Operadores locales de pequeña escala en América Latina

Operadores locales de pequeña
escala en América Latina
Su participación en la prestación de los servicios de agua y saneamiento
Operadores locales de pequeña
escala en América Latina
Su participación en la prestación de los servicios de agua y saneamiento
Mayo 2008
Misión de WSP
Apoyar a la población más pobre a obtener acceso sostenido a servicios de agua y saneamiento mejorados.
Socios donantes de WSP
Los gobiernos de Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, los Estados Unidos de
América, Francia, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza,
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y la Fundación
de Bill y Melinda Gates.
Reconocimientos:
Esta publicación ha sido posible gracias a la contribución de las siguientes personas:
Departamento para el Desarrollo Internacional del Gobierno Británico (DFID), el cual financia el proyecto
“Participación del Sector Privado Local” (DPSP), que es implementado a nivel global por el Programa de Agua y
Saneamiento (WSP).
Preparación del estudio:
Augusta Dianderas, Consultora WSP
Revisión del estudio:
Guillermo Yepes, Consultor WSP
CARE
La misión de CARE Internacional es servir a las personas y a las familias en las comunidades más pobres del
mundo. Nos fortalecemos de nuestra diversidad, recursos y experiencias a nivel mundial. Promovemos soluciones
innovadoras y abogamos por la responsabilidad global y facilitamos el cambio sostenible fortaleciendo la capacidad de autoayuda brindando oportunidades económicas, ayudando en emergencias, haciendo incidencia política
local, regional y nacional, abordando la discriminación en todas sus manifestaciones.
Stephanie Maurissen, Coordinadora del Programa Multisectorial para la Gestión del Recurso Hídrico Latinoamérica
y el Caribe
Francisco Soto, Asesor en Incidencia en Instituciones Financieras Internacionales. Programa multisectorial para la
gestión del recurso hídrico Latinoamérica y el Caribe
Programa de Agua y Saneamiento (WSP):
Francois Brikké, Director Regional, América Latina y el Caribe
Iris Marmanillo, Especialista Senior en Agua y Saneamiento
Edición y producción:
Beatriz Schippner y Luciana Mendoza, Unidad de Comunicaciones WSP-LAC
Diseño y Diagramación: Ana María Origone
Impreso en Perú por: LEDEL S.A.C.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas son exclusivamente del autor y
no deben ser atribuidas de ninguna manera al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas,
o a miembros de su Junta de Directores Ejecutivos o las compañías que ellos representan.
Índice
Resumen ejecutivo............................................................................................................................. 5
1.Introducción................................................................................................................................. 13
2.Antecedentes............................................................................................................................... 15
3.Los operadores locales de pequeña escala en América Latina..................................................... 17
3.1 ¿Quiénes son? . ................................................................................................................... 17
3.2 ¿Por qué y cómo han surgido? ............................................................................................ 19
3.3 ¿Cuál es el mercado actual de los OLPE?............................................................................. 19
4.Contexto sectorial y los operadores locales................................................................................. 20
4.1 Recurso hídrico..................................................................................................................... 20
4.2 Organización del sector........................................................................................................ 20
4.3 Cobertura de los servicios..................................................................................................... 23
4.4 Calidad de los servicios ....................................................................................................... 25
4.5 Tarifas, inversiones y financiamiento .................................................................................... 25
4.6 Implicancias del contexto sectorial sobre los operadores locales.......................................... 28
5.Estudios de caso.......................................................................................................................... 30
5.1 Casos estudiados................................................................................................................. 30
5.2 Aspectos legales................................................................................................................... 33
5.3 Aspectos técnicos................................................................................................................ 34
5.4 Aspectos de mercado........................................................................................................... 35
5.5 Aspectos de los consumidores............................................................................................. 35
5.6 Aspectos financieros y administrativos.................................................................................. 37
5.7 Movilización de recursos financieros..................................................................................... 37
6.Lecciones aprendidas de los OLPE.............................................................................................. 44
7.Recomendaciones........................................................................................................................ 49
Anexos............................................................................................................................................. 52
Bibliografía........................................................................................................................................ 73
Acrónimos y abreviaturas
AL
América Latina
ACOSAMA
Asociación Comunal de Salud, Agua y Ambiente, El Salvador
AMANCO
Empresa privada proveedora de tuberías, accesorios y materiales de construcción, El Salvador
ANDA
Agencia Nacional del Agua, El Salvador
ASOCCAR
Asociación Civil de Comunidades Afectadas por Arsénico, Nicaragua
CA
Centro América
CARE
Cooperative for Assistance and Relief Everywhere
CAS
Crédito para la promoción de la agricultura sostenible, El Salvador
COMURES
Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador.
COOPAGUA
Cooperativa de Agua Potable Santo Domingo Ltda., Chile
COVAPS
Comités Vecinales de Agua Potable y Saneamiento, Perú
EDYFICAR
Entidad de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa, Perú
EMAR
Empresa de Acueducto y Alcantarillado El Rincón, Colombia
EMASA
Empresa Municipal de Agua y Saneamiento de Pedro Moncayo, Ecuador
EMPAGUA
Empresa Municipal de Agua de la Ciudad de Guatemala
FODES
Fondo para el Desarrollo Económico y Social, El Salvador
ISDEM
Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
JAAP
Juntas Administradoras de Agua Potable
JASS
Juntas Administradoras de Agua Potable y Saneamiento
ODM
Objetivos de Desarrollo del Milenio
OLPE
Operador Local de Pequeña Escala
ONG
Organizaciones No Gubernamentales
OTB
Organización Territorial de Base, Bolivia
PRAGUAS
Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios, Ecuador
PROPILAS
Proyecto Piloto de Agua Potable Rural y Salud Comunitaria en Cajamarca, Perú
REHASER
Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento Rural empleando crédito, Perú
SAGUAPAC
Cooperativa de Servicios Públicos de Santa Cruz, Bolivia
SANAA
Servicio Autónomo Nacional de Agua potable y Alcantarillado, Honduras
SIBASI
Sistema Básico de Salud Integral, El Salvador
SISS
Superintendencia de Servicios Sanitarios, Chile
SUNASS
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, Perú
WSP
Programa de Agua y Saneamiento administrado por el Banco Mundial
Resumen ejecutivo
El Programa de Agua y Saneamiento (WSP) desde hace varios
representativos de cada uno de los países asistentes, usuarios,
años, se encuentra trabajando en profundizar y colaborar con
representantes de agencias de cooperación financiera y técnica y
los países de la Región de América Latina (AL) con la finalidad de
los consultores responsables de los estudios mencionados.
mejorar el entendimiento del rol que ejercen y pueden ejercer los
Este informe consolida los resultados de los estudios citados,
Operadores Locales de Pequeña Escala (OLPE), en la prestación
elaborados por WSP y CARE, y enriquecidos por los aportes
de los servicios de agua y saneamiento, principalmente, a la
del Taller de Panamá. De esta manera, este informe pretende
población más pobre que no es atendida por las organizaciones
públicas y privadas. Es así que recientemente, WSP ha llevado
responder las siguientes interrogantes sobre los OLPE:
a cabo estudios en nueve países de América Latina, los que
• ¿Quiénes son?
están conformados por: Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala,
• ¿Por qué y cómo han surgido?
Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Perú, sobre una
• ¿Cuál es el mercado actual de los OLPE?
muestra de 32 OLPE, que operan tanto en el ámbito urbano
• ¿Cuáles son las implicancias del contexto sectorial sobre
como el rural. El análisis incluyó, por un lado, la evaluación
los OLPE?
de las políticas sectoriales para entender las razones por las
• ¿Cuáles son los casos analizados?
cuales no se está atendiendo a las poblaciones sin servicio;
• ¿Cuáles son los aspectos principales de los OLPE?
y por otro lado, la identificación de los factores de éxito,
• ¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas de los casos
replicabilidad y sostenibilidad de los OLPE, que han servido para
estudiados?
deducir las lecciones aprendidas. El informe también presenta
recomendaciones generales y específicas para mejorar el servicio
¿Quiénes son los OLPE?
del mercado tradicionalmente servido por estos operadores.
Los OLPE son operadores públicos, privados o mixtos que
Por su parte, CARE Internacional, bajo el marco de su nueva
brindan principalmente, el servicio de agua a las poblaciones
Estrategia Regional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
pobres que se encuentran asentadas en áreas rurales, peri-
en la región latinoamericana, ha realizado diversas experiencias
urbanas y en pequeñas y medianas localidades urbanas con
para introducir estrategias crediticias no tradicionales, así como
menos de 30,000 habitantes. Existen muchos tipos de OLPE,
para promover alianzas con el sector privado para beneficiar a
desde camiones cisterna o carros-tanque (OLPE privados)
las comunidades pobres de AL en el sector saneamiento, y
hasta organizaciones o asociaciones comunitarias (OLPE
así complementar los temas analizados en los estudios de los
comunitarios) de diversa índole, las que son llamadas
OLPE mencionados.
generalmente, Juntas y/o Comités y predominan especialmente,
en el ámbito rural.
Los resultados de todos estos estudios y experiencias crediticias
fueron presentados y discutidos en un Taller internacional realizado
Cabe destacar que Chile es el único país estudiado, cuyos
en Panamá en Junio de 2007. El Taller contó con la participación
OLPE operan sólo en el ámbito rural, pues el ámbito urbano,
de once países de la región, cuyas delegaciones estuvieron
que cuenta con una cobertura casi universal, es de total
representadas por autoridades sectoriales, así como también,
responsabilidad de las empresas de servicios sanitarios que
por alcaldes, microempresarios y operadores locales
operan bajo concesiones.
Organizaciones internacionales como CARE, UNICEF y AID, y
A pesar de la informalidad en su constitución o del modo de
diversas organizaciones no gubernamentales han desempeñado
operar sin regulación, la edad de los OLPE comunitarios data por
un papel muy importante en la formación, desarrollo y sostenibi­
ejemplo, en Centro América, desde hace más de 35 años, y desde
lidad de dichos operadores, principalmente en los países antes
hace 30, en los países andinos. Esto demuestra que los OLPE no
mencionados.
son “actores” transitorios y que vienen dando una respuesta con
alto contenido social, muchas veces no reconocida ni coordinada
¿Por qué y cómo han surgido?
en forma adecuada por los entes que fijan las políticas del sector
y por aquellos que operan los servicios. La falta de controles
Los OLPE nacen para cubrir el vacío dejado por los prestadores
efectivos, particularmente en la calidad de agua, se manifiesta en
formales de los servicios. Muchas veces los OLPE compiten, tanto
una oferta que no siempre salvaguarda la salud de las poblaciones
con las empresas formales en las ciudades de mayor envergadura,
atendidas por los OLPE.
como con las diferentes formas de autoabastecimiento realizadas
por los propios consumidores en sus pequeñas localidades.
¿Cuál es el mercado actual de los OLPE?
Con excepción de Chile, en la mayor parte de los países, los OLPE
Los OLPE están prestando el servicio de agua potable
comunitarios o comunales no están regulados o no cumplen con
aproximadamente a 25 millones de habitantes en los países
los requisitos legales establecidos, en vista de que no perciben
andinos y a 15 millones en Centro América, los que sumados
los beneficios de estar registrados o su registro es muy costoso,
equivalen al 30% de la población existente al año 2005.
como es el caso en Bolivia. En general, este tipo de OLPE está
gobernado por una asamblea de usuarios y por una junta directiva
¿Cuáles son las implicancias del contexto sectorial
sobre los OLPE?
cuyos miembros son elegidos por los usuarios.
Si hay algo que caracteriza a todos los países estudiados es
que no tienen mayores problemas con la disponibilidad del
recurso hídrico. De otro lado, el manejo ineficiente del recurso
en la mayor parte de los países, con la excepción de Chile,
puede estar generando: (i) un uso irracional del recurso (costo
de oportunidad igual a cero); y (ii) competencia entre el prestador
formal y los OLPE por el uso del recurso. Por ende, hay una clara
necesidad en los países analizados de introducir una gestión
integrada del recurso hídrico con las reformas institucionales y
legales que resulten pertinentes.
De otro lado, el proceso de urbanización continua en AL señala
que, el crecimiento urbano, muy probablemente se dará en las
áreas peri-urbanas de las grandes ciudades y en las localidades
pequeñas, donde están presentes la pobreza y pobreza extrema
¿Cuáles son los casos analizados?
y donde, generalmente, es más costoso llegar con soluciones
convencionales de infraestructura. Esta realidad es un desafío
Con el fin de conocer las características y el alcance de los OLPE
para el sector, pues debe buscar soluciones ad-hoc para
en los países estudiados, se seleccionaron 32 casos ubicados
atender a estas poblaciones con servicios de calidad
tanto en el ámbito urbano y peri-urbano, como el rural y el de
adecuados a sus capacidades de pago.
pequeñas localidades. De éstos 32 casos, el 50% está ubicado en
el ámbito urbano y peri-urbano, el 38% en el ámbito rural y el 12%
Es poco probable que la eficiencia y efectividad de las
en pequeñas localidades.
empresas formales de servicios en estos países mejore,
por cuanto en general, demandarán tiempo, lo cual hace prever
De otro lado, se incluye la experiencia de CARE en cinco casos
que los OLPE seguirán desempeñando un papel importante
en El Salvador y más de treinta casos en el Perú, donde se ha
en la provisión de servicios a los estratos más pobres
buscado introducir estrategias crediticias no tradicionales y
de la población. Por ello, los OLPE deberían ser reconocidos
promover alianzas con el sector privado, para beneficiar a las
como “actores” en el diálogo sectorial y las políticas públicas
comunidades pobres.
deberían tomarlos en cuenta para no limitar su participación en el
sector. Además, una mayor participación de los OLPE, ayudaría
¿Cuáles son los aspectos principales de los OLPE?
a los países a alcanzar las metas de cobertura del Milenio más
rápidamente y de manera más efectiva.
Referente a los aspectos legales
La propiedad de los OLPE analizados se reparte entre empresas
De otro lado, los órdenes de inversión requeridos para atender
de propiedad privada (34%) y empresas de propiedad comunal
a las poblaciones no atendidas son significativos respecto a lo
(66%). Estas últimas tienen diferentes denominaciones en los
que el sector en cada país viene invirtiendo en los últimos años,
países, pero en todos los casos, operan más frecuentemente
y ésto no parece fácil de ser revertido. Por lo tanto, es importante
dentro de un marco de empresa privada, pero sin ánimo de lucro.
considerar la introducción de políticas que reformen el accionar
La mayor parte de los casos de empresas privadas analizadas
del sector, particularmente en el tema de finanzas y tarifas,
corresponden a carros tanque o camiones cisterna, cuyos
incluyendo incentivos adecuados para lograr un mayor acceso
propietarios han realizado con sus propios recursos las compras
de la población más pobre a los servicios.
de dichos carros o camiones.
Igualmente, la falta de acceso de los OLPE a financiamiento y
Apenas el 66% de los OLPE tiene algún tipo de licencia o de
mecanismos de crédito en los países, limita su desarrollo. Es
acuerdo formal que les da el derecho de suministrar agua potable,
deseable buscar estrategias innovadoras de movilización de
encontrándose dentro de los OLPE que no tienen licencia alguna
recursos financieros, tal como, por ejemplo, las desarrolladas
principalmente, los carros tanque o camiones cisterna.
por CARE en El Salvador, que involucró a la empresa privada, la
municipalidad y la comunidad. Otro ejemplo es el desarrollado
También, el 58% de los OLPE menciona que la calidad del agua
en una zona rural en el Perú, Huaraz, donde se ha empleado el
que distribuye es monitoreada por algún ente externo al propio
crédito para la rehabilitación de sistemas de agua y saneamiento
OLPE, mientras que el 42% menciona que no hace este control.
administrados por OLPE.
Aún en los casos en que existe el control de calidad del agua,
Los OLPE parecen tener la capacidad técnica para enfrentar
éste no siempre es diario.
problemas operativos. El 77% de los OLPE cuentan con
operadores o técnicos que saben operar los sistemas
En cuanto a la regulación de la tarifa, en la mayor parte de los
adecuadamente, mientras que un 10% recurre a algún apoyo
casos (91%) ésta no está regulada. Se ha encontrado sólo dos
municipal o de la empresa pública. Sin embargo, algunos de
casos en el Perú y uno en Chile donde las tarifas están reguladas
los OLPE han manifestado que les interesaría contar con mayor
por los municipios y por el ente regulador respectivamente. En
asistencia técnica por parte del Estado para poder operar y
general, en los OLPE comunales son sus socios los que deciden
mantener los sistemas adecuadamente, lo que les permitirá
las tarifas.
hacer un uso eficiente del agua.
Referente a los aspectos técnicos
Referente a los aspectos de mercado
Las fuentes de agua utilizadas son en su mayor parte fuentes
El ingreso familiar mensual de los clientes de los OLPE muestra
privadas (61%) y el resto utiliza las fuentes públicas. En el 13% de
una gran variación, es así que en los países andinos, exceptuando
los OLPE el agua proviene de sistemas de las empresas públicas.
al Perú, el promedio es de US$ 390, mientras que en CA y el
Predomina el uso de agua subterránea (58% de los OLPE).
Perú este promedio es de US$ 150 y 125, respectivamente. Estas
restricciones financieras de los hogares, explican en parte que el
52% de los sistemas no ofrezcan 24 horas de servicio.
La medición del consumo existe en todos los OLPE andinos, excluyendo los del Perú, siendo el promedio de medición de este
grupo de 94%. Llama la atención este alto nivel de medición, so-
El tamaño de los mercados analizados es bastante variable, por
bretodo si se toma en cuenta que cuatro de los OLPE analizados
ejemplo, en los países andinos, excluyendo al Perú, son del orden
son rurales. El consumo promedio es de 144 l/h/día que equivale
de 9,700 personas en promedio, mientras que en CA y en el Perú
a un consumo de 17m3/mes/familia, consumo bastante alto si se
este promedio es de 5,700 y 3,600 personas, respectivamente.
observa que son poblaciones, económicamente hablando, de
nivel medio y bajo. La medición de la producción es casi nula por
Referente a los aspectos financieros y administrativos
lo cual es probable que exista un gran nivel de pérdidas.
El promedio de ingreso mensual por habitante atendido por
los OLPE en los países andinos, excluyendo a COOPAGUA
En los OLPE andinos, excluyendo al Perú, el servicio es brindado
de Chile, es de US$1.0 mientras que en CA y el Perú (excluyendo
durante 24 horas en promedio; los OLPE de CA brindan 18 horas
a tres OLPE de camiones cisterna) es de US$1.6 y US$0.6,
de servicio/día, mientras que en el Perú el promedio es de 14
respectivamente. Sin embargo, hay que tomar con cautela
horas/día.
estos datos, pues en muchos casos la información financiera
proporcionada por los OLPE no ha podido ser verificada,
En general, los OLPE no tienen bajo su responsabilidad el sistema
como ha sucedido principalmente en CA y en el 20% de
de saneamiento, salvo algunos OLPE andinos. Un 48% de los
los OLPE de Perú.
OLPE tiene un sistema de saneamiento individual. Otro 42% de los
hogares servidos por los OLPE tiene acceso al alcantarillado, pero
En general, la facturación es una cuota fija mensual, y el pago
la cobertura en ningún caso llega al 100%.
mensual promedio para un consumo de 20 m3 es en los países
Referente a la movilización de recursos financieros
Los OLPE analizados tienen un acceso muy limitado al crédito;
por lo tanto vale destacar las experiencias de CARE para introducir
estrategias crediticias no tradicionales, así como para promover
alianzas con el sector privado con el fin de beneficiar a las
comunidades pobres de AL.
Referente a los aspectos de los consumidores
Por lo general, los consumidores están satisfechos con la
calidad de servicio que les ofrece su OLPE. En el Perú, donde
se tiene datos más precisos, se ha encontrado que el 92%
de los consumidores dice estar satisfecho con la cantidad
del agua, 83% con la calidad, y, 55% considera que la tarifa
es correcta con relación a la calidad del servicio.
andinos de US$4.50, mientras que en los países de CA y el Perú
es de US$5.96 y US$5.90, respectivamente.
¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas de
los casos estudiados?
La relación de trabajo financiera1 presenta una gran variación
entre los OLPE, habiéndose encontrado para los países andinos
Lecciones generales
un promedio de 85% y para los países de CA y el Perú entre
60 y 65%. Este indicador sugiere que los OLPE no tienen
• El éxito de los OLPE comunitarios radica en el compromiso y
mayor holgura para emprender inversiones de ampliación o de
convencimiento que tiene la comunidad sobre la necesidad de
mejoramiento de los servicios que prestan.
asegurar un sistema sostenible de agua potable. Por lo tanto es
fundamental darle un enfoque integral al proyecto a desarrollar,
En cuanto al financiamiento de las inversiones, en un 42% de
como por ejemplo, el efectuado por CARE-ES, cuyo lema es:
los casos el financiamiento ha provenido de recursos propios
“salud a través del agua y medio ambiente”.
(carros tanque o camiones cisterna, pozos propios y cooperativas
• Los OLPE constituyen una respuesta efectiva, –aún cuando
o empresas), un 35% ha contado con apoyo externo y un 23%
ha sido financiado por algún ente del Estado, ya sea del nivel
todavía frágil–, de las comunidades a la incapacidad del Estado
nacional, regional o local. En los OLPE que han contado con
de satisfacer la demanda de agua potable, particularmente del
apoyo externo, las comunidades han aportado entre el 10 y 45%
segmento más pobre de la población.
de la inversión ya sea en efectivo o como mano de obra.
• El financiamiento gubernamental y no gubernamental ha sido
fundamental para el desarrollo de la infraestructura del servicio
1
de agua operado por los OLPE.
La relación de trabajo financiera se define como la relación entre los costos
operativos (sin incluir la depreciación) y los ingresos operativos.
• Los OLPE operan más como empresa privada.
• El apoyo técnico de las agencias internacionales y de los socios
de las comunidades ha sido fundamental para el desarrollo
de los OLPE. También se requieren incorporar actividades
tendientes a producir cambios de comportamiento entre los
habitantes de las comunidades.
• La expansión, reemplazo o rehabilitación de los sistemas,
pueden devenir en un problema futuro para los OLPE en sus
zonas de servicio. Los crecimientos poblacionales de las
zonas atendidas por los OLPE demandan nuevas conexiones,
muchas no pueden ser atendidas por la falta de capacidad
técnica y financiera, para planear la expansión óptima de los
sistemas.
• El saneamiento en general es un punto débil. Los OLPE carecen
de mecanismos legales e incentivos para “persuadir” a los
• Los OLPE han logrado introducir diversidad, innovación y
usuarios a que instalen o mantengan su propia solución.
competencia por el mercado de servicios al sector de agua y
saneamiento.
Lecciones relacionadas con los aspectos de gestión
• No existe un único modelo de gestión para brindar servicios de
Lecciones relacionadas con los aspectos legales
calidad y además que sean sostenibles.
• La falta de personería jurídica no está impidiendo que los OLPE
• La visión de empresa, la transparencia y el manejo democrático
presten servicio.
y participativo han sido fundamentales para los logros
• Los requisitos que deben cumplir los OLPE para obtener el
alcanzados por los OLPE. La gestión así concebida ha generado
derecho a la prestación de servicios no deben ser onerosos.
confianza en los consumidores.
• Existe el vacío de un marco normativo adecuado para los
• Las campañas de sensibilización a través de diferentes
OLPE.
estrategias de comunicación son claves para el desarrollo de
• La calidad del agua ofertada no siempre está bien regulada.
los OLPE. Temas, como el uso y gestión del agua, han logrado
Los OLPE deberían obedecer, al igual que otros prestadores
que los usuarios valoren el servicio que se les presta y que
de servicios públicos, privados o mixtos, al mismo rigor de
contribuyan oportunamente con sus pagos, mientras que la
regulación de la calidad del agua ofertada.
participación de los usuarios en las decisiones importantes que
son de su competencia, ha facilitado la implementación de las
Lecciones relacionadas con los aspectos técnicos
mismas.
• La adecuada operación y mantenimiento de la infraestructura es
• La búsqueda de economías de escala es clave para la
crucial.
sostenibilidad del OLPE. La fusión de varios OLPE en función
de localización geográfica o características de instalaciones
• La buena calidad de servicio ofertado es clave para la
similares, puede ser una fórmula para optimizar la gestión.
sostenibilidad.
10
Lecciones relacionadas con los aspectos sociales
Recomendaciones
• El nivel de liderazgo de los dirigentes de los OLPE es un factor
clave para su sostenibilidad.
Considerando que las reformas que requiere el sector
saneamiento en los países analizados de AL han de demandar
• La satisfacción de los usuarios con el servicio es un factor
tiempo para ofrecer resultados, es bastante difícil que en el
fundamental para la sostenibilidad de los OLPE.
corto o mediano plazo, la eficiencia y efectividad de las empresas
• La posibilidad de que la comunidad no se mantenga
públicas de servicios mejore, lo cual hace prever que los OLPE
cohesionada, puede ser un factor limitante para el desarrollo
seguirán por muchos años desempeñando un papel importante
de los OLPE. Por ello, es muy importante que la comunidad
en la provisión de servicios a las poblaciones más pobres. Por lo
esté capacitada para entender los factores que hacen que la
tanto, los países deben analizar la mejor manera de incorporarlos
infraestructura de agua potable sea auto sostenible.
al sector buscando su mejor contribución en el alcance de las
metas del Milenio.
Lecciones relacionadas con los aspectos financieros
• Tarifas que permitan cubrir los costos de operación y
Recomendaciones generales
mantenimiento, además de los costos de reposición son un
• Propiciar la cooperación o asociación entre los prestadores
factor clave para la sostenibilidad del servicio.
formales de los servicios de agua y saneamiento (nacionales o
• Buenas políticas de cobro son importantes para asegurar la
municipales) y los OLPE.
sostenibilidad de la prestación del servicio. La morosidad es un
• Propiciar la asociatividad de los OLPE para influir en las políticas
factor que tiene la misma importancia que las tarifas, ya que de
sectoriales.
nada sirve establecer tarifas adecuadas si luego no hay mayor
control sobre el cobro de los servicios.
• Los OLPE tienen mínimo acceso al crédito. Esta restricción limita
la ampliación y optimización de la infraestructura y equipos.
Los ejemplos señalados por la experiencia de CARE han
demostrado que las comunidades pobres tienen capacidad de
endeudarse y de cumplir con sus obligaciones.
• No es evidente la voluntad de pago por los servicios de
saneamiento. Existe todavía un camino largo que recorrer
para educar a las comunidades en la necesidad de contar con
servicios de saneamiento adecuados.
• La ausencia de planeación financiera pone en riesgo la
sostenibilidad de la prestación del servicio. En muchos OLPE
rurales no existe una buena política de manejo de los recursos
financieros que les permita mantener las reservas adecuadas
para cubrir eventualidades.
11
• Institucionalizar la capacitación y asistencia técnica a los OLPE.
• Regular la calidad del agua suministrada por los OLPE bajo
esquemas similares a los aplicados a los prestadores formales
• Revisar e implementar los mecanismos de financiamiento de las
del servicio.
inversiones sectoriales y los subsidios correspondientes para
dirigirlos hacia las poblaciones más vulnerables.
Recomendaciones específicas
• Desarrollar o divulgar el marco normativo adecuado para los
• Simplificar y expeditar los trámites para la formalización de los
OLPE.
OLPES.
• Promover iniciativas y fomentar la creatividad de los OLPE y de
las empresas formales de servicio para ampliar la cobertura de
saneamiento.
• Promover alianzas público-privadas y público-privada-sociales
para la gestión de los servicios de agua y saneamiento. La
gestión convencional desde el sector público con grandes
inversiones no ha logrado cubrir la brecha entre oferta y
demanda. Sin embargo, los OLPE son ejemplos exitosos
de alianzas entre el sector público y comunidad organizada
como en muchos de los casos analizados de los países
andinos y de CA.
• Promover alianzas estratégicas buscando nuevas formas de
financiamiento.
12
1.Introducción
El Programa de Agua y Saneamiento (WSP), administrado por
una serie de estudios3 sobre el tema. Dentro de esa perspectiva y
el Banco Mundial, tiene como misión apoyar a los países en
en el afán de buscar un papel mayor para los OLPE, este estudio
desarrollo a encontrar soluciones sostenibles que aseguren a
presenta los principales resultados de estudios recientemente
sus poblaciones más pobres, una eficiente prestación de servicios
realizados en nueve países de AL, analizando las características
de agua potable y saneamiento.
de los OLPE y el rol que pueden jugar para que los países puedan
alcanzar sus metas del Milenio al año 2015 en cobertura y calidad
Dentro de este contexto, WSP realiza un arduo trabajo desde
de los servicios de agua potable y saneamiento.
hace varios años en la profundización y colaboración con los
países de la Región de América Latina (AL), para obtener un mejor
entendimiento sobre la importancia de la labor que desempeñan
los operadores locales de pequeña escala (OLPE) en la prestación
de los servicios de agua y saneamiento, sobretodo, a la población
más pobre no atendida por las organizaciones públicas y privadas.
El sector de agua potable y saneamiento en AL tiene todavía un
reto muy importante si se quiere dar cumplimiento a los objetivos
de desarrollo del Milenio (ODM), ya que se tendrían que incorporar
al servicio de agua y saneamiento en los próximos 10 años, 140 y
160 millones de personas, respectivamente.2
Ante la falla del Estado para dar un servicio universal, es que
han surgido los OLPE que se comportan, en su mayoría, como
entes privados, pero con la preocupación social de proveer con
servicios a la población más humilde. Los diferentes tipos de
OLPE ya tenían una larga trayectoria en las grandes ciudades
asiáticas y africanas, cuya labor fue la de siempre compensar las
fallas de las administraciones municipales que no habían podido
dotar con servicios a sus poblaciones. En forma similar surgieron
los aguateros en Asunción, Paraguay, quiénes encontraron una
solución adecuada al alcance de la capacidad de pago de los
estratos pobres. El desarrollo de los OLPE ha generado a su vez
Véase por ejemplo “Engaging Local Private Operators in Water Supply and
Sanitation Services – Emerging Experiences in Five Countries”, World Bank,
2006 con financiamiento de World Bank-Netherlands Water Project detallando la experiencia de Cambodia, Colombia, Paraguay, Philippines y Uganda
con los OLPE. WSP también ha estado en la vanguardia de estudios de
los OLPE con estudios como “Water and Sanitation Services for the Urban
Poor” –Small-scale Providers: Typology and Profiles”. WSP, Dec 1998,
Suzanne Snell; e “Independent Water Entrepreneurs in Latin America”- The
other private sector in water services, Tova Maria Solo, May 2003.
3
2
“Health, dignity and development: what will it take?”, UN Millennium Project,
Task Force on Water and Sanitation, 2005. El objetivo 7 de los ODM establece la meta específica 10 “reducir a la mitad, en el año 2015, la proporción de
personas que no cuenta con acceso sostenible a servicios seguros de agua
potable y saneamiento. Esta meta será medida contra las coberturas del año
1990.
13
A pesar de que existe una gran diferencia entre la diversidad
cual no pareciera que será fácil revertir. Por lo tanto, es importante
y magnitud de los mercados servidos por los OLPE entre los
considerar la introducción de políticas que reformen el accionar
países y ciudades de AL, los estudios recientes en nueve países
del sector, como por ejemplo, en el tema de finanzas y tarifas, que
de AL demuestran que éstos prestan el servicio de agua al 30%
incluyan incentivos adecuados para lograr un mayor acceso a los
de la población de dichos países, población que se encuentra
servicios a la población más pobre.
asentada principalmente en áreas rurales, peri-urbanas y
pequeñas localidades. Sin embargo, no se ha encontrado casos
Por ello, los OLPE deberían ser reconocidos como “actores” en
significativos en los que los OLPE estén prestando servicios de
el diálogo sectorial y las políticas públicas deberían tomarlos en
saneamiento ni en áreas urbanas, ni en áreas rurales.
cuenta para no limitar su participación en el sector, promoviendo
más bien que cumplan con normas adecuadas de prestación de
Como se ha indicado, a pesar de la informalidad en la constitución
los servicios.
de los OLPE o en su modo de operar, –sin regulación en muchos
casos–; la edad de ellos data, por ejemplo en Centro América
Pareciera que ha llegado el momento para que los gobiernos,
(CA), de aproximadamente 35 años, mientras que en los países
empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento, banca
andinos (PA), de 30. Lo que demuestra que dichos operadores
multilateral, sector privado, donantes, entes cooperantes y otros
no son “actores” transitorios ni temporales y que vienen dando
que juegan algún tipo de rol en la prestación de servicios de
una respuesta con alto contenido social, muchas veces no
agua y saneamiento en AL les den la debida participación a este
reconocida y coordinada en forma adecuada por los entes
prestador de servicios que está y estará presente en el sector, por
que fijan las políticas del sector y por aquellos que operan los
lo que parece, por mucho tiempo. Una forma de empezar, podría
servicios. Desafortunadamente, la falta de controles efectivos,
ser buscar formas de cooperación asociativa entre los OLPE y
particularmente en la calidad de agua, se manifiesta en una oferta
las empresas prestadoras de servicios o municipios para apoyar
que no siempre salvaguarda la salud de las poblaciones atendidas
a la población no atendida, identificando las áreas de acción
por éstos.
en las cuales se ha de trabajar en conjunto, como por ejemplo,
asistencia técnica y calidad de agua. En paralelo, los OLPE en
De otro lado, los órdenes de inversión requeridos para atender a
sus respectivos países deberían buscar asociarse o vincularse
las poblaciones no atendidas son significativos respecto a lo que
entre ellos para lograr facilitar el diálogo con los gobiernos, entes
el sector en cada país viene invirtiendo en los últimos años, lo
sectoriales, banca multilateral y otros.
14
2.Antecedentes
Recientemente, WSP ha llevado a cabo estudios4 sobre los OLPE
en nueve países de América Latina (Anexo 1): Bolivia, Chile,
Colombia, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua
y Perú, habiéndose analizado 32 casos.5 El propósito de los
estudios fue documentar las experiencias de la participación de
los OLPE en la provisión de los servicios de agua y saneamiento,
tanto en áreas peri-urbanas como rurales y en localidades
pequeñas o medianas. El análisis contempló evaluar las políticas
sectoriales de los países, para tomar conocimiento de las razones
por las cuales no se está atendiendo a las poblaciones sin
servicio; y de otro lado, a través del análisis de casos, entender
la problemática de los OLPE incluyendo la identificación de los
factores de éxito, replicabilidad y sostenibilidad.
en Panamá en Junio de 20077. El Taller contó con la participación
Por su parte, CARE Internacional, bajo el marco de su nueva
de once países de la región, cuyas delegaciones estuvieron
Estrategia Regional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
representadas por autoridades sectoriales, así como también por
en la región latinoamericana, ha realizado diversas experiencias
alcaldes, microempresas y operadores locales representativos de
para introducir estrategias crediticias no tradicionales, así como,
cada uno de los países asistentes, usuarios, representantes de
promover alianzas con el sector privado para beneficiar a las
agencias de cooperación financiera y técnica y los consultores
comunidades pobres de AL en el sector saneamiento , lo cual
responsables de los estudios mencionados.
6
complementa los temas analizados en los estudios de los OLPE
En este Taller se puso en evidencia que las comunidades pobres,
mencionados.
rurales y urbanas, están desarrollando capacidades para gestionar
Los resultados de todos estos estudios y experiencias crediticias
sus propios servicios, algunas veces en alianza con el gobierno,
fueron presentados y discutidos en un Taller internacional realizado
con el sector privado o con donantes y muchas otras, al margen
de las normas y regulaciones propias del sector. El consenso de
los participantes es que el Estado, por diferentes razones, ha
4
5
6
fallado en atender la demanda de las localidades más pobres y
“Evaluación de los operadores locales de pequeña escala de agua y saneamiento en el Perú”, Klas Ringskog, Guillermo Yepes y Rosalía Vasques, Junio
2007; “Experiencias de participación local de pequeña escala en Centro
América, Segura Consulting, Mayo 2007; y, “Evaluación de los operadores
locales de pequeña escala de agua y saneamiento en Países Andinos, JTF
Rótterdam BV, Mayo 2007.
El Salvador y Nicaragua: tres casos por país; Guatemala y Honduras: dos
casos por país; Bolivia, Colombia, Chile y Ecuador: dos casos por país; y
Perú: catorce casos.
“El Fondo de Fideicomiso CARE-COMURES, El Salvador” CARE, Agosto
2007; “Proyecto de Rehabilitación de sistemas de saneamiento básico rural
empleando crédito” Rehacer, Ancash, Perú, CARE, Julio 2007; y “Acceso al
agua y saneamiento para comunidades pobres, una alianza entre CARE y
Amanco, El Salvador”.
dispersas y que los OLPE están presentes y pueden jugar un rol
importante en la prestación de los servicios sanitarios en estas
localidades. Las diversas experiencias presentadas en el Taller así
lo evidenciaron. Un aporte sustantivo de este Taller ha sido tomar
7
15
Informe sobre Taller Internacional: Rol de los operadores y empresas locales
en el sector de agua y saneamiento, Panamá 13-15 de junio de 2007, Ana
María Acevedo.
Este informe consolida los resultados de los estudios
mencionados, elaborados por WSP y CARE, enriquecidos por
los aportes del Taller de Panamá, y pretende responder a las
siguientes interrogantes sobre los OLPE:
• ¿Quiénes son?
• ¿Por qué y cómo han surgido?
• ¿Cuál es el mercado actual de los OLPE?
• ¿Cuáles son las implicancias del contexto sectorial sobre los
OLPE?
• ¿Cuáles son los casos analizados?
• ¿Cuáles son los aspectos principales de los OLPE?
• ¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas de los casos
estudiados?
conocimiento de las estrategias crediticias no tradicionales, así
El informe también presenta recomendaciones generales y
como de las alianzas financieras con el sector privado que se
específicas para mejorar el servicio del mercado tradicionalmente
vienen implementando para beneficiar a dichas comunidades.
servido por los OLPE.
16
3.Los operadores locales de
pequeña escala en América Latina
y ciudad de Guatemala se abastece por este tipo de OLPE, un
3.1 ¿Quiénes son?
En la mayor parte de los
países analizados, los OLPE
se acercan más a organismos
privados aunque, muchos de
ellos, dependen de subsidios
financieros para llevar a cabo
las inversiones.
Los países estudiados
cuentan con diferentes tipos
5%, 11% y 30% respectivamente.
Las organizaciones o asociaciones comunitarias de agua,
Los OLPE son operadores
públicos, privados o mixtos
que brindan principalmente
el servicio de agua a las
poblaciones pobres que se
encuentran asentadas en
áreas rurales, peri-urbanas
y en pequeñas y medianas
localidades urbanas con
menos de 30,000 habitantes.
establecidas para satisfacer la demanda de servicios de agua
y saneamiento en sus respectivas localidades, son juntas o
comités de vecinos que habitan en zonas rurales, en pequeñas
comunidades o en la periferia de las ciudades. No tienen fines
de lucro pero, operan generalmente con criterio comercial para
asegurar su sostenibilidad y capacidad de satisfacer la demanda
por servicios. Estos OLPE han sido un factor muy positivo en la
provisión de servicios de agua y saneamiento en la mayor parte
de los países analizados.
de OLPE que atienden a las
poblaciones antes mencionadas. Dentro de los países estudiados,
cabe destacar que Chile es el único cuyos OLPE operan sólo en el
Las pequeñas empresas privadas son un fenómeno reciente
ámbito rural, pues el ámbito urbano es de total responsabilidad de
en Colombia y Ecuador y es un modelo, en parte, apoyado por
las empresas de servicios sanitarios que operan bajo concesiones
el gobierno nacional. En Colombia, este tipo de OLPE gestiona
y la cobertura del servicio es casi total.
sistemas completos y en otros casos, compra el agua en bloque
a otras empresas para luego distribuirla. En Ecuador, el origen
Los otros ocho países analizados, cuentan con diferentes
de este tipo de empresas es reciente y surge con el apoyo del
tipos de OLPE, ya que pueden tratarse de camiones cisterna o
Programa de agua y saneamiento para comunidades rurales
carros-tanque (OLPE privados) u organizaciones o asociaciones
y pequeños municipios (PRAGUAS). Los primeros resultados
comunitarias (OLPE comunitarios) de distinta índole, que son
parecen buenos aunque la experiencia aún está en desarrollo.
llamadas, generalmente, Juntas y/o Comités y que predominan en
el ámbito rural. Sin embargo, aunque no son todavía significativos,
Las empresas públicas cooperativas han venido siendo
también se han encontrado OLPE que son empresas privadas
promocionadas en Colombia desde el año 2003 por el Ministerio
pequeñas en Colombia y Ecuador y empresas públicas
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Social (MAVDT), como una
cooperativas en Colombia.
opción privada intermedia en que los socios son el municipio y
las ONG, dentro de las cuales pueden estar las Asociaciones
de Usuarios.
Los camiones cisterna o carros tanque son operadores
privados que tienen una participación importante en el
abastecimiento de agua, principalmente en las zonas peri-urbanas
Existen dos casos de OLPE que prestan servicios a diferentes
de algunas ciudades de los países analizados, como por ejemplo,
comunidades a través de un modelo de gestión público-coope-
en el Perú, donde se ha encontrado que un 25% de la población
rativo-poblacional, como es el caso en Bolivia. Son Sociedades
urbana no servida por las empresas formales, se abastece por
Anónimas Mixtas que combinan el enfoque comercial con el
camiones cisterna, mientras que en San Salvador, Tegucigalpa
social, donde se generan sinergias en los recursos financieros de
17
cooperación internacional, recursos locales de los gobiernos municipales,
los activos y recursos de las cooperativas y de los operadores locales.
Entre las ventajas que brinda este tipo de OLPE se ha observado que, los
gobiernos municipales cumplen de forma efectiva con la provisión de los
servicios de agua potable y alcantarillado, a través de las contrapartes en
inversiones y la población usuaria ejerce el control social sobre la prestación de los servicios, permitiendo la sostenibilidad de los mismos.
El Cuadro N° 1 resume los diferentes tipos de OLPE comentados, que
Organizaciones internacionales
como CARE, UNICEF y AID,
además de otras organizaciones no
gubernamentales han desempeñado
un papel muy importante en la
formación, desarrollo y sostenibilidad
de las asociaciones comunitarias,
principalmente de los países de
América Central.
atienden tanto al ámbito urbano como al rural.
Cuadro N° 1: Tipos de OLPE
Tipos de OLPE
Organizaciones
comunitarias
Observaciones
• Mancomunidades que prestan servicios a varias comunidades a través de un modelo de gestión público-cooperativo-poblacional
• Comités de Agua Potable encargados del abastecimiento
de estos servicios en las zonas peri-urbanas y rurales.
• Cooperativas de Agua Potable Rural
• Empresas comunitarias
• Juntas Administradoras de Agua Potable (JAAP) o Comités Vecinales de agua potable y saneamiento (COVAPS)
• Asociaciones comunales que prestan servicios a pequeñas comunidades urbanas y rurales
Países donde predominan
Bolivia
Bolivia
Chile (sólo rural)
Nicaragua
Chile
Colombia (rural)
Ecuador (rural)
Honduras (peri-urbanas y rural)
Perú (peri-urbanas y rural)
El Salvador
Guatemala
• Comités de acueductos rurales y asociaciones de de­
sarrollo integral
Pequeñas empresas
privadas
En algunos casos gestionan sistemas completos y otros
compran agua en bloque a otras empresas
Colombia
Ecuador (origen reciente)
Empresas públicas
cooperativas
Opción privada intermedia, en la que los socios son el
municipio y la ONG, dentro de las cuales pueden estar las
Asociaciones de Usuarios
Colombia
Carro tanques,
camiones cisterna o
tanqueros
Opción existente principalmente en áreas peri-urbanas y
rurales.
Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú.
18
3.2 ¿Por qué y como han surgido?
entre estas últimas es interesante mencionar: la Red Centro­
En general, los OLPE surgen cuando las empresas prestadoras
a “Freshwater Action Network (FAN); la Red Regional de Agua
formales de servicios nacionales o municipales no pueden
y Saneamiento de Centroamérica (RRASCA); y el Foro Centro­
garantizar la prestación de los servicios de agua y saneamiento en
americano de Agua Potable y Saneamiento.
americana de Acción del Agua (FANCA), la cual está vinculada
la periferia de las ciudades, en las áreas rurales o en las pequeñas
De los casos analizados,
localidades urbanas.
–en lo referente a los
Con excepción de los OLPE en Chile, en la mayor parte de los
camiones cisterna–, se
países los OLPE comunitarios o comunales no están regulados
concluye que este tipo
o no cumplen con los requisitos legales establecidos. Los OLPE
de OLPE existe en Lima
consideran que no perciben los beneficios de estar registrados,
y ciudad de Guatemala
además del costo que ello significa, tal como es el caso en Bolivia.
desde hace aproximadamente 14 y 6 años
La existencia de los OLPE
comunitarios, a estar de la
informalidad en su constitución o
del modo de operar sin regulación,
data por ejemplo en Centro
América, desde hace más de 35
años, mientras que en los países
andinos, desde hace 30 años.
En general, los OLPE comunitarios están gobernados por una
respectivamente, y que
asamblea de usuarios y por una junta directiva cuyos miembros
en esta última ciudad hay cerca de 35 empresas de camiones cis-
son elegidos por la asamblea. Ésta se reúne por lo general, una
terna8 con alrededor de 200 carro tanques.
vez al año para aprobar los estados financieros de la organización
y para elegir miembros de la junta cuando se presentan vacantes.
3.3 ¿Cuál es el mercado actual de los OLPE?
En Centro América, han surgido Asociaciones de OLPE con diversos objetivos que incluyen capacitación, asesoría técnica, obten-
En los nueve países de AL analizados, se ha encontrado que
ción de mejores precios en la adquisición de bienes y servicios, y
en total, los OLPE sirven a aproximadamente 40 millones de
reforzamiento de la propia capacidad en lo concerniente a influir
habitantes que equivalen al 30% de la población existente al 2005.
ante las autoridades políticas. Estas asociaciones constituyen un
En los países andinos, este porcentaje es del orden de 20% y
valioso elemento en el proceso de desarrollo de las organizaciones
del 45% en los países centroamericanos. Esto refleja el rol tan
comunales pero, son todavía vulnerables y débiles debido a las li-
importante que vienen cumpliendo los OLPE como prestadores
mitaciones de recursos. En forma complementaria a las asociacio-
del servicio de agua.
nes de OLPE, han surgido en los últimos años, también en Centro
América, las llamadas “redes nacionales de agua y saneamiento”
La similitud que presentan todos los países es que los OLPE
aprovechando la tecnología de Internet. Estas redes son: la Red
comunitarios son los más numerosos, y que sirven tanto en los
de Agua y Saneamiento de El Salvador (RASES); la Red de Agua y
países andinos como los centroamericanos a aproximadamente
Saneamiento de Guatemala (RASGUA); y la Red de Agua y Sanea-
15 millones de habitantes, respectivamente.
miento de Honduras (RASHAM).
Las redes nacionales han ampliado su campo de acción al asociarse a redes de agua y saneamiento de carácter internacional;
Fuente: Directorio Telefónico de la ciudad de Guatemala.
8
19
4.Contexto sectorial y los OLPE
4.1 Recurso hídrico
4.2 Organización del sector
Los países estudiados tienen diferencias en la disponibilidad del
La mayor parte de la provisión de los servicios de agua y
recurso hídrico, y todos superan el “umbral crítico” de 1,000 m
saneamiento en AL está preponderantemente en manos del
/habitante/año (Anexo 4). Sin embargo, en la mayor parte de los
sector público que se caracteriza por una fuerte influencia
países existen grandes disparidades en la distribución, existiendo
política en las decisiones de contratación, promoción y despido
zonas con escasez y estacionalidad del recurso. Adicionalmente,
de sus empleados; es decir, no hay carrera administrativa, lo
los países enfrentan el deterioro de la calidad del recurso debido
cual genera una fuerte rotación de personal, que debería ser
en muchos casos a la contaminación minera, a un tratamiento
especializado para poder desarrollar adecuadamente las tareas
insuficiente de las aguas residuales de las áreas urbanas y de las
técnicas. Además, de acuerdo a un estudio reciente del Banco
industrias, y al uso incontrolado de productos agroquímicos. Estas
Interamericano de Desarrollo,9 se han identificado otros factores
deficiencias de manejo del recurso tienen una implicancia sobre
que influencian el accionar del sector público en AL y que tiene
los OLPE ya que muchas veces el agua que ellos comercializan no
sus repercusiones en el sector, como por ejemplo, la falta de
es controlada por ningún ente oficial.
capacidad de atraer y retener personal calificado para el buen
3
funcionamiento de las organizaciones, principalmente, por
En general, con la excepción de Chile, la disponibilidad del recurso
problemas salariales.
se ve también comprometida por deficiencias en su manejo,
por ausencia de una legislación coherente para ordenar su uso
Los temas enunciados refuerzan la necesidad que tienen los
y conservar y proteger este recurso, así como también por la
países de reformar el sector público para que se torne eficiente y
dispersión de funciones entre diversas instituciones que tienen
efectivo, principalmente en temas como la limitada recuperación
alguna responsabilidad sobre el manejo del recurso.
de los costos que tienen los prestadores formales de servicio,
falta de enfoque en los subsidios y regulación inadecuada de
los servicios. Mientras tanto, las empresas públicas, entre las
cuales se encuentran las de agua y saneamiento en los países
analizados, con excepción de Chile, seguirán con sus limitaciones
actuales con el agravante de que de no introducir reformas en
su accionar, las poblaciones no atendidas seguirán esperando.
Esta situación indudablemente crea los mercados para los OLPE
que seguirán desarrollándose en los lugares no cubiertos por los
prestadores de servicio oficiales.
Una característica común a todos los países es el haber asignado
a una entidad del gobierno central la función de ente rector,
9
20
Inter American Development Bank, David Rockefeller Center, Harvard
University. The Politics of Policies. Economic and Social Progress in Latin
America. 2006 Report.
responsable por la formulación de políticas y de planes de
Ecuador) al igual que Honduras y Nicaragua, cuentan con
desarrollo sectoriales, con la excepción de El Salvador, dónde
entes reguladores en el nivel nacional. Chile es, dentro de los
el mismo ente que fija las políticas también es formalmente
países estudiados, el que tiene un marco regulatorio que se
responsable por la prestación de servicios a nivel nacional.
ha venido aplicando desde hace más de 15 años. El Cuadro
De igual manera, la regulación de precios y de calidad viene
N° 2 sintetiza las principales funciones sectoriales y los niveles
siendo una función a la cual se le está prestando mayor atención
de gobierno en los cuales se desarrollan.
en los últimos años, es así que los países andinos (excepción
Cuadro N° 2: Principales funciones de los niveles nacionales y locales
Principales funciones sectoriales
BOL
COL
CHI
ECU
ELS
GUA
HON
NIC
PER
Nivel Nacional
Formulación de políticas y planes
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí1
Sí
Sí
Sí
Sí
Regulación de precios
Sí
Sí
Sí
No
No10
No
Sí
Sí
Sí
Regulación de calidad
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Financiación y asignación de recursos
Sí
Sí6
Sí7
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Prestación directa de servicios
No
No
No
No
Sí1
No
Sí3
Sí
No
Empresas
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí2
No
No
Sí
• Municipios
Sí
No
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
• Cooperativas
Sí
Sí
Sí
No
No
No
No
No
No
Sí 8
Sí
Sí
Sí
No
No
Sí4
No
Sí5
• Mancomunidades
Sí
No
No
No
Sí
Sí
No
Sí
No
• OLPE
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí7
Sí11
No
Sí
No
Sí7
Sí9
Nivel Local
Prestación de servicios
•
• Participación
privada
Aprobación de tarifas
12
Notas: 1Las políticas sectoriales son establecidas por ANDA, quién a su vez es el organismo formalmente responsable por la prestación de servicios a nivel
nacional. 2Sólo existe una empresa –EMPAGUA– para la ciudad de Guatemala. 3 SANAA se encuentra en proceso de descentralizar hacia las municipalidades la
prestación de los servicios. Todavía provee servicios en 32 municipios. 4Existe en San Pedro Sula una concesión y también tres arrendamientos (Puerto Cortes,
Choloma y Choluteca). 5 Existe una concesión en Tumbes. 6 Sólo para transferencias de la Nación que equivalen a aproximadamente el 15% del financiamiento
del sector. 7Sólo para el ámbito rural. 8 Participación en revisión. 9Sólo en pequeñas localidades y ámbito rural. 10Ministerio de Economía fija las tarifas. 11Municipios
también regulan los precios. 12 El municipio es responable por la prestación del servicio pero, no lo puede hacer directamente.
21
Otra característica común a todos los países analizados es
que tanto la función de financiación como la asignación de los
recursos se entrega a un ente o a más de uno del nivel nacional.
Sin embargo, debe destacarse que la financiación y asignación de
recursos por parte del Estado en el caso de Chile es sólo para el
ámbito rural. En los otros países, existe una fuerte dependencia de
los fondos del Estado para el desarrollo del sector.
En cuanto a la prestación de los
servicios, los países andinos y
Guatemala no tienen en el nivel
nacional, entes encargados de
ellos. Sin embargo, El Salvador y
Nicaragua se caracterizan por un
sistema formal centralizado de
prestación de servicios; y Honduras, después de muchos años
de centralización, se encuentra
en el proceso de descentralizar
hacia las municipalidades la
prestación de los servicios. La
situación de los países de CA
podría deberse a su tamaño (entre 5 y 7 millones de habitantes).
Los países andinos cuentan
en todos los casos con
empresas públicas, privadas
o mixtas, responsables
por la prestación de los
servicios, mientras que en
CA sólo Guatemala tiene
una empresa en ciudad de
Operan en base a una concesión otorgada a través de una licita-
Guatemala (EMPAGUA).
ción. Colombia también tiene una participación privada importante
Con excepción de Colombia
en la prestación de los servicios a través de concesiones y otras
y Chile, en los otros países
modalidades. En Ecuador y Perú esta participación es incipiente,
existen municipios que
pero también existen operadores privados que prestan servicios
prestan directamente los
a través de una concesión, por ejemplo, en Guayaquil y Tumbes,
servicios, tanto en el ámbito
respectivamente. También Honduras tiene una concesión en San
urbano como el rural.
Pedro Sula. En los otros países estudiados, la participación privada se limita principalmente a la provisión de materias primas,
En la prestación de los servicios, el sector privado tiene un papel
materiales para operación y mantenimiento de los sistemas y a la
preponderante en Chile, dónde la prestación del servicio está bajo
construcción de obras, además de algunos servicios como vigilan-
su responsabilidad en áreas urbanas con más de 500 conexiones.
cia o mantenimento. La limitada participación privada en los países
se debe en gran medida a políticas y legislación sectorial que no
incentivan su participación y, también a niveles tarifarios que no
Los prestadores de servicio comunes para todos los países son
los OLPE, que prestan servicios principalmente a las áreas rurales, pequeñas comunidades o áreas peri-urbanas. Los OLPE han
surgido a través de los años en los países estudiados, como una
respuesta de las comunidades y del mercado a la incapacidad
del sector formal de satisfacer la demanda por servicios, particularmente en las áreas mencionadas. Sin embargo, los OLPE, con
excepción de algunos OLPE rurales, no son tomados en cuenta
en las políticas sectoriales de los países.
permiten recuperar los costos.
Si bien a la fecha, las funciones del sector, que se puedan dar en
algunos países en el nivel regional o departamental son todavía
incipientes, se debe mencionar que, tanto en Colombia como en
Perú estos niveles de gobierno están asumiendo progresivamente
funciones de planeamiento, financiación y asignación de recursos,
como parte de los procesos de descentralización.
22
4.3 Cobertura de los servicios
esta información debe tomarse con cierta cautela, y los datos de
En todos los países estudiados, la dinámica de crecimiento de la
la fuente de información que se utilice (nacional o internacional),
coberturas de algunos países tienen marcadas diferencias según
lo que puede deberse a las distintas definiciones utilizadas para
población indica una marcada tendencia hacia la urbanización,
el término, cobertura. Lo que sí se puede afirmar sin embargo, es
salvo en Chile, dónde el proceso de urbanización pareciera haber
que la mayor debilidad en la información está en las áreas rurales,
llegado al límite. El Salvador y Guatemala tendrían los procesos
en las pequeñas localidades y en la información de las poblaciones
de urbanización más acelerados. Un factor importante para la
que tienen acceso a los servicios de agua y saneamiento
provisión de los servicios de agua y saneamiento es la distribución
a través de soluciones individuales (por ejemplo, pozos u otros
de la población, en los casos de la población urbana de Chile,
en lo correspondiente al agua; y pozos sépticos, letrinas u
Colombia y Perú, éstas se encuentran distribuidas en un gran
otros en cuanto al saneamiento).
10
número de localidades pequeñas , como son: 97; 985 y 644
respectivamente, las que albergan al 13% de la población en Chile
Si bien no toda la información corresponde al 2005, el Cuadro
y Colombia y al 14% en Perú. Los detalles de la población se
presentan en el Anexo 5.
N° 3 presenta, en lo referente al agua y al saneamiento a la
La búsqueda de soluciones para mejorar la provisión de los servi-
caso del saneamiento, las soluciones individuales. Del mismo
población servida a través de redes públicas y además, en el
cuadro se deduce que Chile es el país que ha logrado alcanzar
cios de agua y saneamiento en las pequeñas localidades, ha lle-
mayores coberturas en agua y en saneamiento, principalmente en
vado a que se desarrollen diferentes iniciativas en varios países de
el ámbito urbano, que es donde está asentada la mayor parte de
11
AL como Paraguay, Colombia, Ecuador y recientemente en Perú.
la población del país; sin embargo, no hay duda de que el sector
rural es el más rezagado. Esta situación es de esperarse debido,
La población en situación de pobreza en los países analizados es
entre otras razones, al alto costo de proveer servicios
del orden del 50%, con excepción de Chile y Ecuador que tienen
a la población dispersa.
porcentajes de pobreza bastante menores, siendo que la pobreza
extrema está entre 5 y 37% (Chile y Bolivia). El hecho de que los
niveles de pobreza sean tan altos tiene una repercusión en el
sector de agua y saneamiento como se verá más adelante y por
ende en el accionar de los OLPE. Los detalles de los niveles de
pobreza se presentan en el Anexo 6.
La confiabilidad de los datos de coberturas presentados no
siempre está presente en todos los países estudiados, por lo que
10
11
En los países andinos, las pequeñas localidades oscilan generalmente entre
2,000 y 30,000 habitantes, mientras que en los países centroamericanos
entre 8,000 y 13,000 habitantes.
Los nuevos operadores en las pequeñas ciudades del Perú, WSP, Octubre
2007.
23
Cuadro N° 3: Cobertura de los servicios de agua y saneamiento (en %)
País
Agua
Saneamiento
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
Total
Bolivia (2003)
89
37
70
591
222
31
Chile (2003)
99
43
91
92
49
80
Colombia (2005)
94
47
83
90
18
73
Ecuador (2004)
88
59
75
64
4
15
444
El Salvador (2005)
83
59
73
79
645
73
Guatemala (2002)
83
46
63
86
6
60
726
Honduras (2005)
638
92
81
s.i.
s.i.
79
Nicaragua (2005)
73
7
6
39
7
35
s.i.
35
Perú (2004)
81
62
76
68
30
57
7
6
3
4
Fuente de Información: Bibliografía, documentos 5, 6 y 7.
1
48% con conexiones domiciliarias. 2 2% con conexiones domiciliarias. 3 6% con conexiones domiciliarias. 4 Corresponde a conexiones domiciliarias. 5 Sólo
letrinas. 6 Incluye inodoro, excusado lavable y letrinas. 7 Incluye conexión a red pública, red privada y tubería fuera de la vivienda. 8 Conectado a red pública.
El acceso a los servicios es marcadamente diferenciado por los
quintiles superiores se abastecen de la red pública. Tal como
niveles de ingresos de la población. A mayor nivel de ingresos,
lo menciona uno de los estudios analizados, esta realidad
las cifras de acceso a los servicios son mayores, tal como lo
confirma un sesgo, seguramente no intencional, en las
muestra el Cuadro. N° 4. La mayor parte de la población de
inversiones hacia el ámbito urbano y hacia las familias de
bajos niveles de ingreso, particularmente, en los dos quintiles
mayor ingreso y destaca la necesidad de definir en forma más
más pobres extrae el agua directamente de los ríos y otras
explícita la estrategia para dotar de servicios a la población
fuentes propias, con frecuencia contaminadas, mientras los
que carece de ellos.
Cuadro N° 4: Nivel de ingreso familiar y acceso al servicio
de agua potable (% de viviendas con acceso al servicio)
Quintil
El Salvador
Honduras
Perú
1
28
8
45
2
41
22
62
3
55
36
84
4
71
47
85
5
89
56
97
Fuente de Información: Bibliografía, documentos 6 y 7.
Nota. El quintil 1 es el más pobre.
24
4.4 Calidad de los servicios
La calidad de los servicios deja mucho que desear en la
mayor parte de los países estudiados, con excepción de
Chile. Por ejemplo, el servicio de agua potable es intermitente
en muchos casos, incluyendo el servicio de muchas de las
ciudades capitales de los
países. El agua provista por
los prestadores de servicio,
no siempre es potable en el
punto de entrega, no existiendo controles adecuados
de calidad.
En Colombia por ejemplo,
un 60% de los sistemas
utiliza como fuente el agua
superficial, pero sólo un
12% de los sistemas rurales
tiene tratamiento.
Con excepción de Chile, en la mayor parte de los países, el
tratamiento de las aguas servidas todavía es incipiente, ya
que existe una fuerte contaminación de los cursos del agua,
4.5 Tarifas, inversiones y financiamiento
y éste es un desafío que la mayor parte de los países debe
enfrentar.
4.5.1 Políticas tarifarias
Las políticas tarifarias para los prestadores formales de servicios
en los países estudiados, son establecidas o reguladas por los
El agua que distribuyen los camiones cisterna es, en el mejor
de los casos, de dudosa calidad, pues los controles de sus
fuentes de abastecimiento no son adecuados.
gobiernos nacionales o municipales (Cuadro 2).
Por ejemplo, en Lima, en un estudio realizado en el 20041 se
encontró que apenas el 41% de los camiones cisterna que
operan en la ciudad se abastecía de una fuente segura, el 70%
de los camiones no presentaba niveles aceptables de cloro
residual y 28% de los municipios de la ciudad no realizaba
ninguna actividad de control de la calidad del agua distribuida
por estos camiones.
1
En el caso de los OLPE, la fijación de los niveles y estructuras tarifarias varía de acuerdo con el tipo de OLPE. Así, por
ejemplo, en la mayor parte de los OLPE comunitarios (comités, cooperativas, asociaciones, etc.) son las propias comunidades –a través de las asambleas de socios o de las juntas
directivas del servicio– las que fijan sus tarifas. Sin embargo,
existen algunos de estos OLPE, en donde los concejos
municipales tienen alguna participación en la fijación de las
tarifas, como por ejemplo, en el Perú. En el caso de los camiones cisterna o tanqueros, las tarifas las fijan ellos mismos,
de acuerdo con las condiciones de la competencia.
FOVIDA. “Queremos agua limpia”. Diagnóstico de los sistemas de
abastecimiento de agua mediante camiones cisterna en las zonas
peri-urbanas de Lima Metropolitana. Febrero 2004.
25
Si bien en la mayor parte de los países estudiados tienen una
política tarifaria12 establecida, la misma no siempre responde a
los objetivos que se pretende alcanzar con su aplicación, con
excepción de Chile. Así, por ejemplo, en los países en general,
la política tarifaria, en cuanto a la aplicación de ésta, establece
objetivos económicos, financieros y sociales con el fin de ser
alcanzados, pero en la práctica vemos que éstos están lejos de
alcanzarse.
En CA, por ejemplo, las tarifas no cumplen con los objetivos económicos debido, primero, a la falta de medición de consumos y,
segundo, a que las tarifas son muy inferiores a los costos económicos de los servicios (costo incremental promedio). El objetivo
financiero de las tarifas tampoco se cumple porque las tarifas no
se establecen los subsidios, benefician principalmente a las clases
cubren siquiera los costos de operación y mantenimiento de la
de ingresos medios y altos que son las que están conectadas a
infraestructura y menos aún generan recursos para ampliar los
las redes públicas de agua y saneamiento. La población pobre no
sistemas a la población no atendida. El objetivo social tampoco
conectada a la red no recibe estos subsidios y, por el contrario,
se cumple porque las estructuras tarifarias, a través de las cuales
con frecuencia paga precios muy superiores por un servicio de
menor calidad.
Las tarifas de los OLPE en CA cumplen con frecuencia mejor
con algunos de los objetivos de una sana política tarifaria que
las de los prestadores formales del servicio. En efecto, las tarifas de los OLPE comunales de agua y saneamiento que se
visitaron en el estudio cubren sus costos de operación y mantenimiento rutinario y han logrado acumular reservas para reparaciones mayores y para eventuales ampliaciones pequeñas. Por
supuesto, que ésta no es la situación general, pues los casos
seleccionados fueron casos exitosos que ofrecieran lecciones
para otros OLPE. La evidencia disponible indica que en los
cuatro países de CA analizados ha habido a través de los años
un gran número de experiencias no exitosas debido, entre otras
razones, a la falta de tarifas adecuadas.
En el caso de los países andinos, cabe destacar la política tarifaria
de Chile que desde su establecimiento estuvo acompañada de
una política de subsidios que ha permitido que las empresas
prestadoras de servicios en el ámbito urbano, puedan cubrir
casi al 100% de la población bajo su jurisdicción, asegurándoles
a su vez a las empresas su autofinanciamiento e incentivos
para una gestión eficiente. Es decir, cumplen con los objetivos
económicos, financieros y sociales. Sin embargo, esta política no
rige en el ámbito rural, donde las tarifas son fijadas por las propias
comunidades, existiendo un 13% de OLPE donde las tarifas no
cubren los costos de operación y mantenimiento. En otros países
andinos la situación es diferente. Por ejemplo, en el Perú en
general, las tarifas no cubren los costos reales de los servicios y
12
los subsidios establecidos son regresivos por cuanto ciertamente
La política tarifaria constituye un elemento para entender las limitaciones que
afrontan los prestadores de servicio para proveer un servicio universal y de
buena calidad, G. Yepes: “Los subsidios cruzados en los servicios de agua
potable y saneamiento” IDB. Informe de Trabajo. Octubre 2003.
no favorecen a los usuarios más pobres que son los actualmente
servidos por los OLPE. En el caso de Colombia, en los últimos
26
4.5.2 Inversiones y financiamiento
años se viene trabajando a fin de introducir tarifas que cubran
los costos reales de los servicios principalmente en las empresas
Para analizar las inversiones y financiamiento previstos en
que prestan el servicio a más de 2,500 usuarios, pero todavía
el sector de agua y saneamiento, se han tomado en cuenta
falta desarrollar los mecanismos de subsidio adecuado para la
los países cuyos planes de desarrollo han sido elaborados
inclusión de los más pobres aún cuando en un número importante
para un plazo comprendido, generalmente, entre 10 y 15 años.
de sistemas se aplica la estratificación de los usuarios, con tarifas
Todos han establecido metas de cobertura de agua y
más bajas para los estratos más pobres de la población. En
sanea­miento para el 2015, año en que deberían alcanzarse
Ecuador y Bolivia las tarifas no llegan a cubrir los costos reales
los Objetivos del Milenio en saneamiento.13 Estas metas y el
de los servicios y no hay estrategias específicas para ayudar a
monto de inversión anual requerido para alcanzarlas se resumen
los segmentos más pobres a tener acceso a los servicios, aún
en el Cuadro N° 5.
cuando se vienen haciendo esfuerzos por lograrlo.
Cuadro N° 5: Metas del Milenio y niveles de inversión anual (porcentaje de población y millones de US$)
Concepto
Países
BOL
CHI
COL
ECU
PER
ELS
GUA
HON
NIC
Cobertura (%)
•
Agua potable
78
100
96
83
82
95
82
95
100
•
Saneamiento
64
100
92
81
77
93
66
95
95
•
Tratamiento aguas servidas
s.i.
99
s.i.
30
100
30
s.i.
s.i.
s.i.
Inversión anual (millones)
86
s.i.
376
147
400
45
124
100
59
Inversión histórica/año(millones)
51
247
170
s.i.
139
19
59
50
50
1
Fuente de Información: Bibliografía, documentos 5, 6 y 7. Notas: 1/ Corresponde sólo a la inversión pública.
Con la excepción de Chile, las metas de cobertura mostradas parecen ambiciosas ya que para alcanzarlas, las inversiones anuales
previstas son, en los países en los que se tiene información, hasta
más del doble a las inversiones registradas en los últimos años.
Estos planes por ende, plantean un gran desafío a las instituciones
13
27
Con relación a los servicios de saneamiento, los objetivos de desarrollo del
Milenio establecieron dentro del Objetivo 7, “Garantizar la sostenibilidad del
Medio Ambiente”, la meta específica 10: Reducir a la mitad, en el año 2015,
la proporción de personas que no cuenta con acceso sostenible a servicios
seguros de agua potable y saneamiento.
del sector que tienen que asegurar
el financiamiento de estas inversiones y agilizar los procesos administrativos de contratación y ejecución. Respecto al primer punto,
tal como se ha comentado en el
capítulo anterior, no existe mayor
generación de caja generado por
los propios prestadores de servicio para el financiamiento de las
inversiones, por lo que las mismas
Por otro lado cabe destacar, que aún cuando las metas de
Se deduce que los OLPE
seguirán por muchos
años desempeñando un
papel importante en la
provisión de servicios a
las poblaciones más pobres, por tanto, los países
deberán analizar la mejor
manera de incorporarlos
al sector buscando su
mejor contribución en el
alcance de las metas.
cobertura propuestas en agua y saneamiento fueran alcanzadas,
no en todos los países se estaría llegando al 100% de cobertura
de la población, lo cual refleja que en el futuro previsible seguirá
habiendo un mercado para la participación de los OLPE.
4.6 Implicancias del contexto sectorial
sobre los OLPE
Si hay algo que caracteriza a todos los países estudiados es que
en general no tienen problema con la disponibilidad del recurso
dependen en gran proporción de
hídrico. De otro lado, el manejo ineficiente del recurso que existe
transferencias del Estado, siendo en algunos casos esta propor-
en la mayor parte de los países, con la excepción de Chile, puede
ción muy importante (casi el 100% en los países de CA). De igual
estar generando un uso ineficiente del recurso. Por ende, hay una
manera, muchos de los planes de los países no tienen asegurado
clara necesidad en los países analizados de introducir una gestión
el financiamiento para un porcentaje importante de las inversiones
integrada del recurso hídrico con las reformas institucionales y
previstas (por ejemplo, Perú sólo 31% asegurado). Esta situación
legales que resulten pertinentes.
refleja que será muy difícil alcanzar las metas del Milenio sin que
se introduzcan reformas e incentivos en el accionar del sector, tal
El proceso de urbanización continuará en todos los países y el
como por ejemplo viene ocurriendo en Colombia.14
crecimiento urbano muy probablemente se concentre en las áreas
peri-urbanas de las grandes ciudades y en las localidades me-
La falta de acceso de los OLPE a financiamiento y mecanismos de crédito existentes en los países, ha llevado a distintas
instituciones como CARE a buscar estrategias innovadoras
de movilización de recursos financieros, tal como por ejemplo, la desarrollada en El Salvador que involucró a CARE,
AMANCO (empresa privada), la municipalidad y la comunidad
o la creación de un fideicomiso como una estrategia no tradicional para implementar proyectos de agua y saneamiento en
comunidades pobres también de El Salvador. Otro ejemplo es
el desarrollado en una zona rural del Perú, Huaraz, dónde se
ha empleado el crédito para la rehabilitación de sistemas de
agua y saneamiento administrados por OLPE.
14
dianas, dónde están presentes la pobreza y la pobreza extrema y
dónde generalmente, es más costoso llegar con soluciones convencionales de infraestructura. Esta realidad es un desafío para el
Se destacan dos líneas de acción en la reforma del sector: (1) optimización
de las fuentes de financiamiento; y (2) la adecuación de la estructura industrial y empresarial del sector.
28
sector, pues debe buscar soluciones ad-hoc para estas poblacio-
los resultados de la gestión sectorial, con excepción de Chile y
nes, con la finalidad de atenderlos con servicios de calidad ade-
Colombia, dejan mucho que desear, como se puede apreciar
cuados a sus capacidades de pago; es así que los OLPE pueden
al analizar la calidad y cobertura de los servicios. Esta falta de
jugar un rol importante en el corto y mediano plazo.
coherencia entre la compleja y costosa organización formal y los
resultados obtenidos constituye, en gran medida, el reflejo de la
Es poco probable que la eficiencia y efectividad de las empresas
debilidad de las instituciones y organizaciones públicas en su con-
formales de servicios mejore en el corto plazo, pues implementar
junto. Tal como se menciona en uno de los estudios analizados, la
las reformas requeridas en los países para mejorar el accionar del
falta de coherencia refleja la dificultad de cambiar en el corto plazo
sector público en general han de demandar tiempo, lo cual hace
creencias, prácticas y valores muy arraigados en los grupos res-
prever que los OLPE seguirán brindando el servicio de agua a las
ponsables de las decisiones sectoriales.
poblaciones más pobres.
Por otro lado, la ineficiencia de
No en todos los países
se toman en cuenta a los
OLPE en la fijación de
políticas o en los planes
de desarrollo, a pesar que
es un prestador de servicio que tiene un mercado
equivalente al 30% de
la población existente al
2005 (par. 2.3).
Por ello, se requiere que los empresarios públicos y privados del
las organizaciones sectoriales se
sector de agua y saneamiento formulen y promuevan políticas y
manifiesta tanto a nivel de formula-
prácticas para el desarrollo sectorial, basándose no sólo en la ca-
ción de políticas y planes de desa-
pacidad del sector público sino en la mayor utilización posible, las
rrollo como a nivel de provisión de
capacidades de decisión, organizacionales y financieras disponi-
servicios. Respecto a los primeros,
bles en las comunidades y en el sector privado. Como ejemplos al
por ejemplo, es frecuente que las
respecto, que vale la pena comentar, son los proyectos denomina-
políticas y planes de desarrollo
dos “Lavado de Manos” y el de “Pequeñas Localidades” apoyados
sectorial los formulen las entidades
por WSP15. En los mismos, se ha encontrado, entre otros, que el
responsables, sin tomar en cuenta
sector privado muestra gran compromiso con los temas sociales;
factores tales como, la capacidad
que la alianza público-privada ha permitido apalancar recursos
institucional y organizacional del país, la falta de recursos humanos
financieros y conocimiento para mayores y mejores resultados; y
capacitados, la fuerte dependencia de fondos del Estado para el
que el modelo público-privado-social genera relaciones de con-
desarrollo del sector, las dificultades de las entidades prestadoras
fianza, fortaleciendo las capacidades de cada una de las partes y
de servicios en el acceso al financiamiento, las políticas tarifarias y
la apertura al cambio por parte de las poblaciones.
de subsidios inadecuadas, etc.
Si bien la organización sectorial encontrada en los países es,
Las entidades formales de prestación de servicios en muchos casos tienen un nivel de productividad y eficiencia bastante bajo, lo
que refleja que tienen un amplio margen para mejorar la operación
y eficiencia de los servicios de agua y saneamiento. Mientras que
ésto no suceda y las tarifas no reflejen los costos reales de los
servicios es muy improbable que se puedan incorporar al servicio
las poblaciones carentes asentadas, principalmente, en pequeñas
localidades, áreas peri urbanas y rurales dónde los OLPE vienen
cumpliendo un rol activo en la prestación de servicios.
en teoría, satisfactoria, pues demuestra que los países han asignado las funciones principales del sector a entes especializados,
tanto en el nivel nacional como local, en la práctica, sin embargo,
15
Ponencia de Francois Brikké en Taller Internacional de Panamá: “El rol de
los operadores y empresas locales en el sector de agua y saneamiento en
América Latina”, 14 de Junio 2007.
29
5.Estudios de caso
El cuadro N° 6 y el Anexo 2 presentan mayores detalles sobre
5.1 Casos estudiados
cada caso analizado, incluyendo su ubicación.
Con el fin de conocer las características y alcance de los OLPE,
en los nueve países de AL estudiados, se seleccionaron 32 casos
De los casos analizados, es interesante comentar en líneas
ubicados tanto en el ámbito urbano y peri-urbano (50% de los
generales, los aspectos que se presentan a continuación:
casos), como el rural (38%) y de pequeñas localidades (12%).
Cuadro N° 6: Detalles sobre los 32 OLPE estudiados de 9 países de AL
Países/Ciudades/
Áreas
Población
atendida
Nivel
económico
Tipo de
abastecimiento
OLPE
Status legal/Año
BOLIVIA
Limoncitos
Dpto. Santa Cruz
Área rural
6300
Clase Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Cooperativa
Legal desde 1977
Thika Khatu
Dpto. Cochabamba
Área peri-urbana
2100
Clase Media - Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Organización Territorial
de base (OTB)
Legal desde 1995
Hospital – Champa
Reg. Metrop. Santiago
Área rural
6400
Clase Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Cooperativa
Legal desde 2000
COOPAGUA
Reg. Valparaíso
Área urbana
18700
Clase Media - Baja
Agua y alcantarillado con
conexión domiciliaria
Cooperativa
Legal desde 1974
ACUASUR
Valle del Cauca
Área rural
10800
Clase Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Asociación de Usuarios
Legal desde 1999
EMAR
Área Metrop. Bogotá
Pequeña localidad
5900
Clase Media - Baja
Agua y alcantarillado con
conexión domiciliaria
Privado (Sociedad
Anónima)
Legal desde 1993
Arcapampa
Cantón Zaruma
Prov. El Oro
Área rural
450
Clase Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Junta (JAAP)
Legal desde 2004
EMASA
Municipio P. Moncayo
Prov. Pichincha
Área urbana y rural
26800
Clase Baja
Agua y alcantarillado con
conexión domiciliaría1
Empresa municipal con
operador privado
Legal desde 2001
CHILE
COLOMBIA
ECUADOR
Nota: 1/ El servicio de alcantarillado es prestado solo al 50% de la población urbana ubicada en Tabacundo.
30
Cuadro N° 6 (continuación)
Países/Ciudades/
Áreas
Población
atendida
Nivel
económico
Tipo de
abastecimiento
OLPE
Status legal/Año
EL SALVADOR
Mar de Plata
Cantón de Istagua
Dpto. Cuscatlán
Área rural
4000
Clase Baja
Agua con conexión domiciliaria
Asociación comunal
Legal desde 1999
ACOSAMA
5 Cantones
Dptos. Cuscatlán y San
Salvador
Área rural
13800
Clase Baja
Agua con conexión domiciliaria
Asociación comunal
Legal desde 2001
ACEPROS
Cantón Cara Sucia
Dpto. Ahuchapán
Pequeña localidad
7000
Clase Baja
Agua con conexión domiciliaria
Asociación comunal
Legal desde 2000
RAPIAGUA
Ciudad de Guatemala
Área peri urbana
s.i.
Clase Media - Baja
Camiones cisterna
Empresa privada
Opera desde 2001
ADIP
Municipio Pachalum
Dpto. El Quiche
Área urbana y rural
3550
Clase Baja
Agua con conexión domiciliaria
Asociación comunal
Legal desde 2005
Villacristina y Villafranca Periferia Tegucigalpa
Área peri urbana
7700
Clase Baja
Agua con conexión domiciliaría
Junta de agua y saneamiento
Opera desde 2004
Guapinol
Municipio Tocoa
Área rural
1950
Clase Media - Baja
Agua con conexión domiciliaría
Junta de agua y saneamiento
Opera desde 2004
Barrio Los Corteses
Managua
Área peri urbana
50000
Clase Baja
Pozo artesiano
Privado
Opera desde 2001
ASOCCAR
7 comunidades
Dpto. Matagalpa
Área rural
1800
Clase Baja
Agua con conexión domiciliaria
Asociación civil
Opera desde 2004
Ecología Dos Mil S.A.
Managua
Área urbana
s.i.
Clase Media - Alta
Servicio de desechos líquidos
y sólidos
Empresa privada
s.i.
GUATEMALA
HONDURAS
NICARAGUA
31
Cuadro N° 6 (continuación)
Países/Ciudades/
Áreas
Población
atendida
Nivel
económico
Tipo de
abastecimiento
OLPE
Status legal/Año
PERÚ
San Bartolo
Lima Metropolitana
Área urbana
700
Clase Media
Camiones cisterna
Privado
Opera desde 1994
Lurín
Lima Metropolitana
Área peri urbana
10500
Clase Media - Baja
Camiones cisterna
Privado
Opera desde 1992
Ventanilla
Lima Metropolitana
Área peri urbana
4000
Clase Baja
Camiones cisterna
Privado
Legal desde 1996
San Juan de Lurigancho
Lima Metropolitana
Área peri urbana
3250
Clase Baja
Camiones cisterna
Asociación comunal
Opera desde 2001
La Comatrana
Dpto. lca
Área peri urbana
6500
Clase Media - Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Junta administradora
Legal desde 1976
La Angostura
Dpto. lca
Área rural
2000
Clase Alta
Agua con conexión
domiciliaria
Asociación de usuarios
Legal desde 1980
El Ingenio
Dpto. lca
Área rural
4300
Clase Media - Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Asociación de usuarios
Legal desde 1995
Saños
Dpto. Junín
Área peri urbana
2800
Clase Media - Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Junta administradora
Legal desde 1981
Progreso La Toma
Dpto. Cajamarca
Área rural
300
Clase Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Junta administradora
Legal desde 1989
La Victoria
Dpto. Cajamarca
Área rural
1300
Clase Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Junta administradora
Opera desde 1996
Pucallpa
Dpto. Ucayali
Área peri urbana
500
Clase Media - Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Privado
Legal desde 1997
Jaén
Dpto. Cajamarca
Área urbana
12600
Clase Media - Baja
Agua con conexión
domiciliaria
Asociación comunal
Legal desde 1974
Tamshiyacu
Dpto. Loreto
Pequeña localidad
600
Clase Media - Baja
Agua y distribución
Privado
Opera desde 1976
Nauta
Dpto. Loreto
Pequeña localidad
650
Clase Media - Baja
Agua y distribución
Privado
Legal desde 1999
32
En cuanto a la regulación de la tarifa, en la mayor parte de los
5.2 Aspectos legales
casos (91%) ésta no está regulada. Se han encontrado sólo dos
casos en el Perú y uno en Chile, donde las tarifas están reguladas
La propiedad de los OLPE analizados, se reparte entre empresas
por los municipios y por el ente regulador, respectivamente. En
de propiedad privada (34%) y de propiedad comunal (66%).
general, en los OLPE comunales, son los socios los que deciden
Cabe destacar que en CA, los OLPE son en su mayor parte,
las tarifas.
organizaciones comunales de derecho privado y por ello sólo
dos de los diez casos analizados, corresponden a empresas
A pesar de la informalidad en su constitución o del modo de
privadas. En los países andinos, incluyendo el Perú, se encuentran
operar sin regulación, se ha encontrado que un 42% de los
otros tipos de OLPE, pero también predominan las empresas
OLPE analizados sobrepasan los 10 años de operación,
comunales, en este caso son 14 de las 22 analizadas. Estas
encontrándose todos ellos en los países andinos. En el caso
tienen diferentes denominaciones según los diversos países
de Perú se ha encontrado que la edad promedio de los OLPE
(ver Cuadro N° 1), pero en todos los casos, operan con mayor
analizados es de 16 años, mientras que este promedio es de 5
frecuencia dentro de un marco de empresa privada, sin ánimo
años en América Central.
de lucro. La mayor parte de los casos de empresas privadas
analizadas corresponden a carros tanque o camiones cisterna
cuyos propietarios han realizado con sus propios recursos las
compras de dichos carros o camiones.
Independientemente de la propiedad, se encuentran OLPE
que están operando sin una autorización oficial para proveer el
servicio, salvo el caso de los países andinos, excluyendo al Perú,
en donde todos los OLPE analizados operan legalmente. Así,
se ha encontrado que apenas el 66% tiene algún tipo de licencia
o acuerdo formal que les da el derecho de suministrar agua
potable, encontrándose dentro de los OLPE que no tienen
licencia alguna, principalmente, a los carros tanque o camiones
cisterna (Cuadro N° 6).
También, el 58% de los OLPE menciona que la calidad del
agua que distribuye es monitoreada por algún ente externo al
propio OLPE, mientras que el 42% menciona que no tiene regulación alguna. En los casos en que existe el monitoreo, no siempre
el mismo es diario. Esto implica que, en la mayor parte de los
casos, los OLPE operan sin una regulación adecuada en términos
de calidad.
33
5.3 Aspectos técnicos
En concordancia con la independencia de los OLPE, las fuentes
de agua utilizadas son en su mayor parte fuentes privadas (61%),
y el resto de OLPE utiliza fuentes públicas. En el 13% de los
OLPE, el agua distribuida proviene de sistemas de las empresas
públicas, y es el uso del agua subterránea el predominante en el
58% de los OLPE.
La medición del consumo existe en todos los OLPE andinos,
excluyendo los del Perú, siendo el promedio de medición de este
grupo de 94%. Llama la atención este alto nivel de medición
sobretodo si se toma en cuenta que cuatro de los OLPE
analizados son rurales. El consumo promedio es del orden de
140 lt/hab/día que equivale a un consumo de 17m3/mes/familia,
consumo bastante alto si se toma en cuenta que son poblaciones
al 100%. En general, los OLPE no tienen bajo su responsabilidad
económicamente de nivel medio y bajo. En general la producción
el sistema de saneamiento, salvo algunos OLPE andinos como por
no se mide, pero es probable que exista un gran nivel de pérdidas.
ejemplo, EMAR, EMASA y COOPAGUA y este último tiene hasta
La distribución de agua a través de carros tanque o camiones
dos plantas de tratamiento de aguas residuales.
cisterna tienen un sistema de medición implícita, porque el pago
se hace contra entrega, lo que restringe el nivel de consumo de
Los OLPE parecen ser autosuficientes para enfrentar problemas
los hogares de manera análoga a tener un medidor (pero en estos
operativos. El 77% de los OLPE cuentan con operadores o
casos el consumo es muchísimo menor).
técnicos que saben operar los sistemas adecuadamente, mientras
que un 10% recurre a algún apoyo municipal o de alguna empresa
El promedio de horas de atención al público es de 19 horas con
pública. Sin embargo, algunos de los OLPE han manifestado
rango que varía entre las 6 y 24 horas. Cabe destacar que en los
que les interesaría contar con mayor asistencia técnica por
OLPE andinos, excluyendo el Perú, el servicio es brindado durante
parte del Estado para poder operar y mantener los sistemas
24 horas en promedio, mientras que en CA y el Perú, sólo el 44%
adecuadamente, lo que les permitirá hacer un uso eficiente del
y 21% de los OLPE respectivamente, brindan el servicio las 24
agua (por ejemplo, OLPE de Bolivia y OLPE de CA) o que se
horas. Se ha encontrado un caso extremo, Honduras, dónde uno
les establezca organizaciones de apoyo como podrían ser las
de los OLPE sólo hace entrega del agua dos veces a la semana.
universidades, sector privado, asociaciones, empresas públicas u
otras (por ejemplo, OLPE de Colombia).
Un 48% de los OLPE tiene un sistema de saneamiento individual
siendo la letrina la solución más usada, principalmente en CA y
Tal como se ha mencionado líneas arriba, la fuente principal para
en el Perú. Otro 42% de los hogares servidos por los OLPE tiene
el abastecimiento de agua de las OLPE es el agua subterránea
acceso al alcantarillado, pero la cobertura, en ningún caso, llega
(58%), pero sucede que, en muchos de estos OLPE existen
34
problemas con los sistemas de bombeo, ya sea por baja eficiencia
En el Perú, el promedio es de 3,570 personas con un rango entre
o por falta de capacitación adecuada para la operación de los
300 a 12,600 personas. Es así que, el OLPE más pequeño –con
mismos (por ejemplo, OLPE de Bolivia) . Indudablemente esta baja
300 personas– es rural y está en el Perú, mientras que el OLPE
eficiencia tiene un fuerte impacto en el consumo de energía que
mayor es un pozo artesiano privado (Los Corteses).
representa en muchos casos hasta un 60% del costo operacional
(por ejemplo, ASOCCAR en Nicaragua). Es por ello, que algunas
5.5 Aspectos financieros y administrativos
veces, el OLPE, debido a la poca voluntad de pago por un servicio
contínuo, sólo ofrece pocas horas de éste, como es el caso de
Los OLPE por lo general son organizaciones pequeñas, que
ACOSAMA en El Salvador, donde se dan 6 horas de servicio, que
están conformadas con un promedio de un empleado para mil
representa en energía un 53% del costo operacional.
habitantes atendidos, y cuyo rango oscila desde 1 hasta 23
empleados. Para obtener este promedio se han excluido tanto a
5.4 Aspectos de mercado
tres OLPE del Perú (de 10 a 140 empleados) debido a que son
más grandes, ya que corresponden a asociaciones de camiones
El ingreso familiar de los clientes de los OLPE muestra una gran
cisterna como a COOPAGUA de Chile (61 empleados), que
variación, por mes y por hogar, entre US$ 47 a US$ 960, con un
como ya se ha mencionado, también brinda servicios de
promedio aritmético ponderado de US$ 224 mensuales. De no
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, requiriendo
incluirse los dos OLPE de Chile y EMAR de Colombia que atienden
por lo tanto mayor personal.
a una población de clase media, este promedio descendería a
US$ 138 por mes. Los menores ingresos por hogar se presentan
El promedio de ingreso mensual de los OLPE, por habitante
en los OLPE del Perú, dónde el promedio es de US$ 125 por mes.
atendido en los países andinos, excluyendo a COOPAGUA de
El bajo ingreso familiar explica en parte, el hecho de que 52% de
Chile es de US$1.00 mientras que en CA y el Perú (excluyendo
los sistemas no ofrezcan 24 horas de servicio, debido a que no
a tres OLPE de camiones cisterna) es de US$1.60 y US$0.60
hay una demanda dispuesta a pagar los costos adicionales.
respectivamente. Sin embargo, hay que tomar con cautela esta
información, pues en muchos casos, la información financiera
Se estima que 78% de los consumidores ha recibido, en una
proporcionada por los OLPE no ha podido ser verificada, como
forma u otra, educación sanitaria y por lo tanto practican hábitos
ha sido el caso principalmente en CA y en el 20% de los OLPE
sanitarios aceptables en cuanto al consumo de agua y manejo de
de Perú.
sus excretas.
Dada la limitante en el ingreso familiar, no es sorprendente que
El tamaño de los mercados de los OLPE analizados es bastante
los consumidores presten mucha atención a la tarifa o pago
variable, es así que por ejemplo, en los países andinos, –excluyen-
mensual. Para los países andinos, (excluyendo a COOPAGUA
do al Perú–, el promedio es de 9,700 personas, con un rango en-
y EMAR) el pago mensual promedio por un consumo de
tre 450 a 26,000 personas. En el caso de CA, excluyendo al OLPE
20 m3 es de US$ 4.5/familia, siendo la tarifa promedio por metro
los Corteses, que es un pozo privado y sirve a 50,000 habitantes
cúbico de US$ 0.23. En el caso de EMAR, Colombia, que presta
en la periferia de Managua, el promedio es de 5,680 personas con
adicionalmente el servicio de alcantarillado, el pago mensual
un rango entre 1,800 a 7,650 personas.
promedio por familia es de US$ 16.50, y la la tarifa promedio por
35
metro cúbico es de US$ 0.83. En el caso de COOPAGUA,
indicador se puede inferir que los OLPE no tienen mayor holgura
Chile, que además del servicio de alcantarillado, presta el servicio
para emprender inversiones de ampliación o de mejoramiento de
de tratamiento de las aguas residuales, el pago mensual promedio
los servicios que prestan.
por familia es de US$ 35.00, siendo la tarifa promedio por metro
cúbico de US$ 1.75. En los países de CA y en el Perú donde
Financiamiento de las inversiones
la medición es incipiente, se cobra en promedio una cuota fija
Recursos
Propios
Estado
Otros
OLPE de
Países Andinos:
2
5
1
OLPE de CA:
2
—
7
de consumidor compra entre 2 y 3 barriles semanales (1 barril
OLPE de Perú:
9
2
3
es equivalente a 0.21 m3) el pago mensual que pueden estar
Total
13
7
11
mensual por familia equivalente a US$ 5.90. Los OLPE privados
correspondientes a carros tanque o camiones cisterna cobran por
metro cúbico entre US$ 1.80 a 5.30, y es el OLPE Los Corteses
de Nicaragua el que tiene las tarifas más altas (entre US$ 4.00
a 5.30 por metro cúbico). Si se toma en cuenta que este tipo
haciendo estas familias es de US$ 7 a 9, equivalente a un 20 o
50% de la cuota fija que están pagando las familias conectadas
En cuanto al financiamiento de las inversiones para la operación
a algún sistema reticulado de CA.
de los OLPE, se ha observado que en un 42% de los casos el
financiamiento ha provenido de los propios OLPE (carros tanque o
En general los OLPE no presentan problemas de morosidad,
camiones cisterna, pozos propios y cooperativas o empresas), un
habiéndose encontrado sólo un caso (Cooperativa Hospital-
35% ha contado con apoyo externo, ya sea de una ONG u otros
Champa en Chile) donde la morosidad16 ha sido alta (28%), pero
y, un 23% ha sido financiado por algún ente del Estado, ya sea
se ha introducido el corte del servicio como solución al problema.
del nivel nacional, regional o local. Dentro de los OLPE que han
financiado sus propias inversiones están COOPAGUA de Chile y
La relación de trabajo financiera17 presenta una gran variación
EMAR de Colombia que ofrecen tanto el servicio de agua como el
entre los OLPE, de esta manera, se ha encontrado que para los
de alcantarillado a través de conexiones domiciliarias. En el caso
países andinos el promedio es de 85% mientras que para los
de COOPAGUA, al ser una concesionaria sanitaria del país, sus
países de CA y el Perú entre 60 y 65%. Cabe mencionar que
tarifas incluyen todos los costos y un 7% de rentabilidad sobre
este indicador se ha podido calcular para el 70% de los OLPE
sus activos, lo cual le permite operar y mantener adecuadamente
estudiados, pero también es un indicador que hay que tomar con
la infraestructura, así como ampliar los servicios y obtener una
cautela, pues como ya se mencionó, la información financiera no
rentabilidad sobre sus activos. En el caso de EMAR, la empresa
ha podido ser verificada. Sin embargo, por los resultados de este
compra el agua en bloque a la empresa de Bogotá y la distribuye
a sus consumidores para luego recolectar las aguas servidas. Sus
tarifas no les permiten inversiones futuras, aunque las inversiones
realizadas han sido recuperadas vía el valor de los terrenos. En
16
17
La morosidad ha sido definida como el número de usuarios que ha dejado
de pagar más de dos facturas.
La relación de trabajo financiera se define como la relación entre los costos
operativos (sin incluir la depreciación) y los ingresos operativos.
los OLPE que han contado con apoyo externo, ya sea de una
ONG o de algún ente del Estado, las comunidades han aportado
desde un 10% (Limoncitos en Bolivia y ASOCCAR en Nicaragua)
36
hasta un 45% (Guapinol, Honduras y Acuasur, Colombia) del
está dirigido sobre todo para el desarrollo de las actividades
monto de la inversión, ya sea en efectivo o como mano de obra.
productivas pero, no para infraestructura de desarrollo social;
En CA, cabe destacar el rol que han cumplido instituciones como
(ii) existe una limitada presencia de entidades bancarias a las
CARE, AID, los Gobiernos de diversos países europeos, así como
que las comunidades puedan tener acceso; (iii) existen excesivos
el de Japón, para el desarrollo de las inversiones en el sector de
trámites burocráticos bancarios que tienen que cumplir; (iv) no
agua y saneamiento, incluyendo todos los aspectos de educación
pueden pagar los altos costos de movilización para obtener los
sanitaria.
créditos; y (v) las condiciones crediticias, especialmente en lo
referente a garantías, normalmente los descalifican como
Los OLPE en general tienen mínimas posibilidades de acceso al
sujetos de crédito.
crédito bancario local, aún para COOPAGUA en Chile que tiene un
nivel de ingresos mensual del orden de US$ 112,000. Se indica
Dentro de las experiencias de CARE vale destacar:
que la razón principal es debido a que a los bancos evitan trabajar
• El Salvador: La estrategia innovadora de movilización de
con las cooperativas por el alto costo de la transacción (tendrían
recursos que involucró a CARE; a una empresa privada
que ir a tomar la firma de cada uno de los socios).
(AMANCO) de suministro de materiales; a la municipalidad y
a la comunidad. La experiencia (dos casos) ha beneficiado a
5.6 Aspectos de los consumidores
aproximadamente a 1,875 familias.
Por lo general, los consumidores están satisfechos con la
• Perú: El mejoramiento de los servicios de agua y saneamiento,
calidad de servicio que les ofrece su OLPE. En el Perú, dónde se
mediante crédito para la zona rural de Huaraz (proyecto
tiene datos más precisos, se ha encontrado que el 92% de los
REHASER) que involucró a las Juntas Administradoras de los
consumidores dice estar satisfecho con la cantidad del agua,
Servicios de Saneamiento, a los Gobiernos Locales y a las
83% con la calidad, y, 55% considera que la tarifa es correcta
ONG. La experiencia ha beneficiado aproximadamente a 1,600
con relación a la calidad del servicio.
familias con mejores sistemas de agua y a 135 familias con
mejores sistemas de saneamiento.
Mayores detalles de todos estos aspectos se presentan en el
• El Salvador: La creación de un fideicomiso para implementar
Anexo 3.
proyectos de agua y saneamiento en comunidades pobres.
La experiencia está basada en tres casos que han beneficiado
5.7 Movilización de recursos financieros
a 1,937 familias con el acceso al agua potable, a 1,050
familias con letrinas, y a 542 familias con tratamiento de aguas
Cabe destacar la labor de CARE, quién ha realizado diversas
residuales.
experiencias para introducir estrategias crediticias no tradicionales,
así como para promover alianzas con el sector privado para
5.7.1 Experiencia CARE - AMANCO
beneficiar a las comunidades pobres de AL. Es sabido, que estas
comunidades tienen pocas oportunidades para obtener, por sus
Lo novedoso de esta experiencia ha sido no sólo el abordaje
propios medios, los recursos financieros que requieren, entre
integral que contempla la organización comunitaria, infraestructura,
otras causas porque: (i) en el sector rural el acceso al crédito
educación para la salud y educación ambiental, sino también, la
37
Las comunidades aceptaron conocer al proveedor privado y,
se estableció un proceso de diálogo a nivel local en el que los
niveles de responsabilidad asumidos por las comunidades y
municipalidades fueron la clave para el éxito de la negociación.
En ambos casos, el proveedor negoció directamente con las
comunidades el valor de los materiales, accesorios y equipo
necesarios para el sistema de agua y, lo más importante, se
negoció el plan de cuotas para el pago de los materiales (periodos
de gracia, tiempo de recuperación de la inversión, formas de
pago, garantías, etc.).
Para formalizar este mecanismo de financiamiento local, las
comunidades y el proveedor suscribieron un convenio y en ambos
casos, se establecieron responsabilidades compartidas. Se debe
reconocer que el rol jugado por CARE fue clave para vincular
participación del sector privado, comunidades y municipalidades
al sector privado y, establecer un acuerdo sobre el crédito y, la
en el financiamiento de la inversión del proyecto.
garantía otorgados a la comunidad.
La idea era que las comunidades compraran los materiales
La inversión realizada en Istagua, para la ampliación y mejora del
necesarios para el proyecto, a precios especiales, con formas
sistema, fue de US $ 46,000, cantidad que benefició a un total
de pago a conveniencia y capacidad de éstas y con periodos de
de 930 familias. Esta inversión fue financiada por CARE y socios
tiempo razonables. La empresa privada respondió positivamente
(47%), la comunidad (46%) y el municipio (7%). El aporte de
y con apertura para experimentar con un nuevo sector de
CARE y socios18, así como el aporte municipal fueron donaciones,
consumidores. De hecho, se trataba de clientes especiales, ya
mientras que la comunidad, con la garantía del municipio, recibió
que sus bajos ingresos mensuales y sus situaciones laborales
un crédito del proveedor por US $10,500 a un plazo de un año y
inestables, los hacen no elegibles para créditos en el sistema
sin intereses. Al final del proyecto el crédito se redujo a US $7,300
financiero nacional. Los únicos dos requisitos establecidos
ya que AMANCO facturó sólo los materiales utilizados.
por la empresa privada fueron: una selección estricta de las
comunidades a beneficiar, y que la Municipalidad local, a través
La inversión realizada en El Centro fue de US $138,000 para la
de su alcalde, se convirtiera en codeudor (éste es el punto
construcción de un sistema nuevo de agua potable y saneamiento
que debe ser destacado), ya que se comprometía a pagar si la
para beneficiar a 945 hogares, de los cuales se han conectado al
comunidad no pudiese responder.
sistema 64519. Esta inversión fue financiada por CARE y socios
(59%), la comunidad (19%) y el municipio (22%). El aporte de
Paralelamente, CARE visitaba comunidades que demandaran
CARE y socios20, así como el aporte municipal fueron donaciones,
apoyo para resolver el problema de agua potable, localizando
en este contexto los proyectos Istagua y El Centro, que eran
proyectos factibles en todas sus dimensiones, pero que no
18
19
contaban con el total de fondos para su intervención.
20
38
Con financiamiento de USAID.
A Junio 2007.
Con financiamiento de USAID.
mientras que la comunidad, con la garantía del municipio, recibió
Los impactos logrados con el Proyecto en las comunidades
un crédito del proveedor por US $11,300 a un plazo de un año
fueron diversos. Entre los más significativos, cabe mencionar, la
sin intereses.
disponibilidad de agua potable dentro de los hogares durante las
24 horas diarias, lo cual elimina las actividades de acarreo para
La Junta Directiva de cada comunidad recolectaba mensualmente
las mujeres, niños y niñas; la disminución de las enfermedades
las aportaciones de los hogares, para pagar la cuota del crédito
diarreicas, principalmente en los niños y niñas; el mejoramiento
en las oficinas del proveedor. A tan sólo unos días de firmado
de la economía doméstica, al no tener que comprar agua de
el contrato, el proveedor hizo la primera entrega del material
los camiones cisterna; aumento de la plusvalía de las viviendas
en las bodegas de cada proyecto, lo que fue percibido por las
(inmuebles) por disponer de servicios de agua potable y
comunidades como un compromiso para efectuar los pagos
saneamiento; fortalecimiento de las relaciones de confianza entre
de las cuotas. Ambas comunidades hicieron aportaciones
los miembros de la comunidad; mayor participación de las mujeres
mayores a las cuotas en los primeros meses, lo que facilitó que
en la toma de decisiones para beneficio de la comunidad; y,
para las pendientes, el monto del crédito se redistribuyera en el
ampliación del conocimiento y fortalecimiento de destrezas por
tiempo restante. El pago del crédito por parte de las dos Juntas
las capacitaciones recibidas durante el proyecto.
Administrativas fue en el plazo acordado, y la comunidad quedó
2.2.2 Proyecto REHASER
muy satisfecha por el trato que el proveedor les dio y éste a su vez
quedó muy satisfecho por el pronto pago de ambas comunidades.
El proyecto REHASER surgió en el contexto del Proyecto Agua
Potable Rural y Salud Comunitaria, ejecutado por CARE en
Perú desde hace 28 años. En este proyecto se atienden las
necesidades de saneamiento básico de las poblaciones rurales,
mediante la instalación de sistemas de agua potable
por gravedad, la construcción de letrinas y la instalación de
pozos de drenaje y de pozos para basura, así como se imparte
la apropiada educación y promoción de la salud. El proyecto
se localiza en las provincias del Callejón de Huaylas (Huaraz,
Carhuaz, Yungay y Huaylas) entre los 2,800 y los 3,500 metros
sobre el nivel del mar. En general, las condiciones de salubridad
de las comunidades de la zona son inadecuadas: el 100% de
las familias carecen de sistemas adecuados de disposición de
excretas humanas, basuras y de aguas grises, lo que conduce
a contaminar el agua, aire y suelo, favoreciendo la propagación
de enfermedades. Además, la población desconoce las prácticas
básicas de prevención de enfermedades, debido a que tiene
hábitos inadecuados de higiene personal y familiar que facilitan
la incidencia de enfermedades que afectan principalmente
a los niños.
39
La estrategia del proyecto se centra en desarrollar una experiencia
saneamiento en sus comunidades. Este proceso ha permitido el
de mejoramiento de los servicios de agua y saneamiento mediante
empoderamiento de las JASS.
crédito para la zona rural. Esta experiencia, reconocida como
»El Componente de trabajo asociado con los gobiernos
innovadora en la región, se implementa en dos etapas: la primera,
locales: la experiencia de co-financiamiento y difusión de
de marzo del 2002 a marzo del 2004, en la que el financiamiento
proyectos de infraestructura en zonas rurales fue clave para la
provino de recursos de CARE-PERU a través de un fideicomiso
obtención de productos, como los expedientes técnicos.
administrado por la entidad EDYPIME EDYFICAR y en el que
CARE-PERU colocó el fondo “semilla” por US$ 24,300; y la
El crédito se otorgó en moneda nacional de modo que la
segunda, de agosto del 2004 a junio del 2006, en la que continuó
amortización e intereses se efectúan en la misma moneda. El
habilitado el fideicomiso y a la vez se contó con la cooperación
crédito puede ser utilizado para la rehabilitación o ampliación de
de Jeffrey Ossen y Peierls Foundation.
los sistemas de agua y/o para la construcción de letrinas. Las
características específicas del crédito fueron:
En la primera etapa, el fondo disponible fue de US$32,400,
de los que US $8,100 se destinaron a gastos operativos y
los US$ 24,300 restantes, a créditos otorgados a diversas
comunidades de la zona. Cuando el monto para gastos operativos
se agotó, CARE asumió el funcionamiento del proyecto, el cual
se mantuvo vivo hasta marzo de 2004, año en el que tuvo que
ser suspendido debido a la ausencia de fondos necesarios para
la parte operativa. En la segunda etapa, CARE obtuvo fondos
por US$10,700 como donación, con los cuales se cubrieron los
gastos operativos, se reanudaron las labores del proyecto y se
amplió la línea de crédito.
REHASER estableció tres componentes:
»El componente de crédito: hace que los usuarios desarrollen
un alto sentido de propiedad respecto del proyecto, pues les
ha costado su dinero. El componente es clave en REHACER
y marca la diferencia con otros proyectos que disponen
1
Monto del
crédito
Monto mínimo US$ 666; monto máximo US$ 6,666 1
Plazo máximo
del crédito
2 años (24 cuotas)
Pagos
Mensuales
Tasa de
interés
2% mensual (en nuevos soles)
Sujeto de
crédito
Junta Administradora de Servicios de Saneamiento
JASS
Cobertura del
crédito
Máximo: 80% del Costo Total de la Obra
Garantías
Simples e individual de todos los socios de la JASS
Desembolso
del crédito
Al término de la obra, previa conformidad de la
comunidad
Tasa de cambio: 1US$ = 3 nuevos soles.
exclusivamente de fondos donados o bien, donde el aporte
comunal se restringe a la concesión de mano de obra o de
Los principales resultados de la aplicación del crédito se resumen
algunos materiales menores.
a continuación:
»El Componente de fortalecimiento y empoderamiento
• Monto total del crédito, incluido capital más interés: 126,161
soles (US$ 42,053).
de las JASS: Las JASS desempeñan un papel protagónico
• Monto total del crédito recuperado, incluido capital más interés:
como sujeto de crédito, es decir, no sólo son las responsables
86,175.95 soles (US$ 28,725).
de la administración y gestión de los servicios de agua y
40
• Difusión de técnicas apropiadas para la construcción y
mantenimiento de sistemas de agua potable y saneamiento en
zonas rurales. La capacitación a las empresas y profesionales
les ha otorgado un know-how (saber hacer) que va más allá
del proyecto, pues estos conocimientos son aplicados en otros
proyectos o construcciones en el ámbito rural.
5.7.3 Fondo de fideicomiso CARE - COMURES
CARE trabajaba en intervenciones sostenibles en El Salvador
desde 1993, fortaleciendo acciones que mostraban impacto en la
población en áreas clave como: acceso al agua segura; mejores
condiciones en el saneamiento y la salud; mejores mecanismos de
organización comunal. Es así que en el año 1996, da un paso más
y crea un fideicomiso con la finalidad de implementar proyectos de
• Plazo promedio de crédito: 18 meses, mínimo 6 meses, máximo
agua y saneamiento en comunidades pobres.
24 meses.
• Promedio de préstamo por comunidad: 4,070 soles (US$ 1,357).
La idea nació como una opción para ejecutar proyectos que
• Promedio mensual de devolución comunal: 269.70 soles
fuesen “autofinanciables”, es decir, que los mismos beneficiarios
(US$ 89.9).
• Promedio de préstamo por familia: 98.10 soles (US$ 32.7).
fuesen los mayores financistas de sus inversiones, a través del
• Promedio mensual de devolución por familia: 7.50 soles
pago de un préstamo al fideicomiso21. La idea es una solución
innovativa a la problemática de acceso al agua potable; ya
(US$ 2.5).
que por un lado, la baja cobertura en comunidades rurales, así
Los principales impactos de este proyecto se pueden resumir en:
como los limitados fondos nacionales para el sector, obligaban
a buscar nuevas maneras de colocar fondos para proyectos de
• Creación de un modelo de financiamiento para rehabilitar y
agua. Es así como CARE y COMURES22 firmaron en Setiembre
construir infraestructura básica en las zonas rurales.
de 1996 un convenio de cooperación para la constitución
• Demostración de la viabilidad del modelo del micro crédito como
del “Fondo de Crédito” y ejecutar así proyectos de agua que
alternativa financiera para mejorar las condiciones sanitarias de
contemplen el cumplimiento de recuperación de costos de capital.
las comunidades rurales.
Posteriormente, en febrero de 1997 se creó a través de Escritura
• Instrumentos de gestión para micro créditos en agua y
Pública, el Fideicomiso, por medio del cual las municipalidades
saneamiento validados.
• Formación de una cultura crediticia en las áreas rurales. La
población aprendió a enfrentar y asumir las obligaciones
21
que implica tomar un crédito, facilitando su trato con otras
instituciones financieras que otorgan créditos.
• Fortalecimiento de las capacidades de organización y gestión
22
de las comunidades.
41
Fideicomiso es la transmisión de uno o más bienes, dinero o derechos a una
persona natural o jurídica llamada fiduciario, para que sean administrados
de acuerdo a un contrato, a favor del propio fideicomitente o de un tercero,
llamado beneficiario.
La Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador es una
gremial que une a los 262 gobiernos locales del país.
agremiadas en COMURES tendrían acceso a los primeros US$
Para cada uno de los casos se siguió un proceso, desde la
40,000.00 aportados por CARE. El fin específico del fideicomiso
creación del fondo hasta su recuperación en base a lo que el
es emplearse en proyectos de agua potable y el propósito de
convenio establece, que representa un ciclo a seguir y replicar con
que lo administre COMURES es instalar en esta institución la
el propósito de que el Fondo funcione correctamente y crezca.
capacidad para canalizar a través de créditos, fondos para
Un paso importante para el otorgamiento del crédito es el análisis
proyectos de desarrollo municipal.
sobre varios aspectos que COMURES junto a CARE realizan,
como por ejemplo:
»Sobre la comunidad: si ésta tiene o no capacidad de pago para
El mecanismo se aplicó por primera vez en un Plan Piloto, en la
comunidad La Nueva Esperanza del municipio de Conchagua,
rembolsar el fondo a su municipalidad.
departamento de La Unión, en 1998. En este proyecto, el fondo
»Sobre la municipalidad: su situación financiera, la parte
al que accedió la municipalidad fue de US$ 24,000. Lo importante
administrativa contable y la capacidad de pago; ésto incluye
de la experiencia fue: (i) se concretó un proyecto, cuyo costo
revisar su nivel de endeudamiento, su liquidez y el costo
total fue de US$ 75000; sin este aporte no se hubiera podido
beneficio del proyecto para la localidad.
desarrollar y se benefició a 278 personas (54 hogares) con un
»También en esta fase de análisis se incluyen los aspectos de
sistema de agua; (ii) se comprobó que el mecanismo funcionaría,
pues las municipalidades cumplían con sus pagos, siempre que
revisión de la carpeta técnica del proyecto. Este aspecto es
se asegurara un mecanismo de pago; y (iii) se abrió una nueva
revisado por CARE, quien emite una opinión técnica acerca de
alternativa no tradicional para el desarrollo de proyectos de agua
la factibilidad del proyecto, además, revisa entre otros aspectos,
y saneamiento. Ante el éxito de este proyecto piloto, en julio del
el costo total para la ejecución, aspecto clave para definir el
2000, CARE hace un segundo aporte de US$ 46,400 al fondo de
monto que va a prestar la municipalidad.
Fideicomiso, con lo que suma los US$ 86,400 en calidad
de fideicomitente.
Posteriormente a esa experiencia, se aplicó el mecanismo en
dos sub proyectos más: El Proyecto de La Montañita, año 2000,
localizado en el municipio de Osicala, departamento de Morazán;
y, el Proyecto El Rodeo, en el año 2004, localizado en el municipio
de San Pedro Perulapán, departamento de Cuscatlán. En Osicala
la municipalidad solicitó del fondo US$ 48,100, se benefició a 143
familias (945 personas) apalancando un monto mayor (el costo
total del proyecto fue US$ 660,800) y en San Pedro Perulapán, la
municipalidad solicitó US$ 97,000.00, se benefició a 1,740 familias
(10,113 personas) apalancando un proyecto cuyo costo fue de
US$ 2.600,000. Se puede observar una tendencia creciente de
la demanda en la medida que el fondo disponible es mayor. A
setiembre del año 2007 el fondo contaba con US$ 105,000.
42
Otro paso clave es la recuperación del fondo, que se inicia cuando
COMURES informa a la municipalidad de la aprobación de su
solicitud y se acuerdan las condiciones para la recuperación
del préstamo. El concejo municipal emite un acuerdo en el que
autoriza al Instituto de Desarrollo Municipal (ISDEM) a realizar
los descuentos del Fondo para el Desarrollo Económico y Social
(FODES)23 ya que es de este fondo de donde será pagado el
préstamo, explicitando la cantidad que ISDEM va a descontar
mensualmente y el periodo de aplicación. Es decir que será el
ISDEM el que hará las transferencias de pago al banco y notificará
de cada cuota pagada a la unidad financiera de COMURES. Por
su parte COMURES y la municipalidad beneficiaria preparan los
informes de liquidación, una vez completado el pago del préstamo
e informan a CARE para que puedan ser identificadas nuevas
necesidades e iniciar un nuevo ciclo de proyectos.
Entre los aspectos relevantes que se derivan de este mecanismo
que los créditos han sido aprobados a tres municipalidades
alternativo de financiamiento para sistemas de agua y
diferentes, administradas por igual número de partidos políticos.
saneamiento se destacan:
• El fideicomiso ha mostrado ser una opción para crear un fondo
exclusivo para invertir en agua y saneamiento y que el mismo
• La recuperación del fondo en los periodos previstos, con tasas
sea sostenible.
de intereses de acuerdo al mercado. Ha quedado demostrado
que las municipalidades tienen capacidad de endeudamiento y
• El fideicomiso y su mecanismo de préstamo han incentivado
de pago, aunque se debe asegurar de mantener como garantía
a las municipalidades a hacer uso del FODES en un área
que el mecanismo de pago sea siempre a través de ISDEM para
determinante para el desarrollo local.
que se realicen por medio del FODES.
• El crédito dirigido a las municipalidades, para agua y
• El Fideicomiso, a pesar de su limitado monto, ha mostrado ser
saneamiento, se vuelve una alternativa que puede motivar
una herramienta clave que ha permitido a las municipalidades
a la cooperación externa y al Estado para colocar recursos
atraer inversión para dar respuesta efectiva a la demanda
financieros que dén origen a un fondo revolvente exclusivo para
insatisfecha de agua y saneamiento en su localidad.
el sector de agua y saneamiento.
• El mecanismo utilizado para ejecutar el fondo a puesto a prueba
el trato equitativo que COMURES da a sus agremiados, ya
23
Los fondos del FODES que transfiere el ISDEM, provienen del aporte que
asigna el Estado a los municipios y se toman del Erario Nacional consignados en el Presupuesto General de la Nación.
43
6.Lecciones aprendidas de los OLPE
empresarios públicos y privados del sector a la
6.1 Lecciones generales
incapacidad del Estado de satisfacer la demanda de agua
potable, particularmente del segmento más pobre de la población
6.1.1 El éxito de los OLPE comunitarios radica en el
que se encuentra asentado en áreas rurales, peri-urbanas y en
compromiso y convencimiento de la comunidad de que es
necesario asegurar un sistema sostenible de agua potable,
pequeñas y medianas localidades urbanas. La participación de los
para lo cual es fundamental darle un enfoque integral al proyecto
OLPE en satisfacer la demanda por servicios de saneamiento es
que fuere a desarrollarse. Así por ejemplo, un enfoque como el
más limitada.
dado por CARE-ES de “salud a través del agua y medio ambiente”
ha sido clave para los logros de los OLPE en El Salvador. Son
6.1.3 El financiamiento gubernamental y no gubernamental
procesos que buscan introducir cambios de comportamiento
ha sido fundamental para el desarrollo de la infraestructura
entre los habitantes de la comunidad no tan sólo para mejorar o
del servicio de agua operado por los OLPE. Si bien existen
modificar prácticas de higiene, sino también para convencerlos
OLPE privados (camiones cisterna o carros tanque, pozos
de que la simple infraestructura no hará el sistema de agua auto
privados y empresas) que han financiado sus inversiones, la
sostenible. Los cambios requieren amplia participación de la
infraestructura administrada por la mayor parte de OLPE ha sido
comunidad en la ejecución del proyecto, así como, en programas
financiada con fondos públicos (gobiernos nacionales y locales;
de capacitación en áreas organizacionales y de liderazgo,
fondos de inversión social) o a través de donaciones o aportes de
construcción de sistemas, y manejo y protección de cuencas,
diferentes países y de ONGs internacionales. En general, siempre
según sea el caso.
ha habido aportes de las comunidades, aunque no han sido los
más importantes. Son muy pocos los casos en que el OLPE,
6.1.2 Los OLPE constituyen una respuesta efectiva,
vía tarifas, financia sus inversiones (por ejemplo, COOPAGUA
–aún cuando todavía frágil–, de las comunidades y los
en Chile), lo que puede convertirse en una limitación para la
sostenibilidad y ampliación de su área de servicio.
6.1.4 Los OLPE se acercan más a organismos privados,
dado que operan más frecuentemente dentro de un marco de
empresa privada. Sin embargo, muchos de ellos dependen de
subsidios para las inversiones.
6.1.5 Los OLPE han logrado introducir diversidad,
innovación y competencia por el mercado de servicios
al sector de agua y saneamiento, en contraste con el papel
predominante y prácticamente de monopolio asignado por la
legislación de los países a entidades gubernamentales nacionales
y municipales en la formulación de políticas, regulación, y
prestación de servicios de agua y saneamiento.
44
6.2.4 La calidad del agua ofertada no siempre está bien
“Los individuos con adecuadas oportunidades pueden
regulada. En la mayor parte de los casos, los OLPE operan
decidir su propio destino y ayudarse unos a otros. No tienen
sin una regulación adecuada en términos de calidad del agua
que verse como recipientes pasivos de los beneficios de
ofertada, por tanto deberían obedecer, al igual que otros
planes de desarrollo.”1
prestadores de servicios públicos, privados o mixtos, al mismo
rigor de regulación de la calidad del agua ofertada.
Sen, Amartya. Development as Freedom. Alfred A. Knopf, New York,
1999.
1
Desde el punto de vista legal, sólo Chile y Colombia tienen una
Ley General de Servicios de Saneamiento que es fundamental
6.2 Lecciones relacionadas con los aspectos legales
para el desarrollo de los servicios de saneamiento en el área
6.2.1 La falta de personería jurídica no está impidiendo
prestadores de servicio en el área urbana, las condiciones
que los OLPE presten servicio. A pesar de la informalidad en
en que se deben entregar éstos y el régimen de concesiones
su constitución o del modo de operar sin regulación, los OLPE
sobre el cual operan. Asimismo, en Chile y en Colombia, la Ley
en muchos países sobrepasan los diez años de operación. Sin
General de Tarifas establece los procedimientos y normas para
embargo, el contar con el derecho de prestación del servicio, le
la determinación de los precios que las empresas prestadoras
da al OLPE estabilidad legal lo que repercute en la sostenibilidad
de los servicios de agua potable y alcantarillado urbanos pueden
del servicio. Así, por ejemplo, el OLPE que cuenta con contratos
cobrar a los clientes. Estas Leyes aseguran un mecanismo para
o licencias oficiales para proveer el servicio, puede más fácilmente
el autofinanciamiento de las mismas, brinda incentivos para
acceder a donaciones o créditos concesionales, abrir cuentas
incorporar eficiencia por parte de las empresas, entrega señales
bancarias, etc.
claras a los clientes en términos de la escasez relativa del agua y
urbana. Esta norma establece las reglas de operación de los
minimiza los subsidios cruzados.
6.2.2 Los requisitos que deben cumplir los OLPE para
obtener el derecho a la prestación de servicios ante las
6.3 Lecciones relacionadas con los aspectos
técnicos
instituciones gubernamentales deben ser sencillos y deben
darse incentivos para lograr esta formalización.
6.3.4 La adecuada operación y mantenimiento de la
6.2.3 Existe un vacío en cuanto a un marco normativo
infraestructura es crucial. En general, los OLPE cuentan con
adecuado para los OLPE. Si bien en algunos países existe
operadores o técnicos que han recibido alguna capacitación en
alguna normativa específica para los OLPE, en general, éstos
la operación y mantenimiento de sus sistemas. Sin embargo,
carecen de un marco regulador estructurado y coherente que
algunos OLPE comunitarios principalmente del ámbito rural,
se adecue a sus características particulares. Además, por la
requieren de mayor asistencia técnica y capacitación continua
característica de monopolio natural de los servicios de agua
para lograr la sostenibilidad de los sistemas. El problema de
y saneamiento, los OLPE deben tener una reglamentación
la asistencia técnica es que en general es puntual y no está
apropiada que asegure que los usuarios tengan acceso a
institucionalizada; así se tienen muchos casos en que ONGs y el
información oportuna y veraz.
Estado (nacional, regional o local) han apoyado en forma ad-hoc
45
a los OLPE en un inicio, pero al retirarse se crea un vacío y si los
6.3.5 El saneamiento en general es un punto débil.
sistemas son complejos, por ejemplo, con plantas de tratamiento,
Los OLPE no tienen bajo su responsabilidad el sistema de
el problema se agudiza. De otro lado, esta asistencia tiene un
saneamiento, salvo excepciones, como aquellos de mayor
costo, cuyo financiamiento es inexistente en la mayor parte de
tamaño. Debido a que las soluciones al saneamiento son en su
los países.
mayor parte soluciones individuales (principalmente letrinas), los
OLPE no tienen mecanismos legales ni incentivos para persuadir
6.3.2 La buena calidad de servicio ofertado es clave para
a los usuarios a encontrar sus propias soluciones en cuanto al
la sostenibilidad. En general, los OLPE ofrecen servicios cuyos
mantenimiento o rehabilitación, cuando sea necesario.
clientes los encuentran de buena calidad por el precio que pagan.
Sin embargo, existen OLPE que reportan altos niveles de pérdidas 6.4 Lecciones relacionadas con los aspectos
de gestión
de agua, cuyo impacto puede ir en detrimento de la sostenibilidad
de los sistemas por su repercusión económica y ambiental y
debería dársele la mayor importancia.
6.4.1 No existe un único modelo de gestión para
6.3.3 El apoyo técnico de las agencias internacionales y
brindar servicios de calidad y que sean sostenibles. En
de los socios de las comunidades ha sido fundamental
consecuencia, los OLPE han optado por diferentes modelos,
para el desarrollo de los OLPE. Principalmente en CA, la
ya sean organizaciones o asociaciones comunitarias, empresas
asistencia técnica de organismos especializados como CARE
municipales autónomas o prestadores privados. Inclusive, existe
ha sido fundamental para el éxito de los OLPE, tanto en la etapa
un OLPE que ha optado por contratar a un operador privado para
de ejecución del proyecto como en la puesta en marcha del
actividades específicas de operación y administración. mismo. El enfoque de esta asistencia técnica debe ser orientado
a convencer a las comunidades que la simple infraestructura del
6.4.2 La visión de empresa, la transparencia y el manejo
sistema no es suficiente para hacer un servicio auto sostenible,
democrático y participativo han sido fundamentales para
sino que también se requieren incorporar actividades tendientes
los logros alcanzados por los OLPE. La gestión así concebida
a producir cambios de comportamiento entre los habitantes de
ha generado confianza en los consumidores, quiénes han
las comunidades. comprendido la necesidad de pagar oportunamente por el servicio
y así contribuir a su sostenibilidad. La rendición de cuentas ante la
6.3.4 La expansión, reemplazo o rehabilitación de los
comunidad, con reportes financieros periódicos, sencillos y claros,
sistemas pueden devenir en un problema futuro para
sustenta la credibilidad del OLPE.
los OLPE en sus zonas de servicio. Los crecimientos
poblacionales de las zonas atendidas por los OLPE demandan
6.4.3 La búsqueda de economías de escala es clave para
nuevas conexiones, que muchas veces no pueden ser atendidas
la sostenibilidad del OLPE. Conviene considerar mecanismos
por la falta de capacidad del sistema; de la capacidad técnica
para planear la expansión óptima de los sistemas y de recursos
para promover la fusión de varios OLPE que tienen condiciones de
financieros. De igual manera, el reemplazo y rehabilitación de la
localización geográfica y características de instalaciones similares,
infraestructura puede verse comprometido si los OLPE no hacen
como una fórmula para optimizar la gestión, sobretodo de algunos
las reservas adecuadas para dichos fines.
sistemas rurales. 46
6.5 Lecciones relacionadas con los aspectos sociales
6.5.1 Las campañas de sensibilización a través de diferentes
estrategias de comunicación son claves para el desarrollo
de los OLPE. Temas, como el uso y gestión del agua, han
logrado que los usuarios valoren el servicio que se les presta y
que contribuyan oportunamente con sus pagos, mientras que
la participación de los usuarios en las decisiones importantes
que son de su competencia, ha facilitado la implementación de
las mismas por parte de los OLPE y evitado la percepción de
clientelismo o corrupción.
6.5.2 El alto nivel de compromiso de la comunidad
6.5.5 La satisfacción de los usuarios con el servicio es
garantiza la sostenibilidad de la prestación del servicio.
un factor fundamental para la sostenibilidad de los OLPE.
La participación efectiva de la comunidad en todo el ciclo
Esta satisfacción, muchas veces, genera que las comunidades
del proyecto facilita el compromiso y convencimiento de la
tengan un alto sentido de pertenencia hacia el sistema y al OLPE,
comunidad, en el sentido de la necesidad de asegurar un sistema
de tal manera que, el grado de satisfacción se puede observar
sostenible de agua potable, para lo cual se requiere una buena
facilmente cuando el OLPE solicita incrementos tarifarios y éstos
organización, prácticas de higiene apropiadas, uso racional del
son aceptados por la comunidad sin mayores discusiones.
agua, conservación del medio ambiente, pago oportuno de la
tarifa y gestión adecuada del servicio.
6.6 Lecciones relacionadas con los aspectos
financieros
6.5.3 El nivel de liderazgo de los dirigentes de los OLPE es
un factor clave para su sostenibilidad. Los líderes de los OLPE
6.6.1 Tarifas que permitan cubrir los costos de operación y
cumplen un rol muy importante en su manejo responsable, por lo
mantenimiento, además de los costos de reposición, son
cual se debe promover continuamente, la preparación de nuevos
factores clave para la sostenibilidad del servicio. Si bien al
líderes en la comunidad, y así lograr la sostenibilidad del liderazgo.
iniciar sus actividades, los OLPE establecen las tarifas o cuotas
familiares mensuales por la prestación del servicio, las mismas no
6.5.4 La posibilidad de que la comunidad no se mantenga
se ajustan periódicamente, lo cual tiene un impacto negativo en su
cohesionada, puede ser un factor limitante para el
prestación.
desarrollo de los OLPE. Puede darse una pérdida de interés en
la comunidad una vez que los miembros de las primeras Juntas
6.6.2 Buenas políticas de cobro son importantes para
de OLPE empiecen a retirarse. Por ello, es muy importante que la
reducir la morosidad en el pago y así asegurar la
comunidad sea capacitada para entender los factores que hacen
sostenibilidad de la prestación del servicio. La morosidad
que la infraestructura de agua potable sea auto sostenible.
es un factor que tiene una importancia similar a las tarifas, ya
47
CARE en sus tres modalidades de gestión público-privada-social,
han demostrado que hay formas de financiar proyectos de agua y
saneamiento con el Municipio como garante. Estas experiencias
han demostrado que las comunidades pobres tienen capacidad
de endeudarse y además, que cumplen con sus obligaciones.
6.6.4 No es evidente la voluntad de pago por los servicios
de saneamiento. Existe todavía un camino largo que recorrer
para lograr el compromiso y convencimiento de la comunidad
para contar con servicios de saneamiento adecuados a sus
que de nada serviría establecer tarifas adecuadas, si luego no
condiciones. El papel de la educación sanitaria es crucial para
hay mayor control sobre el pago de los servicios. Si bien muchos
aumentar la voluntad de pago.
OLPE ejercen el derecho del corte de servicio por falta de pago,
6.6.5 La ausencia de planeación financiera en ciertos OLPE
éste también tiene un costo que muchas veces genera problemas
con los usuarios, por lo que es deseable establecer políticas que
puede poner en riesgo la sostenibilidad de la prestación del
incentiven el pago.
servicio. En muchos OLPE rurales no existe una buena política
de manejo de los recursos financieros que les permita mantener
6.6.3 Los OLPE tienen mínimo acceso al crédito.
las reservas adecuadas para cubrir eventualidades. En muchos
Indudablemente esta restricción limita a los OLPE en la ampliación
casos requieren de la colaboración de entidades gubernamentales
y optimización de la infraestructura y equipos. Muchas veces esta
o de algún otro OLPE para implementar una política adecuada o
restricción es principalmente porque existe una limitada presencia
asistencia técnica correspondiente.
de entidades bancarias a los que los OLPE pueden tener acceso,
existen excesivos trámites burocráticos bancarios que tienen que
6.6.6 Los OLPE no reciben subsidios estatales a pesar
cumplir, no pueden pagar los altos costos de movilización para
que le brindan servicios a la población más pobre. Esta
obtener los créditos, y las condiciones crediticias, especialmente
experiencia es válida para todos los países, salvo en Chile y
en lo referente a garantías, normalmente los descalifican como
Colombia, en donde el Estado subsidia, en parte, los consumos
sujetos de crédito. Los ejemplos señalados por la experiencia de
de las poblaciones más vulnerables.
48
7.Recomendaciones
Considerando que las reformas que requiere el sector saneamien-
buscar asociarse como en Paraguay, Ecuador y algunos países de
to en los países analizados de AL demandarán un tiempo en ofre-
CA para convertirse en interlocutores de las políticas sectoriales. cer resultados, es difícil que en el corto o mediano plazo aumentar
Los OLPES pueden contribuir en la formulación de políticas
la eficiencia y efectividad de las empresas formales de servicios.
sectoriales adecuadas a las necesidades de las poblaciones
Ésto hace prever que los OLPE seguirán por muchos años des-
más pobres de los países, buscando una mayor equidad en la
empeñando un papel importante en la provisión de servicios a las
prestación de servicios de agua y saneamiento. De otro lado,
poblaciones más pobres, por esta razón los países deberían anali-
una asociación puede contribuir también a mejorar la operación
zar la mejor manera de incorporarlos al sector, en la búsqueda de
cotidiana y el manejo administrativo de los OLPE y podría también
su mejor contribución en el alcance de las metas del Milenio. Las
en un futuro facilitar el tránsito de un ámbito de operación local de
recomendaciones que se plantean son las siguientes:
pequeña escala hacia uno mayor de gran escala. La asociación
facilitaría también la cooperación horizontal entre OLPES, como
es el caso de COOPAGUA en Chile, que atiende solicitudes de
7.1 Recomendaciones generales
asistencia técnica de otras Cooperativas de Agua y Saneamiento
7.1.1 Propiciar la cooperación o asociación entre
rurales del país. De igual manera, una asociación de OLPE
los prestadores formales de los servicios de agua y
les daría una mayor visibilidad y trascendería el rol que vienen
saneamiento (nacionales o municipales) y los OLPE.
cumpliendo dentro del sector de agua y saneamiento. Interesante
Se deberían buscar los mecanismos necesarios para integrar
sería lograr la contribución de los medios de comunicación
a ambos prestadores de servicio como socios, aprovechando
como vehículo para lograr un diálogo amplio sobre los roles que
las ventajas comparativas que ambos poseen. Por ejemplo, en
cumplen los OLPE.
las urbes mayores, al analizar periódicamente la expansión de
los servicios, el prestador formal del servicio podría determinar
7.1.3 Institucionalizar la capacitación y asistencia técnica a
las áreas que le son imposibles de atender en un corto o
los OLPE. Los OLPE requieren apoyo del Estado preferentemente
mediano plazo, en las cuales podría contar con el apoyo de los
en: a) apoyo técnico en aspectos de organización comunitaria,
OLPE para la prestación del servicio. Se buscaría que los OLPE
ejecución de proyectos de inversión, manejo de pequeñas
distribuyan, en lo posible, agua proveniente del prestador formal
empresas comunitarias y operación y mantenimiento eficiente de
que garantizaría la calidad del agua entregada. Asimismo, el
los sistemas; y b) monitoreo de la calidad del agua. La asistencia
prestador formal le podría brindar asistencia técnica al OLPE,
técnica podría ser el subsidio estatal a los OLPE, pero podría
buscando garantizarle al consumidor calidad de servicio. Las
ser prestada por empresarios privados y asociaciones de juntas
entidades de apoyo multilateral y bilateral del sector, así como
y municipalidades, de contar con los incentivos adecuados por
las organizaciones no gubernamentales deberían apoyar esta
parte del Estado.
iniciativa.
7.1.4 Revisar e implementar los mecanismos de financia7.1.2 Propiciar la asociación de los OLPE para influir en las
miento de las inversiones sectoriales y los subsidios corres-
políticas sectoriales. Debido a que los OLPE juegan un rol muy
pondientes para dirigirlos hacia las poblaciones más vulne-
importante en la prestación de los servicios en AL, ya que tienen
rables. En la mayoría de los países no existe una política clara de
un mercado actual y potencial bastante importante, debieran
financiamiento en el sector, por lo que se encuentra que los subsi-
49
dios a la inversión y al consumo no necesariamente favorecen
Siendo que los OLPE juegan un rol muy importante en la
a la población más vulnerable. Los OLPE que administran los
prestación de los servicios en AL, porque tienen un mercado
servicios de estas poblaciones tienen que esperar muchos
actual y potencial bastante importante en los países donde
años para lograr el apoyo financiero del Estado y, les es muy
existe alguna normativa específica, se requiere que ésta
difícil acceder a fondos para la ampliación de los sistemas,
se divulgue.
mientras que existen muchos prestadores de servicios formales
que reciben estos fondos sin que necesariamente los asignen
7.1.6 Regular a los OLPE bajo esquemas similares a los
a las poblaciones más pobres. Por ello, se recomienda que los
aplicados a los prestadores formales del servicio. No se
países revisen e implementen los mecanismos financieros que
puede justificar el hecho de que los OLPE no sean regulados,
vayan reduciendo estas inequidades, incentivando tarifas y
en lo que referente a la calidad del agua ofertada, lo cual pone
subsidios focalizados. en riesgo la salud de la población. Por ello, se requiere que se
tomen las medidas del caso para que el ente gubernamental que
7.1.5 Desarrollar o divulgar un marco normativo adecuado
tiene a su cargo el control y vigilancia de la calidad del
para los OLPE. En los países que no cuentan con un marco
agua controle también a los OLPE.
normativo, se requiere que se desarrolle uno simple, que
contemple mecanismos para el reconocimiento legal, deberes y
7.2 Recomendaciones específicas
derechos, y acceso a financiamientos públicos, entre otros.
7.2.1 Respecto a temas legales
Simplificar y expeditar los trámites para la formalización de
los OLPES. Muchas veces la fragmentación de las instituciones
sectoriales, así como la complejidad y vasta normatividad existente
tiene un efecto perverso en los trámites que deben seguir los
OLPE para su formalización. Ello estimula la informalidad de
los servicios, por ejemplo en el caso de los camiones cisternas
o tanqueros en Lima, la informalidad de la mayoría conlleva a
una competencia perversa que no redunda en beneficio de los
usuarios. Es necesario entonces mejorar los instrumentos y
mecanismos de aplicación de las normas y regulaciones existentes
para que todos los prestadores de servicios las cumplan.
7.2.2 Respecto a temas técnicos
Promover iniciativas y fomentar la creatividad de los OLPE
y de las empresas formales de servicio para ampliar la
cobertura de saneamiento. Debido a que son pocos los OLPE
50
7.2.3 Respecto a temas de gestión
Promover alianzas público-privadas y público-privadasociales para la gestión de los servicios de agua y
saneamiento. La gestión convencional desde el sector público
con grandes inversiones no ha logrado cubrir la brecha entre
oferta y demanda. Sin embargo, los OLPE son ejemplos exitosos
de alianzas entre el sector público, ONGs y comunidad organizada
como en muchos de los casos analizados de los países andinos y
de CA. Esta innovación ha permitido ampliar la cobertura de
agua y mejorar la calidad del servicio mediante el control social
del mismo y, la transparencia en la administración de los servicios.
7.2.4 Respecto a temas financieros
Promover alianzas estratégicas buscando nuevas
formas de financiamiento. Considerando las restricciones
que se encargan de los servicios de saneamiento, se debería
que tienen los OLPE para acceder al crédito, se deben buscar
buscar, dentro de la asociación prestador formal/OLPE, que estos alianzas estratégicas público-privadas y público-privada-sociales
últimos se interesen por prestar este servicio, que bien puede ser
individual (por ejemplo letrinas familiares) o comunal (operados
para la movilización de recursos, creando fideicomisos o
por los OLPE). Existe la precedencia de centros de saneamiento
buscando créditos blandos con garantías menos exigentes
comunales operados exitosamente por OLPE locales (Mumbai,
que otros créditos similares, tal como han sido los casos
India, Slum Sanitation Centres).
trabajados por CARE.
51
Anexo 3: Mayores detalles de los casos de OLPE
Países Andinos
BOLIVIA
ASPECTOS
Limoncitos CHILE
Hospital-Champa
Thika Khatu
COOPAGUA
Aspectos legales
Propiedad del OLPE
Cooperativa
OTB
Cooperativa
Cooperativa
Edad del OLPE, años
30
8
39, oficial 7
59
Administración del OLPE
Concejo Ad.
Pdte. OTB
Direc. Jta.Vig. Ger.
Dir. y Ger. Gen
Regulación de la tarifa
Ninguna
Ninguna
Ninguna
SISS
Regulación de la calidad
Ninguna
Ninguna
Min. de Salud
SISS
Procedencia del agua
Pozo
Pozo
Pozo
Superf. y Sub.
Horas de servicio
24
24
24
24
Medición
85%
71%
93%
100%
Tipo de saneamiento
Pozos ciegos
Tanq.Septicos
Pozos, fosa sépt.
Alcant.(63%)
Modo de resolver problemas
operacionales
Pers. Propio
Pers. Propio
Pers. Propio
Pers. Propio
Ingresos mensuales por hogar US$
121
175
741
960
Tamaño del mercado (Pob. Servida)
6,326
2,059
6,420
18,680
Educación sanitaria
Si
Si
Si
Si
Razón por existencia OLPE
Ausencia Est.
Ausencia Mun.
Fusión
Quiebra EPS
Número de empleados del OLPE
9
3
8
61
Ingresos mensuales del OLPE, US$
8,000
1,425
19,000
111,775
Tarifa cobrada, US$/20 m3
5
5.3
9
35
Consumo l/h/d
71
100
137
238
Morosidad 1/
Muy baja
Baja
Alta
Muy baja
97
48
98
81
ONG
FIS, Mun
Min. Salud
Propio OLPE
Aspectos técnicos
Aspectos de mercado
Aspectos financieros/administrativos
Relación de trabajo financiera en %
Financiamiento de la inversión
2/
Notas:
1/
En general, la morosidad se define como el número de usuarios que han dejado de pagar más de dos facturas.
2/
La relación de trabajo financiera se define como la relación entre los costos de operación y mantenimiento (sin incluir la depreciación) y los recaudos en efectivo.
62
Países Andinos
COLOMBIA
ASPECTOS
Acuasur
ECUADOR
Emar
Arcapampa
EMASA
Aspectos legales
Propiedad del OLPE
Asoc. Usuario
Privado (S.A.)
Junta Común
Emp. Mun. c/P
Edad del OLPE, años
8
14
3
6
Administración del OLPE
Jta.Dir, Adm
Jta. Directiva
Jta. Dir.Tesor.
Directorio
Regulación de la tarifa
Ninguna
Ninguna
Ninguna
Ninguna
Regulación de la calidad
Ninguna
Municipio
Municipio
Municipio
Procedencia del agua
Superficial
EAABogota
Agua superf. 24
Agua superf.
Horas de servicio
22
24
24
24
Medición
100%
100%
100%
100%
Tipo de saneamiento
Alcant.(70%)
Alcantarillado
Alcant.(67%)
AI(50%) Sol Ind
Modo de resolver problemas
operacionales
Pers. Propio
Pers. Propio
Apoyo Mun.
Pers. Propio
Ingresos mensuales por hogar US$
158
590
173
200
Tamaño del mercado (Pob. Servida)
10,810
5,926
450
26,824
Educación sanitaria
Si
Si
Si
Si
Razón por existencia OLPE
Desint.Emp.Reg.
Inic. Privada
Necesidad Serv.
Deficiencia Est.
Número de empleados del OLPE
8
6
2
11
Ingresos mensuales del OLPE, US$
7,410
12,100
251
14,000
Tarifa cobrada, US$/20 m3
4
16.5
1.5
2.2
Consumo l/h/d
140
101
186
182
Morosidad
Aspectos técnicos
Aspectos de mercado
Aspectos financieros/administrativos
Media
Baja
Muy baja
Media
Relación de trabajo financiera en % 2/
92
99
71
93
Financiamiento de la inversión
Auxilio oficial
Privado
PRAGUAS
Estado
1/
Notas:
1/
En general, la morosidad se define como el número de usuarios que han dejado de pagar más de dos facturas.
2/
La relación de trabajo financiera se define como la relación entre los costos de operación y mantenimiento (sin incluir la depreciación) y los recaudos en efectivo.
63
Países de Centro América
EL SALVADOR
ASPECTOS
Mar de Plata
GUATEMALA
ACOSAMA
ACEPROS
RAPIAGUA
ADIP
Aspectos legales
Propiedad del OLPE
Comunal
Comunal
Comunal
Privada, CC
Comunal
Edad del OLPE, años
8
6
7
6
2
Administración del OLPE
Junta Directiva
Junta Directiva
Junta Directiva
Gerente
Junta Directiva
Regulación de la tarifa
Socios
Socios
Socios
Ninguna
Socios
Regulación de la calidad
SIBASI
Propia
Salud
Ninguna
Min. Salud
Pozo
Pozo
Pozos
Pozos privados
Superficial
Horas de servicio
24
6
24
20
4a6
Medición
Sin datos
Sin datos
Sin datos
No aplica
No existe
Tipo de saneamiento
Letrinas y fosos
Letrinas y fosos
Letrinas y fosos
Sin datos
Alcantarillado
Modo de resolver problemas
operacionales
Pers. Propio
Pers. Propio
Pers. Propio
Pers. Propio
Apoyo Mun.
Ingresos mensuales por hogar US$
Sin datos
149
Sin datos
Sin datos
Sin datos
Tamaño del mercado (Pob. Servida)
4,039
13,797
6,984
Sin datos
3,550
Educación sanitaria
Si
Si
Si
No
No
Número de empleados del OLPE
10
23
20
7
1
Ingresos mensuales del OLPE, US$
5,000
32,000
15,000
Sin datos
Tarifa cobrada, US$/20 m
6.29
8
5.2
1.8 a 2.40
Consumo l/h/d
97
72.5
163
No aplica
Sin datos
Baja
Baja
Baja
Muy baja
Baja
70
47
60
Sin datos
52
Auxilio externo
Auxilio externo
Auxilio externo
Propio OLPE
Auxilio externo
Aspectos técnicos
Procedencia del agua
Aspectos de mercado
Aspectos financieros/administrativos
3
Morosidad
1/
Relación de trabajo financiera en %
Financiamiento de la inversión
2/
466
3/
8 4/
Notas:
1/
En general, la morosidad se define como el numero de usuarios que han dejado de pagar más de dos facturas.
2/
La relación de trabajo financiera se define como la relación entre los costos de operación y mantenimiento (sin incluir la depreciación) y los recaudos en efectivo.
3/
Corresponde al precio del m3.
4/
Cuota fija independiente del consumo.
64
Países de Centro América
NICARAGUA
HONDURAS
ASPECTOS
Villa Cristina y
Villafranca
Guapinol
Los Corteses
ASOCCAR
Aspectos legales
Propiedad del OLPE
Comunal
Comunal
Privado
Asoc. Civil
Edad del OLPE, años
3
3
6
3
Administración del OLPE
Junta Directiva
Junta Directiva
Propietario
Junta Directiva
Regulación de la tarifa
Socios
Socios
Ninguna
Socios
Regulación de la calidad
SANAA
Ninguna
Ninguna
ENACAL
Procedencia del agua
SANAA
Superficial
Pozo
Pozos
Horas de servicio
2 veces a la sem.
24
14
24
Medición
No existe
No existe
No aplica
100%
Tipo de saneamiento
Letrinas
Letrinas
Sin datos
Sin datos
Modo de resolver problemas
operacionales
Apoyo SANAA
Pers. Propio
Pers. Propio
Pers. Propio
Ingresos mensuales por hogar US$
Sin datos
Sin datos
150
Sin datos
Tamaño del mercado (Pob. Servida)
7,656
1,945
50,000
1,792
Educación sanitaria
Si
Si
No
Si
Número de empleados del OLPE
6
1
2
7
Ingresos mensuales del OLPE, US$
7,475
895
1,700
Tarifa cobrada, US$/20 m
5
1.8
Consumo l/h/d
60
Sin datos
No aplica
84
Morosidad
Aspectos técnicos
Aspectos de mercado
Aspectos financieros/administrativos
3
4 a 5.3
4/
1,178
3/
5.6
Baja
Baja
Baja
Baja
Relación de trabajo financiera en % 2/
87
29
53
88
Financiamiento de la inversión
Auxilio externo
Auxilio externo
Propio OLPE
Auxilio externo
1/
Notas:
1/
En general, la morosidad se define como el numero de usuarios que han dejado de pagar más de dos facturas.
2/
La relación de trabajo financiera se define como la relación entre los costos de operación y mantenimiento (sin incluir la depreciación) y los recaudos en efectivo.
3/
Corresponde al precio del m3.
4/
Pago de abonados con una sola llave.
65
Perú
PERÚ
ASPECTOS Lurin
San Bartolo
Ventanilla
San Juan de Lurigancho
Aspectos legales
Propiedad del OLPE
Privada,CC
Privada,CC
Privada,CC
Comunal del COVAPS
Edad del OLPE, años
12
14
10
5
Contrato/licencia para operar
Ninguno
Ninguno
Municipio
Ninguno
Regulación de la tarifa
Ninguna
Ninguna
Muncipio
Directorio COVAPS
Regulación de la calidad
Ninguna
Ninguna
SUNASS
SUNASS
Regulación de la cantidad
Ninguna
Ninguna
SEDAPAL
SEDAPAL
Procedencia del agua
Pozo
Pozo
SEDAPAL
SEDAPAL
Horas de servicio
8
8
9
15
Tipo de sanemiento
Al/rillado y Letrinas
Letrinas
Letrinas
Letrinas
Modo de resolver problemas operacionales
Pers.propio
Pers.propio
Pers.propio
Personal propio
Tipo de mantenimiento rutinario
Si
Si
Si
Si, bisemestral
Número de personas atendidas
700
10 500
4 000
3 250
Ingresos mensuales por hogar, US$
47-250
63-188
78
94-125
Nivel de educación
Primaria/sec
Primaria
Primaria
Primaria
Educación sanitaria
Si
Si
No
Si
Edad de la comunidad
70
Sin datos
10
11
Titulos de propiedad
Si
Si
No
Si
Razón por existencia OLPE
Falta EPS
Falta EPS
Falta EPS
Falta EPS
Número de empleados del OLPE
10
140
52
2+directorio
Ingresos mensuales del OLPE, US$
2530
1250/CC
625/CC
1100
Tarifa cobrada, US$
3.1/m3
3.1/m3
2.2/m3
1.9/m3
Consumo l/h/d
56
Sin datos
27
23
Tipo de facturación y cobranza
Contra entrega
Entrega
Entrega
Contra entrega
Relación de trabajo financiera
Sin datos
Sin datos
Sin datos
Sin datos
Aspectos técnicos
Aspectos del mercado
Aspectos financieros/administrativos
Financiamiento de la inversión
Propio OLPE
Propio OLPE
Propio OLPE
AAPJ, Union europea
Tipo de contabilidad
Si hay
Si hay
Si hay
Si hay
Aspectos de los consumidores
Servicio alternativo del OLPE
Otro OLPE
Otro OLPE
Otro OLPE
OLPE
Evaluación del servicio
Bueno
Bueno
Bueno
Bueno
Instalaciones sanitarias del hogar
Inodoro
Inodoro
Letrinas
Letrinas
66
Perú
PERÚ
ASPECTOS La Comatrana
La Angostura
Saños
El Ingenio
Aspectos legales
Propiedad del OLPE
Comunal
Comunal
Comunal
Comunal
Edad del OLPE, años
30
26
11
25
Contrato/licencia para operar
Si
Si
Si
Si
Regulación de la tarifa
Municipio
Socios
Socios
Socios
Regulación de la calidad
MinSalud
MinSalud
MinSalud
Ninguna
Regulación de la cantidad
Ninguna
DISA
MinAg
MinAg
Procedencia del agua
Manantial
Manantial
Superficial
Superficial
Horas de servicio
12
19
24
15
Tipo de sanemiento
Alc(30%),letr.
Alcantraillado
Alc.1/6,letr.
Letrinas y alc.
Modo de resolver problemas operacionales
Personal EPS
Pers. prop
Pers.propio
Pers.propio
Aspectos técnicos
Tipo de mantenimiento rutinario
Si
Si
Si
Ninguno
Número de personas atendidas
6 500
2 000
4 300
2 800
Ingresos mensuales por hogar, US$
150
125
125
220
Nivel de educación
Secundaria
Secundaria
Primaria
Secundaria
Educación sanitaria
Si
Si
Si
No
Edad de la comunidad
90
Sin datos
80
64
Titulos de propiedad
Si
Si
Si
No,80%
Razón por existencia OLPE
Falta EPS
Falta EPS
EPS caro
Aspectos del mercado
Aspectos financieros/administrativos
Número de empleados del OLPE
11
4
3
3
Ingresos mensuales del OLPE, US$
4060
Sin datos
2600
1100
Tarifa cobrada, US$
3.1/mes
Sin datos
3.1/mes
2.2/m3
Consumo l/h/d
Sin datos
Sin datos
Sin datos
Sin datos
Tipo de facturación y cobranza
Factura
Factura
Factura
Factura
Relación de trabajo financiera
Sin datos
100%
48%
60%
Financiamiento de la inversión
Propio OLPE
Propio OLPE
Auxilo oficial
Propio OLPE
Tipo de contabilidad
Si hay
Si hay
Si hay
No existe
Servicio alternativo del OLPE
OLPE CC
Sin datos
Sin datos
EPS SEDAM
Evaluación del servicio
Bueno
Bueno
Sin datos
Malo y caro
Instalaciones sanitarias del hogar
Inodoro
Inodoro
Sin datos
Letrina/inodoro
Aspectos de los consumidores
67
Perú
PERÚ
ASPECTOS Progreso La Toma
Pucallpa
La Victoria
Aspectos legales
Propiedad del OLPE
Comunal
Comunal
Privada
Edad del OLPE, años
17
10
9
Contrato/licencia para operar
Si
Ninguno
Si
Regulación de la tarifa
Socios
Socios
Ninguna
Regulación de la calidad
Ninguna
Ninguna
MinSalud
Regulación de la cantidad
MinAg
Ninguna
Ninguna
Procedencia del agua
Manantial
Manantial
Pozo
Horas de servicio
24
24
17
Tipo de sanemiento
Letrinas
Letrinas
Alcantarillado
Modo de resolver problemas operacionales
Personal propio
Pers.de la Junta
Pers.afuera
Tipo de mantenimiento rutinario
Si
Si
Si
Número de personas atendidas
300
1 260
500
Ingresos mensuales por hogar, US$
62
78
156
Nivel de educación
Primaria
Primaria
Primaria
Educación sanitaria
Si
Si
Si
Edad de la comunidad
26
Titulos de propiedad
No
Si
Si
Razón por existencia OLPE
Falta EPS
Falta EPS
Falta EPS
Número de empleados del OLPE
1
1
2
Ingresos mensuales del OLPE, US$
16
66
625
Tarifa cobrada, US$
0.3/mes por hogar
0.3/mes
6/mes
Sin datos
Aspectos técnicos
Aspectos del mercado
20
Aspectos financieros/administrativos
Consumo l/h/d
Sin datos
Sin datos
Tipo de facturación y cobranza
Factura
Factura
Factura
Relación de trabajo financiera
Sin datos
100%
Sin datos
Financiamiento de la inversión
Auxilio externo
Auxilio ext.
Propio OLPE
Tipo de contabilidad
Si hay
Si hay
No existe
Servicio alternativo del OLPE
Manantiales
Quebradas
Otros OLPE
Evaluación del servicio
Bueno
Bueno
Bueno
Instalaciones sanitarias del hogar
Letrinas
Letrinas
Inodoro
Aspectos de los consumidores
68
Perú
PERÚ
ASPECTOS Jaen
Tamshiyacu
Nauta
Aspectos legales
Propiedad del OLPE
Comunal
Privada
Privada
Edad del OLPE, años
32
30
7
Contrato/licencia para operar
Si
Ninguno
Si
Regulación de la tarifa
Socios
Ninguna
Ninguna
Regulación de la calidad
MinSalud
Ninguna
Ninguna
Regulación de la cantidad
Si
Ninguna
Ninguna
Procedencia del agua
Superficial
Pozo
Pozo
Horas de servicio
14
9
10
Tipo de sanemiento
Alcantarillado
Alc.25%,letr.
Alc/rillado
Modo de resolver problemas operacionales
Pers.propio
Pers.afuera
Pers. afuera
Tipo de mantenimiento rutinario
Si
Si
Si
Número de personas atendidas
12 600
600
650
Ingresos mensuales por hogar, US$
Sin datos
125
Sin datos
Nivel de educación
Secundaria
Primaria/sec
Secundaria
Educación sanitaria
Si
No
No
123
Antigua
Aspectos técnicos
Aspectos del mercado
Edad de la comunidad
Titulos de propiedad
Si
Si
Si
Razón por existencia OLPE
Falta EPS
Falta EPS
EPS caro
Número de empleados del OLPE
4
3
3
Ingresos mensuales del OLPE, US$
5560
625
1250
Tarifa cobrada, US$
1.9/mes
4.4/m3
16/m3
Aspectos financieros/administrativos
Consumo l/h/d
Sin datos
22 lhd
20 lhd
Tipo de facturación y cobranza
Factura
Contra entrega
Contra entrega
Relación de trabajo financiera
68%
Sin datos
12%
Financiamiento de la inversión
Auxilio oficial
Propio OLPE
Propio OLPE
Tipo de contabilidad
Si hay
No existe
Si hay
Servicio alternativo del OLPE
Otro OLPE
Otro OLPE
EPS
Evaluación del servicio
Bueno
Bueno
Bueno
Instalaciones sanitarias del hogar
Inodoro
Letrinas/inodoro
Baño
Aspectos de los consumidores
69
Anexo 4: Precipitación y recursos hídricos renovables
Precipitación media
(mm/año)
Recursos per cápita
(m3/año/hab)
Bolivia
1 146
68 126
Chile
1 522
56 966
Colombia
2 612
46 754
Ecuador
2 087
31 721
El Salvador
1 800
2 720
Guatemala
10 100
9 100
Honduras
8 700
14 250
Nicaragua
18 160
35 480
Perú
1 738
77 600
País
Fuente de información: Estudios de Evaluación de OLPES citados.
70
Anexo 5: Población
Población y tasa de crecimiento anual
(En millones y porcentaje)
País
Población
Tasa de Crecimiento
2005
2015
Bolivia
9.5
11.4
2.0
Chile
15.6
17.9
1.0
Colombia
42.1
53.1
1.3
Ecuador
13.2
15.2
1.4
El Salvador
6.9
8.0
1.5
Guatemala
12.8
16.2
2.3
Honduras
7.2
8.9
2.1
Nicaragua
5.1
6.3
2.0
Perú
27.2
32.0
1.4
Promedio América Latina
n.a.
n.a.
1.2
Fuente de Información: Bibliografía, documentos 5, 6 y 7.
n.a. No Aplicable.
Población urbana y rural24
(En porcentajes)
País
Población 2005
Población 2015
Urbana
Rural
Urbana
Rural
Bolivia
64
36
68
32
Chile
88
12
88
12
Colombia
75
25
80
20
Ecuador
63
37
67
33
El Salvador
59
41
70
30
Guatemala
50
50
63
37
Honduras
49
51
54
46
Nicaragua
56
44
63
37
Perú
75
25
78
22
Promedio América Latina
75
25
s.i.
s.i.
Fuente de Información: Bibliografía, documentos 5, 6 y 7.
s.i. Sin Información
24
Bolivia, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras y Perú: rural < 2,000 habitantes; Colombia: rural < 2,500 habitantes; Ecuador: rural < 5,000
habitantes; y Nicaragua: rural < 1,000 habitantes.
71
Anexo 6: Niveles de pobreza y Producto Bruto Interno
Niveles de pobreza y PBI per cápita
2005
% de población en situación de pobreza
% de población en situación de
pobreza extrema
Producto Bruto interno (PBI)
per cápita (US$)
Bolivia
62
37
987
Chile
19
5
5836
Colombia
49
15
2678
Ecuador
29
10
1535
El Salvador
s.i.
12
2320
Guatemala
56
16
2190
Honduras
51
24
1040
Nicaragua
50
17
830
Perú 1
52
19
2200
Promedio América Latina
s.i.
s.i.
3580
País
Fuente de información: Bibliografía, documentos 5, 6 y 7.
1
Datos del 2004.
72
Bibliografía
1. Acceso a agua y saneamiento para comunidades pobres, una
8. Independent Water Entrepreneurs in Latin America - The other
alianza entre CARE y Amanco, El Salvador. 2007. private sector in water services, Tova Maria Solo, WSP, May
2003.
2. Agua, género y ciudadanía – Incluyendo a hombres y mujeres
9. Informe sobre Taller Internacional: Rol de los operadores y
en la gestión de los servicios de agua y saneamiento, WSP,
empresas locales en el sector de agua y saneamiento, Panamá
CIDA y MVCS, Setiembre 2007.
13-15 de junio de 2007, Ana María Acevedo.
3. El Fondo de Fideicomiso CARE-COMURES, El Salvador.
10. Los nuevos operadores en las pequeñas ciudades del Perú
CARE, Agosto 2007.
– Diseño de un nuevo modelo de gestión sostenible de los
4. Engaging Local Private Operators in Water Supply and
servicios de agua y saneamiento, WSP, CIDA y MVCS, Octubre
Sanitation Services – Emerging Experiences in Five Countries:
2007.
Cambodia, Colombia, Paraguay, Philippines y Uganda, World
11. Making Services Work for Poor People – WB, World
Bank, 2006
Development Report 2004.
5. Evaluación de los operadores locales de pequeña escala de
12. Proyecto de Rehabilitación de Sistemas de Saneamiento
agua y saneamiento en Países Andinos, JTF Rótterdam BV,
Básico Rural empleando crédito. Rehaser, Ancash, Perú,
Mayo 2007.
CARE, Julio 2007.
6. Evaluación de los operadores locales de pequeña escala de
13. Water and Sanitation Services for the Urban Poor – Small-
agua y saneamiento en el Perú, Klas Ringskog, Guillermo
scale Providers: Typology and Profiles. Suzanne Snell, WSP,
Yepes y Rosalía Vasques, Junio 2007.
Dec. 1998.
7. Experiencias de participación local de pequeña escala en
Centro América, Segura Consulting, Mayo 2007.
73
Programa de Agua y Saneamiento
Región América Latina y el Caribe
Oficina Banco Mundial, Lima.
Alvarez Calderón Nº 185,
San Isidro, Lima 27, Perú
Teléfono: (511) 615-0685
Fax: (511) 615-0689
E-mail: [email protected]
Sitio Web: http://www.wsp.org