" al ''dogma".
"La receta de la liberalización de los mercados nacionales y mundiales y la creencia de
que las corrientes libres del comercio, las finanzas y la información producirán (por sí
1
CALVINO, Italo. Las ciudades invisibles. Ediciones Siruela, Madrid, 1994. Pág. 170.
148
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
solas) el mejor resultado para el crecimiento del bienestar humano"2 son sostenidas
como inevitables, con una convicción abrumadora.
Sin embargo, el proceso de mundialización que presenciamos es, desde nuestra perspectiva, un desarrollo complejo de cambio social global que se ha caracterizado por
la multiplicidad de los fenómenos, la profundidad de sus efectos y el vertiginoso
ritmo de su marcha.
II
Asistimos al agotamiento de la imagen de sociedad que teníamos hasta el presente
presenciando el debilitamiento de los lazos de correspondencia entre las instituciones
y los actores socializados por la familia y por la escuela.
Mientras las correspondencias del pasado se debilitan, los tiempos se aceleran y el
universo hipertélico de las técnicas y las organizaciones comienza a chocar demasiado violentamente con el universo de los deseos e identidades individuales o colectivas, se va conformando un tipo de sociedad dual, donde coexisten zonas abiertas a la
economía mundial con comunidades cerradas, destruyendo la posibilidad de intervención política a la vez que la de protesta social, produciendo a su vez, una descomposición de la acción colectiva: una acentuación del desarrollo desigual entre los
segmentos y territorios dinámicos de las sociedades y los que corren el riesgo de
convertirse en irrelevantes desde la perspectiva de la lógica del sistema.
Observamos la liberación paralela de las formidables fuerzas productivas de la revolución electrónica aplicada a los flujos de información y dinero y la "consolidación de
los agujeros negros de miseria humana en la economía global."3
Entendemos que, frente a este fenómeno los estados nacionales han perdido parte
del protagonismo que han tenido desde fines del siglo XIX y se ven hoy más vulnerables frente a los actores transnacionales y subnacionales.
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). Informe sobre desarrollo
humano 1997. Ediciones Mundi-Prensa, Madrid, 1997. Capítulo 4, Globalización: países pobres, pueblos
pobres. Pág. 92.
2
CASTELLS, Manuel. La era de la información. Economía, sociedad y cultura. Siglo Veintiuno Editores,
México, 1999.
3
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
149
III
Si bien el fenómeno que observamos afecta todas las esferas que estructuran la
sociedad, a nuestro juicio son dos los campos de predominio de esta globalización:
> El surgimiento y expansión de la "economía de símbolos".
> La instalación de la "sociedad mediática".
Por la primera entendemos el proceso post-crisis del petróleo que se dio a partir de la
segunda mitad de la década del setenta: que desencadenó primero el colapso de las
economías de materias primas, luego el desacople entre la industria manufacturera y
el empleo, y por último, determinó que fueran los flujos de capital, las tasas de
interés y los tipos de cambio los motores de la economía mundial a expensas de las
políticas macroeconómicas de los estados nacionales.
El segundo campo de predominio, consecuencia también de la revolución electrónica
en el mundo de las comunicaciones, nos está señalando las características omnipresentes
de los medios masivos de comunicación y la redefinición del espacio en el cual se da
el debate público. Por sociedad mediática entendemos al conjunto de medios económicos y tecnológicos que permiten a una sociedad representarse ante sí misma como
espectáculo.
IV
A estos campos de predominio, debemos sumar las consecuencias que el fenómeno
de la globalización ha desencadenado en las sociedades particulares y a las que
debemos prestar atención:
> El primero, las velocidades desparejas con las que se opera el cambio en las distintas esferas de la sociedad, que en general son lentas respecto de la velocidad en
que se mueve la esfera económica.
> El segundo se refiere a la fragmentación de los sistemas de representación colectivos o imaginarios sociales tras la muerte del mito del progreso, que articulaba en
algún sentido las posibilidades de cohesión social.
> Y en tercer lugar, un deslizamiento hacia la concentración económica, la distribución regresiva del ingreso y la exclusión, como duros problemas que no podemos
150
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
dejar de atender, y que deben formar parte de nuestra agenda para el futuro
inmediato.
V
El fenomenal despliegue que registra el sistema financiero internacional y las dimensiones de éste último, medidas por la magnitud de las transacciones que atraviesan
las fronteras nacionales, ha generado un mercado mundial del dinero que, a su vez,
impone restricciones estructurales a los márgenes de maniobra de las políticas monetarias de cada nación.
El encadenamiento que nace en la tecnología, se extiende a las finanzas y exige el
abandono de numerosas prácticas tradicionales de política económica, con sus consiguientes cambios en el plano social y político. Sus efectos inciden en la interdependencia entre las naciones y generan, por fin, un impulso acelerado del cambio técnico
que repercute en la creación de procesos y sistemas de información cuya oferta vuelve
a transformar la economía y las finanzas internacionales.4
Un caso paradigmático de las restricciones estructurales que impone el sistema financiero internacional a los márgenes de maniobra de las políticas monetarias de cada
nación, es el caso argentino. Argentina es hoy un laboratorio de conflictos que nos
conducen a crear nuevos conceptos para entender ciertos aspectos de la desintegración social en América Latina.
VI
A partir de 1983, paralelamente con el retorno a la democracia, se consolidan las
instituciones políticas, a la vez que se registra el fenómeno de desplazamiento de la
"violencia política" a la "violencia monetaria".
"La instrumentación de los miedos es uno de los principales dispositivos de
disciplinamiento social. Se trata de una estrategia de despolitización que no requiere
excesivas medidas represivas, salvo para ejemplificar la ausencia de alternativas. Por
lo demás, basta inducir la desvalorización de la capacidad, personal y colectiva, de
SCHVARZER, Jorge. América Latina frente al cambiante sistema internacional: mutaciones, problemas
y tendencias. Ponencia presentada en el XIX Congreso Latinoamericano de Sociología. Caracas, 1993.
4
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
151
influir efectivamente sobre el entorno público. Entonces sólo queda refugiarse en la
vida privada con la esperanza (vana) de encontrar en la intimidad una seguridad
mínima."5
Distintos fueron los motivos que dieron por resultado la pérdida de "fuerza" y "algún
tipo de legitimidad" de los gobiernos militares en los países del cono sur, dando así por
terminada una etapa que, en lo que respecta al modo de dominación o ejercicio del
poder y su relación con la violencia, podemos denominar de "terrorismo de estado".
Fue entonces que, las estrategias de despolitización mutaron de tipo de violencia,
hacia una suerte de "terrorismo monetario": los fenómenos de hiperinflación de Argentina6 o de alta inflación en Brasil7 trajeron consigo niveles de alta incertidumbre.
Nadie sabía cómo se forma un precio o en qué nivel de la cadena de producción o de
comercialización se produce la alteración del mismo. En la medida que el dinero
pierde valor diariamente o, en casos extremos con las horas del día, el sujeto económico y social pierde la dimensión del valor y del costo, conjuntamente con la certidumbre y el ordenamiento que esta implica.
En esos momentos "el deseo de orden es tan fuerte porque el caos es verosímil. La
gente siente amenazado el (su) sentido del orden, o sea, lo que hace inteligible la
vida en sociedad y su lugar en ella. Está atemorizado por la pérdida de un mapa
cognitivo que le permita estructurar espacial y temporalmente sus posibilidades."8
El fenómeno que hemos denominado "violencia monetaria" tiene, además, los siguientes efectos:
> Brutal transferencia de recursos a las manos de quienes desencadenan y operan el
proceso.
> Volatilización de las demandas materiales de la sociedad.
LECHNER, Norbert. Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y Política. Santiago de Chile,
Fondo de Cultura Económica, 1990.
5
6
Argentina: inflación mensual, julio de 1989 = 195%.
Brasil: inflación anual, 1993 = 2489%; inflación mensual, mayo de 1994: 45%. Fuente: Fundación
Getulio Vargas.
7
LECHNER, Norbert. Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y Política. Santiago de Chile,
Fondo de Cultura Económica, 1990. Pág. 90.
8
152
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
> Mayor aceptación de los planes de ajuste económicos como recuperadores del
sentido de orden.
VII
En 1983, con el retorno de la democracia se consolidaron las instituciones políticas,
pero la economía pasó a primer plano. Alfonsín cayó, víctima de un "golpe de mercado", mientras la sociedad era azotada por la "violencia monetaria" de la hiperinflación
y la crisis económica de 1989. Menem afianzó su liderazgo gracias a la estabilidad
monetaria lograda con convertibilidad entre el peso y el dólar.
A partir de 1991, en el contexto de una privatización acelerada de la economía del
país, Argentina se presentó ante el mundo globalizado como un paraíso monetario
que permitía obtener ganancias rápidas y fuertes en dólares al mismo tiempo que los
sectores productivos iban siendo paulatinamente extranjerizados. Argentina se convirtió, así, en la primera república transnacional del siglo XXI.9 Fue un proceso de
recolonización monetarista muy acelerado que requería una fuerte inyección de dólares para mantener la balanza de pagos afectada principalmente por la deuda externa. Para controlar el problema se recurrieron a permanentes políticas de ajuste en el
gasto público, al endeudamiento externo y a la atracción de nuevas inversiones.
Por unos años, los argentinos creyeron que se marchaba hacia un "normalización" del
país, a su inserción en el nuevo escenario de la globalización. Pero esta ilusión se fue
desvaneciendo cuando se vio que crecía la desocupación, que se derrumbaba el Estado y que millones de personas eran arrojadas a la marginalidad o la exclusión. A
mediados de los noventa el crecimiento de los conflictos sociales iba ocupando el
centro de la escena.
Durante el período 1983-2001 el sistema político parecía contener tanto los
desequilibrios económicos como los conflictos sociales. El empobrecimiento progresivo de la población y la tendencia hacia el desempleo y el desamparo para la mayoría
de los pobres, va creando las condiciones para deslegitimar el poder político y para
cuestionar el orden económico impuesto.
PÉREZ LINDO, Augusto. Argentina: entre la catástrofe y las luchas sociales. Buenos Aires, inédito,
2002. Pág. 2
9
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
153
VIII
Como enseña la historia y nuestra propia experiencia, desde la consolidación de las
monarquías nacionales en el siglo XV, el primer factor de poder que debe aglutinar
un Estado es el ejercicio del monopolio de la violencia, porque éste garantiza un
primer consenso para la sociedad que es el "consenso por la paz civil" y un primer
derecho para el ciudadano que es la "tranquilidad en el orden", la seguridad.
A partir del poder que brinda el ejercicio de este monopolio y del consecuente consenso social, el Estado puede una vez garantizada la paz social, comenzar a otorgar
otros derechos que garanticen el desarrollo de las libertades individuales y ordenen la
vida en comunidad.
El otorgamiento de derechos a la ciudadanía enviste al Estado de la Autoridad de
Imposición, que es el poder para hacer efectiva la recaudación impositiva. Asimismo,
el dinero recaudado afirma la potestad del Estado para garantizar los derechos de los
ciudadanos, lo cual refuerza el poder de demostración del Poder Estatal.
Es mediante esta ecuación que los Estados Modernos se aseguran un plus de poder
que es el que otorga legitimidad formal y material a sus actos.
IX
Es para todos evidente que nos encontramos inmersos en una profunda crisis que
abarca a toda la sociedad, entendida ésta, como el contexto más amplio en el cual se
desarrolla la acción social bajo diversas formas (políticas, económicas, sociales en
sentido estricto, etc.).
Cualquier intento por reducir el complejo entramado de la crisis a una de sus dimensiones nos conduciría al más grave de los errores. Más allá de la bancarrota económica, la envergadura de la inequidad y la falta de representación de la dirigencia nos
hallamos frente a una crisis de proyecto.
El intento de pasar, sin mediaciones de ningún tipo, de un modelo bismarkiano
conservador a un modelo liberal maximalista ha fracasado, haciendo estallar todas
las instituciones de regulación que se fueron construyendo a lo largo de la historia,
en especial, las de regulación social entre el poder político, el poder económico y los
154
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
espacios domésticos donde se desarrolla la vida de los pueblos, construidas éstas, a
partir de la segunda posguerra, por el primer peronismo.
El estallido de dichas instituciones ha sido de tal magnitud que la sociedad a perdido
las invariantes simbólicas de todo Estado - Nación. La economía nacional se ha
quedado sin moneda, los ciudadanos se han quedado sin derechos y los dirigentes se
han quedado sin discurso.
X
La bancarrota del país justifica por sí misma que consideremos a lo económico como
una clave principal de la catástrofe. Sin embargo el nuevo panorama social nos obliga a pensar centralmente desde lo social. Por otro lado, la deslegitimación del Estado
y de los dirigentes políticos resalta otro aspecto decisivo de la crisis. Podríamos establecer como hipótesis que lo económico sólo logrará encauzar la crisis si alcanza a
brindar respuestas necesarias en el corto plazo, de lo contrario todo dependerá de la
dinámica social que aparece como capaz de rebalsar el marco político e institucional.10
Podríamos decir entonces que la resolución de los problemas económicos ocupa el
primer plano de los conflictos (creación de empleos, dinamización del mercado interno, control de la inflación, devolución de los depósitos bancarios, recuperación de las
empresas, crecimiento, etc.). Pero aún en la hipótesis optimista de que el Gobierno
pueda cumplir con estos objetivos, el hecho es que el espacio social ha cambiado y se
ha convertido en el foco de conflictos de larga duración. Catorce millones de pobres
sobre 36 millones de habitantes, degradación progresiva de las clases medias, 20% de
desempleo abierto en la fuerza de trabajo, 1.600.000 delitos por año, más de 30.000
hechos de violencia escolar anual, son algunos indicadores que no vienen de la
coyuntura y que no podrán modificarse por el efecto de una inyección de créditos o
por una expansión de las exportaciones. La presión social seguirá incrementándose y
se necesitaran fuertes políticas de integración y de justicia social más allá del
asistencialismo que puedan imponer las circunstancias.
PÉREZ LINDO, Augusto. Argentina: entre la catástrofe y las luchas sociales. Buenos Aires, inédito,
2002. Pág. 4.
10
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
155
XI
El proceso de recolonización monetarista que padece la Argentina no hubiera sido
posible sin el correlato de una recolonización cultural.
El primer aspecto de la recolonización cultural está dado por el distanciamiento real
y psicológico entre la clase política y la sociedad civil.
El segundo aspecto está dado por la distancia entre la acción política y el pensamiento crítico. Lo que ha hecho incurrir a la clase política en una total imprevisión, una
pérdida del rumbo, de la estrategia, del proyecto...
Este fenómeno que ha permitido la "descerebración" del Estado, hizo posible una
pérdida total de control público sobre la Aduana, el transporte, la recaudación fiscal,
el sistema de salud, la organización del sistema educativo, etc.
La desintegración social, el derrumbe del Estado, la recolonización monetarista y
cultural, la fragmentación de los actores sociales, la corrupción generalizada, la deuda externa, la destrucción del aparato productivo nacional, la crisis de las economías
regionales, la feudalización de los poderes políticos, son todos aspectos muy graves
que denotaban un error de apreciación de la clase dirigente y la marcha inevitable
hacia la crisis actual.
Por qué el grueso de los dirigentes políticos y empresariales no percibió o no reaccionó frente a estos procesos?
> Porque el discurso único del neo-liberalismo reprimió tanto el pensamiento crítico
como el pensamiento científico en general.
> Porque los periodistas se convirtieron en los "maitre-a-penser" de la clase política
y la opinión pública, y la clase política se transformó en una clase de negocios y de
acumulación y, en algunos casos, en gestores de inversiones, préstamos y consultorías
internacionales, creando un sistema de prebendas que administraban de manera
clientelística.
> Porque el único discurso orgánico y sistemático fue el de los economistas. El
economicismo comenzó a reinar en un contexto donde los procesos sociales se
volvieron cada vez más opacos.
156
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Todos comenzaron a vivir una coyuntura sin estrategia. Todo comenzó a volverse
efímero. Lo que creó la ilusión de que todo era producto de una nueva matriz de
pensamiento post-moderno. En realidad era el resultado de la pérdida de toda capacidad para analizar objetivamente el curso de la historia.11
"Aparte de su suficiencia, las características más comunes de nuestras elites son el
cinismo, la retórica y la adoración de la ambición y el poder. Estas eran también las
características de los cortesanos del siglo XVIII. El supuesto es que un cinismo mundano demuestra superioridad intelectual. En realidad no indica inteligencia, experiencia ni precisión. En todo caso, demuestra mediocridad e incapacidad para aprender de la experiencia."12
XII
Todos los aspectos de la crisis argentina podrían resumirse en el concepto de desintegración social. Deslegitimación política, catástrofe económica, empobrecimiento
colectivo, derrumbe del Estado, anomia, son todos elementos que contribuyen a
explicar un proceso de desintegración social.
En este caso la dinámica social se vuelve muy inestable, muy imprevisible. El proceso
social queda librado a su propia inercia. Es una especie de anarquía flotante. Una
desintegración social en cámara lenta y con final abierto.
P.S.: Guardamos la esperanza de que la estructura política asimile las manifestaciones actuales de la cuestión social a fin de que este proceso se convierta en una
renovación democrática con una mayor participación y control social sobre el accionar de toda la dirigencia.
PÉREZ LINDO, Augusto. Argentina: entre la catástrofe y las luchas sociales. Buenos Aires, inédito,
2002. Pág. 12
11
12
RALSTON SAUL, John. Los bastardos de Voltaire. Santiago de Chile, Editorial Andrés Bello, 1998.
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
157
Chile y el Mercosur: la situación reciente (1997-2002)
Jaime Ruiz Tagle (MIDEPLAN - Chile)
Introducción: globalización y políticas públicas
Quiero plantear dos temas preliminares que me parecen relevantes. En primer lugar,
estamos analizando el Mercosur en un contexto de globalización creciente y acelerada, bajo el impulso de las nuevas tecnologías de la información.
Los cambios tecnológicos recientes constituyen un dato. Es posible beneficiarse de
ellos sin aceptar una globalización guiada meramente por las fuerzas del mercado, y
particularmente por el capitalismo financiero. A América del Sur le interesa otro tipo
de globalización, en la que haya planificación, acuerdos, avances sostenidos y
participativos. La integración internacional de América Latina, que ya era propiciada
con fuerza en los '90 por los sectores más progresistas, es una bandera de lucha que
deberían mantener en alto y no bajarla frente a las críticas a la globalización.
Otro tema importante que quiero mencionar es el de la base política necesaria para la
integración económica. La Comunidad Económica Europea tuvo como base política
la necesidad de integrar a Francia y Alemania para evitar nuevos conflictos, como los
que llevaron a la segunda guerra mundial. En el caso del Mercosur, se trataba de
integrar las economías para evitar el retorno del militarismo a nuestros países y darles
mayor estabilidad democrática.
Poco antes de venir a este Seminario le pregunté a un economista argentino en la
CEPAL cómo veía el futuro del Mercosur. Me contestó que dependía de Itamaratí, es
decir, de la voluntad política de la principal potencia económica de Sudamérica.
Chile como país asociado
La economía chilena es muy abierta; su comercio exterior está muy desarrollado. Las
importaciones y exportaciones sumadas sobrepasan el 50 % del PIB. Por eso, más allá
de que se trata de un país pequeño, de sólo 15 millones de habitantes, es un socio
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
159
comercial de importancia para Argentina e incluso para Brasil. Por eso, sin duda, lo
invitaron a asociarse al Mercosur, desde 1996.
Pero existe también otra razón, de carácter político: la presencia de Chile en este
Mercado contribuye a equilibrar, al menos en parte, la fuerte predominancia política
y económica de Brasil.
Ahora bien, es conocido por qué Chile no se ha integrado plenamente al Mercosur. En
cifras gruesas, su arancel externo es de un 6% promedio; en cambio, el del Mercosur
es del orden del 11%. Integrarse implicaría volver atrás en la apertura económica,
tener productos importados más caros, aumentar las presiones inflacionarias.
Además, sin negar la importancia del Mercosur, por razones geográficas, históricas,
culturales, etc., Chile quiere seguir avanzando en su política de integración económica y comercial con diversos países y bloques. Además de los acuerdos con México,
Canadá y países de Centroamérica, que han resultado exitosos, ha llegado recientemente a acuerdos con la Unión Europea, los Estados Unidos y Corea del Sur.
A pesar de estas limitaciones, desde 1996 Chile ha participado activamente en el
Mercosur. Los Presidentes, Ministros y otras autoridades han formado parte de sus
organismos. Se ha avanzado en establecer normas comunes para que los trabajadores
del Mercosur y Chile circulen y se integren a las actividades económicas. Se ha avanzado en la integración en materias como la seguridad social, la cultura y la educación. Estos son temas relevantes, que forman parte de la gobernabilidad democrática,
indispensable en cualquier proceso de desarrollo y de integración nacional.
Gobernabilidad democrática y desarrollo en Chile
Después de derrotar a la dictadura de Pinochet en el plebiscito de 1988, se consolidó
una coalición política llamada Concertación de partidos por la democracia. La integraron partidos que habían estado en trincheras opuestas durante el gobierno socialista de Salvador Allende (1970-1973); en particular, el partido socialista y el partido
democratacristiano. La Concertación le ha dado gobernabilidad al país, eligiendo tres
Presidentes sucesivos, con mandatos que se extienden por 16 años (desde 1990 hasta
2006) y con mayoría en el Parlamento. La estabilidad política (aunque en el marco de
una democracia imperfecta, limitada por la casi irreformable Constitución que Pinochet
hizo aprobar en 1980) ha dado confianza a los inversionistas y ha constituido una de
las bases del desarrollo económico de los '90.
160
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Ahora bien, durante el período 1990-1997 Chile tuvo un crecimiento económico
muy rápido; pero este "milagro" puede resultar engañoso. En los comienzos de la
década, una parte del "boom" se debió a enormes inversiones extranjeras en minería,
y particularmente en cobre. Esas inversiones estaban planificadas, pero detenidas en
los últimos años del régimen militar, porque los capitalistas extranjeros no querían
invertir mientras no se conociera cómo evolucionaba el panorama político. De modo
que una parte importante del desarrollo económico en el primer quinquenio de los
'90 se debe al retorno a la democracia. Una vez más, lo político condiciona lo económico.
En los últimos años del período dorado, en el trienio 1995-97, una parte del crecimiento se debió a la extraordinaria entrada de capital extranjero, que favoreció un
sobredimensionamiento de la economía. Se dio facilidades para la entrada de capitales porque esto permitía bajar el tipo de cambio y controlar la inflación. Pero la sobre
dimensión de la actividad económica provocó, entre otras cosas, un sobrestock de
casas y departamentos, de oficinas, de locales comerciales, etc. La construcción, que
es tan fundamental para el funcionamiento del resto de las industrias, tendió a frenarse a partir de 1998. Ese año la economía creció sólo en un 3,4% y en 1999 cayó
en 1,1%.
De manera que una parte del "milagro" chileno de 1990-97 se debió al rezago en las
inversiones de las grandes empresas mineras y otra parte tuvo por causa el
sobredimensionamiento de la economía causada por la política de amplia apertura a
los capitales extranjeros.
Esto nos lleva de nuevo al tema de la gobernabilidad. La sociedad chilena "se acostumbró" durante casi un decenio a un crecimiento anual cercano al 7%. Esto permitía
aumentar el empleo, bajar el desempleo, mejorar los salarios reales, asignar abundantes recursos para las políticas sociales, etc. Sin desalentar a los inversionistas. Pues
bien, en los últimos cinco años, de 1998 a 2002, el crecimiento de la economía se ha
reducido a un 2,7% anual. A pesar de que esta cifra no es mala en el contexto
sudamericano, ha generado malestar y frustraciones. La tasa de desocupación promedio anual bordea el 9%; unos tres puntos porcentuales más que en el período anterior a la crisis asiática. El exitismo de quienes pensaban que se podía crecer indefinidamente al 7% anual ha resultado falso. Sin embargo, y esto resulta paradójico, el
Presidente de la República ha conservado un apoyo popular cercano al 50%. Esto
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
161
muestra que, a pesar de las dificultades de gobernar en tiempos de crisis, se lo considera un buen piloto. No necesariamente las crisis económicas inducen a cambios
políticos.
En otros términos, el enlentecimiento del desarrollo económico ha creado problemas
de gobernabilidad, pero no constituye un factor de determinismo político.
Hay expectativas de que el desempeño económico mejorará en el período 20032005, llegándose a tasas anuales de crecimiento cercanas al 5%; buenas con respecto
al período de post crisis, pero modestas comparadas con los años dorados. Sin embargo, la expectativa de un mejoramiento económico tiene efectos políticos positivos
y facilita la gobernabilidad.
Hacia fines de 2005 Chile deberá enfrentar nuevas elecciones presidenciales. La
Concertación y la Alianza opositora reúnen fuerzas semejantes: la primera hacia la
centro-izquierda y la segunda hacia la centro-derecha. Queda un electorado de "centro centro", que representa aproximadamente un 20% del total, y que es objeto del
apetito político de las dos coaliciones adversarias. Esto significa que cuidan mucho
los planteamientos que puedan afectar a la clase media-media. Por ejemplo, si el
avance de la integración al Mercosur implica que ciertos agricultores, como los que
producen trigo y remolacha azucarera, se sienten amenazados, los planteamientos de
los políticos serán muy cautelosos. Una vez más, la gobernabilidad condiciona el
desarrollo de la economía y la integración internacional.
Relaciones económicas recientes entre los países del Mercosur y Chile
La crisis que ha afectado a Argentina desde fines de 2001, y en menor medida a
Brasil, ha tenido sin duda efectos negativos en Chile. Es cierto que este país tenía más
solidez para enfrentar la crisis internacional (un sector público poco endeudado,
abundantes reservas internacionales, alto nivel de exportaciones, etc.). Sin embargo,
los países capitalistas miran al extremo de Sudamérica como un conjunto y consideran que la situación en este "barrio" está mala; esto los lleva a detener, disminuir o
postergar las inversiones.
Por otra parte, las devaluaciones en Argentina y Brasil han constituido un freno para
las exportaciones chilenas. En 1997 Chile exportó al Mercosur bienes y servicios por
un total de 1.350 millones de dólares. Pues bien, se estima que en 1992 estas expor-
162
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
taciones llegarán solamente a 750 millones de dólares. Se cayó casi a la mitad. En el
caso de las exportaciones a Argentina, en 2001 alcanzaron a 450 millones de dólares;
en 2002 llegarán solamente a 170 millones. De manera que una parte de los
exportadores chilenos han sido muy afectados, debiendo reducir sus volúmenes o
enviar sus productos a mercados más distantes, con mayores costos de fletes. Así,
pues, las políticas de devaluación, tal vez necesarias para Argentina y Brasil, plantean
la necesidad de coordinar las políticas macroeconómicas para hacer avanzar el Mercosur.
Curiosamente, las importaciones chilenas desde países del Mercosur siguen siendo
importantes. En el período enero-septiembre de 2002 llegaron a 3.600 millones de
dólares, así que podrían alcanzar a 4.800 millones de dólares en el año. El principal
vendedor es Argentina (2.300 millones de dólares en enero-septiembre) seguido de
lejos por Brasil (1.200 millones en el mismo período). Se comprende que Chile esté
interesado en avanzar hacia una mayor integración, para equilibrar la muy desequilibrada balanza comercial.
Por otra parte, muchas de las exportaciones chilenas que van al Mercosur están
constituidas por recursos naturales procesados o por productos industrializados, que
tienen un mayor valor agregado. Estos incorporan más trabajo calificado, lo que
beneficia a los trabajadores. De manera que nos encontramos con una razón adicional de Chile para estrechar los vínculos con los países del Mercosur.
A modo de conclusión
Mientras los aranceles externos de la economía chilena sigan siendo mucho más
bajos que los del Mercosur, no se puede esperar una integración plena de Chile a este
acuerdo. Más difícil aun será el acercamiento si las políticas monetarias de los grandes países de este Mercado experimentan bruscos cambios.
Sin embargo, existen amplias áreas que pueden ser objeto de una colaboración más
estrecha: la infraestructura, la energía, las políticas de transporte, la seguridad social,
la educación y la cultura. Las dificultades del intercambio comercial no deberían
impedir avanzar en estas áreas.
A los grandes países del Mercosur, Brasil y Argentina, les interesa Chile como cliente,
ya que recibe no pocas de sus exportaciones. Por otro lado, las exportaciones manufactureras chilenas encuentran mercados en Argentina y Brasil, sin grandes costos de
Democracia, política y sociedad civil frente a los nuevos desafíos por el desarrollo
163
transporte, lo que beneficia particularmente a los trabajadores calificados. Esto constituye una razón más para que Chile se interese por avanzar hacia la integración
económica, comercial y social con este bloque.
En fin, la gobernabilidad democrática es una condición necesaria para establecer
vínculos entre los países del Mercosur y sus asociados. En la medida en que los
procesos de integración internacional incluyan avances significativos hacia una mayor cohesión social, el desarrollo económico será más estable y más beneficioso para
las grandes mayorías populares.
164
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
III. Conflictos, violencia social, gobernanza
y ciudadanía en el MERCOSUR
Policía y seguridad ciudadana en Brasil
José Vicente Tavares dos Santos (UFRGS - Brasil)
Pretendo presentar las políticas de seguridad pública que se han implementado en
Brasil, en el segundo periodo de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) y en el
primer año del gobierno de Luiz Ignacio Lula da Silva (2003).
Yo creo que todo el debate sobre el neoliberalismo fue muy marcado por una óptica
economicista y no se percibió que el Estado no puede ser retirado, o convertirse en un
Estado mínimo y mucho menos en las áreas de justicia criminal.
Poco a poco, por un procedimiento múltiple, que no fue de un doctor, o de un
estratega o de un solo gobierno, se fueron produciendo una serie de prácticas discursivas
y no discursivas que configuraron lo que podríamos llamar un control social - penal
de las sociedades capitalistas desarrolladas.
La experiencia brasilera y tal vez la de otros países permite decir, que ese control
social penal no es inevitable, esto depende de una disputa política.
A partir de la década de los 90, y de la Conferencia Mundial de los DDHH de la ONU,
en Viena, en el año de 1993, nosotros hemos podido localizar por lo menos cuarenta
reuniones mundiales en las cuales la cuestión de la crisis de la policía y la actuación
policial fueron discutidas.
En el caso brasilero, la cuestión de la violencia comienza a aparecer en los años 80
donde se empieza a discutir la llamada violencia urbana. Con la democratización,
hubo un desconcierto: tanto liberales que querían una democracia representativa y
de mercado, cuanto los partidos de izquierda, que hallaban que con la democratización habría un país orientado por el camino del socialismo, ambos estaban desprovistos de una concepción y de una agenda política referida a la cuestión del aumento de
la criminalidad, del aumento de la violencia y de las diversas formas de violencia,
violencia doméstica, de género, contra la niñez, etc.
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
169
Como recomendación de la Conferencia de Viena en 1996, fue creado el Programa
Nacional de DDHH, por el presidente Cardoso, en un proceso bastante participativo
entre el gobierno y las asociaciones de DDHH.
En junio del año 2000 se lanzó un Plan Nacional de Seguridad Pública con el objetivo de la protección de la sociedad, incorporando a la cuestión de los DDHH, estrategias de participación, protección y ayuda para víctimas. El Fondo Nacional de
Seguridad pública, entonces creado, tenía recursos de 4 millones de dólares, con
algunos principios que son interesantes, sin embargo permanecen hasta hoy sin ser
integralmente realizados: integración de las policías, subordinación de la policía militar a un secretario de estado, integración de las comunicaciones, integración de las
operaciones entre policía civil y militar, etc.
Las características de los proyectos implementados fueron proyectos puntuales, y
básicamente de equipamiento. Los pocos análisis que se tienen muestran que fueron
proyectos fragmentados y con muy poca efectividad; asimismo, parte de ese Fondo
nunca fue ejecutado porque no había proyectos.
Otro cuadro que se llevó a cabo en el 2000, pero que nació en realidad en la década
del 90, fue una cooperación entre las universidades y las organizaciones policiales, a
partir de cursos de formación a los cuerpos policiales, sea de la policía ostensiva, sea
de la policía de investigación.
Yo diría que el legado del anterior gobierno tal vez sea esta experiencia, porque
permitió un diálogo entre las universidades y la policía. Yo tengo la convicción de
que las policías militares, ostensivas, tienen una formación, una estructura orgánica y
una capacidad de diálogo mucho mayor que las policías civiles, por eso creo que las
propuestas de integración de ambas policías han fracasado.
En el gobierno de Lula (2003) fue hecho por primera vez un sistemático y detallado
Plan Nacional de Seguridad Pública, que fue entregado antes de las elecciones al
Presidente Cardoso y al Parlamento.
Los puntos básicos de este Plan son: políticas de seguridad integradas, compromiso
social, acciones integradas. Esto ayudó a definir un programa unificado de seguridad
pública con algunos principios: interdisciplinaridad, pluralismo, legalidad, descentra-
170
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
lización, transparencia de acciones, profesionalismo, reconocimiento de las diferencias regionales y culturales.
Hay una serie de propuestas en función de la seguridad pública, promoción del
respeto de los DDHH, programas para las víctimas de la violencia, programas sociales
de prevención de la violencia y del crimen.
La idea de este programa unificado es introducir nuevas formas de gerencia de las
policías a través de la integración, principalmente de la policía militar y civil. La
nueva orientación para la policía es la reforma y la calificación, recuperando la
autoestima del policía.
Al mismo tiempo, desarrollar en la población una confianza en la policía, mejorando
la investigación policial, el entrenamiento y la formación. La preocupación con las
nuevas modalidades de crimen, sobretodo la corrupción en el aparato estatal, el
crimen organizado, el narcotráfico, también son puntos centrales en el proyecto.
Quizás la paradoja sea la idea de un sistema de prisión duro, rígido e inclusive con
penitenciarias de seguridad máxima, lo mismo si está previsto el incremento de las
penas no privativas de libertad.
Yo quisiera concluir diciendo que por detrás de las políticas públicas, la cuestión
sociológica es exactamente mostrar la necesidad de colocar en la agenda política los
modelos de control social y los modelos de "policía".
Yo voy a resumir el debate que se está realizando en Brasil, desde hace unos años, en
cuatro modelos de policía:
1) un modelo de policía comunitaria: descentralizada, con trabajo local, desarrollando funciones de integración social, de mediación y negociación de conflictos
interpersonales.
2) la transposición del concepto de calidad total desarrollado para las empresas, a las
policías civil y militar, por el signo de "policía total". Incorporando sin crítica
algunos conceptos de la teoría del management, como "satisfacción al cliente",
mensuración de resultados, productividad, etc.
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
171
3) el discurso de la necesidad de una policía de mano dura, que está siendo divulgado
a lo largo de toda la región, algunos gobernantes aceptando la truculencia policial, la tortura y la corrupción;
4) la idea de seguridad ciudadana, que se está implementando en Porto Alegre y
otros estados. Este concepto significa una ruptura epistemológica del concepto de
seguridad pública, que para nosotros es un concepto obsoleto, porque es la seguridad solamente del Estado, de la propiedad, del orden y de la ley.
Debemos pensar en la necesidad de la incorporación del multiculturalismo, el respecto por la integridad humana, con una nueva estrategia de negociación de conflictos,
orientado por una acción comunicativa, por una lógica de reciprocidad social que
permita un equilibrio entre libertad y seguridad.
No está definido que la tolerancia cero, que la policía dura, que el encarcelamiento
total, sea una "inevitabilidad". Debe existir una discusión política y por tanto se abre
la esperanza de construcción de otro modelo de control social democrático que sea
multicultural, que consiga garantizar los derechos civiles, políticos y sociales, un eje
de la democracia que no fue resuelto por la modernidad.
Por tanto, a partir de la discusión de la crisis social, es la posibilidad de esperanza de
que un nuevo modelo de policía sea constructor de la ciudadanía.
172
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Seguridad, Defensa e Integración Regional
Luis Tibiletti (RESDAL - Argentina)
Yo aquí estoy como representante de la Red de Seguridad y Defensa de América
Latina, una red donde se trabaja todo lo referente a la problemática de seguridad
internacional y la defensa nacional.
También fui Subdirector Nacional de Seguridad Interior y participé a través de la
creación del Instituto de Seguridad Pública, como coordinador del área legal, en la
construcción de todas las leyes que iniciaron el proceso de reforma en la Provincia de
Buenos Aires. Razón por la cual me siento absoluta y terriblemente tentado en ponerme hablar de lo que tanto el Coronel Brener como Taváres Dos Santos plantaron,
porque el debate que ellos han planteado es exactamente el debate que yo vivo como
Asesor de la Comisión de Seguridad Interior del Congreso, y también en mi actividad
política en un distrito donde hemos tomado el modelo de prevención situacional de
Don Manuel Martínez al que se hacía referencia.
Yo he comentado aquí fuera de micrófonos que la municipalización de la función de
seguridad parece ser una tendencia que se está dando en Argentina y también veo
que se está dando en Chile.
Pero en realidad quiero hablar de los conceptos de seguridad, teniendo en cuenta
cómo los debemos manejar con mucho cuidado sobre todo cuando estamos
redefiniendo en el plano de nuestras relaciones interestatales un modelo de seguridad para el siglo XXI, y donde tenemos una conferencia de seguridad especial de las
Américas, planteada para el mes de octubre en México, que supuestamente va a
redefinir ese modelo de seguridad.
Yo cuando escuchaba Secretaría de DDHH y Seguridad, recordaba al mundo orweliano
y el Ministerio de la Verdad, y cuando veo que ayer queríamos hablar de gobernanza,
democracia e integración, y terminamos hablando de desarrollo y ahora vamos a
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
173
hablar de seguridad, digo ¿qué pasó?, ¿estamos volviendo a lo 60?. Esto obviamente
es una pequeña provocación que me atrevo a hacer.
Tres citas: "En la sociedad de riesgo mundial la individualización de la guerra llegará
finalmente a la muerte de la democracia" . Ulrich Beck. Nov 2001.
"La verdad es mucho más preocupante y consiste en saber si realmente tenemos hoy
en Gran Bretaña una democracia" Ex Canciller Michael Risky, desengañado por su
apoyo a la guerra de Irak por la mentiras del gobierno de Blair.
"La paradoja no puede resolverse cuánto más rico se hace el mundo, tanto más debe
el imperio negar las condiciones de producción de la riqueza sobre la cual asienta su
poder" Toni Negri "Imperio"
Con respecto al Estado, Peter Waldmann en su libro "El Estado anómico en América
Latina." dice: "Si partimos del supuesto de que el monopolio de los medios de coacción es una característica del poder estatal, entonces con la pérdida definitiva de este
monopolio queda poco claro que el Estado merece ser denominado como tal. Con
ello desaparece también el punto de referencia de los conflictos políticos, y del público político. La lucha por obtener influencia colectiva dejan de ser conflictos por el
poder estatal y se trasladan a nivel horizontal"
Entonces vemos que cuando se cae todo, queremos resolver todo con la seguridad e
inventamos el concepto progresista de la "seguridad humana", por lo cual todo pasa
a ser seguridad.
El concepto de seguridad tiene varias dimensiones y niveles. Un nivel es el global
máximo, después está el nivel internacional, después tenemos el nivel regional, en
cuarto lugar está el nivel de los Estados, y luego el de las comunidades, para llegar
finalmente al nivel individual.
Cada uno de estos niveles sufre diversas amenazas, por lo cual surgen distintas dimensiones de la seguridad.
Vivimos tal cual lo señalaba Constanza Moreira un proceso de deslegitimación creciente del sistema democrático a lo cual se suma una crecimiento de la violencia
criminal, cuando todavía no hemos logrado admitir que la seguridad y la violencia
174
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
son cuestiones de política pública. Este fenómeno de la inseguridad nos encuentra
débiles como estados, y tiene que ver con una frase de Ulrich Beck "la única solución
es las comunidades de estados con visión cosmopolita que construyan cooperación
para enfrentar los problemas de la sociedad de riesgo mundial". Por eso, desde mi
visión, la integración es lo central. Nuestros estados no están en condiciones sino es por
medio de la cooperación de resolver el problema. En la visión de integración y en la
visión politológica y sociológica de la problemática de seguridad, debe existir una
convicción en la necesidad de que el estado reasuma ciertas capacidades, pero que
además no las podrá asumir integralmente si no es un marco de cooperación regional.
A su vez, hay una especie de retorno a la doctrina de seguridad nacional, que viene
acompañada de la guerra preventiva y la guerra total y permanente contra el terrorismo, y todavía tenemos las "guerras" urbanas, producto de la violencia urbana.
En este sentido tenemos que ser capaces de poder controlar las variables y las dimensiones, e incluso la terminología que usamos, para poder plantear una acción política
que tenga la racionalidad de no llevarse puesto toda la construcción democrática. Es
evidente que la prevención situacional hace a la seguridad, pero si yo voy a poner
dentro de la seguridad, el tema del trabajo en negro, el tema de la falta de empleo, el
tema de la falta de salud, etc, estoy "securitizando" la agenda del desarrollo, es decir
toda la agenda del desarrollo que tanto costó construir desde la segunda guerra
mundial en adelante, ahora la metemos dentro de la agenda de seguridad.
Este es el problema de haber expandido al infinito el concepto de seguridad, no solo
solapamos el campo del desarrollo, lo dejamos sin razón de ser y colocamos todo
dentro del concepto de seguridad, sino además militarizamos cualquier tipo de conflicto.
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
175
Desarrollo, Violencia y Desigualdad en el Mercosur
Alberto Riella (UDELAR - Uruguay)
Los temas de la violencia, los conflictos sociales y la gobernanza tienen sin duda una
enorme centralidad en las sociedades latinoamericanas contemporáneas. El estudio
de las relaciones existentes entre estos fenómenos exige reconocer su profunda complejidad, las múltiples formas de abordaje y sus diferentes niveles de análisis posibles
en el orden social.
En esta exposición trataré de centrarme, en el breve tiempo disponible, en analizar de
manera general los problemas de la violencia y el desarrollo en América Latina. En
primer lugar intentaré vincular la evolución entre dichos fenómenos, para posteriormente mostrar las interpretaciones que se han desplegado en los últimos años al
respecto y por último, plantear desde mi punto de vista, cuáles son los dilemas que
enfrentan hoy las sociedades ante este problema.
En la mayoría de los análisis sobre estos temas se concibe el aumento sostenido de la
violencia como una externalidad del modelo de acumulación de los años 90 o, a lo
sumo, como un epifenómeno de dicho proceso. Si bien se tematiza sobre su importante incremento en las sociedades latinoamericanas, se establecen hipótesis simplistas para explicarlo, ancladas fundamentalmente en una explicación mecanicista entre
pobreza y violencia.
No se consideran en profundidad las distintas tramas que tejen las desigualdades
sociales y las respuestas que la sociedad -tanto desde el orden instituido como desde
la acción colectiva- da a las mismas, lo cual constituiría a nuestro entender, una
explicación más efectiva de los fenómenos que empujan a nuestras sociedades a ser
cada día más violentas.
Estos análisis parecen no poder incorporar cabalmente que uno de los elementos más
característicos del orden social en América Latina es la violencia; éste no es ya un
fenómeno pasajero, transitorio o un momento de inestabilidad, sino que pasó a ser
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
177
un elemento constitutivo de nuestras sociedades. Pero esto no fue siempre de esta
manera. Si bien hubo grados de violencia, éstos se han trasformado hoy en intolerables para el desarrollo de la ciudadanía democrática.
El fenómeno de la violencia social se ha incrustado en las sociedades latinoamericanas como una herencia del modelo de acumulación implementado en los años 90. Es
decir, y es importante remarcarlo, que el modelo de apertura, desregulación y reforma
del Estado nos ha dejado tan pobres y desocupados como en la década de los 80,
pero más violentos que nunca. Es a partir de la década del 90 cuando la violencia se
constituye como un elemento irreversible al combinarse con los fenómenos estructurales de segregación y fragmentación que se van imponiendo en la sociedad en esos
años. Es desde allí que cambia sustancialmente la vida social, la violencia reestructura
las formas de sociabilidad, cambia la fisonomía de las ciudades, el relacionamiento
entre las clases sociales, introduce cambios en las instituciones, aparecen nuevos
agentes sociales vinculados a ella y trastoca las agendas políticas. En ese momento
deja de ser un tema ad hoc para los ciudadanos o un aditivo a lo mal que se vive, y
serán los propios ciudadanos los que comenzarán a reclamar que el tema sea considerado como un elemento central para la convivencia democrática.
Por tanto hoy cuando pensamos en los problemas y desafíos del desarrollo, tenemos
que pensarlos en un contexto de sociedades violentas, e incorporar esta dimensión en
nuestras proyecciones, objetivos y acciones tendientes al desarrollo para evitar dejar
de lado una parte importante de la vida cotidiana de la gente y uno de los problemas
más angustiantes para alcanzar el bienestar y el ejercicio de la ciudadanía.
En este contexto, obviamente hay una alarma generalizada en la sociedad, no tanto
por la cantidad de violencia sino por el aumento de la violencia. En Uruguay hay
mucho menos violencia que en Buenos Aires o en Brasil, pero el aumento de la
violencia ha sido muy alto en términos relativos, mayor quizás que en los países
vecinos. Es este aumento, junto a la espectacularidad que ha asumido la violencia en
los medios, que constituye lo que se ha definido como la creciente percepción de
inseguridad de los ciudadanos.
Frente a esa alarma generalizada CEPAL incorpora en el año 1995 el tema de la
violencia en la agenda social de la revista "Panorama Latinoamericano" y posteriormente el tema es tomado por el BID que comienza a financiar investigaciones y
178
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
programas de acción sobre el tema en varios países de América Latina. Si bien el
pensamiento y la discusión latinoamericana sobre estos temas es amplia, serán a mi
juicio estos dos organismos los que marcan el eje de la discusión y los que contribuirán decisivamente en la formación de la agenda actual sobre violencia social.
La conceptualización de estas investigaciones arroja varios problemas para un tratamiento adecuado de los temas. En primer lugar, más allá de las buenas intenciones,
ellas llevan a construir el problema de la violencia social desvinculado al desarrollo y
como una cuestión posible de atacar en particular, como un fenómeno que tiene una
dinámica propia, reductible a las conductas de los delincuentes, dejando de lado en
la práctica investigadora el complejo entramado de los fenómenos de violencia con
otros fenómenos sociales. En este sentido este pensamiento llega al extremo de afirmar que "la violencia es sin duda alguna la limitante principal del desarrollo económico en América Latina" como se puede observar en algunos documentos recientes
del BID.
Ante la situación actual parece muy discutible pensar la violencia como causa de los
problemas de desarrollo de América Latina. La violencia es sin duda un efecto de
determinados procesos sociales, en una relación dialéctica y compleja donde pueden
sí emerger fenómenos de nuevo tipo. La situación de fragmentación social que hoy
tenemos se puede explicar a partir de la emergencia de la violencia, porque puede
existir una sociedad segmentada, pero para que la misma sea efectivamente fragmentada tiene que aparecer la violencia. La violencia, entonces contribuye a transformar
la segmentación que da origen a la fragmentación social.
En segundo lugar, los discursos sobre la violencia del BID y la CEPAL distinguen tres
grandes tipos de violencia: la doméstica, la delictiva, y toda la que tiene que ver con
el crimen organizado. Sin embargo, todos los intentos explicativos de estos fenómenos están hechos sobre el tipo de violencia criminal no organizada, orientados por el
individualismo metodológico. Estas explicaciones de corte empirista, centran el problema en la acción de un individuo "aislado". Pero como todos sabemos, las rutas de
la delincuencia son diversas y en general este delincuente solitario es sólo una ficción
analítica. En general, lo que predominan son circuitos o redes delictivas donde, según
las circunstancias, se utilizará o no la acción violenta para alcanzar algunos fines.
Entendemos que el enfoque epidemiológico que ha ganado el análisis de la violencia
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
179
urbana, de alguna manera ha traído consigo esta explicación individualista para los
actos de violencia lo cual implica una respuesta muy simplista frente a la complejidad
del fenómeno. Ésta está principalmente centrada en los mecanismos de represión al
individuo y no en la trama social que genera los escenarios sociales donde se engendran la violencia y la delincuencia.
Si bien en la violencia doméstica se ha avanzado más en estos análisis complejos de
carácter multidimensional y pluricausal, en las cuestiones del crimen organizado no
se ha registrado ningún estudio sustantivo. Es justamente en este tipo de violencia
donde, a mi juicio, radica la centralidad del problema y, paradójicamente, donde
menos hemos avanzado. La reducción sistemática de los fenómenos de violencia en
nuestras sociedades pasa por contener y disuadir la acción organizada del crimen y
los delitos. Ésta es una de las problemáticas que hay que incorporar en las agendas
del desarrollo porque efectivamente, la violencia organizada es la que conspira de
mayor manera contra el desarrollo.
Sin embargo, los cientistas sociales tendemos constantemente a pensar la violencia
como algo individual, y el pensamiento académico está muy centrado en eso. Esto
tiene que cambiar. Debemos incorporar esquemas analíticos para estudiar las diferentes dimensiones de las acciones organizadas en redes que conforman este tipo de
violencia, para poder hacer un profundo análisis sociológico que oriente las acciones
en este campo. Se debe profundizar sobre cuáles son las reglas y normativas que
llevan al crecimiento y fortaleza de este tipo de organizaciones sociales y cuáles las
desalientan, y sobre qué tipo de acciones u omisiones del Estado hacen que los
sujetos se enlacen con estos entramados delictivos y violentos.
Evidentemente en este tránsito que hemos tenido, sobre todo desde fines de los 90
hasta ahora, ha habido una promoción de muchísimos programas que, como el esfuerzo de Porto Alegre y el proyecto de Seguridad Ciudadana en Uruguay, tratan de
forma bien intencionada de atacar esta problemática. Cuando uno habla con los
técnicos que están gestionando estos programas, uno de sus problemas centrales es
el crimen organizado. Pero estos programas están, como ya comentamos, pensados
para tratar de manera individual a los delincuentes y cuando tiene que tratar con el
crimen organizado se comienzan a ver sus limitaciones y dificultades. Como muestra
la experiencia, estos programas permiten en su primer momento de implementación,
180
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
detener de manera importante el aumento de la violencia, porque la policía y la
seguridad ciudadana estaban tan mal organizadas en las sociedades latinoamericanas que, con un programa mínimo de organización, uno logra rápidamente una
buena contención en el primer momento de las tasas delictivas. Una vez que los
proyectos avanzan, se comprueba que sólo pueden comprimir la situación durante un
período limitado ya que al cabo de unos años se registra una nueva explosión de
delincuencia y violencia social.
Esto lleva a que cada tanto aparezca recurrentemente una discusión con posiciones
polares al respecto. De hecho como los problemas son urgentes las tesis para solucionarlos son extremas. Unos proponen el aumento de la represión, de las penas y la
tolerancia cero. Del otro lado se sostiene la tesis de que se deben atacar sólo las
causas estructurales porque de lo contrario no se podrá salir del círculo de "más
represión mayor violencia". Ambas en realidad son respuestas fáciles, pero ninguna
de ellas es realmente operativa: mientras resuelvo los problemas estructurales tengo
que tener una buena política de seguridad ciudadana, y por otro lado, no hay política
de seguridad ciudadana sustentable si no actúo de alguna manera sobre los problemas estructurales.
Desde mi óptica hay otra forma de pensar el tema de la violencia en América Latina,
que está vinculada al tratamiento de las desigualdades, porque no es la pobreza la
que produce la violencia sino las desigualdades, objetiva y subjetivamente percibidas.
Lo que genera violencia es la frustración, tanto desde el punto de vista psicológico
como social. En este sentido, si la década de los 90 es para algunos la década de la
frustración no es caprichoso que sea también la década con más violencia social para
América Latina. La frustración con la ilusión de un modelo de crecimiento, de la
posibilidad de desarrollo social y el objetivo aumento de las desigualdades, con retiro
a veces explícito y otras implícito del Estado en su tratamiento, fue consolidando un
modelo societal más violento donde muchos de los espacios y necesidades colectivas
fueron llenados por las organizaciones que utilizan la fuerza no legítima para alcanzar sus fines.
En este escenario hay analíticamente dos grandes sendas posibles para pensar un
cambio en la situación actual. Una de ellas es la que transitamos en este seminario y
la que más se discute públicamente, que está más explicitada, es la que trata de
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
181
buscar un modelo para resolver los problemas de violencia y gobernanza, generando
mayor integración social. Esta orientación se nutre de dos vertientes, una más moralista de la integración social, que hace hincapié en la familia entre otras cuestiones, y
que piensa que se puede retornar de alguna manera a situaciones integradas pensadas básicamente en el modelo fordista, y el Estado de bienestar. Otra vertiente más
realista, hace su hincapié en pensar nuevos mecanismos de integración social, que no
pasan justamente por el concepto de familia ni de organización del trabajo del modelo anterior. Tenemos que pensar una nueva forma de integración social con bases
objetivas que permitan reducir los niveles de violencia. Es aquí donde insisto, hay que
acumular imaginación sociológica.
La otra senda para resolver la violencia, nos conduce por la vía de los hechos, a una
relegitimación implícita de desigualdades para hacer tolerable lo que hoy socialmente no se tolera. De esta forma, se podrían buscar mecanismos de represión y segregación de grupos sociales que hoy no son admitidos bajo el concepto de igualdad
ciudadana. Esta operación simbólica, lenta y que actúa por sedimentación, es muy
eficaz a largo plazo y puede llegar a modificar sustantivamente los niveles de tolerancia de los actores sociales. Esto constituiría la forma conservadora de resolver los
problemas de desigualdad que empujan al aumento de la violencia social, cambiando
las formas de percibir lo que es justo, lo que es injusto y lo que un individuo puede
esperar de un sistema democrático. Esta respuesta no está muy lejos de suceder. Un
ejemplo cercano en esta dirección es observar cómo se ha cambiado la sensibilidad
respecto a los índices de desocupación. Asistimos en los últimos 10 años a un proceso
de construcción discursiva que llevó a que las sociedades toleren que un 20% de sus
ciudadanos no puedan conseguir un trabajo y se mantengan desocupados. De alguna
forma esto se entiende hoy como legítimo, se ha incorporado como "natural" en esas
sociedades. Esto hace 30 años era intolerable, ningún partido hubiese aceptado esto
como un dato inmutable de la realidad social. Por ello, entonces una forma de resolver el tema de la violencia es generar otras legitimidades; la igualdad y la fraternidad
no necesariamente son valores positivos.
Para evitar que por la vía de los hechos se imponga este tipo de solución a los
problemas actuales de la violencia, creo que un primer paso es incorporar entre las
metas del desarrollo en América Latina la reducción de la violencia y el crimen organizado.
182
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Un nuevo reto: asumir y superar los déficits conceptuales y
de políticas en seguridad democrática
Manuel Bernales (UNESCO - Of. Cluster Mercosur y Chile)
Deseo ofrecer a ustedes algunas reflexiones y propuestas sobre el tema de seguridad
en el marco del Programa de Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO 2002-2004,
de su Estrategia a Mediano Plazo 2002-2007 y de la Estrategia Regional de ciencias
sociales para América Latina y el Caribe.
Para este fin conviene situarme como politólogo y planificador y como funcionario
de la UNESCO.
Mi trabajo en la UNESCO es como especialista del Programa de Ciencias Sociales y
Humanas. Este programa a nivel internacional incluye el tema de Paz, Conflicto,
Prevención del conflicto. Antes se expresaba en términos de Paz y Seguridad.
Este es un tema que forma parte de la discusión de quienes trabajamos en la UNESCO,
así como en FLACSO, CLACSO, CRIES y otras entidades especializadas internacionales
gubernamentales y no gubernamentales. Estamos pensando entre otras preguntas
importantes, las siguientes: ¿cuál debe ser la contribución de la UNESCO al desarrollo
de las Ciencias Sociales en los primeros 20 ó 25 años de este siglo?, porque la
contribución de los últimos 50 años a las Ciencias Sociales en América Latina se
llamó la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y el Centro de Pesquisas en
Río, creados como proyectos especiales de la UNESCO, por iniciativa de los estados
parte, Brasil y Chile. Todos conocemos lo que ha sido la historia de ambas instituciones y la UNESCO creo que ha prestado el servicio que debía prestar a la región, en
materia del desarrollo institucional de las Ciencias Sociales. En este contexto se realizaron estudios y debates sobre el tema que nos ocupa y en ese mismo período, la
UNESCO tenía un programa internacional con publicaciones sobre paz y conflicto,
varias de las cuales fueron bibliografía obligada para estudiantes, docentes o investigadores.
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
183
También tengo en mente lo que he trabajado y vivido en América Central en contextos bien distintos. Primero del 79 al 85 en el contexto de una revolución popular
luego frustrada, la Revolución Popular Sandinista. Segundo en el contexto de los
Acuerdos de Paz con todas las fuerzas políticas y sociales en América Central entre
1989 y 1995, y con misiones internacionales de la OEA y Naciones Unidas de apoyo
a los procesos nacionales de paz y que incluían las dimensiones interna e internacional de seguridad.
También tengo en mente el trabajo que hicimos con el Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, en el lanzamiento del programa, el primero en América Central
para formación en derechos humanos de las fuerzas armadas, que dio lugar a un
segundo programa que incluyó a las fuerzas policiales y que finalmente va evolucionando. Cabe anotar que este año el Instituto Interamericano de Derechos Humanos
en la trigésima quinta edición del Curso Anual Internacional de Derechos Humanos,
se dedica al tema de Seguridad, en el sentido de lo que hoy estamos hablando, con
un enfoque propio de los derechos humanos.
He trabajado en estos temas desde 1964 en el Perú, tanto en el marco de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú, como en las comisiones de Plan de Gobierno, de distintas fuerzas políticas, en el extinto Instituto
Nacional de Planificación, en el Instituto Peruano de Polemología, en el Instituto
Nacional de Investigación de la Defensa Nacional y en cooperación con otras entidades internacionales como la Academy of Peace Research y el Centro Peruano de
Estudios Internacionales. Ahora me ocupo de este tema desde la perspectiva de la
UNESCO. Voy a enumerar algunas cuestiones para la comprensión de nuestra perspectiva, para ver qué es lo que podemos trabajar juntos y qué no.
La inseguridad es el primer problema sentido y real de los grupos sociales mayoritarios y también de toda la sociedad. Se expresa muchas veces de manera directa y otras
asociado a problemas de la pobreza y la discriminación. Hoy este tema es también de
los ricos y de los grupos de privilegio y poder, con lo cual no es exclusividad de las
clases populares y de los pobres. Sin embargo, la seguridad de la nación o del Estado,
es tema típicamente rehuido, evitado por muchos académicos, no obstante en algunos países es un tema central de la sociedad y del estado. Hay excepciones nacionales, como en Colombia, donde no pocos académicos tienen una muy rica experiencia
184
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
en distintas versiones que van desde lo que podríamos llamar la tradición funcionalista,
y otros de las tradiciones marxistas y de la sociopsicología del conflicto, no necesariamente marxistas en su explicación de los fenómenos sociales, sino a través de la
Psicología Social en varias de sus corrientes. Por avivar la memoria mencionemos a
Orlando Fals Borda, Paul Oquist Kelly y Camilo Torres Restrepo.
La ONU tiene distintos enfoques, distintas agencias, distintos programas y proyectos.
Desde 1990 el grupo especial de PNUD, presidido por Mahbub Ul Haq hasta su
muerte, quien fuera ministro de planificación y finanzas de Pakistán, ha trabajado
independientemente para la producción de los famosos Informes sobre el Desarrollo
Humano. El Informe de 1994 se dedica a la SEGURIDAD HUMANA y produce un
impacto que hace pensar a muchos que era por vez primera que se planteaba tal
conceptuación. Error de memoria o de información: en América Latina al menos,
tales planteamientos existían desde los años 50. Incluso a nivel de doctrina militar, en
el Perú en 1950, se formula y pone en uso el documento para el Curso de Defensa
Nacional del Centro de Altos Estudios Militares elaborado por el Gral. de División
José del Carmen Marín Arista y que en los últimos años ha sido revalorado.
No hay un solo discurso de las Naciones Unidas, y sus propuestas y políticas se han
ido modificando, tanto sobre el tema de desarrollo como el de seguridad. La última
versión de la ONU, el Informe de la Comisión Internacional de Seguridad Humana,
creada a instancia de Kofi Annan, que lideraron Sadako Ogata y Amartya Sen, es el
más comprensivo planteamiento que además viene acompañado, por así decirlo, de
un fondo para financiar actividades consecuentes con el Informe como contribución
del Gobierno de Japón. También el BID, el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, asumen algunos hechos que antes eran externalidades, aunque vale
aclarar, todavía en un nivel de discurso, no de plena aplicación a la concesión y
gestión de préstamos o donaciones.
La UNESCO hereda del Instituto Internacional de Cooperación Intelectual de la época
de la Sociedad de las Naciones, el sector de Ciencias Sociales y de Filosofía y Ciencias
Humanas y, con esta herencia los estudios de conflicto, guerra, paz y violencia, que
ahora son poco conocidos en nuestras universidades, pero quienes nos formamos en
los 60 sí teníamos, entre otros materiales, los trabajos editados por la UNESCO, en los
cuales se subrayaba lo que muy bien ha planteado Riella.
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
185
El conflicto y la violencia era un tema central no necesariamente vinculado a las
proposiciones o al universo teórico marxista-leninista, sino en general a distintas
interpretaciones que consideran el conflicto como un elemento inherente a la persona, y a la persona en sociedad, a la sociedad humana. Ahora bien, la UNESCO desde
un primer momento puso con toda claridad que la violencia no es un tema genético
sino que es un hecho básicamente de construcción cultural, y esto tiene consecuencias muy grandes. Hoy en día estamos enfrentando la arremetida de una política
neoconservadora a nivel mundial que trata de vender la idea de que la violencia es un
hecho genético así como las diferencias entre hombre y mujer. De esa manera, resulta
natural e inapelable una política belicista y armamentista. Y esto, en parte, lo aceptamos sin darnos cuenta a través de los medios de comunicación.
En América Latina y el Caribe, no hay una agenda de seguridad distinta a la agenda
estadounidense; y ese es el problema. Hay una agenda de los EE.UU. y de grupos
dominantes o de militares, pero no hay una agenda alternativa. Chile por ejemplo,
está en la Red Internacional de Seguridad Humana, que integran entre otros, Canadá,
Noruega, Costa Rica, Japón, y trabaja en parte con la ONU y con la UNESCO. Están
tratando el tema, pero a mi modo de ver, corren el riesgo de la generalidad que ha
mencionado Tibiletti. En todo caso el Gobierno de Chile y los académicos que trabajan en esto señalan que el planteamiento que están desarrollando es complementario
del planteamiento clásico de considerar la seguridad en lo que se refiere a los elementos constitutivos de la noción de estado: población, territorio, sistema de gobierno, y
características del poder de soberanía (que antes se llamó seguridad del estado y que
fue convertido en doctrina transpersonalista, autoritaria y antihumana de seguridad
nacional).
Por otro lado está México y el Sistema de Integración Centroamericano que tienen el
Tratado Marco de Seguridad Centroamericana, con buen discurso y escasa
implementación. En el Caribe tienen otra percepción. Cuba tiene su propio planteamiento y forma parte de las discusiones a nivel de la ONU sobre estos temas, tanto en
lo que se refiere al tema de la seguridad internacional, como en los alcances de
algunos temas para la seguridad interna o seguridad en el dominio público, o ley y
orden, como quiera denominarse. Colombia está hoy en día con otro planteamiento
muy vinculado a los EE.UU.
186
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Y todos nosotros estamos en vísperas de una Conferencia Especial de Seguridad en
México, en octubre, en la cual es probable que se de la definición de una agenda para
el resto de los países, basada en la percepción de prioridades y en la política estadounidense. Estamos en esa perspectiva y nuestro seminario está viviendo en ese contexto que de alguna manera, posteriormente, va a permear las prioridades de lo que
van a hacer el PNUD, las agencias que financian a los estados, a las academias, a los
municipios, porque así funciona el sistema internacional.
Hay elementos importantes de este proceso que se pueden destacar para un enfoque
como el que queremos. Uno de ellos son las declaraciones que están básicamente en
el tema de los derechos humanos íntegra e integralmente considerados. Y algunos
otros como a nivel de las Américas, la declaración firmada en Lima justo el 11 de
setiembre del 2001.
La seguridad es un tema que también ha emergido de las discusiones del primer
seminario sobre Gobernancia y Democracia regional efectuado en diciembre del año
pasado en Montevideo, siempre con el Grupo Mercosur e Integración de CLACSO, y
ha sido la voluntad de sus participantes que se incluyan y consideren las diversas
aproximaciones y planteamientos, que respeten la complejidad y la riqueza del tema
como ha estado efectivamente ocurriendo.
Como ustedes ven en el programa no aparece la palabra seguridad, pero cuando
hablamos de violencia y de asuntos relacionados con la vida en sociedad, estamos
hablando de inseguridad y de seguridad, y por esto la discusión en estos términos.
Debo referirme también al ámbito interno de la seguridad: orden público, ley y orden. No al sentido restringido que tiene en algunos proyectos de seguridad ciudadana, sobre modelos de relación entre la fuerza policial y la ciudadanía organizada.
Quiero quedarme entonces en un nivel más general, y sustantivo.
Creo que es importante tener la premisa que se resume en las siguientes proposiciones:
1) Derechos humanos íntegra e integralmente considerados como conceptuación, en
los cuales los derechos llamados de distintas generaciones se refuerzan mutuamente, no pueden ser desligados, con una tendencia a traducirlos en términos de
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
187
ley, vale decir, a que sean exigibles. Hoy algunos de estos derechos no están en el
plano de la exigibilidad jurídica, en las convenciones internacionales; están en el
plano de los imperativos éticos y de lo deseable.
2) Estado de derecho. Donde rigen ciertos principios fundamentales de protección de
las personas, de los bienes (e inclusive del ambiente) de los cuales el Estado, en
todos sus órganos y niveles de gobierno y administración, se hace responsable por
el imperio de la ley.
3) Democracia, no únicamente como mecanismo formal sino con contenido económico, social, cultural y político, basado en la vigencia de los derechos humanos y
el estado de Derecho, más que formal, material. No democracia en el sentido de
republicanismo, tal como lo ha analizado el politólogo argentino Strasser, o en el
sentido instrumental o formal, sino en su contenido más neto subrayado por el
pensamiento social y la ciencia política latinoamericana, en razón de la influencia
del pensamiento marxista o neomarxista de los años 60, así como por ejemplo de
otros. El pensamiento social cristiano y el de la social democracia, incluye contenidos de control social público, que se expresan en instituciones como fiscalización,
revocación, consultas que se traducen en expresiones del poder ciudadano, que no
estaban incorporadas con esa fuerza en la tradición de la ciencia política funcionalista
previa a los 60.
Esto es un deber ser, pero hay un ser. El ser es que nos referimos a transformaciones
sociales complejas, a un proceso de transformaciones sociales, en el cual no solamente hay esa famosa relación entre lo global y lo local, sino también entre lo viejo que
no termina de morir, por así decirlo, y lo nuevo que no termina de constituirse. Hay
transformaciones en relación a las cuales difícilmente podamos tener un solo planteamiento y por eso casi todas las actividades que realizamos con CLACSO y con
otros asociados, no tienen un solo planteamiento, y no deben tenerlo desde nuestro
punto de vista, porque caben distintas aproximaciones y con los mismos datos podemos tener distintos modos de interpretación y de explicación.
Aquí quiero subrayar no solamente el término del conocimiento diagnóstico, sino de
pronósticos, la necesidad de enfatizar en pronósticos, de enfatizar el desarrollo de
prospectiva, de trabajar con escenarios. Nuestra tradición en ciencias sociales enseña
que lo que fue, es lo que condiciona el presente y a éste a su vez el futuro. Otra
188
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
manera de trabajar es diseñar escenarios aceptables, racionales, con cierta lógica y
desde allí ver qué ocurre en la realidad y cómo son las tendencias, o bien qué hacer
para evitar las rutas que lleven al escenario indeseable.
Hoy se está recurriendo nuevamente a algunos de estos temas pero no con el énfasis
que tuvieron hasta los 70, y sin la vinculación al trabajo de los colegas del mundo de
las ciencias exactas y naturales. Así, por ejemplo, no tenemos claro cuál es nuestra
agenda en el campo de la política científica, que es inseparable por la problemática
ambiental y otros temas, de lo que es la política económica y social.
Otro elemento importante es que en la actualidad asistimos no solamente a la presencia de la responsabilidad del gobierno central sino de instancias de decisión y de
gobierno que bajan a lo local y que son interterritoriales. El caso de nuestras situaciones fronterizas.
En el caso del Mercosur este tema presenta un vacío muy grande porque ni la
institucionalidad está lista para enfrentar este tema, ni hay movimientos dentro de la
institucionalidad que vayan apuntando a esto. Sin embargo, los países del Mercosur,
entrarán a una reunión hemisférica, la de México, de la cual van a salir algunas
pautas condicionantes de manera muy clara, además de la pauta condicional de la
política estadounidense en este campo.
De toda esta temática que es muy compleja, solamente quisiera referirme a una
dimensión, a un solo elemento, que es uno de los elementos menos abordado por
nuestra tradición de las Ciencias Sociales. Son los temas de información o inteligencia. El tema es que estas funciones en América Latina y el Caribe han sido militarizadas desde su origen, pero eso no quiere decir que sólo puedan ser, valer o existir las
militarizadas y que otra clase de inteligencia no sea necesaria. Los gobiernos de los
estados miembros no pueden prescindir de estas funciones. Nuevos gobiernos que
deseen tener una inteligencia de estado de la mejor calidad para sus decisiones de
más alto nivel, tendrán que toparse con esta problemática.
Algunos criterios que son necesarios:
1) Reconocer el hecho de que es necesaria una función de inteligencia, en este campo
de seguridad y no mezclarla con los temas de desarrollo, porque termina siendo
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
189
mala para ambos. No se puede "devorar" la agenda estadounidense o la de los
grupos de poder
2) Constituir grupos de trabajo que produzcan información confiable de cierta manera continua, para los estados.
3) Diseñar estos grupos de trabajo en democracia, vale decir, con criterios de transparencia, con apego al orden jurídico, al orden constitucional, con control interno y
externo.
4) Formar al personal apropiado.
5) Tratar de que estos elementos puedan tener una vinculación con el mundo actual.
En este marco quisiera llamar la atención e incitar a la reflexión y al diálogo sobre el
grave déficit en el campo de la información para la construcción de democracias, para
facilitar y aliviar la gestión del desarrollo, y para tener una dimensión propia del
estado. El estado no puede prescindir de esta función. Entonces creo que la academia
haría muy bien en tratar de colaborar en que en América Latina nuestros distintos
actores tengan un pensamiento propio y una estrategia propia en inteligencia estratégica y operativa de estado, para contribuir a nuestra mayor autonomía y desarrollo.
190
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Una reflexión desde la vivencia de la pobreza y la lucha por
la dignidad humana
Domingos Donida (UNISINOS - Brasil)
Brasil -como ustedes saben- empieza una fase política muy fecunda pero llena de
problemas. No hablo de los que la prensa menciona, hay problemas de fondo que
probablemente también serán temas de discusión política muy fuerte dentro del país
y regionalmente.
Quisiera hacer algunas consideraciones que son fruto más de lecturas teóricas que de
experiencia política, que no tengo. Yo trabajé en Naciones Unidas pero como funcionario director para América Latina de dos organizaciones -el Fondo Internacional de
Desarrollo Agrícola y el Programa Alimentar Mundial-, así que la única experiencia
que tengo es de un conocimiento de la pobreza en América Latina. Porque en estas
dos funciones he tenido la oportunidad de visitar casi todos los países latinoamericanos desde el ángulo de la pobreza.
Hoy haría algunos comentarios que son controvertidos. El Sr. Borón, por ejemplo,
escribió algo que critica mucho lo que les voy a decir, pero creo que es una reflexiónprovocación en este momento histórico en que estamos estudiando la problemática
del Mercosur-ALCA.
Algunos conceptos sobre los que voy a hablar son sacados principalmente del libro
"Imperio" de Negri, como también algunos pensamientos de Celso Furtado que fue
mi maestro y que todavía tiene opiniones sobre toda esta problemática.
Empiezo haciendo algunas consideraciones sobre la democracia.
En primer lugar, el espacio que aprendemos en geografía en la realidad es un producto de la acción humana, y debe ser adaptado a las necesidades sociales, políticas y
económicas de un determinado momento de la historia. Hoy, cuando hablamos de
Mercosur, estamos hablando de la apertura de fronteras, que es un desafío comercial,
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
191
social, cultural, tan importante como fue en el pasado la delimitación y definición del
espacio nacional. Son los héroes de las naciones los que fueron capaces de definir las
fronteras. Hoy estamos en el momento histórico en el que se busca abrir las fronteras.
La segunda pregunta que haría en relación a todo este movimiento es ¿para qué
integrar países contiguos?, ¿cuál es la razón de la integración?. Es más importante
responder a esta pregunta que saber cómo hacerlo, porque ya tenemos experiencia
como la de la Unión Europea que nos dan un ejemplo de cómo se podría hacer. El
problema fundamental para poder responder a esta pregunta es el derecho general de
controlar su propio movimiento, dentro de una perspectiva de ciudadanía global. Es
un concepto controversial, pero si nos referimos al Imperio Romano sabemos que la
ciudadanía romana era la ciudadanía global, pero era selectiva, no era una ciudadanía democrática. Esa demanda es radical en la medida en que hay un desafío al
aparato básico de control imperial sobre la vida de la multitud.
Entonces la ciudadanía global es un instrumento de empoderamiento de la multitud.
Y esto es nuevo. En América Latina sabemos muy bien por la historia, tanto de la
esclavitud como de la conquista de la población nativa indígena, que no había la
conciencia ciudadana generalizada, la ciudadanía era elitista.
Se trata ahora del poder del pueblo de poder apropiarse del control sobre el espacio
y de diseñar su nueva cartografía. De hecho, el Mercosur está intentando una nueva
cartografía económica, social, cultural -espero- en el Cono Sur.
El Mercosur será un objetivo de las poblaciones cuando sus derechos humanos sean
aceptados por los dos lados de las fronteras actuales. No se puede hablar de un
futuro Mercosur si no hay un respeto fundamental de todos los derechos humanos. Y
creo que ésta sería una de las razones para la creación de una integración regional.
Para que haya un respeto de los derechos humanos que sabemos que no fueron
siempre respetados en nuestra región.
El Mercosur propone un problema ético de saber hasta dónde esta organización
supra-regional va a tener también como agenda el respeto de los derechos humanos,
que implican la realización utópica de la solidaridad. Creo que sin utopía hoy no hay
ningún movimiento que vaya adelante, a no ser por la fuerza, pero esto es viejo, lo
que sería nuevo sería crear algo que sea realmente una utopía de solidaridad.
192
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
En Brasil esto es muy fuerte. El Foro Social Mundial de Porto Alegre tiene como título
"Otro mundo es posible". Es una utopía. Y el primer programa de Lula (Hambre cero)
en Brasil no podía ser mejor en ese sentido, porque en el pensamiento clásico económico de los neoliberales hablar de eliminar el hambre sería un absurdo en cualquier
academia. "Hambre cero" forma parte de la lucha por los derechos humanos y esto
indica una revolución. Es la primera vez que un gobierno electo legítimamente, lanzó
en los primeros días de su campaña después de las elecciones, este programa que si
fuera lanzado en toda América Latina sería una revolución. Creo que el hambre no es
sólo de Brasil -aunque tengamos casi 10 millones de gente que no come lo que debería
comer para sobrevivir decentemente-, y ahí ya tenemos una utopía de la solidaridad.
Por ejemplo, si el Mercosur adopta una meta como eliminar el hambre, creo que sería
una razón más importante que todas las razones que tenemos actualmente -comerciales y otras- para ir adelante con el Mercosur; y podríamos poner otras metas de
solidaridad como la lucha contra el analfabetismo. Ahora la UNESCO está lanzando
otra campaña, que me parece muy importante pero también controvertida, que la
abolición de la pobreza. No reducción, abolición. El documento de UNESCO, que fue
lanzado durante el Foro de las Cátedras, dice claramente que estamos acostumbrados
a la pobreza como algo inevitable, como hay ricos hay pobres y la sociedad está
organizada de acuerdo a eso. Hasta los Estados están organizados de acuerdo con
esto, con una observación: los Estados están acostumbrados a dar subsidios a los
ricos pero no a los pobres. Porque los subsidios a los pobres es paternalismo, subsidio
a los ricos es salvar los clientes de los bancos, por ejemplo. Y entonces los bancos
reciben 5 u 8 mil millones de dólares con la idea de que son los clientes pobres que
se van a beneficiar (esto ha pasado en Brasil en los últimos tiempos). Pero nunca se
dice que, por ejemplo, los ricos (los bancos) deberían dar al gobierno cuando están
pasando por buenos tiempos, como actualmente en Brasil que el lucro de los bancos
es el doble de lo que fue el año pasado.
Todos nosotros sabemos que basta que haya una crisis seria para que los intereses
aumenten para luchar contra la inflación, y los bancos se enriquecen. Pero nadie dice
que ahí también deberían restituirle al Estado lo que han ganado, porque recibieron
subsidios. Wright Mills decía que las grandes compañías -como la Ford y otras- son
socialistas en períodos de crisis, entonces recurren al Estado; pero cuando les va bien
se olvidan de todo esto.
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
193
En este movimiento de construcción colectiva se presupone la autonomía y la decisión social. Una decisión como el Mercosur no puede dejar de tener el apoyo explícito
de la población. En el contexto actual, el imperialismo se refiere más a la actuación
de Europa en la era colonialista, en que Europa tenía el colonialismo como norma de
expansión internacional del capitalismo. El autor al que me referí más arriba, emplea
la palabra "imperio" como sinónimo de Imperio Romano. La diferencia entre imperialismo e imperio debe ser concebida en el contexto de la transición de la soberanía
moderna. Aquella que fue típica del estado-nación con un poder central ejerciendo el
monopolio sobre un territorio para la época posmoderna -que es la nuestra- con
fronteras flexibles, fueron características del Imperio Romano.
"Imperio" acá no es EE.UU., "imperio" es un orden mundial en el cual EE.UU. y
Europa tienen una posición especial. Pero el imperio significa más que un país, es un
orden incluyendo las organizaciones mundiales como la OMC, el FMI, etc. Ni siquiera
los estados-nación más dominantes hoy pueden ser tenidos como autoridades supremas y soberanas. Ni dentro ni afuera de sus fronteras, ni Europa, ni EE.UU. Ellos
también dependen de una soberanía que se está construyendo más allá del Estado. El
declive del estado-nación no implica que la soberanía esté en declive.
Hay una soberanía, pero cambia el acento. La soberanía conoce una nueva forma de
comportamientos de organismos y naciones unidas por una lógica única, que es la
orden del imperio. La globalización no es unificada ni unida, en este contexto es un
desafío político. No es suficiente resistir al proceso de globalización, como se ha
hecho hasta ahora, sino que lo que importa -y ahí viene la relación con el Mercosures la reorganización y canalización de la globalización para otros objetivos. Esto es
fundamental. Y el Mercosur es una contra-globalización en el sentido que hemos
descrito hasta ahora, en el que los países buscan luchar contra la hegemonía que
viene desde afuera. Hay la posibilidad de un contra-imperio. Hay una organización
política alternativa en donde el pueblo tendría que inventar nuevas formas democráticas y nuevos poderes.
Creo que en el Mercosur estamos en esto. Por lo que he oído, la organización todavía
es muy frágil, pero también la conciencia en los países de la realidad del Mercosur es
frágil. Porque creo que aunque los objetivos comerciales sean claros, hablando de la
organización del futuro de varios países es absolutamente importante que se tenga
194
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
en cuenta los deseos de la población, para su autonomía y su desarrollo. El Mercosur
puede ser así una alternativa que debe salir de la conciencia de las poblaciones
ciudadanas.
En mi país, por ejemplo, 50 millones de habitantes viven con menos de 100 reales por
mes. Ahí no se puede hablar de población ciudadana. Hay 12 millones de desempleados
en un país que es un continente. Es obvio que lo que falta es una utopía que sea
capaz de buscar los recursos humanos y organizarlos solidariamente. Yo creo mucho
en eso, y en Brasil se está haciendo un esfuerzo con algún suceso, principalmente en
el estado de Río Grande del Sur.
La experiencia del gobierno Lula tendrá una importancia fundamental para la democracia en el sentido nuevo de la palabra. Democracia no solamente representativa de
los intereses de las elites, sino democracia representativa de los derechos fundamentales de toda la población, no solamente de aquellos que tienen influencia.
Se ha hablado aquí de un parlamento de la integración, y creo que es la cosa más
importante que se debe hacer para discutir toda la problemática de la democracia en
nuestra región.
Entiendo también que sería útil pensar en un banco -como tiene CAF para el pacto
andino, como el Banco del Caribe, etc.- que tendría la posibilidad de financiar
emprendimientos regionales. Creo que la comunicación también es importante, no se
sabe ni se habla nada sobre todo esto.
Hoy todos somos víctimas de actores de comunicación, y el Mercosur debería tener
una voz o una cara visible para toda la región.
Finalmente quiero decir que la experiencia que el presidente Lula está haciendo con
el Consejo Económico y Social, que tendrá como resultado principal el Pacto Social,
es algo que debería estar también en la agenda del Mercosur.
¿Vamos a tener un pacto social regional o vamos a quedarnos en la superficie de la
integración como en la actualidad?
Conflictos, violencia social, gobernanza y ciudadanía en el Mercosur
195
IV. El Mercosur desde sus Organizaciones
sociales e Instituciones
Central de trabajadores (CUT), Brasil
Silvia Portella
Tal vez no todos conozcan cómo surgió el Foro y qué rol tiene. El Foro surge en
1994, y hay dos precedentes que generan la idea del Foro.
El primer precedente es en Uruguay, cuando se crea la Comisión Sectorial para el
Mercosur (COMISEC), que fue el primer país que creó un ámbito nacional de reflexión
sobre el proceso de integración. Si fue bueno o malo es otro tema, pero fue el primero
que creó ese espacio.
Mirando hacia esa experiencia de Uruguay, en 1994 en Brasil logramos crear un Foro
informal, para tener un espacio de discusión tripartito de las negociaciones del Mercosur.
Porque existía ya la participación del sector privado en distintos órganos del Mercosur
como observador, pero no había un espacio macro de reflexión, por eso propusimos
un espacio que logró tener dos o tres reuniones. Yo diría que fue de ahí que surgieron
las experiencias que generaron -también mirando un poco al modelo europeo- la
propuesta del Foro.
Cómo está el Foro en el protocolo es algo absolutamente telegráfico: se aprueba la
creación de un órgano de representación de la sociedad, de los actores económicos y
sociales -lo que presupone sindicatos y empresas- y su función consultiva mediante
recomendaciones atendiendo a consultas del Grupo Mercado Común (GMC).
El sector sindical y el empresarial ya tenían una experiencia de 3 años en que venían
coordinando, de formas diferentes, en las negociaciones del Mercosur. El movimiento
sindical de una forma más consensuada; es más fácil lograr un consenso cuando
estás hablando de una pauta de reivindicaciones. Y el sector empresarial con el consenso de algunos sectores, la mayoría no porque se estaba trabajando en una pauta
concreta de reducciones de aranceles, aumento de comercio, etc. Son dos universos
diferentes. Pero ya había una cultura de charlas, no era algo que el Foro inauguraba,
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
201
no era la primera vez que se iban a juntar los distintos actores del Mercosur. Ésa fue
una base muy importante para lograr hacer el Foro en tan corto espacio de tiempo.
En el año 1995, la parte sindical estuvo haciendo esfuerzos para ver si lograba reunirse con las entidades empresarias y poder discutir cómo sería el Foro.
Es importante saber cuál es la visión que cada uno tiene del rol de la sociedad civil y
las culturas de relación con el Estado. Más allá de que en nuestros países el movimiento sindical tenga una cultura de dependencia en relación con el Estado -principalmente en países como Brasil y Argentina-, la relación de dependencia del sector
empresarial es mucho más fuerte. No sólo desde el punto de vista económico sino
principalmente político.
También acá fue donde surgió la primera Sección Nacional del Foro, después hicimos
la de Brasil y la de Argentina.
Esto fue hasta finales de 1995, y en un proceso -que yo creo muy rápido- de marzo
a junio, pudimos con dos o tres reuniones no más acordar un régimen de funcionamiento, la composición del Foro, etc., que es bastante democrática y además, como
el Foro funciona por consenso, es un desafío de cómo construir posiciones frente a
las negociaciones del Mercosur con una composición bien diferente. Diferente desde
el punto de vista que hay allí sectores económicos, empresariales, sociales, sindicales,
la idea de traer un tercer sector de organizaciones tipo cooperativas, ONGs, etc., eso
va muy despacio. Y diferente también por las culturas políticas y porque el conflicto
inter-empresarial muchas veces se expresa independiente de su bajo nivel de decisión
o de influencia en las decisiones políticas.
Creo que, de todas formas, es un avance haber logrado hacerlo tan rápidamente. Ya
en el segundo semestre del 95 tuvimos un primer gran encuentro en Río de Janeiro,
que fue apoyado por el CEFIR, donde hicimos un seminario previo para conocer la
experiencia europea; y después pasamos a discutir un programa de prioridades del
Foro.
El primer cambio importante -en el que el movimiento sindical cumplió un papel
importante porque logró que fuera aprobado en el Foro- fue el derecho de iniciativa.
Porque por el que estaba aprobado en el protocolo de Ouro Preto se suponía que el
202
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Foro tenía que contestar a consultas que le hicieran los gobiernos del Mercosur. Y el
reglamento aprobado dice que se va a contestar a consultas pero también va a formular recomendaciones.
Eso es importante. Primero, porque se sabía de la dificultad con las que se harían las
consultas; segundo, porque eso nos permitiría plantear temas que normalmente no
estarían en la agenda del GMC si el Foro tuviera una actitud reactiva solamente.
Si miramos el número de recomendaciones que tuvimos durantes esos años (una
docena más o menos), diría que diez fueron por iniciativa del Foro. Las consultas
gubernamentales fueron muy pocas y muy puntuales.
No voy a hacer una historia del Foro, pero hay algunos puntos que quiero remarcar.
Primero, el Foro es un instrumento importante en el sentido que puede hacer más
democrático el proceso de negociación del Mercosur, pero todavía es un instrumento
de una gran debilidad.
Todas las organizaciones que forman parte del Foro son más fuertes que el propio
Foro, y no le dan al Foro la importancia que éste tiene. Cualquier sindicato u organización empresarial tiene por sí mismo más poder de presión que el Foro en su conjunto.
En segundo lugar está el tema de no haber logrado hasta hoy ningún tipo de apoyo
financiero de los estados para que el Foro funcione. ¿Por qué eso es importante?. A
mí siempre me pareció equivocado demandar que el Estado pagara al movimiento
sindical o al movimiento empresarial, para que fueran a las reuniones como observadores, porque creo que una organización cuando va como observador va por su
voluntad o por su cuenta.
Ahora, a un instrumento consultivo como el Foro Consultivo, que es una institución
del Mercosur, si el o los estados no le garantizan las mismas condiciones de participación de todos sus miembros no está creando una institución democrática. Porque si
uno tiene más plata y otro no tiene, las posibilidades de participación son diferentes.
Son dos cosas diferentes porque estamos hablando de una institución del Mercosur,
no estamos hablando de una coordinación voluntaria entre organizaciones. Esa es la
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
203
segunda debilidad. Y de ahí viene todo el tema de no tener una sede, no tener
asesoramiento, no tener estructura, nada.
Pero, de todas formas, así como el Mercosur con todas las crisis, el Foro se mantiene
-ya son cuatro años-, y yo diría con un muy bajo perfil de incidencia en todo el
proceso pero como un espacio que crece en importancia cuanto más se ahonda la
crisis económica y social del Mercosur. No porque esté dando respuestas a esa situación, porque -como ya se dio acá- en estos dos últimos años el Mercosur se mantuvo
más por decisiones políticas que por el crecimiento del comercio, la integración económica, etc.
El Foro hoy ha crecido en su importancia política por la necesidad de valorar más
estructuras políticas y áreas de representación social, que trabajan para la consolidación del Mercosur.
Ése es un espacio que estamos aprovechando muy poco y tiene que ver con la primera observación que hice acerca de que el Foro es más débil que las organizaciones que
lo componen.
La otra cuestión es que, el sector empresarial principalmente, en general vio al Foro
como un espacio de lobby que podía usar para presionar a los gobiernos para la
aprobación de alguna medida determinada; o para frenar alguna cosa. Y también
porque, como el movimiento sindical se sumó, no podían quedar afuera de un espacio institucional.
Pero hay siempre una reclamación dentro del Foro, y es que el GMC no consulta; nos
enteramos por la prensa de las principales decisiones. Creo que ésa es una debilidad
grande. Pero también creo que no se consulta porque el Foro no transmite que es
capaz de ser un vocero de algunos sectores importantes de la sociedad. Y si hoy fuera
consultado para algunas decisiones importantes, como la reforma del arancel externo, sería un desastre porque nos llevaría como tres años elaborar alguna respuesta.
Es una situación complicada, porque es un tema central que no tiene condiciones
materiales ni políticas para dar una respuesta.
Al mismo tiempo tuvimos algunas ideas interesantes que pueden definir mejor el rol
que puede tener el Foro.
204
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Hace poco más de dos años, el GMC nos hizo una consulta -después de mucha
demanda de que no había consultas- sobre demandas a nivel de fronteras que son
siempre muy conflictivas. Se trataba de qué podíamos hacer para mejorar la integración de fronteras.
La primera reacción que tuvimos fue la de devolver la consulta, no sólo por la dimensión que tiene sino porque la mayoría de los problemas que hay en las fronteras son
decisiones de Estado no es la sociedad que lo puede resolver.
Pero, al mismo tiempo, no teníamos condiciones de hacer un relevamiento, no tenemos condiciones de hacer una investigación, pero tenemos condiciones para ir a la
frontera y escuchar qué es lo que dice la gente que vive ahí. Y eso se lo propusimos en
el Foro a la representación sindical.
Por dificultades económicas no pudimos seguir, pero tuvimos tres experiencias de
hacer reuniones con las organizaciones de la sociedad civil de las regiones de frontera. Hicimos una reunión en la triple frontera, hicimos otra entre Santa Ana y Rivera y
otra entre Paysandú y Colón.
Fue muy interesante. La gente de Santa Ana nos llamaba a todos los demás "la gente
del interior", nunca había pensado las cosas desde ese punto de vista. Pero son
organizaciones que están ahí, aisladas, muy volcadas a sus microproblemas, pero que
al mismo tiempo viven problemas rarísimos a nivel de integración. No tanto por el
tema del Mercosur, siempre lo vivieron, lo que pasa que el tema del Mercosur le da
hoy otra perspectiva. Es el tema del contrabando, el tema del fisco, varios problemas.
Algunos de muy complicada solución, otros de muy sencilla solución como, por
ejemplo, los trabajadores de Rivera-Santa Ana que nos decían que es una ciudad sola
pero tienen que bajar de un transporte colectivo para tomar otro del otro lado de la
vereda. Bastaría con que las dos intendencias hicieran un convenio para ver cómo se
puede integrar un solo costo. También había problemas con el fisco, y ése es un
problema a nivel nacional.
Pero eso fue importante, y creo que hubo un salto de calidad, no de todas las organizaciones que están en el Foro pero fundamentalmente en la sesión de Brasil y
Uruguay, porque son las dos sesiones que han llevado el Foro con más constancia. Se
ha empezado a buscar una forma en la que el Foro puede cumplir, no un rol de asesor
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
205
técnico en las negociaciones del Mercosur, pero sí tener más vínculos con las representaciones sociales en relación a los gobiernos del Mercosur.
Pienso que ahora se va a iniciar un debate en el Mercosur -eso se está anunciandopara reformar su estructura institucional. Nosotros estamos apostando a eso porque
hay una evaluación general de que no puede seguir como hasta ahora. Y creo que el
Foro puede tener un papel muy importante en esa discusión de reforma institucional,
por su percepción de los problemas y su relación con la sociedad. Y cuanto más se
defina una propuesta de profundización y consolidación del Mercosur, más posibilidades de actuación puede tener el Foro.
206
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Central de trabajadores (CUT), Brasil
Francisco Vicente
Voy a enfatizar algunos elementos que fueron considerados ya que estoy muy de
acuerdo con lo que fue dicho, especialmente con lo señalado por Vizentini, y voy a
levantar algunos elementos sobre los sindicatos en la región.
Primero es importante percibir que estamos en un nuevo contexto social y económico. La década del 90, en nuestra región en general y en especial en los dos países más
grandes como Brasil y Argentina, tuvo la gestión de presidentes y de partidos que se
orientaban de una manera muy directa por la agenda neoliberal. Esto cambió de
manera fuerte, en ambos países y en otros, como por ejemplo, en Venezuela, Ecuador, El Salvador, Perú, y por poco en Uruguay, con el caso de Tabaré Vázquez. Se han
transformado en opciones alternativas que los pueblos de América Latina hoy comienzan a consolidar. Esto sucede en un marco en el cual el modelo neoliberal está
profundamente cuestionado, debido a que los países que aplicaron este modelo no
alcanzaron buenos niveles de desarrollo económico, social, y de otro tipo de indicadores.
Considero que eso crea un nuevo tiempo. Por cuánto tiempo estaremos en esta nueva
situación o nuevo contexto, depende obviamente de la afirmación de esos nuevos
proyectos y del mantenimiento de los mismos por un período medio. Es un esfuerzo
de reconstrucción de los elementos fundadores del Mercosur, en el Tratado de Asunción en el año 91 cuando Colhor y Menem eran presidentes.
Los elementos del Consenso de Washington son incrustados dentro de los propios
elementos del Tratado, por tanto yo pienso que nosotros deberíamos hacer un esfuerzo importante para retomar este debate en base a debates políticos acumulados
en el período anterior y posterior.
Principalmente hay que colocar en el debate el papel del Estado, del mercado y de la
sociedad organizada en este tipo de integración. Vizentini colocó el papel de los
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
207
estados en este proceso y Schvarzer habló del papel del mercado y de la integración
en este sentido. Más la sociedad ha avanzado muy poco en este sentido. Las universidades y el movimiento sindical han sido algunos espacios de debate. Pero hay otros
espacios que precisan entrar en este espacio de discusión. Fundamentalmente yo creo
que el Estado precisa trabajar en otra dirección. En una dirección que le permita
asumir algunos elementos mayores de coordinación política y macroeconómica del
proceso. Porque yo creo que por eso hoy nosotros tenemos un bajísimo grado de
institucionalidad del Mercosur, no tenemos ningún elemento de integración
macroeconómica, no tenemos política industrial. Tenemos una completa ausencia de
organismos supranacionales, nosotros funcionamos como una federación, porque no
existe un espíritu de comunidad. Y ese espíritu precisa ser incentivado a partir de un
proyecto político y de un discurso de los propios gobernantes que contengan este
elemento.
Pensamos que es necesario avanzar en este sentido. Yo tengo la impresión de que la
asunción de Guimaraes va a permitir una mayor visibilidad y una mayor concretización
política de lo que Vizentini habló mucho, la integración sudamericana.
Se requiere de un proyecto combinado, de un gran esfuerzo de integración sudamericana y de conformar un gran bloque político que consiga más voz y fuerza para
poder negociar elementos nacionales e internacionales. Y este esfuerzo de
desconcentración de las relaciones brasileras con EE.UU. y con la Europa integrada,
buscando diversificar sus relaciones especialmente con países emergentes, África del
Sur, Irán, Corea del Sur, China, Rusia.
Por tanto yo pienso que esto es un elemento importante y que puede estar norteando
un nuevo debate y un nuevo papel del Mercosur.
Estoy de acuerdo con que el Mercosur es antagónico al ALCA y encuentro que es muy
importante que defendamos el Mercosur y lo utilicemos como un centro de resistencia política importante inclusive para cualquier proceso de negociación. Y también
sirve como base o plataforma de lanzamiento de la integración sudamericana.
Los argumentos de porqué intensificar y profundizar una integración sudamericana y
no latinoamericana es que los países de América Central y el propio México están de
manera casi irremediable sometidos en una lógica fuerte de los EE.UU., y por tanto
208
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
tendrían mucha dificultad de desprenderse política y económicamente para integrar
un nuevo bloque.
Yo aquí tengo una novedad en este aspecto, claro que el tiempo va a decir cómo va
a acontecer. Las consecuencias nefastas tanto para la economía como para la sociedad mexicana debido a su actuación en el NAFTA, ha producido el resurgimiento de
un nuevo liderazgo en México que es el Intendente (prefecto) de la capital, que
pertenece al Partido de la Revolución Democrática, aparece ya con un discurso de
mayor independencia de los EE.UU. y buscando establecer relaciones en dirección al
sur. Por tanto yo creo que esto es muy importante y que pone de manifiesto la
necesidad de modificar completamente la agenda de debate político y como consecuencia puede influenciar de manera muy fuerte la construcción de otro rumbo para
el Mercosur, y para esta integración sudamericana
Yo creo que en este nuevo contexto económico y social, tal vez nosotros precisemos
pautar ese debate con mayor intensidad en los sectores organizados de la sociedad, la
universidad es muy importante en este sentido. Hacer un esfuerzo por intentar sacar
a luz un proyecto más entero de integración teniendo en cuenta el Estado, el mercado y la sociedad organizada.
Creo que actualmente en virtud de las elecciones de Lula y de Kirchner, estamos en
mejores condiciones que en los períodos inmediatamente anteriores.
Con relación al movimiento sindical, nosotros hemos buscado participar de manera
muy intensa en este proceso, tanto que en 1986, luego de este acuerdo entre Brasil y
Argentina que Schvarzer citaba, nosotros constituimos la Coordinadora de las centrales Sindicales del Cono Sur, que ha actuado de manera intensa y hemos realizado
varios encuentros. Conseguimos conquistar nuestra participación en los subgrupos
que el Mercosur constituyó a partir de los 90. Esto ha sido muy importante porque
nosotros acabamos aprovechando aquello que fue una experiencia tardía del movimiento sindical europeo. Mi evaluación es que la carta de los derechos fundamentales que nosotros decidimos y construimos, no la conseguimos conquistar pero si
conquistamos la Declaración socio - laboral. Yo digo que en diez o quince años que
hemos tratado de reforzar estas relaciones, hemos tenido más relaciones con la construcción de convergencias conceptuales, políticas, que en los 490 años anteriores.
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
209
Nosotros también tenemos un objetivo, intentar hacer que en este nuevo período las
cuestiones de orden socio laboral tengan las mismas prioridades que la políticas
económicas. Por tanto haremos movimientos fuertes en el sentido de que la agenda
de la sociedad también sea considerada. La ausencia de políticas integradas, la carencia de los estados en la capacidad de coordinar políticas de esta naturaleza, ha
llevado a la instalación de empresas sin contrapartida o responsabilidad social. La
constitución de espacios políticos más formales en este período, la constitución de la
preservación del mercado de trabajo, la constitución más reciente de la comisión
laboral y anteriormente la constitución del foro consultivo económico y social que se
ha reunido regularmente.
Por tanto, para nosotros es muy importante la intensificación de la participación de
las organizaciones de la sociedad en la medida que los gobiernos cambien de manera
radical, como fue el caso brasilero o como el caso de Argentina. En cuanto instituciones las sociedades son más permanentes, dan por tanto más estabilidad al propio
debate político de la construcción de la integración. Es muy difícil que la CUT cambie
de línea, la CUT va a continuar con una lógica de independencia de clase, con una
orientación en defensa de los trabajadores.
Creo que es fundamental que la gente en este período consiga explorar ese nuevo
espacio político que se abre, para que puedan recuperar ese debate de sentido, de
rumbo de la integración, del carácter de la integración, para que podamos dar pasos
significativos en este sentido.
En función de esto nosotros fundamentalmente entendemos que es necesario que los
gobiernos pasen a adoptar mecanismos de coordinación macroeconómica, con el
objetivo de trabajar de forma más organizada, movimientos de complementariedad.
Fundamentalmente entendemos que es necesario que se fomente y se procure colocar la construcción del espíritu comunitario, en el discurso de aquellos que hablan
sobre el Mercosur.
210
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Central de trabajadores (PIT-CNT), Uruguay
Álvaro Padrón
Voy a tratar de comentar algunos de los desafíos de este ámbito pero antes quiero
hacer un planteo más conceptual sobre la participación de la sociedad civil.
Cuando Silvia Portella nos hacía acordar que el origen del involucramiento de sectores de la sociedad civil en el Mercosur tuvo un primer antecedente que efectivamente
fue en Uruguay cuando se creó la Comisión Sectorial para el Mercosur, cuando Lacalle
acuerda el Tratado de Asunción y se instala en Uruguay un debate muy interesante a
nivel parlamentario. Fue un debate muy bueno para que Uruguay adoptara la decisión de firmar el Tratado de Asunción y, al mismo tiempo, se crean dos órganos: uno
es la Comisión Sectorial para el Mercosur, con la participación de empresarios y trabajadores y las empresas públicas; y el otro órgano se llamaba la Comisión Interministerial
del Mercosur, que era para tratar de que Uruguay tuviera una política concertada a
nivel interministerial.
Las dos cosas, que fueron muy buenas en términos de concepción de cómo abordar
el desafío de la integración, desaparecieron. Silvia me hace acordar lo que hoy significa la ausencia de una política de Estado en materia de inserción internacional, que
es lo que nos está pasando en Uruguay. Y eso no es neutro. Lo que hoy se ve en el
exterior, y lo que se hace en materia de inserción internacional, no tiene nada de
democrático ni de política de Estado; por el contrario, es una estrategia -además de
inconsulta- errática, ya no sólo en relación a la sociedad civil sino también en relación al conjunto de ministerios. En este país uno puede escuchar hablar a ministros
diciendo cosas totalmente distintas de lo que se debería hacer desde Uruguay en
materia de política internacional.
De todos modos, rescato lo que creo que es sustancial y que voy a intentar plantear
como balance de lo que significa el Foro Consultivo Económico y Social lo más
sintéticamente posible. Porque detrás de esto lo que está es cómo la sociedad civil se
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
211
involucra, participa en experiencias -en este caso- de integración regional, o de cualquier otra acción importante que se adopte a nivel nacional o internacional.
Y aquí va la reflexión más conceptual, que creo que vale la pena hacer por el momento que estamos viviendo a nivel internacional.
Para nosotros es muy importante el tema de la naturaleza de los procesos. No se
puede pensar de manera genérica la participación de la sociedad civil si no es a partir
de ver para qué y en qué marco. La naturaleza de un proceso es determinante. Incluso
para la adopción de la posición política de las organizaciones en cuanto a involucrarse
o no. No es lo mismo reivindicar la participación de la sociedad civil en un proceso de
libre comercio, por ejemplo el ALCA, que hacerlo en un proceso de integración.
Esto fue un debate estratégico clave a la hora de asumir la responsabilidad o no de
involucrarse, por ejemplo, en el caso del Mercosur. Nosotros, a nivel sindical, decidimos participar en el proceso -no sólo a escala nacional sino también regional- en
tanto el Mercosur apostaba a no ser solamente una zona de libre comercio. Y desde
el comienzo -lo dice el Tratado de Asunción- se constituye como un objetivo el
mercado común.
Y digo eso porque muchas veces se generaliza esta discusión como si todos fueran
procesos de integración. Ahora está muy de moda discutir esto en relación al ALCA, y
se discute también cómo participa o no la sociedad civil en el ALCA. Incluso hay una
especie de "buzón de sugerencias" (así le llamamos algunas organizaciones al grupo
de participación de la sociedad civil, que además es gubernamental).
La naturaleza de los procesos es determinante para definir en primer lugar, si tiene
sentido o no la existencia de ámbitos institucionales de participación de la sociedad
civil. Y luego también va a ser determinante para la definición de las estrategias de
esas organizaciones, involucrarse o no, o de, aún involucradas, qué tipos de agenda
se van a plantear a la hora de participar.
En eso hay muchas experiencias. La más desarrollada es la de la Unión Europea
donde existe un Comité Económico y Social, pero no es la única forma de participación porque ahora hay toda una estrategia de involucramiento de las ONG's que no
van vía el Comité Económico y Social.
212
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Existe la experiencia de la Comunidad Andina. Ayer llegué de Lima de reunirme con
el Consejo Consultivo Laboral Andino y el Consejo Consultivo Empresarial Andino, y
es una experiencia distinta a la nuestra. Estos dos Consejos están por separado y, al
mismo tiempo, no hay un tercer sector participando.
Está también la experiencia de la integración en el Caribe y Centroamérica. Y la
experiencia nuestra del Mercosur. Y "la experiencia del ALCA", donde hay un Foro
Empresarial del ALCA, institucionalizado, con una presencia importante en las negociaciones; y está esa experiencia de ese Comité de Negociación de participación de la
sociedad civil, que es gubernamental y recibe por e-mail las sugerencias.
Hay una primera discusión que es conceptual: cómo se participa, bajo qué concepción de proceso. Y en nuestro caso tiene mucho que ver el haber caracterizado al
Mercosur como un proceso de integración, para que efectivamente creyéramos que
era útil tener un ámbito de participación institucional de la sociedad civil en el
mismo.
En el año 1994 aparece el Foro Consultivo; pero hay que decir que la sociedad civil ya
estaba participando. Estaba participando el sector sindical y empresarial en ámbitos
específicamente laborales, y estaban participando algunas otras organizaciones en
temas como medio ambiente. Había una participación muy precaria de la sociedad
civil, y recién viene a institucionalizarse con el protocolo de Ouro Preto, con la creación del Foro Consultivo Económico y Social.
Las tres diferencias más importantes, por lo menos desde el ángulo sindical, con la
participación anterior fueron: la primera, la forma de integración de ese ámbito. No
había sector gubernamental, era específicamente sector privado y con la lógica de
representación de tres ámbitos (empresarios, trabajadores y tercer sector).
La segunda diferencia importante es que tiene un nivel institucional como órgano, ya
no era entonces una participación informal sino que se transformaba en uno de los
cinco órganos fundamentales del Mercosur.
Y tercero -que yo creo que es el más importante- pasa a tener una competencia
temática absolutamente comprensiva de todo lo que la integración implica. A los
sindicatos no nos veían como interlocutores sólo para la temática laboral, y lo mismo
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
213
a los empresarios, etc., sino que se nos decía que la sociedad civil podía opinar sobre
todos los temas de la integración. Este es un valor importante de las características
del Foro.
Voy a comentar rápidamente las seis cosas que son sustantivas cuando uno mira un
órgano de este tipo, y que permiten una especie de balance en voz alta.
Lo primero es la representatividad. A pesar de que Lilián Celiberti diga que es un tema
complejo, creo que hay que mirar a qué representa un órgano de estos. ¿Representa
a la sociedad civil? En principio, representa a las organizaciones más representativas
de la sociedad civil. Es muy claro en el caso empresarial y sindical, y es mucho más
complejo en el caso del tercer sector. Yo diría que el Foro es bastante representativo
en términos de las organizaciones clásicas de capital-trabajo y escasísimamente representativo en términos de lo que puede ser la visión más moderna de otras organizaciones de la sociedad civil. Pienso que es por ahí por donde puede crecer más el
Foro, y por donde tiene el desafío de ser cada día más representativo.
Pero es muy escaso. El caso Uruguay es el más amplio porque tiene la Asociación
Nacional de Organizaciones No Gubernamentales Orientadas al Desarrollo (ANONG),
las cooperativas y a la Agrupación Universitaria del Uruguay, pero me parece que por
ahí es donde hay una de las debilidades más importantes del Foro y donde tiene que
hacerse más énfasis.
Por lo menos el sector sindical tiene más de un interés, en algún momento nos hemos
planteado que el Foro tiene sentido si crece y no puede quedar en gran medida como
ámbito de concertación entre las asociaciones empresariales y sindicales. Así tendrá,
por lo menos para nosotros, poco interés.
El segundo tema que creo determinante, y que tiene mucho que ver con la
representatividad, es la capacidad de influencia. El Foro, a pesar de que es relativamente joven, tiene como uno de sus déficit más grande la incapacidad de influir de
manera real en el proceso de integración. Influye más de lo que influía al principio
pero de manera totalmente insuficiente. Creo que tiene que ver, en primer lugar, con
la actitud de los gobiernos.
Para influir uno tiene que mirar las dos partes: el que se va a ver influido y el que
214
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
intenta influir. Del lado del que va a ser influido, como aquí ya se ha dicho, el
protocolo de Ouro Preto -que tiene muchas páginas- al Foro le destina sólo tres
capítulos. Con lo cual la conclusión de los gobiernos fue que nos dejaban construir a
la sociedad civil (creo que ésa fue una salida elegante típica de diplomáticos, pero
que no era verdad), pero en realidad no tenían muy claro para qué ni tampoco tenían
mucho interés de que esto se creara. El Foro aparece en la última versión que se
discute entre los países en la Conferencia Intergubernamental para el protocolo de
Ouro Preto, y los tres capítulos escasísimos y con muy poco contenido demuestran
que no había una comprensión y un compromiso de los gobiernos de darle a este
órgano competencias, contenidos, etc.
Sea una u otra versión, lo cierto es que 5 años después, desde el GMC -que es el
órgano que se relaciona directamente con el Foro-, ha habido sólo dos consultas. Eso
por lo menos demuestra un argumento más cercano al mío que al que usaron los
diplomáticos.
Si realmente se lo viera como un ámbito importante, por parte de los propios gobiernos habría un interés de consulta más regular. Por eso es muy importante lo que
planteaba Silvia: que el Foro tiene iniciativa propia.
De todos modos hubo una discusión muy importante, que se va a retomar cuando se
discuta de nuevo la institucionalidad del Mercosur, porque el Foro va a volver a
plantear -como lo planteó en su reglamento original y que fue vetado- que en
algunos temas haya consulta obligatoria. Esto nos llevará a que esa interacción y esa
capacidad de influencia pueda ser mayor.
Pero la segunda cuestión para analizar la capacidad de influencia -que es la que
Silvia Portella mencionaba- es el interés de quienes quieran influir. La verdad es que
tanto a las organizaciones empresariales como sindicales -que menciono especialmente porque son las que están más acostumbradas a tener capacidad de presióntodavía les falta mucho para utilizar al Foro en su plenitud. Habrá que discutir también con las organizaciones cómo se aumenta esa capacidad de influencia.
Tercer punto que creo determinante para analizar éste y cualquier otro ámbito de
participación de la sociedad civil, es su capacidad técnica, su capacidad de propuesta.
No solamente cómo está formado y demás, sino si lo que produce es de calidad.
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
215
Porque la influencia también pasa por eso. No sólo por que esté representando a
organizaciones importantes y tenga fuerza, sino por que lo que esté proponiendo
genere debate, agregue valor, cree un interés no sólo de quién lo recibe sino del
conjunto de la sociedad. Se puede hacer influir posiciones no sólo en los planos
institucionales, sino que también podría estar creando impacto en materia de opinión pública, etc.
Es relativamente escasa la capacidad de formulación técnica, entre otras cosas porque
no tiene recursos. Me parece que, en general, una de las formas de quitarle influencia
a un órgano es precisamente no dándole recursos. Y es un hecho que el Mercosur no
asume que un órgano que es parte institucional tiene que tener recursos para funcionar. Se les copia muchas cosas a los europeos, pero en este plano no se les copió y ahí
está el Foro Consultivo funcionando con el exclusivo aporte de las organizaciones. Lo
cual es profundamente antidemocrático, porque no todas las organizaciones tienen
la misma capacidad económica para participar. Esto agrega un elemento, no sólo de
dificultad de formulación técnica, sino también de equilibrio en la participación. No
se olviden de que no estamos hablando de un ámbito nacional sino de un ámbito
regional, por lo tanto para participar de muchas reuniones hay que viajar, hay que
comprar pasajes, entonces hay una cuestión de fondo no sólo financiera detrás del
tema de exigir recursos, sino del propio funcionamiento del órgano y, por lo tanto,
también de su funcionamiento desde el punto de vista democrático.
Cuarto punto que también creo importante mirar a la hora de un balance del Mercosur,
es su visibilidad. Yo les preguntaría a varios de ustedes si conocen el Foro y seguramente el resultado no sería muy estimulante. Esto les pasa incluso a las propias
organizaciones que son parte del Foro. Y pienso que la visibilidad de un órgano de
este tipo no es como la de cualquier otro. Casi todo el esquema del Mercosur es
especialmente poco visible en la sociedad civil en su concurso, pero este órgano que
la representa es más grave. Esto nos cuestiona mucho al propio Foro y no tanto a la
institucionalidad del Mercosur.
El quinto punto -que también mencionaba Portella- tiene que ver con el consenso. El
tipo de forma de resolver de este órgano es por consenso, y esto es muy complicado,
tiene su parte buena y su parte mala. La parte buena es que al tener que hacer un
esfuerzo de consenso y que la decisión se adopte por el conjunto del órgano, le da
216
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
mucho valor porque uno le está llevando a los órganos del Mercosur una decisión
tomada desde una perspectiva muy completa desde el punto de vista de los intereses
de una sociedad. La parte negativa es que rebaja mucho la propuesta. Llegar a un
consenso implica ir bajando las propuestas de cada parte y nos deja al final un
producto medio "livianito" en términos de contenido. Es el drama que en cualquier
parte ocurre cuando se va avanzando en consensos y lo que termina saliendo no
conforma a nadie pero, al mismo tiempo, es lo que fue posible entre todos.
Y el último tema, el más interesante desde mi punto de vista, es el del debate entre
lógicas nacionales y lógicas regionales. Nos parece que en el Mercosur, por su estructura institucional, hay que pasar de la lógica intergubernamental a una supranacional
de manera urgente. Una nueva agenda del Mercosur que lo profundice no será posible si no se supera la lógica nacional y se construye una visión regional con intereses
comunes y con una institución supranacional que la sostenga.
El Foro debe ser de los ámbitos, que está en esa estructura, que más vocación
supranacional ha tenido, por la simple razón de que con el tiempo se constituyó más
en un ámbito de discusión sectorial que de países. Los trabajadores nos ubicamos en
esa discusión, no como trabajadores de cada país sino como trabajadores de la región.
A los empresarios les cuesta bastante más por su propia característica de organización, por los intereses, etc. Pero hay que reconocer que cuando discuten ciertas cosas
con nosotros se ponen de acuerdo, sobre todo cuando tocamos temas laborales en
seguida son un grupo. Y éste es un valor importante que ha tenido el Foro: el superar
la mera perspectiva nacional y tratar de negociar, discutir, posicionarse, como región.
La implementación de la Secretaría Técnica creada en la Cumbre de Brasilia, va a
cambiar radicalmente esto. Esperamos, por primera vez, tener una masa crítica del
Mercosur, que empiece a producir perspectivas, aportes, desde el ángulo regional, y
ahí el Foro va a tener un interlocutor bastante interesante y puede potenciar todo
esto.
Termino diciendo que es extraño que esté contando la experiencia regional y, al
mismo tiempo, diga que estas cosas no existen a niveles nacionales. En los cuatro
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
217
países del Mercosur ha habido intentos de crear ámbitos institucionales de diálogo
social, de concertación social, pero no ha cristalizado casi ninguno.
En Uruguay, hace tres años empezamos a hablar de diálogo social, ahora se sigue
insistiendo en crear un ámbito de ese tipo. En Paraguay llegó la OIT a crear un
espacio y se rompió. En Argentina lo vienen anunciando hace dos años. Y la experiencia más interesante es lo que acaba de constituirse en Brasil que es un Consejo de
Desarrollo Económico y Social, y creo que ahora podemos estar frente a la oportunidad de ver una experiencia de concertación social en la región, sustentable en términos institucionales y políticos.
Pero me parece bastante contradictorio que hayamos tenido capacidad de crear esto
hace cuatro años a nivel regional y no lo tengamos a nivel nacional. Es una cosa
difícil de entender, quizá porque a nivel nacional estos ámbitos sí duelen, y a nivel
regional queda como una especie de buen cuadro que decora una sala.
Insólitamente pasó otra cosa: la ausencia de este tipo de ámbitos a niveles nacionales
nos puso a los uruguayos en el desafío de que la sección uruguaya del Foro fuera el
interlocutor del Banco Mundial para hacer una consulta a la sociedad uruguaya sobre
la eficacia de los programas sociales implementados en el último préstamo del Banco
Mundial al Uruguay.
218
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Programa Regional Mujer y Democracia en el Mercosur
Lilián Celiberti
Participo en el Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSUR desde hace un
año, en representación de la Asociación Nacional de ONG. Uruguay es el único país
en que las ONG participan de la Sesión Nacional del Mercosur.
No voy a hablar concretamente del Foro, sino más bien del espacio de articulación de
actores sociales en los procesos de integración, y en relación a algunos de los debates
sustantivos de nuestras sociedades.
En los últimos tres años han surgido nuevas búsquedas de articulación entre diferentes actores, expresadas en los foros sociales (mundiales, regionales, temáticos y nacionales) que expresan la diversidad social e incluso su fragmentación, en una cierta
equivalencia de las demandas. Ecologistas, feministas, indígenas, afrodescendientes,
movimientos de derechos humanos, y de jóvenes, buscan su espacio como actores
políticos desde múltiples culturas institucionales y sociales y de alguna forma cuestionan la representación de lo social basada exclusivamente en la relación capitaltrabajo.
En Uruguay, en el marco de estas búsquedas, un pequeño grupo de organizaciones
convocaron un Foro Social Uruguayo casi sin la participación de las organizaciones
sociales más reconocidas. Lograron convocar cerca de 4 mil personas, sin contar con
una gran convocatoria de prensa. De estas 4 mil personas, la mayoría eran jóvenes y
un 60% no pertenecía a ninguna organización.
Estas nuevas formas de expresión de diversos actores ¿expresan cambios sustantivos
en las formas de articulación? ¿Qué otros aspectos denotan?
Vale la pena preguntarse por qué se sienten convocados por un Foro Social y no se
sienten convocados por otras de las miles de cosas que hacemos a diario todas las
organizaciones y el tejido social organizado. Es un fenómeno mundial, puesto que en
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
219
Porto Alegre desde el principio hubo un foro de jóvenes (un campamento juvenil) que
no quiso saber nada con el otro foro. ¿Por qué planteo aquí el Foro Social de Porto
Alegre? Porque podemos tener la tendencia a pensar estos problemas solamente en la
órbita de los movimientos, o de los espacios, o de las historias políticas concretas de
cada uno de los países. Tal vez tengamos que tener una mirada un poco más abierta
y más crítica acerca de los efectos culturales y subjetivos que impactan a la sociedad
en general y a algunos actores en particular.
Una de las principales transformaciones de las últimas décadas, reside en el desplazamiento de los límites de la política que establece una reestructuración del campo
político.
"Mientras que antaño el poder político se caracterizaba precisamente por crear su
propio espacio -la nación- el actual proceso de globalización no solo permea las
fronteras nacionales como nunca antes, sino que socava la relativa congruencia que
existía entre espacios políticos, económicos y culturales. Por consiguiente, tanto la
soberanía nacional, como la categoría de soberanía popular, tan crucial para la idea
democrática, se ha vuelto problemática. La vieja tensión entre democracia y capitalismo se expresa hoy en la distancia que separa la integración sistémica de economía y
administración, que se produce a escala supranacional, de la integración política que
apenas se realiza en el ámbito del Estado nacional." Lechner1.
Siguiendo a Lechner, el malestar con la política y los políticos se vincula con un
imaginario colectivo que sigue esperando de ese espacio, una dirección que decida
acerca de lo posible, lo probable pero también lo deseable. Un horizonte de futuro
que permita hacer inteligible el presente.
En este punto radica una brecha, cada vez más amplia, entre las instituciones políticas y las demandas crecientes de una sociedad mucho más autoreflexiva e
individualizada que hace irrumpir lo político más allá de las estructuras y jerarquías
formales. La equiparación de lo político como gestión estatal y de gobierno, y de la
política con el sistema político, está en el centro de la ausencia de diálogo entre los
diferentes actores del sistema democrático.
1
Norbert Lechner. Los nuevos perfiles de la política. Nueva Sociedad, No 130, 1994.
220
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Muchos de los temas que constituyen la agenda social, han sido colocados en debate
y politizados por movimientos políticos-culturales que no sólo pretendían ampliar la
agenda pública, disputar el espacio discursivo de la política, sino que crearon en sí,
un nuevo concepto de política que crece desde los bordes de la institucionalidad y
muchas veces en contra de la política institucional. Los problemas ecológicos y ambientales, la división público-privado, las relaciones de género, las formas de hacer
política, la cultura de derechos, la diversidad, las relaciones de poder, son algunos de
los temas que han ingresado al debate público aún con desigualdades en cuanto a su
impacto e incidencia.
En relación al Mercosur, y otros procesos de integración, aún cuando todos los actores sociales señalan los déficits democráticos de estos procesos y la predominancia de
los aspectos comerciales por encima de los modelos de complementariedad productiva, comercial y social, es indudable que el Mercosur ha colocado en la agenda
política la integración regional como un camino para la consolidación democrática y
la búsqueda de nuevos marcos de construcción de equidad social en un contexto de
globalización.
Como señala de Sierra en una de sus publicaciones "Dado que el Mercosur es un
proceso en plena evolución, analizarlo supone considerar algo que está sucediendo,
sometido a los avatares concretos, coyunturales y políticos y por tanto también sujeto a momentos críticos y complejos", y esta condición como punto de partida dificulta el análisis de un proceso que aún teniendo una orientación básicamente comercial
ha incorporado desde el inicio metas y objetivos más amplios.
El Mercosur, sus reuniones, estructura, conflictos, negociaciones, constituye un campo específico seguido por un conjunto limitado de actores sociales, vinculado a su
institucionalidad. Sin embargo, como expresa Elizabeth Jelín, "El Mercosur ha comenzado a funcionar como un nuevo encuadre o marco para las actividades, diálogos, intercambios, encuentros y conflictos- entre diversos actores y agentes sociales",
casi como una metáfora de un proceso de integración regional en un contexto global. Ese "marco" habilita numerosos intercambios, establece una rica gama de producciones y análisis y hace que las mismas temáticas adquieran un carácter regional
más allá de su posible inserción institucional. Podría decirse que la atribución de
sentido sobre la integración para algunos actores sociales, va mucho mas allá de las
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
221
dinámicas concretas y la información de lo que sucede en el Mercosur institucional. Y
en realidad, estas interacciones tienen dificultades para insertarse en el debate
institucional del Mercosur.
Por una parte, existe una dificultad de los actores sociales de vincular las temáticas
comerciales con la construcción de la ciudadanía y de sus múltiples agendas -en una
sociedad fragmentada y diversa-.
Para el caso concreto de las ONG, la pérdida real de niveles de ciudadanía activa y
derechos debido al retiro del Estado, la ineficiencia y/o ausencia de políticas públicas
o la degradación de esas políticas por falta de recursos y articulación integral, nos
lleva muchas veces a actuar como sostenedores y ejecutantes de políticas del Estado
dificultando el desarrollo de una acción más política y propositiva.
En un mundo de pluralidades, las identidades permeables y abiertas al cambio son,
un elemento sobre el cual es posible la construcción de una sociedad plural y democrática. Sin embargo, en ese mismo movimiento, el repliegue a identidades cerradas y
a consignas simplistas es un riesgo y una tensión permanente.
Hay algunas agendas que requieren un debate en profundidad. No podemos hablar
de desarrollo sin meternos en el meollo de qué significa "crecimiento". Qué ha significado "crecimiento" para las sociedades latinoamericanas. Por lo tanto hay que tratar
de desconstruir algunas palabras o de llenarlas de otros contenidos, en relación a una
agenda ambiental, a la sustentabilidad social, a la permeabilidad de una sociedad
activa de múltiples actores.
Tenemos algunos desafíos que son sustantivos en términos de debate, y que también
lo son en términos de reconocimiento de quiénes somos. ¿Cómo se representa la
diversidad social y la diversidad de actores?. En un momento en el que también las
identidades colectivas están siendo profundamente erosionadas por la flexibilidad
laboral. Éramos trabajadores y trabajadoras formales, pasamos a ser precarios o desocupados, y entonces dónde nos ubicamos, cómo nos vemos, cómo nos sentimos.
Me parece que ese reconocimiento es casi un punto inicial, no tan fácil de lograr, pero
es el único posible para empezar a hacer un diálogo sustantivo sobre hacia dónde
vamos o cuáles son los caminos posibles para abrir este debate sobre la integración.
222
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Estamos en un momento interesante para volver a colocar en la agenda de debate el
tema de la integración en general y también de los modelos en desarrollo, no sólo
vinculados al Mercosur, también a las opciones del ALCA y a la OMC. Sin embargo
sigue siendo un desafío cómo lograr ampliar las voces de quienes participan y cómo
colocar en la sociedad, la opinión pública y los actores políticos la construcción de un
camino, comercial, político, social y cultural de integración que permita generar alternativas viables a la globalización neoliberal.
El control ciudadano sobre las decisiones y las negociaciones de nuestros gobiernos,
sigue siendo un punto crucial para poder avanzar en este camino.
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
223
Centro de Estudios Regionales, Universidad de Belgrano,
Argentina
Andrés Serbin
No tengo mucho que decir acerca del Foro Consultivo Económico y Social del Mercosur,
más bien voy a hacer una serie de reflexiones oblicuas sobre el problema de la participación de los actores sociales en los procesos de integración, y sobre algunos de los
desafíos que se presentan en estos momentos. Voy a utilizar al Mercosur como pretexto, junto con otras experiencias en América Latina.
Si nosotros partimos de una fotografía tentativa del rol de los actores sociales en el
marco del Mercosur -siempre teniendo en cuenta que, de alguna manera, el Mercosur
es el gran referente que contrapesa lo que está pasando en el norte ya sea en términos
del NAFTA o del ALCA- lo que podemos precisar es que básicamente el Foro funciona
en el marco de una iniciativa intergubernamental, ha venido siendo generado desde
arriba, responde a una concepción originariamente tripartita entre gobierno, sindicatos y sector empresarial, y en general ha tenido un enfoque más reactivo que proactivo.
Si tenemos en cuenta todo esto, vemos que en realidad la presencia de actores sociales con una cierta capacidad de influencia y de control o monitoreo de lo que está
pasando es bastante relativa. Hay una serie de estudios en los 5 o 6 últimos años
sobre los distintos círculos de influencia, empezando por el primer nivel constituido
por los "mercócratas", que son los burócratas vinculados al proceso, un nivel vinculado a la dirigencia política y a los empresarios; y un segundo nivel donde están los
partidos políticos, los sindicatos, las pequeñas y medianas empresas; y un tercer nivel
de influencia muy alejado de los círculos de decisión que tienen que ver con las
ONGs, los municipios, las universidades, etc.
En cada caso nacional esto varía. Hay distintas maneras de articular estos distintos
actores en algún tipo de influencia concreta en las representaciones nacionales, pero
creo que lo más importante es empezar a percibirlo en el marco de lo que está
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
225
pasando bajo el impacto de la globalización. Porque todavía tenemos una globalización
en marcha a pesar del 11 de setiembre.
Bajo ese impacto lo que deberíamos definir en primer lugar es que se está produciendo un cambio en la referenciación política de los distintos actores que van emergiendo
en la región. De alguna manera, el viejo referente del Estado como el eje de la política
viene a ser desplazado por otros referentes que adquieren también importancia: el
consumo, la información, etc. Y esto va generando una serie de actitudes nuevas
frente a la política, frente a la participación, y frente a la capacidad de construir
proyectos de carácter societal.
En este marco vemos que también hay una multiplicación de actores. Y los actores
tradicionales, vistos en la versión tripartita, empiezan a presentar ciertos flancos débiles y empiezan a emerger por el costado toda una serie de nuevos actores que no
siempre están incluidos en las visiones institucionalizadas que son respuestas a las
demandas de participación.
Hay cuatro elementos importantes que tenemos que ver, que están sucediendo en las
sociedades latinoamericanas bajo el impacto de la globalización.
Primero, lo que ya señalaba en términos de la desarticulación de los actores clásicos,
fundamentalmente en función de su relación con el Estado. Aparecen otros actores que
no consideran al Estado como su referente más importante, ni la política como lo más
importante, y se van estructurando en función de identidades totalmente distintas.
El segundo elemento, vinculado con esto, es la explosión de identidades adscriptivas.
Quizás el mejor ejemplo para ilustrarlo es el caso de los movimientos indígenas en
América Latina y cómo han venido desarrollándose en los últimos años como un
actor social relevante.
El tercer elemento es la multiplicación de nuevas formas de exclusión, que también
genera nuevos actores con nuevas particularidades.
Y, finalmente, un elemento muy importante para la discusión sobre la participación
en los mecanismos de integración regional es la configuración de actores globales de
carácter transnacional. El movimiento indígena también es un buen ejemplo de esto.
226
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
De manera que da la impresión de que estamos conviviendo con dos sistemas o dos
matrices: una que responde todavía a la vieja concepción de referente del Estado, la
política en torno al Estado, los actores tradicionales; y uno nuevo, vinculado al
mundo de la globalización para bien o para mal, con una serie de actores nuevos que
están apareciendo.
¿Cómo pueden lograr integrarse en el marco de los procesos de integración? Éste es
el principal problema que deberíamos enfrentar.
Primero porque hay tres respuestas dominantes, en términos de tendencias, en este
momento. Todavía subsiste una visión de la negación de la política que refuerza el
rol de estos nuevos actores, más que nada por una razón tecnocrática, y esto responde muy claramente al modelo liberal. Hay otra visión más tendiente al cambio en el
sentido de una visión crítica desde la sociedad civil, que puede sustituir a una serie de
actores tradicionales y consecuentemente puede generar algún tipo de cambios (en
general está asociado con la mitificación de esta sociedad civil). Y una tercera versión,
que está apareciendo hoy en día que plantea una visión institucionalista del papel del
Estado y de la democracia para evitar la destrucción del Estado, en donde estos
nuevos actores tienen también un rol.
Pero aquí es donde empiezan los problemas, y voy a plantear los tres claves que me
parece que están presentes en torno a esto.
Primero, con la eclosión de nuevos actores hay una confusión en términos de su
identificación. La mayor parte de esos actores son actores sociales que aspiran, o son
forzados, a convertirse en actores políticos y tienden a sustituir a los actores políticos
tradicionales. Aquí aparece el primer problema, que también está presente en el
Mercosur, que es cómo se da una articulación entre los nuevos actores sociales y los
actores políticos. La relación entre unos partidos políticos generalmente deslegitimados,
con grandes dificultades en el marco de la crisis de los sistemas políticos hoy en día
en América Latina con estos nuevos actores, es uno de los desafíos que se presentan
y que tienen serias dificultades de dar lugar a alguna forma de articulación eficiente
en el marco de los procesos de integración. Sin embargo es una demanda que está
ahí presente. Si lo aplicamos al caso del Foro Económico Social, está muy claro que
nadie ha mencionado aquí la relación entre el Foro y la relación interparlamentaria,
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
227
porque no existe. Y éste es un de los ejes que habría que considerar.
Es necesario tener en cuenta las ONGs y movimientos sociales como actores privilegiados que, eventualmente, pueden tener un rol protagónico. En este momento hay
una discusión interna dentro de las ONG y los movimientos sociales acerca de hasta
qué punto son realmente representativos y en qué se basa su representatividad para
poder desarrollar algún tipo de articulación con los partidos políticos, o sustituirlos,
o aspirar a sustituirlos.
El segundo problema, que creo que es muy importante y que se pierde de vista
muchas veces, es la transnacionalización de estos actores sociales en función de una
perspectiva global y no regional. Generalmente hay una visión frente al ALCA, hay
una visión frente a la OMC, frente al FMI, frente a la globalización, pero hay una seria
dificultad para tener planteamientos críticamente constructivos en el ámbito estrictamente regional, desde la perspectiva de los actores sociales.
Y esto tiene que ver con dos elementos. Uno, porque a nivel global no hay ningún
interés de que este debate o este desarrollo se produzca, y a nivel de los gobiernos
que están involucrados en los procesos de integración tampoco hay ningún tipo de
estímulos, ni materiales ni institucionales, como para que se genere una visión regional de estos actores sociales y se desarrolle una agenda y una estrategia consecuente.
Y el tercer punto que creo que se nos va a plantear a raíz de lo que está pasando en
el entorno internacional, y que va a afectar a muchos de los actores sociales tanto en
relación con su articulación con los actores políticos como en función de las visiones
regionales que puedan desarrollar, es el impacto del 11 de setiembre y la política
contra el terrorismo global por parte de EE.UU.
Lo que es de observar primero es que va a haber un desplazamiento -ya lo hay de
hecho- de las agendas regionales, de los temas eminentemente económicos y comerciales a temas de seguridad. Hay un retorno a la temática de la seguridad bajo una
nueva versión que articula por un lado, una visión de la seguridad como mecanismo
para enfrentar al terrorismo global, pero por otro lado recupera elementos de las
viejas doctrinas de seguridad nacional integrando los temas de defensa y de seguridad.
228
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Pero lo que importa para los actores sociales es el impacto que va a tener en términos
de derechos humanos y de derechos ciudadanos, y de la capacidad de participación
de los actores sociales en función de reivindicaciones ciudadanas. Porque esto va a
estar severamente limitado en los próximos años en función de esta estrategia.
Y aquí quiero hacer una muy breve referencia con respecto al por qué aparece en las
Cumbres sudamericanas de Guayaquil y de Brasilia, el tema de constitución de una
zona sudamericana de paz. Éste es un elemento a tener en cuenta como la tendencia
a generar un espacio descontaminado de esta problemática -en términos de seguridad- pero que tiene todavía grandes signos de interrogación acerca de la efectiva
participación democrática de los actores sociales que mencionaba antes.
No quiero abundar en esto porque escapa de lo que estamos discutiendo aquí, pero
creo que es importante que se tenga en cuenta que en los próximos años la agenda,
no solamente de los gobiernos sino de los actores sociales, va a desplazarse de los
temas eminentemente comerciales y económicos a estos temas que van a volverse
temas prioritarios y álgidos en nuestras sociedades. Particularmente si queremos preservar las formas de democratización alcanzadas.
Planteado esto, planteo una última pregunta a título de provocación.
Aquí se está hablando mucho de la refundación del Mercosur, del rol de Brasil, todo
eso suena muy bien y estamos claros en el diagnóstico (aquí se dijo que se decide en
Itamaratí lo que va a pasar con el Mercosur). Pero en toda esta discusión el rol de los
ciudadanos y de los actores sociales no está muy presente.
Ahora, si va a haber una refundación institucional del Mercosur -ya sea en función de
una dinámica geopolítica particular que se dé de aquí en adelante en el marco de
Mercosur como medio para llegar al ALCA o como un instrumento para enfrentarlola gran pregunta es hasta qué punto esa refundación institucional del Mercosur puede evitar una inclusión explícita de la participación de los actores sociales como
representantes de una sociedad civil con una capacidad, no solamente consultiva
sino de efectiva influencia sobre la toma de decisiones de carácter regional.
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
229
ONG Articulación Feminista Marcosur
Line Bareiro
La articulación que integro es del Marcosur y no Mercosur, porque en realidad sabíamos que el proceso Mercosur podía ser importante pero no conseguíamos interesar
dentro del movimiento feminista, aunque sí habían diversos sectores de mujeres interesadas. Había sí un interés y una afinidad histórica de trabajo con los países del
Mercosur, más Chile, Bolivia y Perú. La presencia de estos dos últimos países, más
otros como por ejemplo El Salvador, llevaron a dar el nombre en referencia al marco
del sur.
Un primer tema que evidentemente hay que abordar al pensar en los temas de integración regional, es el concepto de democracia que se está usando. Según tengo
entendido, en función de algunas investigaciones empíricas hay un concepto restringido de la democracia. Se le pide muchas cosas a la democracia, pero a la hora de
definir qué es la democracia se la define como pluralismo político o de partidos, y
nada más. Otras cuestiones como la igualdad, que es clave para este concepto no
entra sobre todo en el nivel más alto de decisión política.
En este sentido, se maneja un contenido muy restringido de la democracia y al mismo
tiempo en la década de los 90 en la población y en la comunicación con la gente se
presentó a este concepto como una llave mágica que por sí sola iba a solucionar los
problemas. Se vendía una cosa cuando en realidad se estaba convencido de que
solamente era una cuestión para definir quién ocupaba el gobierno.
De todas formas lo que es nuevo, en los países del Mercosur, pero también en todo el
continente es que el gobierno que no sale de elecciones no tiene legitimidad y se le
tumba. Hasta hace relativamente poco tiempo era posible que alguien que hiciese
trampa en las elecciones pudiera permanecer. En este momento tenemos pruebas en
distintos países de que aun líderes que pudieron tener un alto caudal electoral y
legitimidad anterior, no pueden sostenerse haciendo trampa electoral.
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
231
Este es un tema muy fuerte para los países del Mercosur, ya que de los cuatro países,
tres hicieron de hecho revocatoria de mandato, es decir, no existe la revocatoria de
mandato en las Constituciones pero en Brasil primero, en Paraguay después y en
Argentina por último, se tumbó a un presidente electo y en todos los casos habían
sido elegidos con más del 50%.
Lo que tenemos es una ciudadanía Mercosuriana que tiene una idea de democracia
que es algo más que el concepto que manejan las elites, que reducen sólo a lo
electoral y que no terminan de evolucionar en un debate sobre democracia.
También existe un problema de gobernabilidad democrática, porque estos Estados
por un lado no fueron eficientes, y muestra de ello es el crecimiento de la pobreza en
todos los países del Mercosur. Pero el problema no sólo se reduce al concepto de
pobreza, sino que también al de crecimiento de la desigualdad social sin proyectos
redistributivos, es decir, se plantea la posibilidad de solucionar este tipo de cuestiones
pero sin modificar el sistema.
Este debate redistributivo no está en la agenda política y con las políticas "remediales"
no se terminan de solucionar estas cuestiones, a no ser que haya un funcionamiento
de la economía tan hacia delante como sucedió en Chile durante un tiempo bastante
largo, que entonces si podían aplicar este tipo de políticas con algún nivel de éxito.
Pero evidentemente no es el caso de los países del Mercosur.
Esto tiene una consecuencia aun mas seria para la ciudadanía y para los Derechos
Humanos, que es que los Estados nacionales no aparecen como capaces de garantizar los derechos que consagran. No tienen ningún escrúpulo en poner en las Constituciones el listado más grande de derechos y garantías de toda la historia, reafirman
y ratifican los seis instrumentos de Naciones Unidas, más todo el Protocolo de San
Salvador, la Convención Americana de Derechos Humanos, pero finalmente no se
desarrollan las políticas para garantizar los derechos que consagran.
Esto se une con una ciudadanía, que tiene cada vez más conciencia de ser sujeto de
derechos y esto genera la ingobernabilidad y genera los problemas, porque la ciudadanía se siente sujeto de derechos (aunque no responsable, lo cual es también un
problema), y al no poder cumplir el Estado, se genera una situación muy difícil. Vale
aclarar, que prácticamente por mucho menos de lo que hacen los gobiernos, antes
232
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
teníamos intervenciones militares. O sea esto se hacía gobernable de manera autoritaria, y hoy hemos pasado exámenes, lo cual es muy valioso, pero vivimos sin que
esta democracia pueda implementar políticas para solucionar los problemas más importantes.
Esto hace que tengamos importantes problemas de institucionalidad que vienen desde antes, pero que se agudizan, ya que la gente se siente muy irritada y tienen una
pésima opinión de los liderazgos.
Nosotros hicimos una encuesta sobre liderazgo político en el Paraguay y en el mismo
las opiniones con respecto a los políticos fueron terribles, sin embargo cuando se les
preguntaba por quién creían que debía ser el presidente, la gente nombraba a los
líderes que había criticado. Lo mismo con las mujeres, la mayoría estaba de acuerdo
en la participación de las mujeres en lugares de liderazgo pero a la hora de dar
nombres para dichos cargos, los resultados son un 7% de mujeres y un 93% de
hombres de partidos tradicionales. La gente no saca conclusiones ni de la crítica ni
del ideal de liderazgo. En el caso paraguayo este ideal es un triángulo formado por
eficiencia, conducta ética, y actuación orientada a la gente. Es decir, el ideal es una
persona eficiente, que le diga la verdad a la gente y que actúe por la gente, sin
embargo estos atributos no los tienen los candidatos que nombran.
Hay otro que es muy importante, que es la capacidad de nuestras democracias de
convertirse en democracias incluyentes, además de ser representativas y participativas.
La sociedad paraguaya, pero también en los otros países, se trata de una sociedad
profundamente discriminatoria, racial, étnica, de lingüístico cultural, etc.1
El desafío creo que no es solamente hablar de participación sino incluso en el momento de concebir o de reestructurar el Mercosur, ver qué es lo que se va a decir con
respecto a la gente, con esta relación Estado y sociedad, porque como diría Sartori "el
mercado se basta solo para generar desigualdad", entonces si no se va a generar
igualdad para qué queremos instituciones regionales.
En el caso paraguayo el 70% de los pobres extremos urbanos y 90% de los pobres extremos rurales
hablan solamente guaraní.
1
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
233
Respecto al tema de ciudadanía creo que tenemos que mantener los distintos niveles
de debate. Un primer nivel que es el de status jurídico, que puede ser nacional,
regional o internacional. En éste último tenemos una vía en los Derechos Humanos.
Otro nivel es el ejercicio de los derechos, y aquí hay cosas que vienen como restricciones desde la institucionalidad frágil y otras que vienen desde la misma gente, que no
puede ejercer esos derechos por pobreza, o por otros motivos, que habría que trabajar
mejor y como marco subregional. La subjetividad es un tercer nivel, la cuestión en
este sentido es "¿yo me siento o no ciudadano sujeto de derechos?", " ¿quiero construir una institucionalidad o no?". El caso de las mujeres fue muy claro, querían
construir políticas públicas de género, pues armaron su propuesta, escribieron sus
proyectos de ley, armaron sus Secretarías de la Mujer, que a excepción de Uruguay
hay en todos los países. Es decir, cuando se identifican los espacios donde se quiere
ejercer se hace la propuesta, porque en este momento el Estado compra propuestas
desarrolladas en la sociedad. No necesariamente se trata de que los legisladores estén
haciendo los proyectos de ley, sino de armarlas desde la sociedad y llevarlas a los
lugares que corresponda
Finalmente quisiera terminar con algunas preguntas, porque yo no estoy segura de
que los Estados nacionales, tal como son, puedan garantizar libertad e igualdad para
todos y todas. ¿Qué Estado es el que queremos hacer?; este crecimiento del PBI con
inclusión a la que aquí se hizo referencia, ¿es posible nacionalmente o regionalmente?.
234
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
Universidad de la República, Uruguay
Lincoln Bizzozero
Voy a empezar situando un poco el tema del que voy a hablar. Hay una referencia por
la cual estoy acá que es que aparte de cumplir tareas de investigación, ser coordinador académico en la parte de Política Internacional, también cumplo funciones como
Presidente de la Comisión Sectorial del MERCOSUR en la Universidad de la República.
Es a ese contexto que me voy a referir. La idea es vincular la situación actual de la
Universidad como institución con el tema de este seminario, la gobernancia y extraer
algunas ideas de cómo se puede desarrollar el potencial de la Universidad como tal y
qué puede aportar en términos de desarrollo.
Primero ubiquemos cómo se desarrolla la Universidad de la República con el proceso
de integración, ésta sería una primera idea. Y también cómo evolucionó internamente, para después reflexionar a partir de ahí cómo ha potenciado sus respectivas posibilidades.
Por la Constitución de la República, la Enseñanza Pública Superior es regida en forma
autónoma por las autoridades de la Universidad de la República, en donde están
representados los docentes, estudiantes y egresados1. De esta manera puede entenderse el hecho de que la Universidad de la República haya participado desde los
inicios del proceso de integración, en la instancia de la Reunión de Ministros de
Educación. Esto no sucede con otros países de la región, y es por eso que la UR es la
única que se encuentra como tal, con plenas potestades y capacitada para negociar y
también acordar en materia de educación superior.
Las diferentes instancias de la enseñanza pública (superior, secundaria, primaria, norma, industrial
y artística) están regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos. El artículo de la Constitución
que hace referencia a la enseñanza se ubica en la sección referida a los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados.
1
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
235
Esta aclaración resulta sugerente en dos aspectos: en primer lugar porque la Universidad comienza a participar desde los inicios del proceso de integración en la instancia de la educación superior, en la Reunión de Ministros de Educación; y en segundo
término porque ya desde el año 1991 en que se concreta la primera reunión de
Ministros de educación surgen las primeras iniciativas con planes y estrategias, desmintiendo la idea comúnmente divulgada del Mercosur como un mero acuerdo comercial. El plan educativo del Mercosur, que surge a fines de 1991 con un plan
quinquenal, se aprueba formalmente a fines del 91 y comienza a funcionar con una
lógica específica generando resultados, sobre todo en la parte de educación primaria
y media.
El Grupo Montevideo, red de Universidades públicas de la región cuya secretaría
corresponde a la Universidad de la República, también constituyó una respuesta al
proceso de integración, ya que surgió concomitantemente con el proceso de integración regional. En esta primera etapa del proceso de integración, que se conoce como
la etapa de transición hasta la ratificación del Protocolo de Ouro Preto en 1995, la
Universidad participa regionalmente en la Comisión de Educación Superior y en el
Comité Coordinador Regional, que constituye la instancia que prepara la agenda de
la Reunión de Ministros de Educación. Para encarar esa primera etapa la Universidad
conforma una Unidad Central de Estudios del Mercosur, donde están representados
los distintos servicios. Además de eso concreta un llamado a concurso para cargos
técnicos de apoyo a Unidad Central de Estudios del Mercosur.
La culminación de la etapa de transición con la ratificación del Protocolo de Ouro
Preto, que implicó el pasaje a una etapa diferenciada (pasaje a una Unión Aduanera
y etapa de consolidación del proceso), tuvo repercusión en la instancia educativa,
donde se reafirmó el camino seguido y se comenzaron a regionalizar algunas iniciativas. Ello trajo aparejado la necesidad de adecuar las instancias de la Universidad que
se ocupaban de representar a Uruguay en las instancias educativas del Mercosur
(Comité Coordinador Regional y Comisión de Educación Superior). Ello llevó a que se
concretaran distintos ajustes antes de que se concretara una nueva estructura y modalidad de funcionamiento a través de la conformación de la Comisión Sectorial del
MERCOSUR de la Universidad de la República.
236
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
La conformación de la Comisión Sectorial del Mercosur posibilita una mejor y más
rápida comunicación de los objetivos, iniciativas, propuestas y negociaciones que se
plantean a nivel regional y las distintas áreas y órdenes que forman parte de la
Universidad de la República. Ello es así porque en la Comisión Sectorial están representadas las distintas áreas de la Universidad (salud, agraria, social, científica, artística) y los órdenes (docentes, estudiantes, egresados), posibilitando de esta manera una
mejor difusión de los temas tratados y por ende una democratización de los debates
relevantes, ya que el trato del tema en las áreas y órdenes posibilita una mayor
visibilidad cuando el mismo se trata en el Consejo Directivo Central. De esta forma se
posibilita una mejor respuesta conjunta frente al tema. Esto ubica cómo la institución se posiciona internamente frente al proceso de la integración.
Veamos las repercusiones y cómo la UR se fue posicionando y, en cierta forma, se fue
insertando otorgando respuestas específicas y aprovechando este potencial que daba.
Porque ¿qué es lo que pasa? La UR recibe una cantidad de desafíos provenientes del
proceso de integración, y frente a esos desafíos podría haber dicho que no participaba o que participaba moderadamente pero con una actitud reactiva por ser un tema
nuevo y difícil.
Uno podría decir que la UR frente a eso se podía posicionar un poco "defensivamente".
Eso no fue lo que hizo, pero sabemos que hay una tendencia posible, en distintos
sectores, a retraerse y a quedarse un poco a la defensiva. Pero eso no fue lo que hizo
la Universidad. Frente al desafío de la regionalización del proceso en el plano de la
educación superior se planteó una reflexión positiva para generar instrumentos y
respuestas, buscando aprovechar las oportunidades que fue generando el proceso de
integración.
La regionalización de la educación y en particular de la educación superior llevó a
que la Universidad de la República debiera plantear respuestas en tres espacios vinculados entre sí: el nacional, el regional y el internacional. Estos tres espacios están
vinculados temáticamente por la educación y socialmente en la medida que relaciona
comunidades humanas. De esta manera, la participación de la Universidad en el
espacio regional planteó diversos desafíos y al mismo tiempo oportunidades derivadas de su inserción.
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
237
¿Qué quiere decir esto frente a los objetivos y potencial que se plantearon con la
educación en el Mercosur? Esta pregunta la podemos encarar en primer lugar a través
de una evaluación sobre los distintos espacios -el nacional, el regional y el internacional- y visualizar determinados resultados y perspectivas novedosas que se van
generando en un nuevo escenario educativo. Al enfocar el espacio nacional, debe
resaltarse la importancia de las relaciones con el sector educativo nacional, que fueron generando un tejido institucional en la educación y que no se limitó a la educación superior. De esta manera la Universidad pasó a ser uno de los pilares en la
reflexión que comenzó a procesarse en la esfera nacional sobre las consecuencias
derivadas de la regionalización de la educación.
Por otra parte, la participación en un ámbito regional lleva de por sí a plantear de
manera diferente las relaciones con el espacio internacional, sobre todo en materia de
cooperación académica y programas de movilidad, ya que la regionalización de los
espacios plantea de por sí un aprovechamiento diferente de los recursos de la cooperación. En ese sentido, la participación de la Universidad en el Mercosur educativo ha
posibilitado un mejor aprovechamiento de los recursos y disponibilidades para insertarse en lo que podemos llamar la "internacionalización de los espacios educativos".
Un ejemplo de esta internacionalización es el espacio Unión Europea-América Latina
/Caribe. La participación en ese espacio es a través del Mercosur, por lo que la inclusión en el ámbito regional posibilita un aprovechamiento de los programas y oportunidades que surgen del mismo.
Otra manera de aproximarnos al papel de la Universidad de la República en el proceso
regional y a la potenciación de los distintos espacios, es visualizando los objetivos
que se han planteado en el sector de la educación superior en el Mercosur. Para
ubicar los objetivos específicos de la educación superior es necesario remitirse primeramente a los objetivos generales del sector educativo. La instancia educativa del
MERCOSUR confirmó, a través de la Reunión de Ministros, la apuesta a un espacio
educativo común, la formación de una conciencia ciudadana para la integración, la
movilidad e intercambios con el objeto de lograr una educación de calidad para
todos, en un proceso de desarrollo con justicia social y respeto a la diversidad cultural
de los pueblos de la región. Estos postulados refrendados en la reunión que se realizó
en Gramado en diciembre del año 2000, estableció las pautas del Plan de Acción
238
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
2001-2005, que es el marco en el cual hay que ubicarse para reflexionar sobre la
educación superior y el papel de la Universidad de la República.
El sector educativo del Mercosur planteó desde sus inicios los siguientes objetivos: la
movilidad, la participación ciudadana y el respeto a la diversidad cultural. La Universidad acompañó esos tres grandes objetivos, pero resulta de interés ubicar la educación superior y en particular la Universidad con referencia a los problemas planteados
en el Mercosur desde los inicios. La regionalización de la educación conlleva una
aproximación diferente a los contenidos educativos tal cual se han codificado en los
distintos países y desde esa perspectiva, el sector educativo del Mercosur plantea de
por sí con sus objetivos una revisión de las enseñanzas en Historia y Geografía. Por
ello, esta instancia posibilitó incluir otro tema más en la agenda educativa nacional y
abrió un espacio a la Universidad en temas como los contenidos educativos en Historia y Geografía.
Desde el principio se planteó en el Mercosur que esos contenidos tenían que revisarse,
tenían que actualizarse, que armonizarse, y tenía que haber un diálogo entre las
culturas y los países. Porque hay temas que no han sido hablados, que son como
"verdades nacionales" pero que hay que reformular, como la historia de la Guerra del
Paraguay.
La Universidad tiene cosas para decir al respecto desde el momento que hay áreas de
investigación en historia y en geografía. Y ahí viene el diálogo con los docentes, con
la enseñanza media y también con las autoridades nacionales, para revisar esos contenidos.
También hay una aproximación para tener las dos lenguas oficiales, para el aprendizaje del portugués en los países hispanos, del español en Brasil. Y ese aprendizaje
mutuo tiene que ser convalidado, tiene que haber profesores con certificación. En ese
sentido la Universidad también está participando porque tenemos nuestros estudios
en materia de lenguas. Ha habido una colaboración con el MRREE a los efectos de
que los consulados en fronteras puedan tomar los exámenes, enviarlos a Montevideo,
acá hacer la corrección y de vuelta enviar los resultados. Es todo un trabajo donde se
potencian las posibilidades de la Universidad, pero también del tejido educativo nacional en su conjunto.
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
239
Estos son algunos ejemplos de cómo con pequeños recursos, porque no ha habido en
los últimos años incremento presupuestal, se ha conseguido potenciar los mismos y
se han generado nuevas posibilidades y recursos.
Ahora nos referiremos brevemente a la potenciación de posibilidades y recursos en la
educación superior stricto sensu. Para ello nos preguntamos cómo ha participado la
Universidad en las prioridades definidas en el área de educación superior del Mercosur
educativo. Las tres prioridades definidas en el área de la educación superior para la
etapa actual, de acuerdo al Plan Estratégico 2001-2005 son: la definición de un
sistema de acreditación de carreras como mecanismo de reconocimiento de títulos de
grado a los efectos de facilitar la movilidad y elevar la calidad educativa; el desarrollo
de programas de movilidad en el contexto de un espacio común regional y la
profundización de la cooperación interinstitucional entre Universidades de la región.
Es entonces en materia de acreditación, movilidad y cooperación interinstitucional
que hay que centrar la reflexión de la Universidad de la República, en lo que concierne su participación en el Mercosur educativo.
Se ha lanzado una iniciativa de lo que se llama la acreditación de la enseñanza
superior de grado. Esto es totalmente novedoso, ni siquiera la UE lo ha hecho. La
base para el desarrollo del referido proceso de acreditación de carreras de grado es el
"Memorándum de Entendimiento sobre la Implementación de un Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario en los Países del Mercosur, Bolivia y Chile", aprobado por la Reunión de
Ministros de Educación en junio de 1998 y revisado en junio de 2002. El Mecanismo
Experimental de Acreditación del Mercosur tiene por objetivo la validación de los
títulos de grado universitarios en el ámbito de los Estados Miembros del Mercosur. A
los efectos de este Mecanismo, serán considerados los títulos de grado universitarios,
o equivalentes, reconocidos como tales por la normativa jurídica nacional de los
Estados Partes. Esa validación tiene carácter académico y no otorga derecho al ejercicio profesional.
En ese sentido, el proceso de acreditación de carreras -que se ha comenzado con
Agronomía, va a seguir con Ingeniería y Medicina y otras- ha implicado todo un
trabajo regional, donde las universidades de los distintos países se han aproximado
para conformar una base de pares evaluadores de los distintos países (ahí se trabaja
240
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur
con Mercosur más Bolivia y Chile), de manera que esos pares evaluadores vayan
circulando en la región y vayan evaluando las carreras de otros países. Eso implica
una movilidad regional muy importante, sobre todo para los pares evaluadores y para
su formación.
Se ha trabajado sobre la base de algunos países que están más avanzados en materia
de evaluación - como Brasil- pero también se han establecido nexos con la cooperación europea, a los efectos de que los europeos vengan a evaluar, se formen seminarios de evaluación, y esa primera matriz de evaluadores puedan trabajar y formar otros
evaluadores. Esa es la lógica para poder seguir avanzando en las distintas carreras.
Este proceso implica un trabajo muy grande con los ministerios de educación, a los
efectos de ir conformando los sistemas de acreditación regional. Este mecanismo va a
posibilitar en definitiva un sello regional Mercosur de acreditación de carrera,
patentando la calidad de la carrera. Ésta es una respuesta del área de la educación
superior del Mercosur, que ha acompañado la Universidad de la República y otras
universidades, que tienen un énfasis académico marcado, frente a la diversidad de
propuestas educativas que fueron surgiendo y que en muchos casos plantean un
signo de interrogación sobre la calidad de la enseñanza.
La Universidad de la República frente a esa propuesta, que fue planteada por Brasil,
apoyó y aceleró los pasos para su implementación a pesar de que no teníamos
experiencia en materia de acreditación. La respuesta positiva a ese emprendimiento
posibilitó generar un nuevo escenario y a su vez definir nuevas prioridades en materia
de movilidad y formación de recursos articulados con el proceso de acreditación. De
esta manera la Universidad potenció sus posibilidades y recursos tanto en las carreras
a acreditar a través de la formación y la movilidad de recursos nacionales, como en las
perspectivas futuras para generar en el país una práctica de evaluación de calidad de
los contenidos educativos.
Todo este proceso puede parecer todavía un poco alejado del acontecer cotidiano, y
en cierta medida hay algo de eso, porque efectivamente un proceso de construcción
regional recoge sus resultados luego de un período. La cuestión es que esas iniciativas se han generado y van a irse consolidando en la medida que se aprovechen los
programas de movilidad y cooperación que se vayan gestando.
El Mercosur desde sus Organizaciones sociales e Instituciones
241
Esto muestra, por un lado, que la institución como tal -la Universidad en este casofrente a un proceso regional ha aprovechado algunos intersticios y también se le ha
generado problemas internos. Porque implica que los mismos recursos humanos tengan que duplicarse y tengan que trabajar con estas perspectivas en materia de cooperación y en materia de regionalización. Ello lleva a visualizar una nueva manera de
trabajar por parte de la Universidad de la República, como espacio de articulación
entre lo nacional y la instancia internacional en un marco regional, que abre nuevas
perspectivas, pero también plantea diversos desafíos y dificultades en la operativa
cotidiana.
242
Democracia, Gobernanza y Desarrollo en el Mercosur