Razones para la continuidad del Marco aplicable a las ayudas

Marco de ayudas estatales a la construcción naval. DO C 317/2003 Ref: HT.617 UNIÓN ESPAÑOLA DE CONSTRUCTORES NAVALES Razones para la continuidad del Marco aplicable a las ayudas estatales a la construcción naval En el apartado 3 de la introducción del Marco aplicable a las ayudas estatales a la
construcción naval se reconoce que “ciertos factores específicos que afectan al sector
de la construcción naval deben reflejarse en la política de la Comisión en materia
de control de las ayudas estatales”. Entre estos factores se incluyen:
a) El exceso de capacidad, los precios a la baja y el falseamiento de las
condiciones comerciales en el mercado mundial de la construcción naval;
b) La naturaleza de los buques como bienes de capital de gran dimensión, que
incrementa las posibilidades de que las facilidades de crédito apoyadas por el
Estado falseen la competencia;
c) El hecho de que las disciplinas sobre prácticas comerciales desleales de la
Organización Mundial del Comercio («OMC») sean de difícil aplicación en el
sector de la construcción naval;
d) La existencia de acuerdos de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económicos («OCDE») en el sector de la construcción naval en
especial el Acuerdo de la OCDE de 1998 sobre líneas directrices en materia de
créditos a la exportación y su Acuerdo sectorial sobre créditos a la exportación
de buques, que se aplican en la Comunidad de conformidad con la Decisión
2001/76/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, por la que se modifica la
Decisión de 4 de abril de 1978 sobre la aplicación de determinadas directrices en
materia de crédito a la exportación con apoyo oficial (2).
A continuación, analizaremos brevemente si dichos factores que justificaron en su
momento la existencia de las ayudas específicas para la construcción naval han
cambiado o, por el contrario, no sólo no han desaparecido sino que han aumentado
sus desfavorables efectos.
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Marco de ayudas estatales a la construcción naval. DO C 317/2003 Ref: HT.617 UNIÓN ESPAÑOLA DE CONSTRUCTORES NAVALES Factores específicos que afectan a la construcción naval Evolución de la capacidad de construcción naval El mercado de construcción naval en los últimos años ha experimentado un crecimiento
desmesurado de oferta con la aparición de nuevos países, especialmente en el Extremo
Oriente, originados en los notables incrementos en China, Vietnam y Filipinas.
Según los últimos análisis realizados por las Asociaciones Internacionales de
Constructores Navales, se estima que la capacidad de construcción naval en el año 2010
supere los 44 millones de cgt y en 2012 alcance 50 millones de cgt. Dicha evolución de
capacidad será desigual en el mundo con un crecimiento previsto para China de un
86%, Corea del Sur 37%, Japón 17%, mientras que en Europa no se prevé
incrementos notables de capacidad.
Asimismo, como consecuencia del “boom” de contratación existente en los últimos
años, la cartera de pedidos a 31 de diciembre de 2007 alcanzaba un record
histórico de casi 180 millones de cgt y unas entregas récord de 34 millones de cgt
durante 2007. Sin embargo, las previsiones futuras de entregas en los próximos años
oscilan entre 25 y 30 millones de cgt, lo cual significa que en el año 2012 existirá un
diferencial entre capacidad y producción de aproximadamente 45% de
sobrecapacidad.
En 2012 existirá una sobrecapacidad de construcción naval estimada en un 45%
entre oferta y demanda
Prácticas comerciales desleales del Extremo Oriente La evolución del mercado de construcción naval en los últimos años y, en concreto, la
espectacular aparición de CHINA, implica profundos cambios que afectaran
notablemente al resto de áreas constructoras en el sentido que para el caso de Corea
del Sur, sus astilleros para contrarrestar la pérdida de cuota de mercado en los
buques mercantes que como respuesta a las necesidades de transporte marítimo,
principalmente productos energéticos, materias primas y productos manufacturados,
tienen mayor demanda, es decir buques tanque, graneleros y portacontenedores,
orientará todo su potencial como país líder en construcción naval en los segmentos
de mercado hacia los que actualmente no tiene una presencia significativa.
Dichos segmentos de mercado (ferries, cruceros, buques offshore,…) son actualmente
los productos estrella de los astilleros europeos y por ende, de la industria
suministradora de equipos existente en Europa, lo cual significa que cuando la
competencia desleal aparezca, como ocurrió y fue constatado por la propia
Comisión Europa en el pasado, el impacto afectará no sólo a los astilleros sino a la
propia industria suministradora europea. En este punto recordar el reciente
desarrollo de la membrana coreana KC1 para los buques gaseros, impulsada
conjuntamente por el gobierno coreano y la industria con el objetivo de “arrebatar el
monopolio europeo existente” y la toma del 39% del capital de AKER por STX Corea
como movimiento estratégico para la entrada en el mercado de ferries y cruceros, que
está siendo actualmente investigado por la Dirección General de la Competencia.
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Marco de ayudas estatales a la construcción naval. DO C 317/2003 Ref: HT.617 UNIÓN ESPAÑOLA DE CONSTRUCTORES NAVALES Por otra parte, las experiencias pasadas han demostrado la difícil aplicación de las
disciplinas sobre prácticas comerciales desleales de la Organización Mundial del
Comercio («OMC») y dado el actual estancamiento de las negociaciones existentes
en el seno de la OCDE para un nuevo Acuerdo sobre las condiciones normales de
competencia en la industria naval, agravado por el hecho que, como es lógico pensar,
una situación de mercado más desfavorable retrasará notablemente la consecución de un
nuevo acuerdo, por lo que presumiblemente las prácticas comerciales desleales se
agravarán.
Agravamiento de las prácticas comerciales desleales originadas por la
sobrecapacidad en un mercado decreciente sin disciplinas internacionales que las
contrarresten
Acuerdos Internacionales en la OCDE La existencia de acuerdos de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos («OCDE») en el sector de la construcción naval en especial el Acuerdo de
la OCDE de 1998 sobre líneas directrices en materia de créditos a la exportación y su
Acuerdo sectorial sobre créditos a la exportación de buques con apoyo oficial, que tal
como se reconoce en el propio texto del documento de consulta, no suscita a efectos
del Marco ningún problema particular de aplicación.
Sin embargo el reflejo de las mencionadas disposiciones en el Marco y su prórroga
garantiza cierta seguridad jurídica dentro del acervo comunitario y en las
legislaciones nacionales que lo desarrollan, sin necesidad de modificaciones
legislativas posteriores.
Seguridad jurídica en la aplicación del Marco en los aspectos relativos a los
Acuerdos OCDE
Continuidad de los objetivos específicos del presente Marco Conforme a lo manifestado en el apartado 5, los objetivos del presente Marco
eran:
a) fomentar una mayor eficacia y competitividad de los astilleros comunitarios, en
especial a través del fomento de la innovación;
b) propiciar, cuando resulte necesario, la reducción de capacidades productivas
económicamente inviables, y
c) respetar las obligaciones internacionales aplicables en el ámbito de los créditos a la
exportación y la ayuda al desarrollo.
En los últimos años los astilleros europeos han alcanzado tras el desarrollo del
documento Leadership 2015 resultados positivos en innovaciones y desarrollos
tecnológicos en productos y procesos que han alentado su competitividad.
Como consecuencia, se ha creado una fuerte interrelación entre competitividad e
innovación tecnológica, incrementado la imperiosa necesidad para los astilleros
europeos de obtener en todo momento una exitosa incorporación de nuevas
tecnologías en productos y procesos y su aceptación en el mercado para no perder
competitividad. En esto punto recordar que el sector de la construcción naval presenta
por sus características específicas grandes dificultades para proteger la propiedad
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Marco de ayudas estatales a la construcción naval. DO C 317/2003 Ref: HT.617 UNIÓN ESPAÑOLA DE CONSTRUCTORES NAVALES intelectual, lo cual en la práctica significa que las innovaciones tecnológicas se
transfieren con gran facilidad al resto de empresas competidoras.
Todo ello significa necesariamente asumir grandes riesgos tecnológicos para ser
capaces de mantener dicho liderazgo tecnológico.
Singularidad de la construcción naval por razones constructivas En el documento Leadership 2015 la Comisión Europea reconoce: “Los astilleros
ofrecen productos de gran complejidad que precisan un gran número de
competencias, un destacado nivel de conocimientos científicos y tecnologías de
producción inteligente. ….
“Las series de producción cortas, la adaptación al cliente como principio general y la
competencia mundial obligan a los astilleros a buscar permanentemente soluciones
innovadoras en relación con el diseño y las tecnologías de producción. Debido a la
complejidad del producto, hoy en día los astilleros dependen de un gran número de
proveedores de componentes, subsistemas y servicios basados en el conocimiento,
incluidos los proporcionados por especialistas del sector financiero. Los astilleros de
la actualidad deben considerarse como integradores a gran escala en un sector de
alta tecnología en el que los principales participantes son en muchos casos PYME
muy especializados.”
“Un obstáculo fundamental para una mejor inversión en IDI es consecuencia de la
aplicación de la normativa comunitaria vigente. El marco comunitario para las
ayudas estatales a la investigación y el desarrollo ha sido eficaz para garantizar unas
normas comunitarias de competencia, pero, debido a una serie de características
sectoriales, la construcción naval no ha podido recibir ayudas adecuadas de los
Estados miembros por este concepto. Por tanto, se necesitan nuevas formas y medios
para alentar la IDI en este sector, garantizando al mismo tiempo un pleno
cumplimiento de los principios del mercado interior.”
“Las posibles soluciones podrían derivarse del hecho de que, en la construcción naval,
una parte significativa de las actividades de innovación está integrada en el propio
proceso de concepción y producción, mientras que, en muchas otras industrias, las
actividades de IDI se efectúan antes de que se inicie la producción en serie. En
consecuencia, la mayor parte del desarrollo del producto y de las actividades de
innovación se efectúa después de la firma del contrato de venta.”
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Marco de ayudas estatales a la construcción naval. DO C 317/2003 Ref: HT.617 UNIÓN ESPAÑOLA DE CONSTRUCTORES NAVALES En este punto resaltar que el riesgo asumido al incorporar diseños y tecnologías
innovadoras y, por tanto, no testadas en el proceso de diseño y construcción, es
muy alto y, en algunas ocasiones originan modificaciones notables de los prototipos
que requieren la dedicación de recursos extras con los extracostes asociados y/o
retrasos en el tiempo de construcción, que incluso puede afectar al proceso de
construcción de otros buques.
La experiencia empírica muestra que como media los procesos de innovación
descritos en los astilleros suponen sobrecostes entre un 5 – 10% y en que en casos
excepcionales para ciertos prototipos de buques dichos sobrecostes podrían
superar el 50%.
El riesgo asumido al incorporar diseños/tecnologías innovadoras es muy alto.
Por otra parte, el punto 7 de la introducción del Marco manifiesta: “Algunas de sus
características, como, por ejemplo, las series de producción reducidas, el tamaño, el
valor y la complejidad de las unidades producidas y el hecho de que los prototipos
suelan comercializarse, hacen de la construcción naval un sector singular, diferente de
otros sectores industriales. Por ello, la construcción naval es el único sector que
puede beneficiarse de las ayudas a la innovación.”.
Las disposiciones horizontales para incentivar las actividades de I+D+i están
orientadas a las industrias serializadas, donde el coste de los prototipos supera con
creces el coste unitario de los productos y, en consecuencia la amortización de los
costes de desarrollo se consigue con la producción serializada de un gran número
de unidades. (Por ejemplo, el coste estimado de desarrollo del modelo Airbus A – 380
fue de 11.500 millones de euros y el precio de un único avión es 220 millones de euros),
sin embargo, en la construcción naval los prototipos son comercializados y aunque el
coste del prototipo puede superar el precio del buque, las disposiciones horizontales de
las ayudas de I+D+i y sus actuales costes elegibles sobre dichas actividades
prácticamente no son aplicables a la construcción naval, por la inexistencia de
grandes series.
Asimismo, las disposiciones horizontales de las ayudas de I+D+i referente a los
prototipos comercializables presenta una condición que disminuye notablemente las
posibilidades de su aplicación a la innovación de buques.
Dicha disposición dice textualmente:
“Se incluye asimismo el desarrollo de prototipos y proyectos piloto que puedan
utilizarse comercialmente cuando el prototipo sea por necesidad el producto comercial
final y su fabricación resulte demasiado onerosa para su uso exclusivo con fines de
demostración y validación. En caso de utilización comercial posterior de proyectos
piloto o de demostración, todo ingreso que dicha utilización genere debe deducirse de
los costes subvencionables.”
En el caso de los buques el prototipo siempre será el producto comercial final y la
deducción de los ingresos obtenidos de su explotación comercial por el armador de los
costes subvencionables sería inaplicable, distorsionando la justificación de la
existencia de la ayuda a la innovación de productos y, por ende, su propia
existencia.
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Marco de ayudas estatales a la construcción naval. DO C 317/2003 Ref: HT.617 UNIÓN ESPAÑOLA DE CONSTRUCTORES NAVALES Finalmente, a pesar de que únicamente cinco Estados Miembros ha decidido aplicar las
ayudas a la innovación permitidas por el Marco, la corta experiencia de aplicación
permite ciertas conclusiones:
1. La ayuda a la innovación estimula en mayor medida las actividades de Investigación, desarrollo e innovación en los astilleros, al permitir desarrollar soluciones innovadoras en la fase de diseño y producción que, sin la existencia de dicha ayuda, no se aplicarían para evitar la exposición a riesgos tecnológicos difícilmente evaluables y cuantificables hasta que no son realizados. 2. Incentiva la cultura de la innovación en los astilleros y en sus trabajadores, que observan con satisfacción que se reconoce sus actividades de I+D+i, y los desarrollos tecnológicos que obtienen, que en el pasado no eran valorados como tales al no existir un marco adecuado de instrumentos que impulsaran dichas actividades. 3. La normativa existente en las disposiciones horizontales de las ayudas de I+D+i es, en la práctica, inaplicable para las innovaciones de producto en el sector de la construcción naval, quedando únicamente las innovaciones de proceso. 4. Sin la innovación de productos la competitividad de los astilleros europeos se vería notablemente afectada. 5. La intensidad de la ayuda se ha estimado en un 1,2% de la facturación total de los astilleros europeos, por lo que no existe distorsión del mercado de construcción naval en Europa. 6. La elección de un ratio €/cgt constante, independientemente del tipo de buque, para definir el umbral de notificación penaliza a los segmentos de alto valor añadido como por ejemplo los ferries, cruceros, y a los buques pequeños especializados como pesqueros y otro tipo de buques no de carga (remolcadores, supplys, ..). Propuesta de nuevo umbral de notificación La razón de la penalización de los segmentos de alto valor añadido es que el ratio
€/cgt no refleja el grado de innovación de un buque ya que es mayor la proporción de
equipos y sistemas incorporados a bordo de los buques más sofisticados, en particular
en los buques más pequeños, que en el caso de los buques más estándar.
Si se elige como referencia el precio medio de los buques agrupados por las categorías
de CESA, se observa que existe una gran variación entre los buques de alto valor
añadido (categorías III) y los buques estándar (categoría I), por tanto, la elección de un
ratio €/cgt constante, independientemente del tipo de buque, perjudica a los
buques más pequeños y desalienta los proyectos de innovación de las PYMES.
Precio medio €/cgt por categorías 6
Marco de ayudas estatales a la construcción naval. DO C 317/2003 Ref: HT.617 UNIÓN ESPAÑOLA DE CONSTRUCTORES NAVALES Categoría I Categoría II Categoría III Petroleros, Graneleros, y buques combinados Productos y quimiqueros, buques de carga general, frigoríficos, portacontenedores, Ro‐Ros, transporte de gas Ferries, pesqueros, cruceros, y otros tipos no de carga 2.178 €/cgt 2.253 €/cgt 4.989 €/cgt Con el objetivo de alentar su competitividad a través de la ayuda a la innovación tal como se refleja en los objetivos del Marco de ayudas estatales a la construcción naval, sería conveniente modificar el umbral de notificación. Propuesta de nuevos umbrales de notificación Categoría I 150 Euros por cgt Categoría II 200 Euros por cgt Categoría III 350 Euros por cgt Conclusión final UNINAVE apoya la propuesta de la Comisión Europea de prorrogar el Marco de
ayudas a la construcción naval dado que los factores específicos del sector que en el
pasado justificaron su continuidad no sólo no han desaparecido sino que continúan
e incluso se han intensificado como es el caso de la sobrecapacidad de construcción
o permanecen inalterables sin posibilidad de una rápida solución, véase la difícil
aplicación de las disciplinas sobre prácticas comerciales desleales de la Organización
Mundial del Comercio («OMC») y el estancamiento de las negociaciones existentes en
el seno de la OCDE.
Por otra parte, la singularidad de la construcción naval por razones constructivas y la
fuerte interrelación entre competitividad de los astilleros europeos e innovación
tecnológica, conlleva la necesidad de estimular en mayor medida las actividades de
Investigación, desarrollo e innovación en los astilleros, mediante la continuidad de
la ayuda a la innovación, que como se ha demostrado en la experiencia reciente, no
distorsiona el mercado interior y, representa un excelente mecanismo en ese
sentido.
Finalmente, con el objetivo de alentar la competitividad de las PYMES que
construyen buques pequeños especializados y de alto valor añadido, perjudicados
por el mínimo umbral de notificación definido por el Marco, sería conveniente
modificar dicho umbral en el sentido expuesto anteriormente.
Marzo de 2008
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