Mercosur: ¿el relanzamiento?

Seminario Internacional
Integración y desarrollo sustentable.
La nueva geografía de los recursos, la economía y el poder
CLAES – D3E - Montevideo, 14-15 de Julio de 2005
Mercosur: ¿el relanzamiento?
José Manuel Quijano
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Montevideo, Uruguay
Es posible ubicar cuatro etapas en la vida del Mercosur, cada una con características definidas2, en el periodo 1986-2005.
1.- La primera corresponde a los años 1986-91,
donde el proyecto es bilateral ( Brasil y
Argentina), se inicia con los acuerdos sectoriales – que en sus aspectos mas relevantes,
aunque por cierto no únicos, comprende alimentos de clima templado y trigo para cubrir las
insuficiencias de Brasil y bienes de capital para reactivar a la industria argentina – y genera
una gran expectativa en la región. Es interesante comprobar que la industria de bienes de
capital argentina estaba compuesta por empresas medianas y pequeñas y, predominantemente, de capital privado nacional. Otra característica de esta etapa es que reconoce las
asimetrías potenciales – el país con balanza superavitaria se compromete a invertir en el
deficitario para elevar la oferta exportable de este ultimo - y, además hay un primer paso
para superar la lenta negociación en ALADI y agilizar entre las dos partes la liberalización
comercial. Este Mercosur bilateral vive una primera transformación con el acuerdo de
1988 que introduce la liberalización comercial automática, lineal y universal. Las economías pequeñas no son parte del acuerdo pero una de ellas – Uruguay – suscribió (1975) y
amplió (1985) dos acuerdos bilaterales, uno con Argentina (CAUCE) y otro con Brasil
(PEC) que le otorgaban – en reconocimiento de las asimetrías existentes - acceso a los
mercados más grandes sin exigencia de reciprocidad.
2.- La segunda se inicia con la firma del Tratado de Asunción en 1991 y concluye en enero de 1999, cuando Brasil se aparta del rezago cambiario que había invadido al Cono Sur.
Este es un periodo plagado de señales contradictorias. Los acuerdos sectoriales – que en
realidad tuvieron poco dinamismo en la etapa previa – pierden relevancia. El énfasis parece
desplazarse hacia el intercambio comercial, en un marco de apertura unilateral de las
economías del Mercosur entre ellas y con el mundo. El acuerdo de dos pasa a ser de cuatro,
con la incorporación de dos economías pequeñas aunque una de ellas (Uruguay) logra la
subsistencia transitoria de los acuerdos bilaterales con los vecinos. En mitad del periodo, a
fines de 1994, el proyecto se tonifica con el avance, en Ouro Preto, hacia la Unión Aduanera, la definición de un AEC Mercosur – y la promesa de avanzar en un Código Aduanero,
un régimen de valoración y otros componentes propios de una unión aduanera - acompañado de la admisión de listas de excepción y listas de adecuación. El tratamiento de las
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Las opiniones expuestas son a titulo personal.
Se omite aquí una referencia al ABC (Argentina, Brasil, Chile), promovido por el presidente Perón en 1952,
que fue desechado por los dos vecinos en parte por una fuerte presión de Estados Unidos
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asimetrías se reduce a las listas mas amplias y los plazos mas largos para las economías
pequeñas.
A lo largo de esta etapa Argentina se aferró a la convertibilidad (al famoso 1x1), Brasil se
sumó en 1994 a una variante mas flexible con el Plan Real y Uruguay practicó un régimen
de banda que, sobre todo en la primera mitad de los años noventa, implicó un significativo
rezago cambiario.
El abatimiento de los aranceles, el nivel de actividad positivo y el comportamiento cambiario de los socios del Mercosur – que fue restando competitividad a las exportaciones extramercosur - dinamizó el comercio al interior de la región. Argentina llegó a concentra el
35% de las exportaciones y el Uruguay en 50% en los mercados de los vecinos signatarios
del Tratado de Asunción. Mediciones de calidad de comercio indican que aumentó el comercio intraindustrial entre los socios y que el Mercosur fue, por entonces, un destino creciente – y más receptivo que otros mercados - de las exportaciones con medio contenido
tecnológico. En lo que hace al comercio de este tipo el incremento de las exportaciones se
explica, fundamentalmente, por el acuerdo automotor, régimen especial excluido de la liberalización y caracterizado por una racionalización de las inversiones de las empresas transnacionales.
En el periodo 1990 – 99 se procesa una importante desnacionalización de empresas en
Argentina y, en menor medida, en Uruguay y en Brasil. El Mercosur convivió con las privatizaciones argentinas y con las ventas de activos privados, en los tres países, a inversores
de extrazona. Tan solo en el sector bancario (Cepal, 2002) la participación de los bancos
extranjeros en el total de activos de la banca pasó de 10% a 49% en Argentina, de 6% a
17% en Brasil y de 4% a 33% en Uruguay entre 1990 y 1999.3
3.-En enero de 1999 se produce la devaluación brasileña y se inicia la tercera etapa. La
devaluación fue sin duda un hecho traumático para el Mercosur, al punto que no ha podido
ser analizada todavía con frialdad seis años después. El primer tema de confusión se presenta respecto al “autor” de semejante medida. En Argentina, Paraguay y Uruguay el autor
de la mediada fue “Brasil”, con todo lo genérico e impreciso de la acusación. En la percepción de los vecinos Brasil, sin previo aviso, cambió las reglas de juego. No obstante, podría
sugerirse que el “autor” podría identificarse – por ejemplo Itamar Franco gobernador de
Minas y la Confederación Nacional de Industrias - y en ningún caso coincide con el presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) y su gabinete. Resulta mucho más rico el análisis
si se admite que el quiebre cambiario brasileño proviene del único polo industrial de la región, que resiste y suprime una política que subsidia artificialmente importaciones y
grava exportaciones. Y el análisis adquiere mas sabor todavía si se recuerda que el propio
FHC, y las máximas autoridades del FMI y del BID, pusieron el grito en el cielo por la
devaluación forzada 4, acto de suprema irresponsabilidad. Por entonces, responsable era
para el “pensamiento único” Carlos Saúl Menem y la convertibilidad.
Desde 1999 Argentina y Uruguay dejaron de crecer. La desgracia provenía de la devaluación brasileña pero cuando algún colega se proponía indagar un poco mas y preguntaba –
en un seminario, en un taller de trabajo, en una reunión técnica – si el desdichado 1x1 ar3
Cepal, La Inversión Extranjera en América Latina y el Caribe, 2002
Entre paréntesis, resulta sorprendente que en un reciente articulo de Clarín, de Buenos Aires, el expresidente
FHC se vanaglorie del excelente desempeño exportador de Brasil en 2005, hecho que el aludido remite a la
exitosa corrección cambiaria de 1999 que ahora toma como propia.
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gentino no tendría algo que ver con la depresión económica, la respuesta era “de oportunidad” (ahora no podremos salir de la convertibilidad) “de costo relativo” (sería mucho mas
costoso salir que quedarse en la trampa de la convertibilidad) o “de ignorancia” (Argentina
no tiene un problema cambiario y la competitividad genuina no se construye con la manipulación de monedas).
Así las cosas la crisis se mantiene instalada hasta 2002, eclosiona en Argentina (diciembre
2001) como es bien conocido y pega su coletazo en Uruguay (mediados de 2002) con consecuencias que son ampliamente difundidas. No corresponde detenerse aquí, en esta breve
síntesis, en la crisis5. Aunque quizá sea bueno recordar que la crisis contribuyó a transnacionalizar más las economías del Mercosur. Entre 1999 y 2001, según Cepal6, los bancos
extranjeros aumentaron su participación en los activos bancarios totales de 49% a 61% en
Argentina, de 17% a 49% en Brasil y de 33% a 61% en Uruguay con la particularidad, en
este último país, que después de la debacle de 2002 desapareció la banca privada nacional y
todos los menguados activos del sector bancario privado están en manos de la banca extranjera.
4.- En orden cronológico, en 2003 se inicia la cuarta etapa del Mercosur y es frecuente
que se mencione que estamos presenciando el relanzamiento del proyecto ¿ Que cabe esperar de este rebrote?
Un primer elemento a tomar en cuenta es el “clima progresista” que se habría instalado con
Lula, Kirchner y algo después con Vázquez. ¿Hay realmente tal cosa? Quizá el componente más desconcertante provenga de Brasilia. Aun admitiendo que las rupturas destempladas
con el orden internacional pueden acarrear mas perjuicios que beneficios - y que las realidades del endeudamiento externo eran muy distintas para cada socio del Mercosur lo cual
explica que los caminos hayan sido tan diversos - de todas formas una observación detenida
de los primeros años del gobierno Lula no muestra siquiera leves rasgos de heterodoxia y
menor aun de originalidad. No es un albur decir que Serra lo hubiera hecho mejor. La nota
discordante proviene del gobierno argentino y, muy especialmente, del certero ministro
Lavagna. Lo demás, pretende ser una confirmación plena – con el aval de gobiernos electos
después de la crisis y que emanan de la izquierda - de que en economía, pase lo que pase,
no existe otra cosa que el famoso “pensamiento único”. Y queda por ver, antes de sacar
conclusiones apresuradas respecto a las bondades de esta nueva etapa, como evoluciona y
adonde conduce la “ortodoxia progresista” que va apoderándose de la región
Los aspectos mas destacados de esta etapa, no obstante, son los avances que se procuran en
el campo institucional (Tribunal, Secretaria, esbozo de Parlamento Mercosur); el retorno a
la consideración de las asimetrías, con la particularidad de que Argentina también las
plantea en su relación con Brasil (ejemplo es la constitución de un pequeño Fondo Estructural de 100 millones de dólares, que se conformará y se aprovechará en relación inversa al
tamaño de las economías); las fuertes diferencias comerciales entre Argentina y Brasil
que tienden a derivar, por presión argentina y respaldo paraguayo, en alguna forma de restricción voluntaria o “cuotificación” o salvaguardia para evitar que los bienes brasileños
invadan a la economía vecina en expansión; las no menos fuertes diferencias entre los dos
socios mas grandes acerca de como actuar en los organismos internacionales y que ob5
El autor se ocupo del tema en JM Quijano: “Algunas enseñanzas de las crisis bancarias. El caso de Uruguay”
en Revista Investigación Económica, Unam ,México, 2005
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Cepal, op cit.
jetivos perseguir ( ejemplo es el caso de la ampliación del Consejo de la ONU) ; y el retorno al Mercosur bilateral con acuerdos entre Argentina y Brasil y exclusión, en muchas de
las discusiones relevantes, de Uruguay y Paraguay.
En este balance debería dejarse de lado el diferendo papelero que tiene que ver con l aprovechamiento común del Río Uruguay, según un tratado y estatuto firmados hace décadas
por ambas partes. No hay duda que Uruguay tiene derecho a realizar en su territorio las
inversiones previstas; pero tampoco debería haber duda que tanto Argentina como Uruguay deben dar plenas y satisfactorias garantías, a sus respectivas poblaciones, de que las
inversiones no dañarán el ambiente.
A la hora de mirar hacia delante no se debería olvidar que la región no es la misma después
de la crisis. Brasil se ha convertido en un jugador global y el Mercosur es apenas uno de sus
interlocutores. Además, avanzó en la producción de alimentos de clima templado y depende
cada vez menos de las compras externas. En el caso de Uruguay, para tomar en cuenta tan
solo los aspectos comerciales, puede decirse que en los últimos años ha dirigido hacia los
vecinos apenas algo mas de un cuarto de sus exportaciones (cuando en los años noventa se
concentraban en el Mercosur mas del cincuenta por ciento) y que los productos con mas
crecimiento exportador – como carne y madera – se colocan fuera de la región. ¿Debemos
de aquí inferir que el Mercosur ha perdido importancia para el país? Sería una conclusión
apresurada y que puede conducir a error. No solo porque un cuarto de nuestras ventas se
dirige a y cuatro quintos de los ingresos turísticos provienen de la región sino, y de manera
muy principal, porque no es posible imaginar un proyecto de producción que incorpore
valor agregado, que nos habilite un adecuado manejo en la negociación respecto a los servicios y que nos permita ingresar en el mundo de los bienes dinámicos y de alto contenido
tecnológico, sin un entendimiento profundo con los vecinos. Un entendimiento necesario
pero que no se vislumbra sencillo.
CLAES – Centro Latino Americano de Ecología Social
D3E – Desarrollo, Economía, Ecología, Equidad – América Latina
Una organización no gubernamental dedicada a promover alternativas de desarrollo sostenible en
América Latina. El seminario sobre Integración y Desarrollo Sustentable es parte del programa sobre alternativas de integración, democracia y sustentabilidad.
Montevideo – Uruguay
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