la nueva Función Legislativa - Corporación Participación Ciudadana

LA NUEVA FUNCIÓN LEGISLATIVA
Una vez que la nueva Función Legislativa (representada hoy por la denominada
“Asamblea Nacional”) cumple su primer año en funciones, consideramos importante
evaluar algunos aspectos de la nueva estructura constitucional y legal de tan
importante organismo.
En nuestro sistema jurídico, al menos desde la Constitución de 1978, la Función
Legislativa, bajo diferentes denominaciones (Cámara Nacional de Representantes,
Congreso Nacional, Asamblea Nacional, etc.), ha tendido diferentes atribuciones, que
pueden sintetizarse en tres grandes ejes: El primero crear, modificar o suprimir normas
legales y constitucionales; el segundo, fiscalizar los actos de ciertos funcionarios
públicos; y el tercero, participar (sea como proponente o ente nominador), en la
designación de ciertas autoridades. Esta última facultad -nominadora- le fue retirada
por la Constitución y entregada al Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social.
Sabemos que cuando hablamos de un Estado democrático, esto supone la
coexistencia de poderes independientes que buscan la consecución del bien común.
En dicha línea de pensamiento, un poder legislativo y un judicial autónomos son la
mejor garantía frente al riesgo de un poder ejecutivo que en un momento dado
pretenda extralimitarse en sus atribuciones, como ha sucedido en muchos casos a lo
largo de nuestra historia. De allí que es necesario que cualquier estructura
constitucional debe constituirse sobre la base de un organismo legislativo autónomo
de los otros poderes, que actúe con independencia de ellos, estableciendo al mismo
tiempo relaciones asertivas de cooperación que fortalezcan la gobernabilidad.
En cuanto a la estructura de la Asamblea, la Constituyente desechó la opción del
sistema bicameral, que aunque no estaba vigente en ese momento, había regido
esporádicamente en períodos pasados. Al mantener el sistema unicameral, la
capacidad legislativa y fiscalizadora se mantuvo íntegramente en una solo cámara.
Un tema que ha sido abordado recurrentemente, es el referido a la facultad
fiscalizadora del legislativo. La Constitución de 1998, entre sus principales y más
discutidas innovaciones en este tema, mantuvo la figura del juicio político y censura
vigente desde 1979, pero estableció que -en el caso de los Ministros de Estado- “la
permanencia corresponderá decidir al ejecutivo”. La argumentación que se esgrimió
para dicha “limitación” a las atribuciones legislativas, era que la capacidad de destituir
ministros fue un mecanismo que permanentemente atentó contra la gobernabilidad y
por ende la misma debía ser restringida. En la práctica, dicha potestad, ciertamente
no fue siempre un método responsable y efectivo de fiscalización, control y sanción
sino un mecanismo de presión a los gobiernos. Sobre el tema, la Constituyente
resolvió devolverle al legislativo su capacidad fiscalizadora, con la posibilidad de
destituir al funcionario encausado. Sin embargo, en este campo y como lo veremos
más adelante, la acción legislativa ha sido severamente cuestionada, pues el cien por
ciento de los juicios políticos han sido archivados en la Comisión de Fiscalización.
Por otro lado, la Asamblea Constituyente, en su momento también trabajó en la
identificación de mecanismos de cooperación y corresponsabilidad entre Congreso y
Ejecutivo. Estos mecanismos, se generan, en los procesos de elaboración de leyes,
aprobación del presupuesto, tratados y convenios internacionales, etc, en donde el
legislativo conoce y resuelve (aprueba o niega) los proyectos, mientras el Ejecutivo
puede, por un lado remitir propuestas -iniciativa legislativa- y por otro, actúa como colegislador a través de los vetos. Otro mecanismo importante de corresponsabilidad,
fue el establecimiento de la denominada “muerte cruzada”, a través del cual el
1
Ejecutivo somete a veredicto popular la permanencia del legislativo, y paralelamente
está obligado a consultar, sobre la continuidad en el cargo del Presidente de la
República.
Ya en lo que se refiere a un análisis jurídico/técnico de la acción legislativa durante su
primer año, nos parece relevante comentar algunos datos que la Corporación
Participación Ciudadana ha podido obtener a través de su veeduría a la Asamblea
Nacional. El primero se refiere a los procesos de fiscalización iniciados durante el
primer año del período actual. Al respecto podemos observar que diferentes
legisladores de distintas bancadas -la mayor parte de oposición, pero incluso
legisladores del propio bloque de gobierno- plantearon seis pedidos de juicio político
en contra de diferentes funcionarios, tanto del gobierno central propiamente (ministros
de Estado), cuanto contra funcionarios de organismos autónomos (Superintendencia
de Bancos y Seguros, y Fiscal General del Estado). Los seis pedidos formulados, es
decir su totalidad, fueron archivados por la Comisión de Fiscalización y a
consecuencia de ello, los mismos no pudieron llegar a ser conocidos por el Pleno de la
Asamblea Nacional. No corresponde en este espacio, realizar un análisis detallado e
individualizado de cada caso, para determinar la pertinencia o no de la decisión de la
Comisión de Fiscalización de archivar dichos pedidos, pero evidentemente, resulta
preocupante que ningún pedido de fiscalización haya podido llegar a ser tratado por
los Asambleistas en el pleno del legislativo.
Para mayor ilustración, adjuntamos un cuadro con el detalle de los pedidos
formulados.
Comisión de Fiscalización Y Control Político
Fecha Calificación
Solicitante
Partido/
Movimiento
Funcionario
Estado
22 de octubre 2009
Galo Lara
PSP
Superintendenta de Bancos
Archivado
15 de diciembre 2009
Andrés Páez/ Luis Morales
ID/ PRIAN
Ministro de Electricidad
Archivado
7 de enero 2010
Fausto Cobo
PSP
Ministro de Defensa
Archivado
7 de enero 2010
Abdalá Bucaram P.
PRE
Ministro de Transporte y Obras Pública
Archivado
25 de marzo 2010
María Paula Romo
País
Fiscal General de la Nación
Archivado
15 de abril 2010
Ramiro Terán/ Jorge Escala
MPD
Ex Ministro de Educación
Archivado
En este contexto, resulta importante la iniciativa anunciada por la Comisión de
Fiscalización, respecto a que se propondrá una reforma al procedimiento de
fiscalización y control político previsto en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, en
la línea de flexibilizar la posibilidad de que los procesos de fiscalización lleguen a ser
tratados en el Pleno de la Asamblea. Habrá que revisar en detalle la propuesta, una
vez que esta sea socializada.
Finalmente, y en relación a la iniciativa legislativa, observamos algunos datos de
importancia. Cabe precisar que, cuando nos referimos a iniciativas, no tiene que ver
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con la totalidad de propuestas ingresadas, sino con aquellas que han sido admitidas a
trámite por el Consejo de Administración Legislativa (CAL). 1
De este grupo, se observa que un número importante pertenecen al bloque de
gobierno, y al Ejecutivo; esto último creemos que puede deberse al hecho de que la
Disposición Transitoria Primera de la Constitución, establece de manera mandatoria la
obligatoriedad de aprobar importantes leyes durante un plazo determinado, que como
es de conocimiento público, resulta escaso para la cantidad e importancia de leyes
previstas. Por tanto, vemos que la mayoría de proyectos cuyo trámite se ha iniciado
(unos han concluido y otros no), provienen del legislativo, en su mayoría de la bancada
oficial (la oposición ha presentado varios proyectos, pero entre los admitidos, los del
bloque oficial predominan). En cuanto a la iniciativa por fuera de la Asamblea,
predominan los proyectos del Ejecutivo, con una escasa iniciativa legislativa (al
menos en proyectos admitidos), tanto de los organismos autónomos, cuanto de la
ciudadanía.
En lo referente a los mecanismos de debate y aprobación de leyes, la Asamblea de
Montecristi, aprobó que el contenido de las leyes sea discutido y aprobado en bloque,
y no por artículos como en la legislación precedente. Este ha sido el tema que mayor
preocupación nos ha generado. Ciertamente, hay que reconocer que algunas leyes
han sido sometidas a importantes procesos y mecanismos públicos de socialización,
especialmente en su tratamiento en las Comisiones. Sin embargo, consideramos que
ya en el proceso de votación, el hacerlo -en segundo y definitivo debate- por
proyectos completos, o en “plancha”, no aporta positivamente al proceso de
construcción de las leyes
.
Al respecto, en el informe de veeduría de la Corporación Participación Ciudadana, a la
Comisión Legislativa y de Fiscalización, cuando culminó en sus funciones el ente
legislativo transitorio, una de las recomendaciones que formulamos fue la de revisar el
procedimiento constante en la antigua Ley Orgánica de la Función Legislativa y su
respectivo reglamento, en donde se prevé que, al menos los artículos de un proyecto
que han sido observados -que generalmente son los mas polémicos-, se debatan y
voten individualmente. . Ello permite a los ciudadanos y opinión pública en general
identificar las posturas de cada legislador, en cada tema concreto mas allá de la
posición que tenga sobre el proyecto en conjunto, facilitando la rendición de cuentas y
contribuyendo a la transparencia. Por otro lado permite identificar y corregir con más
facilidad, falencias de redacción, errores en la remisión a otras leyes, o a artículos de
la misma ley, repeticiones de normas, etc. En la misma línea, nos parece que el
establecer plazos para la emisión de informes, tampoco contribuye a la calidad. La
aprobación de leyes tiene que tener todo el tiempo necesario para que el análisis sea
adecuado, minucioso y prolijo.
Un adecuado diseño institucional, y una acertada legislación sobre el funcionamiento
de los organismos, deben conciliar el principio de la celeridad con la necesidad de
eficiencia y debate adecuado. Tan peligroso resulta para la institucionalidad, una
escasa producción legislativa, cuanto una generosa proliferación de leyes que por la
premura de cumplir un plazo, o por la ausencia de un debate individualizado de los
temas polémicos, se expidan estas sin la rigurosidad, detenimiento y tiempo suficiente
que la técnica jurídica recomienda.
1
Hay que tomar en cuenta que de acuerdo al trámite de aprobación de leyes vigente, al CAL le corresponde calificar
los proyectos de Ley presentados y solo a partir de dicha calificación, y la respectiva notificación se inicia formalmente
el trámite de aprobación (Arts. 56 y 57 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa)
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