El Derecho de Petición y la Oportuna y Adecuada Respuesta en la

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Ficha para citar este artículo:
Carrillo Artiles, Carlos Luis. “El derecho de petición y la Oportuna y Adecuada
respuesta en la Constitución de 1999. Libro Homenaje a la Universidad Central
de Venezuela. A los 20 años de la Especialización en Derecho Administrativo de
la Universidad Central de Venezuela. Edición conjunta del Tribunal Supremo de
Justicia y la Universidad Central de Venezuela. Caracas. 2001
ISBN. 980-6487-06-0
El Derecho de Petición y la Oportuna y Adecuada Respuesta en la Constitución de
1999.
Profesor Carlos Luis Carrillo Artiles.
Sumario:
I. Ámbito Introductorio. El Carácter Dual del Derecho. II. Antecedentes Históricos
en la fundamentación del Derecho. III. La dialéctica en torno a la Naturaleza
Jurídica del Derecho. La Tesis del Derecho Político. La Tesis del Derecho
Individual. La Tesis Mixta. IV. Tipos de Peticiones. La Petición Queja. La Petición
Manifestación. La Petición Demanda. V. Límites al Derecho de Petición. VI.
Correlativos similares en el Régimen Constitucional Comparado. VII. El Devenir
Constitucional del Derecho de Petición en Venezuela. VIII. La Fundamentación
Legal del Derecho de Petición en la actualidad Venezolana. IX. Consecuencias
Formales del Derecho de Petición por la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. X. La motivación del Constituyente para producir la modificación
de la redacción constitucional del Derecho de Petición y su garantía de respuesta
debida. XI. La Bicefalia de Derechos contenidos en el artículo 51 de la Constitución
de 1999. La novedad de la“adecuada respuesta”. XI. La Bicefalia de Derechos
contenidos en el artículo 51 de la Constitución de 1999. La novedad de la“adecuada
respuesta”. XIII. riterios jurisprudenciales de interpretación de la Oportuna
Respuesta. XIV. Lineamientos innovadores en la jurisprudencia sobre la Adecuada
Respuesta. XV. La sanción funcionarial constitucional de destitución por el
quebrantamiento del deber de respuesta. XVI. Bibliografía.
I. Ambito Introductorio. El Carácter Dual del Derecho.
Algunos autores de la doctrina más avanzada del Derecho Administrativo, a
quienes nos adherimos, plantean su displicencia en la utilización del vocablo o voz
“administrado” para referirse al “particular” que interviene en una relación jurídica
administrativa, por cuanto en la actualidad dicho particular no es un ente pasivo o inerte
ante los órganos públicos administrativos, sujeto irrestrictamente a la acción de
administrar de los entes públicos, sino que por el contrario, con mayor frecuencia asume
2
un rol activo y casi protagónico en los procedimientos administrativos constitutivos o
revisorios, responsabilizándosele en muchas ocasiones de ser el generador de las
conductas administrativas.
Esa posibilidad de los particulares de intervenir en los asuntos públicos y inducir
en las conductas administrativas, se canaliza mediante el ejercicio de un derecho
individual o garantía personal de petición, la cual es un denominador común de casi todos
los ordenamientos jurídicos estatales, quienes por texto expreso otorgan al individuo
nacional o extranjero, la facultad, potestad o poder de elevar opiniones, quejas o
demandas al conocimiento de un órgano del Poder Público.
De tal manera que un sector importante de la doctrina asume que ese Derecho de
Petición encarna a un verdadero Derecho Político, en virtud que es un mecanismo de
participación del particular en los asuntos públicos del Estado, al permitir al ciudadano
común, dirigir y presentar fluidamente cualquier género de escritos, representaciones,
peticiones o solicitudes ante autoridades públicas personificadas en funcionarios, órganos
o entidades estatales, sin ningún tipo de restricciones, siempre que sean inherentes a la
competencia del ente público, al cual se le efectúa dicho requerimiento.
Sin embargo, dicha garantía individual no se concibe por si sola, ya que detenta en
si misma un carácter dual, por cuanto requiere de la existencia de un correlativo
necesario, como lo es el “Deber de dar una Respuesta Debida”, que acarrea para el
Estado una obligación tangible en dar respuesta a todos los requerimientos elevados a su
conocimiento como autoridad competente y sobre el cual, el peticionante detenta un
indudable derecho subjetivo para su obtención.
Mediante esa obligación de responder debidamente que encierra el Derecho de
Petición, se genera una verdadera inferencia sobre la conducta estatal, ya que por el
ejercicio de ese derecho, se configura una situación de poder deber, ya que no sólo se
trata de la posibilidad de presentar o incoar todo género de requerimientos ante la
autoridad pública sino también supone la inevitable producción de un correlativo
3
necesario, como lo es la respuesta debida a la solicitud incoada, la cual siempre induce a
una conducta de hacer por el ente público.
De manera que pensar en un Derecho de Petición desligado de un Deber de
obtener respuesta de la Autoridad Estatal, sería ineficiente, inútil e ineficaz para el
particular, ya que sería una especie de derecho de contenido vacío, sin sentido práctico y
unidireccional, que no solventaría ni satisfaría las inquietudes del particular.
Este es el punto de partida para algunos autores, ubiquen al Derecho de Petición
como un Derecho Instrumental, por cuanto su esencia y razón de ser, esta dirigida a dar
vigencia y proteger a otros derechos individuales de la más variada gama, cuando éstos
últimos sean vulnerados, quebrantados o conculcados en alguna forma por la acción de
un ente perteneciente al Poder Público.
II. Antecedentes Históricos en la fundamentación del Derecho.
La verdadera distinción dentro del Derecho de Petición de un derecho individual y
otro político, fue materia discutida especialmente en la Asamblea Constituyente Francesa
de 1791, y es universalmente conocida desde que figuró en la Declaración de los
Derechos del Hombre y el Ciudadano de la Revolución Francesa.
En dicha Asamblea Constituyente, el ponente o relator Le Chapelier, distinguió
claramente entre el Derecho de Queja como un derecho individual, y el Derecho de
Petición, al cual consideró esencialmente político. Le Chapelier pidió que se garantizará
en la Declaración de Derechos de la Constitución, sólo el Derecho de Queja,
pretendiendo excluir adrede la consagración del Derecho de Petición. Sin embargo, los
constituyentes franceses, mediante un brillante artilugio, se aseguraron de consagrar por
texto expreso al Derecho de Petición como un derecho individual accesible para todos los
individuos en Francia; consagración que se hizo precisamente, con un fin evidentemente
político.1
1
Al respecto ver: VIDAL VERGARA, CARLOS. “LOS DERECHOS INDIVIDUALES EN LAS
CONSTITUCIONES MODERNAS” . Editorial Nascimiento. Santiago de Chile. Chile. 1936.
4
Ese fin político estaba dirigido a otorgar un mecanismo de participación en los actos
del Poder Público, a los individuos que no tenían participación en la elección de los
poderes públicos por sufragio, ya que en ese momento no todos los particulares tenían
acceso al voto, por cuanto el ejercicio del mismo estaba reservado solo a los ciudadanos;
de manera que los Constituyentes Franceses, pensaron que al garantizar ese Derecho de
Petición en forma amplia a todos los individuos, se garantizaba esa deseada participación
política a quienes no gozaban de las prerrogativas del sufragio.
Sin embargo, si tratamos de atisbar realmente cual es la génesis del Derecho de
Petición tenemos que atribuirle una data más remota, se remonta a los orígenes del
Constitucionalismo Clásico, ya que “los monarcas más absolutos, los déspotas más
odiosos, han otorgado el Derecho de Petición a sus subordinados y lo han hecho, porque,
diciéndose casi siempre los tutores de su pueblo, han debido mostrarse solícitos para
recibir las quejas que se le dirigieran.
El Derecho de Petición en Inglaterra data de tiempo inmemorial; no habría sido
necesario reconocerlo por ninguna legislación especial, estaba infiltrado en las
costumbres; su existencia era por demás vulgar.”2
Asimismo, el Bill de derechos de 1689, dispone “ que es un derecho de los súbditos
dirigir peticiones al Rey, y las prisiones y procesos por haber hecho tales peticiones son
ilegales”.3
El Derecho de Petición y a obtener una respuesta debida, a través del devenir del
tiempo, ha sido consagrado como un principio explícitamente inscrito en casi todas las
Constituciones jurídicas, teniendo como eje de partida a la Enmienda Primera de la
Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica en 1789, la cual dispone que “el
2
CALANDRELLI, ALCIDES. “LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL”. Notas tomadas
de las conferencias dictadas por el Dr. MONTES DE OCA, M.A. Librería y Casa editorial de Jesús
Menéndez. Tomo I. Buenos Aires Argentina. 1927.Pg.343.
3
RAMELLA, PABLO. “DERECHO CONSTITUCIONAL”. Buenos Aires. Argentina.
5
Congreso no hará una Ley por la que ... se limite el Derecho del Pueblo ... a pedir al
Gobierno la reparación de sus agravios”.4
Y aún cuando no esta consagrado expresamente como un Derecho Humano
Fundamental en la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre
de 1948, por la Asamblea General de las Naciones Unidas, esta implícitamente
reconocido en su proclamación de libertades públicas y políticas en sus artículos 18 al 21,
el erigirse como un derecho a participar en los asuntos públicos.
III. La dialéctica en torno a la Naturaleza Jurídica del Derecho.
La Tesis del Derecho Político.
“Los derechos políticos, tan íntimamente vinculados a las libertades políticas, en
definitiva no son otra cosa que la prerrogativa que corresponde a los ciudadanos de
participar en el ejercicio de la potestad pública, vale decir en la orientación, ejecución y
control de todos los asuntos del Estado, influyendo, por lo tanto, directa o indirectamente,
pero en forma eficaz en la vida política del respectivo país.”5
En tal sentido, para algunos autores6, el Derecho de Petición puede considerarse
un derecho de contenido eminentemente político, debido a que extravierte
exclusivamente una relación entre un individuo gobernado con los órganos de la
autoridad política que lo gobiernan, a los cuales esta subordinado por un nexo de poder
sumisión dominio; denotándose evidentemente su contraposición a los llamados derechos
individuales, que indican siempre relaciones entre sujetos inordinados.
4
CALANDRELLI, ALCIDES. “LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL”. Obra Citada.
Pg 345.
5
OLANO, CARLOS ALBERTO. “DERECHO CONSTITUCIONAL E INSTITUCIONES
POLÍTICAS”. Editorial Temis. Segunda Edición. Bogota. Colombia. 1987.
6
FISCHBACH; VIDAL VERGARA y otros.
6
Este carácter político “con el tiempo ha tomado importancia porque se constituye
en una de las formas de transmitir los pensamientos de las personas a las autoridades
encargadas de conducirlas y dirigirlas.”7
De manera que “ejercido como un objeto de interés general, se transforma en un
Derecho Político, porque es una demanda a la autoridad que, si es aceptada, deberá
traducirse en una norma de carácter general, obligatoria para todos.”8
Sin lugar a dudas, siempre que el peticionario por medio del ejercicio de su
solicitud, haga una intromisión o influya en la esfera del Poder Público, acarreando
cambios en la estructura, diseño o lineamientos políticos de la organización del Estado,
estaríamos en presencia de un verdadero derecho político, no pudiendo ser considerado
como un simple derecho individual. Esto en muchas ocasiones vendría a redimensionar,
ya sea por la participación, queja o denuncia, el ejercicio desorbitado de algunos órganos
del Poder Público, los cuales a veces se encuentran inclinados a extralimitarse en sus
funciones por el vértigo de la detentación del poder, e inclusive a cometer abusos y
arbitrariedades de la autoridad política.
Por ello el Derecho de Petición, así considerado, es también una escisión política
de la libertad de opinión, fundamento esencial del régimen democrático, y tendrá
“solamente ese carácter político cuando se hace de ese derecho un uso político,”9 el cual
emerge cuando “en su ejercicio se obra en función pública, en servicio de toda la
comunidad, o en defensa de intereses que afecten a todos.”10
La Tesis del Derecho Individual.
7
URIBE GIRALDO, LUZ ELENA. “EL ESTADO, LAS LIBERTADES INDIVIDUALES Y EL
PREÁMBULO DE LA CONSTITUCIÓN”. Pontificia Universidad javeriana. Bogota. Colombia. 1984.
8
VIDAL VERGARA, CARLOS. “LOS DERECHOS INDIVIDUALES EN LAS CONSTITUCIONES
MODERNAS” . Editorial Nascimiento. Santiago de Chile. Chile. 1936. Pg. 145.
9
WOLF, ERNESTO. “TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL VENEZOLANO”.
Tipografía Americana. Caracas Venezuela Tomo II. 1945. Pg.23.
10
SACHICA, LUIS CARLOS. “CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO”. Editorial Temis.
Segunda Edición. Bogota. Colombia. 1966. Pg. 431.
7
Por otra parte, existen partidarios11 de una tesis contradictoria a la explanada
precedentemente, la cual esgrime que el Derecho de Petición es exclusiva y
monopolicamente un Derecho Individual, ya que es un medio personal e individual, por
el cual el particular hace valer sus reclamos y solicitudes ante la autoridad política,
persiguiendo un interés puramente individual como objeto de su ejercicio, lo cual
conduce a distanciamiento de la noción del derecho político, que siempre persigue un
interés general como ya hemos reseñado.
Esto se debe a que “las libertades civiles, cuya regulación por las normas jurídicas
positivas origina los derechos civiles y la consecuente posibilidad de ejercerlos contando
con la tutela legal, están sustancialmente destinadas a satisfacer los intereses legítimos de
los individuos o de la sociedad, prescindiendo de la tipificación del sistema político en el
cual se desarrollan.”12
“Su ejercicio no implica una intervención sustancial, una participación real en el
poder público, sino que la actuación del peticionario se limita a plantear un problema y a
suscitar en el órgano estatal respectivo la inquietud de solución, es decir, que la petición
se concreta a dar impulso, promover y a poner en marcha en su tarea normal al gobierno,
sin que la petición se concrete a dar necesariamente una decisión determinada por parte
del Estado, puesto que este, al entrar en acción, simplemente hace operante su actividad
regular de servidor público, gestor del bienestar común... ya que ... apenas atrae la
atención del Estado sobre un aspecto no contemplado en la legislación o descuidado por
la administración o por las entidades de vigilancia del cumplimiento de la ley.”13
Asimismo, la naturaleza del Derecho de Petición, no esta determinada por la
autoridad ante la cual se ejerza, porque de ser así, cualquiera que fuera esa autoridad,
legislativa, ejecutiva, jurisdiccional, y ahora ciudadana o electoral, siempre tendría un
origen político, ya sea directo o derivado, y en consecuencia siempre se identificaría
11
HAURIOU MAURICE y otros.
BADENI, GREGORIO. “NUEVOS DERECHOS Y GARANTIAS CONSTITUCIONALES”.
Editorial Ad-Hoc. Buenos Aires. Argentina. Pg. 22.
13
SACHICA, LUIS CARLOS. “CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO”. Obra Citada. Pg.431.
12
8
erróneamente al Derecho de Petición como un derecho político, cuando en la realidad no
toda solicitud tiene un contenido político.
El Derecho de Petición, incontrovertiblemente es un derecho individual, aunque
se ejerza en forma colectiva, y ante cualquier autoridad, pues “ejercido colectivamente
puede considerarse como un corolario del derecho de reunión, y del de opinión, pero
puede tenerse presente que el derecho de reunión, constituye simplemente la unión y el
acuerdo entre los individuos, y el de petición constituye la demanda directa de esos
acuerdos a la autoridad.”14
La Tesis del Derecho Mixto
Como siempre cuando existen posiciones contrapuestas surge un grupo de autores
eclécticos15, que pretenden generar una mixtura entre las posiciones antagónicas, y que en
el caso del Derecho de Petición lo califican como un derecho de naturaleza mixta de
naturaleza individual-política, al argumentar que “la diferencia entre las libertades civiles
y las libertades políticas no reside en su naturaleza, sino en la finalidad a la cual responde
su ejercicio. Las libertades de petición son manifestaciones del género libertad que
pueden proyectarse tanto en el ámbito civil como en lo político, en consecuencia tiene un
carácter mixto.”16
IV. Tipos de Peticiones.
De acuerdo al sustrato o contenido de la pretensión o finalidad perseguida con la
solicitud a presentar al órgano público, se pueden distinguir tres grandes tipos de
peticiones17:
La petición queja.
14
VIDAL
VERGARA,
CARLOS.
“LOS
DERECHOS
INDIVIDUALES
EN
LAS
CONSTITUCIONES MODERNAS”. Obra Citada. Pg.145.
15
SANTA MARIA PAREDES; DUGUIT; BANEDI y otros.
16
BANEDI, GREGORIO. “NUEVOS DERECHOS Y GARANTIAS CONSTITUCIONALES”. Obra
Citada. Pg.23.
17
Al respecto ver: NARANJO MESA. VLADIMIRO. “TEORIA CONSTITUCIONAL E
INSTITUCIONES POLÍTICAS”. Editorial Temis. Tercera Edición. Bogota Colombia. 1990.
9
Este tipo de requerimiento usualmente se identifica con la figura de la denuncia, y
tiene por objeto llevar a conocimiento de la autoridad pública competente por la materia,
territorio y jerarquía, las situaciones irregulares o anormales e inclusive hasta las
arbitrariedades cometidas por los órganos públicos, comúnmente se presenta ante las
autoridades superiores en jerarquía en relación al funcionario u órgano responsable de la
infracción, con la finalidad que sea sancionada o corregida su conducta.
La petición manifestación.
Este tipo de solicitud manifestación tiene como esencia dar una información o
expresar un deseo a la autoridad competente, con miras a que se tomen las medidas
pertinentes de carácter individual o colectivo, y se logren modificaciones, concesiones o
dadivas que aludan al ámbito subjetivo del peticionario y en algunas ocasiones a la
colectividad.
La petición demanda
Es aquella petición que se dirige fundamentalmente a los entes públicos que gozan
de potestades jurisdiccionales, con el objeto de solicitar del Estado, que en ejercicio de la
autoridad de Ley al impartir justicia, le sea reconocido o reestablecido un derecho público
subjetivo o bien la legalidad, que le haya sido conculcada o amenazada por algún
particular, entidad, funcionario público o conducta o acto administrativo.
Esas peticiones demandas se equiparan o corresponden a los llamadas acciones o
recursos formales, lo que acarrearía una distinción entre sus beneficiarios que pueden ser,
litigantes, si se tratase de causas contenciosas, y peticionarios, si se tratase de actos de
cognición pacífica o jurisdicción voluntaria o no contenciosa.
V. Límites al Derecho de Petición.
Resulta oportuno remarcar que el Derecho de Petición esta inscrito dentro de
elenco plurisubjetivo de los llamados Derechos Públicos Subjetivos, los cuales han sido
identificados como los que detentan “las personas, consideradas individual o
10
colectivamente, y protegidas por medios jurídicos, o más precisamente jurisdiccionales,
respecto de los demás, y, sobre todo, respecto de los poderes u órganos del Estado ... (y
su ejercicio) ... se funda en la Constitución y las Leyes que, al establecerlos o
reconocerlos, también puede limitarlos pero sin desnaturalizarlos ni afectar su esencia.”18
Por ende, el Derecho de Petición, no es un derecho ilimitado y absoluto, debido a
que puede ser condicionado en las modalidades de su ejercicio por normas de rango
fundamental o legal específicas de determinado ordenamiento jurídico, en virtud del
principio de legalidad; aún cuando a priori “es realmente individual, accesible a
nacionales y extranjeros, sin condición de edad ni de capacidad; es tanto más amplio
cuanto menos coacción única entraña para el poder gubernamental.”19
Sobre lo que si ha habido general aceptación en la doctrina internacional20, como
únicos límites naturales insitos del Derecho de Petición, es que en primer lugar, el
contenido de la petición corresponda a la esfera oficial de competencia del ente
involucrado o ante el cual se ha incoado dicho requerimiento, pues supone la necesidad
impretermitible que la autoridad a quien se dirige tenga plena facultad para acordar, negar
o resolver lo solicitado21; y, en segundo lugar, que la forma de la petición no quebrante el
decoro, honorabilidad o respeto debido a los funcionarios o autoridades a la cual se
constriñe a responder, ya que con esto se persigue “el fomento de la educación cívica, y
evitar que los funcionarios sean injuriados por razón de su cargo o en desempeño de las
atribuciones que le fueren conferidas por la Ley.”22
En ese mismo sentido de no establecer restricciones o límites innecesarios al derecho
de petición pronunció la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de
18
BIELSA, RAFAEL. “DERECHO CONSTITUCIONAL”. Editorial Roque De Palma. Segunda
Edición. Buenos Aires. Argentina. 1954. Pg. 207.
19
HAURIOU, MAURICE. “PRINCIPIOS DE DERECHO PÚBLICO Y CONSTITUCIONAL”.
Editorial Reus. Madrid. 1927. Pg. 133.
20
Al respecto ver: BLUNTSCHLI, GASPAR. “DERECHO PUBLICO UNIVERSAL”. Centro Editorial
de Góngora, San Bernardo. Nueva Biblioteca Universal. Segundo Tomo. Madrid; y , BERNASCHINA
GONZALEZ, MARIO. “MANUAL DE DERECHO CONSTITUCIONAL”. Tomo II. Editorial
Jurídica de Chile. Santiago de Chile. Chile. Tercera Edición. 1958.
21
CALANDRELLI, ALCIDES. “LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL”. Obra Citada.
Pg.343.
22
DE PAULA PEREZ, FRANCISCO. “DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO”.
Editorial Lerner. Quinta Edición. Bogota. Colombia. Pg. 210.
11
Justicia, en fecha 13 de julio de 1995, bajo ponencia de la Magistrado Josefina Calcaño
de Temeltas, en el caso Alexis Francisco Cerpa vs. Presidente de la Fundación Gran
Mariscal de Ayacucho, al manifestar que:
“... el derecho de petición en Venezuela, en su redacción en forma alguna a da lugar a
interpretaciones restrictivas, por el contrario, extiende su ámbito de aplicación a todas las
situaciones en las que algún particular se dirija a cualquier entidad pública para plantear
asuntos que le competan, o que le estén atribuidos, o en definitiva, que le incumban a
estas.
Este derecho de los particulares a obtener respuesta de las solicitudes que le
planteen a los órganos del Poder Público -que tienen jerarquía constitucional en la
mayoría los países, luego de la revolución francesa-, se extiende a todo los entes que
conforman el Estado y se presenta como un deber de los funcionarios públicos de
contestar todas las solicitudes o planteamientos, aún aquellos que sean totalmente
infundados.”23
VI. Correlativos similares en el Régimen Constitucional Comparado.
Al efectuar una revisión en el derecho comparado, nos encontramos que
mayoritariamente las Constituciones Políticas exaltan el Derecho de Petición, sin hacer
una distinción formal entre su naturaleza o carácter de derecho individual o político.
Sin embargo, existen algunos países que enfatizan al Derecho de Petición como
un derecho individual, e inclusive restringiendo su ejercicio estrictamente a solicitudes
individuales, como sería el caso de las Constituciones de Ecuador, Cuba, Rumania,
Egipto, Haití, Grecia. En ese mismo orden de ideas, del carácter de derecho individual,
pero permitiendo el ejercicio también de requerimientos colectivos o de interés general,
se circunscriben las Constituciones de Albania, Bolivia, Chile, Colombia, Portugal,
Turquía, y la de los Estados Unidos Mexicanos, la cual, por cierto, establece para su
ejercicio la singularidad que “en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los
23
SENTENCIA DE LA SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA, en fecha 13 de julio de 1995, bajo ponencia de la Magistrado Josefina Calcaño de Temeltas,
Caso Alexis Francisco Cerpa vs. Presidente de la Fundación Gran Mariscal de Ayacucho.
12
ciudadanos de la República, restringiendo el derecho político de petición, sólo a los
ciudadanos de la república mexicana.”
Las demás constituciones garantizan el derecho de petición en forma amplia, tanto
como un ejercicio del derecho individual como del derecho político. Así sería el caso de
las Constituciones de Alemania, Costa Rica, España, Estonia, Honduras, Lituania,
Nicaragua, Panamá, Perú, Polonia y Venezuela y otras.
Al efecto de ilustrar las situaciones enunciadas, les transcribimos algunas
formulaciones de ese Derecho en varias Constituciones Políticas de los países
americanos24:
ARGENTINA. Artículo 14.- Todos los habitantes de la Nación gozan de los
siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, a saber:...de
peticionar a las autoridades; ...
BOLIVIA. Artículo 7.- Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales,
conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio:
h. A formular peticiones individual o colectivamente;
CHILE. Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las personas:
14. El derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés
público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y
convenientes;
COLOMBIA. Artículo 23.- Toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener
pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales.
24
Al respecto ver: Base de Datos Políticos de las Américas. (1998). Derecho de Petición. Análisis
comparativo de constituciones de los regímenes presidenciales. (Internet). Georgetown University y
Organización de los Estados Americanos.
En http://www.georgetown.edu/pdba/Comp/Derechos/peticion.html
13
Artículo 92.- Cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad
competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la
conducta de las autoridades públicas.
COSTA RICA. Artículo 27.- Se garantiza la libertad de petición, en forma
individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a
obtener pronta resolución.
CUBA. Artículo 63.- Todo ciudadano tiene derecho a dirigir quejas y peticiones a
las autoridades y a recibir la atención o respuestas pertinentes y en plazo adecuado,
conforme a la ley.
ECUADOR. Artículo 23.- Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta
Constitución y en los instrumentos internacionales vigentes, el Estado reconocerá y
garantizará a las personas los siguientes:
El derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ningún caso en nombre
del pueblo; y a recibir la atención o las respuestas pertinentes, en el plazo adecuado.
MÉXICO. Artículo 8. Los funcionarios y empleados públicos respetaran el
ejercicio del derecho de petición, siempre que esta se formule por escrito, de manera
pacifica y respetuosa; pero en materia política solo podrán hacer uso de ese derecho los
ciudadanos de la república.
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido,
la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve termino al peticionario.
NICARAGUA. Artículo 52.- Los ciudadanos tienen derecho de hacer peticiones,
denunciar anomalías y hacer críticas constructivas, en forma individual o colectiva, a los
Poderes del Estado o cualquier autoridad; de obtener una pronta resolución o respuesta y
de que se les comunique lo resuelto en los plazos que la ley establezca.
14
PANAMÁ. Artículo 41.- Toda persona tiene derecho a presentar peticiones y
quejas respetuosas a los servidores públicos por motivos de interés social o particular, y
el de obtener pronta resolución.
El servidor público ante quien se presente una petición, consulta o queja deberá resolver
dentro del término de treinta días.
La Ley señalará las sanciones que corresponden a la violación de esta norma.
PARAGUAY. Artículo 38.- DEL DERECHO A LA DEFENSA DE LOS
INTERESES DIFUSOS. Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a
reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad
del hábitat, de la salubridad pública, del acervo cultural nacional, de los intereses del
consumidor y de otros que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y
hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo.
Artículo 40.- DEL DERECHO A PETICIONAR A LAS AUTORIDADES. Toda
persona, individual o colectivamente y sin requisitos especiales, tienen derecho a
peticionar a las autoridades, por escrito, quienes deberán responder dentro del plazo y
según las modalidades que la ley determine. Se reputará denegada toda petición que no
obtuviese respuesta en dicho plazo.
PERÚ. Artículo 2.- Toda persona tiene su derecho:
A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad
competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también escrito dentro
del plazo legal, bajo responsabilidad.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer
individualmente el derecho de petición. ...
ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMERICA. Amendment I. - Libertad de
pensamiento y de expresión.
URUGUAY. Artículo 30.-Todo habitante tiene derecho de petición para ante
todas y cualesquiera autoridades de la República.
15
VII. El Devenir Constitucional del Derecho de Petición en Venezuela.
Entre nosotros, el Derecho de Petición tiene un origen en la Legislación Española a
través del Título dieciséis Libro tres de la Recopilación de Indias, en donde “se insertan
varias leyes dictadas por los monarcas, con el fin de hacerlo práctico. Las peticiones
podrían dirigirse a la Corona o al Consejo de Indias por los funcionarios públicos, por los
Cabildos o por los simples particulares. Respecto de éstos, la legislación determinaba que
si los asuntos eran asuntos públicos, no debía enviarse el pedido a España, sin haber
ocurrido previamente a los dignatarios coloniales; pero, si contenían quejas o agravios
contra estos mismos dignatarios, debían dirigirse a la Metrópoli, para que las autoridades
allí existentes las pudiesen tomar en consideración; y se acordaba un sin número de
garantías individuales para impedir que estos agravios o estas quejas contra lo
funcionarios locales de las Colonias pudieran dar un resultado que ellos ejercieran, a
guisa de venganza, actos de presión contra los peticionantes.”25
Aparece en nuestro ordenamiento constitucional desde nuestro primer texto
constitucional de 1811, en su artículo 168 de la Sección Segunda denominada Derechos
del hombre en sociedad, al preverse que “La libertad de reclamar cada ciudadano sus
derechos ante los depositarios de la autoridad pública, con la moderación, y respeto
debidos, en ningún caso podrá impedirse, y limitarse. Todos, por el contrario, deberán
hallar un remedio pronto, y seguro, con arreglo a las leyes, de las injurias, y daños que
sufrieren en el su persona, en su propiedad, en su honor, y estimación.”26
Paradójicamente esta redacción desaparece en la Constitución de 1819, para
reaparecer con idéntica enunciación en la Constitución de Cúcuta de 1821, aún cuando
existen algunos autores que plantean que nuestro Libertador Simón Bolívar, insertó ese
Derecho de Petición, como un contenido normativo en el Proyecto de Constitución de
Angostura en 1819, sin embargo de la detallada lectura del texto de Constitución
definitiva, no se extrae tal preceptuación, ya que sólo se infiere una consagración tímida
25
CALANDRELLI, ALCIDES. “LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL”. Obra Citada.
Pg.346.
26
CONSTITUCIÓN FEDERAL PARA LOS ESTADOS DE VENEZUELA. 1811.
16
en su artículo 5º. de una libertad otorgada a los ciudadanos para reclamar sus derechos, lo
cual a nuestro juicio, podría considerarse como una mediatizada consagración
fundamental de un derecho a peticionar.27
Sin embargo es la Constitución de 1830, la que exalta por primera vez el término
“petición” como un derecho particular, al erigir en su artículo 193 que "Todo venezolano
puede representar por escrito al Congreso, al Poder Ejecutivo, y demás autoridades
constituidas, cuando considere conveniente al bien general del Estado; pero ningún
individuo u asociación particular podrá hacer peticiones en nombre del pueblo, ni menos
arrogarse la calificación de pueblo...”28
Redimensionándose en la Constitución de 1857 al contemplarse en su artículo 115,
que “El Derecho de Petición en ningún tiempo será impedido ni limitado, ejerciéndose
con el respeto y decoro debidos al autoridad de que (sic) son depositarios son los
empleados y funcionarios públicos.”29
Sin embargo, es en la Constitución de 1864, en su artículo 14 ordinal 10, donde se
establece por primera vez como garantía para los venezolanos, el derecho de obtener
resolución,
como un correlativo ante el ejercicio de la libertad de petición, al
contemplarse que “La Nación garantiza a los venezolanos: ... 10) La libertad de petición
y el derecho de obtener resolución. Aquélla podrá ser para ante cualquier funcionario,
autoridad o corporación...30
Permanece incólume a través de las diversas Constituciones pero es hasta el texto
fundamental de 1901 en su artículo 17 ordinal 10º. en donde se le inserta el calificativo de
“pronta respuesta” a la obligación estatal de contestar los requerimientos presentados a su
conocimiento por los particulares, al establecer que, “La Nación garantiza a los
venezolanos la efectividad de los siguientes derechos: ... 10) La libertad de petición, ésta
podrá hacerse ante cualquier funcionario, autoridad o corporación, los cuales están
27
CONSTITUCION DE CUCUTA 1821.
CONSTITUCIÓN DEL ESTADO DE VENEZUELA DE 24 DE SEPTIEMBRE DE 1830.
29
CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE VENEZUELA DE 18 DE ABRIL DE 1857.
30
CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE VENEZUELA DE 22 DE ABRIL DE 1864.
28
17
obligados a dar pronta resolución...31; no obstante, no es sino en la Constitución de 1925,
en la cual surge una redacción de contenido similar a la que conocemos en la actualidad,
al preceptuarse por primera vez el vocablo “oportuna respuesta” sustituyéndose la antigua
designación “pronta resolución”,
al instaurar que: La nación garantiza a los
venezolanos:... 10) La libertad de petición ante cualquier funcionario público o
corporación oficial, con derecho a obtener oportuna respuesta de la respectiva solicitud o
representación.”32
Casuísticamente la Constitución de 1953, producto del régimen de facto, suprimió la
consagración expresa del derecho de petición y su consecuencial derecho de obtener
oportuna respuesta.
Hasta llegar a la redacción de la Constitución de 1961 que enuncia en su artículo 67
que: “Todos tienen el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o
funcionario público, sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos, y a obtener
oportuna respuesta.”33
VIII. La Fundamentación Legal del Derecho de Petición en la actualidad
Venezolana.
Nuestro ordenamiento jurídico positivo, antes de la entrada en vigencia de nuestra
novedosa Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, erige dos normas que
hacen alusión expresa al establecimiento del Derecho de Petición, una es el artículo 2 de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de 1982, que exalta el tratamiento de
las peticiones administrativas, al manifestar que:
“Toda persona interesada podrá, por sí o por medio de su representante, dirigir
instancias o peticiones a cualquier organismo, entidad o autoridad administrativa. Estos
deberán resolver las instancias o peticiones que se les dirijan o bien declarar, en su caso,
los motivos que tuvieren para no hacerlo”
31
CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE VENEZUELA DE 29 DE MARZO DE 1901.
CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE VENESUELA DE 1º DE JULIO DE 1925.
33
CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DE VENEZUELA DE 1961.
32
18
Y la otra es el precepto 85 de la novísima Ley Orgánica de Protección del Niño y
del Adolescente de 1999, que eleva un derecho a peticionar para el caso específico e
niños, niñas y adolescentes, al contemplar la siguiente redacción:
“Todos los niños y adolescentes tienen derecho de presentar y dirigir peticiones
por sí mismos, ante cualquier entidad o funcionario público, sobre los asuntos de la
competencia de éstos y a obtener respuesta oportuna.
Se reconoce a todos los niños y adolescentes el ejercicio personal y directo de este
derecho, sin más límites que los derivados de las facultades legales que corresponden a
sus padres, representantes o responsables.”
Sin embargo, como veremos a continuación, nuestro ordenamiento legal tiene una
serie de normas que regulan y condicionan los efectos relativos a la presentación,
tramitación de las peticiones e inclusive los efectos y mecanismos procesales para atacar
una eventual desatención de tales solicitudes.
IX Consecuencias Formales del Derecho de Petición por la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
Esa regulación de rango legal en Venezuela del Derecho de Petición en la Ley de
Procedimiento Administrativo del 1 de julio de 1981, trae variadas consecuencias
formales al ejercicio de ese derecho, como es en primer termino, una distinción
establecida en su artículo 48 de dos tipos de iniciación de los procedimientos
constitutivos o de primer grado, cuya finalidad esta dirigida a la confección de un acto
administrativo definitivo.
Uno de esos procedimientos específicamente se genera por iniciación a instancia
de parte interesada, a través de la presentación de una solicitud que puede contener
simples peticiones o como se denominan en España peticiones graciables 34 “de
34
Al respecto ver: RACHADELL, MANUEL. “LAS GARANTIAS DE LOS ADMINISTRADOS EN
LA LEY ORGANICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS” en Archivo de Derecho
Público y Ciencias de la Administración UCV. Volumen IV. 1980-1981. Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas UCV. Caracas Venezuela. 1983. Pg.85.
19
información o consulta, o peticiones tendentes a lograr una decisión que creen o declaren
un derecho. En este último caso, la Ley les exige una legitimación concreta para poder
introducir peticiones, que corresponden a los “interesados”, es decir a quienes tengan
interés personal, legítimo y directo en el asunto.”35 Sin embargo, en data reciente, los
Tribunales con competencia Contenciosa Administrativa, en atención a la nueva
enunciación del artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
han ajustado dicha exigencia abriendo también la legitimación a quienes esgriman un
interés difuso.
Ese interés difuso ha sido tratado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia de Venezuela, en sentencia del expediente No. 00-1728, bajo ponencia del
Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, al graduar, en principio, el carácter de los
recurrentes que accedan al ente jurisdiccional contencioso administrativo, sin embargo
también es esgrimible y aplicable por equiparación para quienes pretendan acceder a la
fase constitutiva del acto administrativo en la sede administrativa.
De manera que el Máximo Tribunal en relación con el interés difuso ha
puntualizado que:
“Cuando los derechos
y garantías constitucionales que garantizan al
conglomerado (ciudadanía) en forma general una aceptable calidad de la vida
(condiciones básicas de existencia), se ven afectados, la calidad de la vida de toda la
comunidad o sociedad en sus diversos aspectos se ve desmejorada, y surge en cada
miembro de esa comunidad un interés en beneficio de él y de los otros componentes de la
sociedad en que tal desmejora no suceda, y en que si ya ocurrió sea reparada. Se está
entonces ante un interés difuso (que genera derechos), porque se difunde entre todos los
individuos de la comunidad, aunque a veces la lesión a la calidad de la vida puede
restringirse a grupos de perjudicados individualizables como sectores que sufren como
entes sociales, como pueden serlo los habitantes de una misma zona, o los pertenecientes
a una misma categoría, o los miembros de gremios profesionales, etc. Sin embargo, los
35
BREWER CARIAS, ALLAN “INSTITUCIONES POLÍTICAS Y CONSTITUCIONALES”
Editorial Jurídica Venezolana. Tomo IV. Caracas. Venezuela. Pg.100.
20
afectados no serán individuos particularizados, sino una totalidad o grupo de personas
naturales o jurídicas, ya que los bienes lesionados, no son susceptibles de apropiación
exclusiva por un sujeto. Se trata de intereses indiferenciados, como los llamó el profesor
Denti, citado por María Isabel González Cano (La Protección de los Intereses Legítimos
en el Proceso Administrativo. Tirant. Monografías. Valencia-España 1997). Como
derecho otorgado a la ciudadanía en general, para su protección y defensa, es un derecho
indivisible (así la acción para ejercerlo no lo sea), que corresponde en conjunto a toda la
población del país o a un sector de ella. Esta indivisibilidad ha contribuido a que en
muchas legislaciones se otorgue la acción para ejercerlos a una sola persona, como
pueden serlo los entes públicos o privados que representan por mandato legal a la
población en general, o a sus sectores, impidiendo su ejercicio individual.
Con los derechos e intereses difusos o colectivos, no se trata de proteger clases
sociales como tales, sino a un número de individuos que pueda considerarse que
representan a toda o a un segmento cuantitativamente importante de la sociedad, que ante
los embates contra su calidad de vida se sienten afectados, en sus derechos y garantías
constitucionales destinados a mantener el bien común, y que en forma colectiva o grupal
se van disminuyendo o desmejorando, por la acción u omisión de otras personas.
Debe, en estos casos, existir un vínculo común, así no sea jurídico, entre quien
acciona para lograr la aplicación de una norma, y la sociedad o el segmento de ella, que
al igual que el accionante (así sea un ente especial para ello), se ven afectados por la
acción u omisión de alguien. Ese vínculo compartido, por máximas de experiencias
comunes, se conoce cuando existe entre el demandante y el interés general de la sociedad
o de un sector importante de ella, y por tanto estos derechos e intereses difusos o
colectivos generan un interés social común, oponible al Estado, a grupos económicos y
hasta a particulares individualizados.”36
36
SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
DE VENEZUELA, expediente No. 00-1728, bajo ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera
Romero.
21
En ese mismo orden de ideas, en otra decisión de la misma Sala del Tribunal
Supremo de Justicia, bajo ponencia del mismo Magistrado Cabrera Romero, en el
expediente 00-2397, se determinaron los requisitos o factores para hacer valer los
intereses difusos, los cuales son aplicables también al procedimiento administrativo
constitutivo originado a instancia de parte interesada mediante una Petición, al explanar
que:
“Para hacer valer derechos e intereses difusos o colectivos, es necesario que se
conjuguen varios factores:
1. Que el que acciona lo haga en base no sólo a su derecho o interés individual,
sino en función del derecho o interés común o de incidencia colectiva.
2.
Que la razón de la demanda (o del amparo interpuesto) sea la lesión general a
la calidad de vida de todos los habitantes del país o de sectores de él, ya que la
situación jurídica de todos los componentes de la sociedad o de sus grupos o
sectores, ha quedado lesionada al desmejorarse su calidad común de vida.
3.
Que los bienes lesionados no sean susceptibles de apropiación exclusiva por
un sujeto (como lo sería el accionante).
4.
Que se trate de un derecho o interés indivisible que comprenda a toda la
población del país o a un sector o grupo de ella.
5.
Que exista un vínculo, así no sea jurídico, entre quien demanda en interés
general de la sociedad o de un sector de ella (interés social común), nacido del
daño o peligro en que se encuentra la colectividad (como tal). Daño o
amenaza que conoce el Juez por máximas de experiencia, así como su
posibilidad de acaecimiento.
6. Que exista una necesidad de satisfacer intereses sociales o colectivos,
antepuestos a los individuales.
22
7.
Que el obligado, deba una prestación indeterminada, cuya exigencia es
general.”37
Por otra parte, nuestra legislación de procedimientos administrativos, también
establece diáfanamente en su artículo 49, cuales son los elementos formales que debe
contener una Petición, que van desde la identificación del organismo y del peticionante;
una relación sucinta de los hechos y del derecho con precisión del objeto de la solicitud y
los fundamentos o motivo de la pretensión en sede administrativa; la fijación del
domicilio procedimental; hasta la firma del interesado.
Asimismo se edifican todo un sistema que regula la recepción de la petición, el
cual esta concebido para respetar y detentar un registro y orden de entrada de dichas
solicitudes y documentos, “a los efectos de dar constancia auténtica, entre otros aspectos,
de la fecha de las peticiones. Esto tiene un importancia procesal, por la obligación que la
ley impone a los funcionarios de respetar el orden riguroso de presentación de las
peticiones, al momento decir sobre las mismas y evitar así favoritismos.”38
Quizás uno de los aspectos mas importante en la regulación legal de la Ley de
Procedimientos Administrativos, es lo atinente a la regulación taxativa del momento
exacto en que debe dimanarse la oportuna respuesta de dichas peticiones presentadas a
conocimiento de los entes públicos.
Si se tratase de peticiones que acarrearan procedimientos simples que no
requieren sustanciación, de acuerdo al artículo 5, los órganos de la Administración u
otros órganos del Poder Público que ejerciten una actividad administrativa, estarán
obligados a resolver los requerimientos incoados a su conocimiento en un lapso de 20
días hábiles a partir de su recepción; mientras que, si se tratase de peticiones que generen
procedimientos que requieran sustanciación, el artículo 60 establece un lapso para decidir
37
SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
DE VENEZUELA, expediente No. 00-2397, bajo ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera
Romero.
38
BREWER CARIAS, ALLAN “INSTITUCIONES POLÍTICAS Y CONSTITUCIONALES” Obra
Citada. Pg.100-101.
23
de cuatro meses con una posibilidad de extender dicho lapso por dos meses más, siempre
y cuando dicha prorroga sea acordada temporáneamente.
Por último, otro aspecto de cardinal importancia que extravierte dicha Ley de
Procedimiento Administrativo, es la posibilidad que se engendre responsabilidad de los
funcionarios públicos, por quebrantamiento, distorsión, demora del ámbito de regulación
del Derecho de Petición y del Derecho obtener Oportuna Respuesta.
X. La motivación del Constituyente para producir la modificación de la redacción
constitucional del Derecho de Petición y su garantía de respuesta debida.
Paradójicamente frente al amplísimo espectro de desarrollo normativo del
Derecho de Petición y de su correlativo la Garantía de Oportuna Respuesta, la cual tiene
toda una trascendencia de amplia data en nuestro devenir constitucional y legal, como ya
hemos explicado precedentemente, es significativo resaltar el argumento recogido en el
Diario de Debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999, referido a las
motivaciones que tuvieron los constituyentes al redactar la Constitución de 1999, para
modificar el Derecho de Petición y Oportuna Respuesta.
El proyecto de texto del artículo para ese momento 53, sometido a discusión de la
Asamblea Nacional Constituyente, preveía una redacción idéntica a la que estaba
establecida en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, la cual era del
siguiente tenor:
“Artículo 53. Todos tienen el derecho de representar o dirigir peticiones ante
cualquier autoridad o funcionario público sobre los asuntos que sean de competencia de
estos y a obtener oportuna respuesta.”
En tal sentido la constituyente Antonia Muñoz, argumentó que:
“Quería hacer un comentario en el artículo 53. Primero, solicitar sanción expresa
para el no cumplimiento de este artículo, y explicó un poco por qué solicito esto.
24
El artículo 53 es exactamente igual al artículo 67 de la Constitución del 61. Ese
artículo ha estado en nuestra Constitución 38 años, si hay una falla de esta democracia es
la actitud que toman los funcionarios públicos ante los ciudadanos y ese papel que llamó
en un lenguaje coloquial "de perdonavidas", que ellos consideran que están allí porque se
lo merecen todo y porque son jefes y tienen poder, pero ningún momento aparecen ante la
colectividad como servidores públicos, por lo tanto, en general, no contestan las
peticiones que le hacen los ciudadanos, no los atienden apropiadamente, no respetan su
tiempo porque lo hacen esperar infinidad de horas y después, "venga mañana, venga
pasado, venga la próxima semana" y el ciudadano está allí inerme ante esos que deberían
ser servidores públicos, pero que los llamó perdonavidas, y simplemente no encuentran
los ciudadanos respuesta sus planteamientos.
Por lo tanto en ese artículo -si por 38 años se ha hecho se puede seguir haciendo,
violarlo flagrantemente- debe señalarse alguna sanción. Que le pasa a los funcionarios
públicos que no atienden a los ciudadanos, que no entienden que su papel es de
servidores públicos.”39
Posteriormente, el constituyente Alejandro Silva, acotó que:
“... era para aclarar que ese artículo 67 de la Constitución fue suficientemente
desarrollado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y allí se prevén
sanciones, inclusive de destitución, lo único es que en este país no se cumplen las leyes.
Esa ley está vigente desde el gobierno de Luis Herrera cuando se aprobó y prácticamente
no se cumple, pero ahí hay sanciones que acarrean la destitución de los funcionarios que
no cumplan con los mandatos en los ocho días hábiles siguientes”.40
XI La Bicefalia de Derechos contenidos en el artículo 51 de la Constitución de 1999.
La novedad de la“adecuada respuesta”.
39
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. “GACETA CONSTITUYENTE. DIARIO DE
DEBATES OCTUBRE NOVIEMBRE 1999”. Imprenta del Congreso de la República. Caracas. 23/10/99.
Pg.12
40
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. “GACETA CONSTITUYENTE. DIARIO DE
DEBATES OCTUBRE NOVIEMBRE 1999”. Idem.
25
La redacción del artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999, aún cuando esta bajo la orientación de la redacción del artículo 67 de
la Constitución de 1961, nos trae la modificación del Derecho de Petición y oportuna
respuesta tradicional, a ahora un Derecho de Petición y Oportuna y Adecuada respuesta al
establecer que:
“Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier
autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la
competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen
este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la Ley, pudiendo ser
destituidos y destituidas del cargo respectivo”
Esta modificación podría pasar desapercibida al descuidado lector del texto
constitucional, sin embargo, su importancia es mucho más significativa de lo que
pareciera a simple vista, pues verdaderamente acarreará cambios no sólo en la conducta
del funcionario público, que este obligado a responder, sino también generará una
profunda modificación en el tratamiento de su quebrantamiento, ahora no sólo por una
eventual abstención o incumplimiento de respuesta oportuna, sino también en relación al
contenido y calidad de esa respuesta por la inserción del vocablo “adecuada”.
Apriorísticamente, podríamos deducir que por la interpretación semántica del
vocablo o voz “adecuada”, que según el Diccionario de la lengua Española, quiere decir
“Apropiado o acomodado a las condiciones, circunstancias u objeto de alguna cosa”41, se
exigiría un comportamiento más cuidadoso en cabeza del funcionario perteneciente al
ente del Poder Público, al cual se le ha presentado la Petición, de verificar que su
respuesta sea inherente, pertinente, o coherente con el objeto de lo peticionado por el
particular.
Sin embargo, la cuestión planteada no se reduce sencillamente a esa precisión
lingüística, pues en atención a la forma y manera de conducirse los entes públicos, cuya
conducta debe darse en estricto apego a la norma expresa que atribuye competencia; por
41
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA DE LA LENGUA. DICCIONARIO DE LA LENGUA
ESPAÑOLA. Madrid España. 1970. Pg.24.
26
respuesta “adecuada”, se podría entender, aquella que se taxativamente se contemple o
consagre de manera expresa en dicha norma de competencia.
Ahora bien, para poder adentrarnos en esa explicación, resulta imperativo,
efectuar previamente algunas precisiones en torno a cuales son los medios procesales de
protección de ese Derecho de Petición y Oportuna Respuesta, así como, cual ha sido el
tratamiento
que
nuestra
jurisprudencia
tanto
Constitucional
y
Contenciosa
Administrativa, que de manera casi pretoriana, ha dado a su contenido y alcance.
XII Los vehículos procesales para atacar la inobservancia del contenido de los
derechos de Petición y de Respuesta Debida.
En nuestro derecho positivo vigente existen tres vehículos procesales para atacar
la inobservancia o quebrantamiento del Derecho de Petición y su correlativo deber de
respuesta debida.
En primer termino se erige la vía de protección constitucional por el llamado
“Amparo Constitucional contra las Omisiones” previsto en el artículo 2 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que reza textualmente
que:
“La acción de amparo procede contra cualquier hecho, acto u omisión proveniente
de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal, o Municipal. También procede
contra el hecho, acto u omisión originados por ciudadanos, personas jurídicas, grupos u
organizaciones privadas, que hayan violado, violen o amenacen violar cualquiera de las
garantías o derechos amparados por esta Ley...”42
Nuestra jurisprudencia pacífica y reiteradamente, ha delineado los supuestos de
procedencia de esta especial Acción de Amparo Constitucional contra las omisiones o
conductas omisivas de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal, que
violen o amenacen violar un derecho o garantía de estricta previsión constitucional, cuya
42
LEY ORGANICA DE AMPARO SOBRE DERECHOS Y GARANTIAS CONSTITUCIONALES.
Artículo 2. Gaceta Oficial No. 33.891 del 22 de enero de 1988.
27
finalidad unívoca será la restitución o restablecimiento de la situación jurídica infringida,
verbigracia la garantía o derecho vulnerado.
De tal forma que, en esta acción el elemento indisponible es el cimiento de la
petición en la previsión habida en el artículo 51 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, que exalta el derecho o garantía Constitucional de peticionar y
de obtener oportuna y adecuada respuesta de los entes públicos, ante cualquier tipo de
peticiones presentadas a su conocimiento por los particulares.
En tal sentido, habría varias vertientes de quebrantamientos que eventualmente
podrían generar una acción de protección constitucional; en un primer plano, podría
conculcarse el ejercicio fluido del Derecho de Petición, ya sea por entrabar u obstaculizar
la presentación de una petición o solicitud ante la autoridad competente; y en un segundo
plano, podría violarse el deber de responder oportuna y adecuadamente, siempre que
sobre dicha autoridad pública penda una "obligación genérica" de contestación; en el
sentido que para satisfacer la pretensión de la petición tal ente público podría producir
cualquier declaración, “... o bien las razones por las cuales ella no otorga ninguna de las
peticiones antes aludidas según el caso...”43, ya que no se deduce de dicho Mandato
Constitucional, ninguna forma específica de como debe responder la autoridad
conminada a dar dicha contestación, en función de una petición sustentada en el artículo
51 aludido.
En ese orden de ideas, se circunscribe la Sentencia dimanada de la Corte Suprema
de Justicia, 11 de Julio de 1991, bajo Ponencia de la Magistrado Cecilia Sosa, en el Caso
José Emisael Duran Diaz Vs. Cuerpo Técnico de Policía Judicial y Ministerio de Justicia,
en la cual se señala firmemente los supuestos de la Acción de Amparo referida a la Mora
de la Administración, manifestando que :
43
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 17 de Diciembre de 1985, bajo Ponencia de la Magistrado Hildegard
Rondón de Sanso, Caso Fincas Algaba
28
"... a) La conducta lesiva que permite la interposición de la acción ha de ser
absoluta y, en consecuencia, el pronunciamiento de la administración de cualquier tipo
que éste sea, impediría su ejercicio. En efecto, de existir un acto administrativo expreso
surgido en el procedimiento constitutivo o en el revisorio, se deberá proceder a la
interposición de otros recursos, tales como la acción de amparo (no por omisión de la
administración sino por el menoscabo de los derecho constitucionales) conjuntamente
con el recurso de nulidad por ilegalidad o la interposición de este último recurso
acompañado de una solicitud, si ello fuere procedente, de la suspensión de efectos del
acto administrativo impugnado conforme lo permite el artículo 136 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia.
b) La omisión de la Administración que habilita el ejercicio de la mencionada
acción de amparo por mora, es la genérica de pronunciarse y no la específica que ha
venido exigiendo la jurisprudencia en el caso de la acción de abstención. Es decir, la
solicitud de amparo va dirigida a que el Juez ordene el pronunciamiento de la
administración sin que le corresponda a aquél precisar la forma concreta como debe
actuar la Administración; simplemente la obliga a actuar a fin de evitar la violación de
algún derecho constitucional..."44; por lo que resulta fácil deducir, la imposible
procedencia de una acción de amparo por omisión de respuesta de la Administración a
una petición del particular, distinta a la establecida en el artículo 67 ... (actual 51) ... de la
Carta Fundamental, ya que éste solo erige una obligación genérica de respuesta sin
establecer la forma y manera concreta de como ha de producirse dicha actuación
conminada; y por otra parte si dicha Administración emite cualquier pronunciamiento, ya
sea parcial, total o erróneo; éste, imposibilitaría indefectiblemente el ejercicio de la
enunciada Acción de Amparo Constitucional; solo siendo viable la interposición de los
Recursos Revisorios de Segundo Grado.” (paréntesis nuestro)
44
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 11 de Julio de 1991, bajo Ponencia de la Magistrado Cecilia Sosa, Caso
José Emisael Duran Díaz Vs. Cuerpo Técnico de Policía Judicial y Ministerio de Justicia
29
Asimismo, se pronuncia una más reciente Sentencia dimanada de la Corte
Suprema de Justicia, en fecha 1 de Febrero de 1993, en el caso Jean Marie Mirtho y otros
Vs. Ministerio de Relaciones Interiores, la cual precisa lo siguiente :
“ La Sala ha ido definiendo los requisitos que deben existir para que sea admitida
la acción de amparo constitucional contra las “conductas omisivas” en que incurre la
Administración. Al efecto se ha precisado que la omisión o inactividad debe ocurrir ante
la obligación genérica de pronunciarse y no ante las obligaciones específicas que le sean
determinadas o impuestas por ley. Además, se exige que esa omisión sea absoluta, es
decir, que la Administración no se hubiere pronunciado previamente sobre el mismo
asunto (sentencia de esta Sala del 11-7-91 caso : José Emisael Durán Díaz ; reiterada el
13-08-92, caso : Navío Jesús Salas Grado).
Puede observarse que se ha negado la admisión de acciones de amparo
constitucional cuando la Administración se haya abstenido de - o negado a - realizar el
acto, entendido en el sentido amplio de actuación, que una disposición legal le imponga
de manera específica. Esto se explica porque aceptar lo contrario, sería contradecir dos
principios fundamentales de la doctrina, los cuales esta Sala, laboriosamente a través de
su jurisprudencia, ha ido atribuyendo a la acción de amparo constitucional cuando se
ejerza en forma exclusiva ; a saber : a) el de la necesaria violación directa e inmediata de
la Constitución; y b) el del carácter extraordinario o especial de la acción de amparo.
En efecto, ha sostenido la Sala en repetidas oportunidades que para la procedencia
del amparo constitucional el acto, hecho u omisión
cuestionados deben infringir
directamente o inmediatamente una disposición fundamental. Esto no significa, precisó
igualmente la Corte, que “ el derecho o garantía de que se trate no estén desarrollados o
regulados en textos normativos de rango inferior, pero sin que sea necesario al juzgador
acudir o fundamentarse en ellos para detectar o determinar si la violación constitucional
al derecho o garantía se ha consumado” (Sentencia Nº.343 del 10-07-91, caso Tarjetas
Banvenez).
30
En los casos de abstenciones u omisiones de la Administración puede observarse
una distinción entre las normas constitucionales lesionadas cuando aquéllas ocurren ante
obligaciones genéricas o específicas. En el primer supuesto, cuando un ente público no
cumple con la obligación genérica de responder o tramitar un asunto o recurso
interpuesto por un particular , se infringe el derecho de éste a obtener oportuna respuesta,
consagrado en el artículo 67 ... (actual 51) ... de la Constitución; mientras que cuando la
inactividad se produce ante una obligación específica que la ley le impone de una
manera concreta e ineludible, no se viola esa disposición constitucional ni alguna otra
directamente. Requisito el (sic) último que se ha venido exigiendo nuestra jurisprudencia
para que pueda accionarse en vía constitucional, derivándolo de los términos del artículo
133 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aún cuando éste haya sido
concebido en relación con el 177, el cual “ por su propia y específica formulación, jamás
puede ser violado en forma directa” (sentencia Corte Suprema de Justicia del 23-05-88
caso Fincas Algaba).
De esta manera, resulta concluyente para la Sala que la inactividad de la
Administración ante una obligación legal específica infringe en forma directa e
inmediata, precisamente, el texto legal que la contempla, y entonces la Constitución
resultaría violada de manera indirecta o mediata. En efecto, para que un Juez de Amparo
pueda detectar si la abstención de un ente agraviante lesiona efectivamente un derecho o
garantía consagrado en la Constitución, deberá, en primera instancia, acudir o
fundamentarse en la supuesta ley incumplida para verificar si la abstención se produjo
ante una obligación específica. Lo cual significaría negarle al amparo su carácter se
acción constitucional y otorgarle otro, ...”45 (paréntesis nuestro)
En segundo termino, se erige el denominado Recurso de Carencia 46 o por
Abstención, el cual realmente es una verdadera acción en sede jurisdiccional, ya que el
45
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 4 de Marzo de 1993, bajo Ponencia del Magistrado Luis Henrique Farias
Mata, Caso Jean Marie Myrtho vs. Ministerio de Relaciones Interiores
46
Al respecto ver: CARRILLO ARTILES, CARLOS LUIS. “EL RECURSO JURISDICCIONAL
CONTRA LAS ABSTENCIONES Y OMISIONES DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS”
Universidad Católica Andrés Bello. 1998.
31
accionante quejoso, pone en movimiento por primera vez el aparato jurisdiccional del
Estado, por el ejercicio de su derecho de accionar, que concretiza una específica
pretensión dirigida a impugnar una inercia, omisión o negativa a actuar de una autoridad
pública, siempre que compruebe que dicho ente público estaba inmerso en un supuesto
legal que le imponía una obligación específica y concreta de obrar, y suponía como
subsecuente consecuencia, la realización por ende de un acto o acción de orden
administrativo, que en la práctica desconoció o no realizó.
De tal manera que, cuando existe una especial previsión en un supuesto de hecho
de una norma de rango legal, la cual determina taxativa e imperativamente, una
obligación legal, concreta y específica de como dicho Funcionario deba actuar,
conformando lapidariamente una conducta reglada para éste, a través de un grado de
vinculación máxima al texto de dicha norma, sin caber ningún margen de
discrecionalidad, nos encontramos en presencia de una peculiar situación bicéfala entre
Administración -Administrado, constituida por la Relación "Deber Legal Específico de
Actuación Administrativa - Poder Jurídico del Particular Peticionante", que otorga a
dicho Particular, la facultad de constreñir a la Administración para que cumpla con los
actos a que este obligada a efectuar, lo que posteriormente, se configuraría como un
verdadero Derecho Subjetivo de orden administrativo habido en cabeza del mismo
Particular Solicitante, originado por el incumplimiento de dicha obligación, al producirse
la omisión en el actuar administrativo y que se materializaría por la falta de
substantividad del acto incumplido, "... ya sea porque la Administración se abstenga a
dictar el acto requerido o sea porque se niegue a hacerlo ..."47.
El fundamento legal de tal recurso o acción por abstención, reside en la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia del 30 de Julio de 1976, en dos de sus artículos,
como lo son: el 42 ordinal 23 y el 182 ordinal 1º ; preceptos que edifican el esquema
legislativo venezolano de distribución dual de competencias en materia del Recurso por
Abstención, pues no incluye más que a la Sala Político Administrativa de la Corte
47
BREWER CARIAS, ALLAN RANDOLPH. "NUEVAS TENDENCIAS DEL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA." Cuadernos de la Cátedra Allan Brewer Carias de Derecho
Administrativo UCAB Nº.4. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas. 1993. pg. 106.
32
Suprema de Justicia y a los Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo, en
atención al “...criterio orgánico, es decir, que la determinación del Tribunal competente
en un caso concreto dependerá de cual sea el órgano cuya conducta sea atacada por el
recurrente...”48
Así pues, el artículo 42 numeral 23º otorga competencia a la Corte Suprema de
Justicia para "Conocer de la Abstención o Negativa de los Funcionarios Nacionales, a
cumplir determinados actos a que esté obligados por las leyes, cuando sea procedente, en
conformidad con ellas"49, conformando por mandato de la Ley, un monopolio
jurisdiccional cuando la inactividad administrativa dimane de un órgano con jerarquía
nacional; y por su parte, el artículo 182 numeral 1º confiere dicha competencia a los
Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo, para "Conocer de la Abstención
o Negativa de las Autoridades Estadales o Municipales, a cumplir determinados actos a
que esté obligados por las leyes, cuando sea procedente, en conformidad con ellas."50
Sin embargo dicha competencia dual, fue trastocada por una decisión de la Corte
Suprema de Justicia, de fecha 2 de mayo de 1995, bajo ponencia del Magistrado Alfredo
Ducharme en el caso Horacio Velásquez Ferrer Vs. Ministerio de Justicia, quien al actuar
como juez regulador de su propia competencia, apuntó hacia una distribución tripartita de
competencias, equiparándolo por un fenómeno de mimetismo al esquema de
competencias que rige al Contencioso Administrativo de Anulación; según las tesis del
“paralelismo de competencias” y las “competencias implícitas”51 ; engendrando
modificaciones sobre el monopolio jurisdiccional que venia ejerciendo la Sala Político
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, para controlar las inactividades de todos
48
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 2 de Mayo de 1995, bajo Ponencia del Magistrado Alfredo Ducharme en
el Caso Horacio Velázquez Ferrer Vs. Ministerio de Justicia.
49
LEY ORGANICA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICA. ARTICULO 42 ORDINAL 23º.
Gaceta Oficial Nº.1.893, de fecha 30 de Julio de 1976.
50
LEY ORGANICA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICA. ARTICULO 182 ORDINAL 1º.
51
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 14 de Febrero de 1996, bajo Ponencia del Magistrado Gonzalo Pérez
Luciani, en el Caso Amado Nell Espina.
33
los órganos de índole nacional, en virtud de la expresión “Funcionarios Nacionales”
contenida en el artículo 42 numeral 23.
De manera que, la calificación de la expresión “Funcionarios Nacionales” fue
transformada, ya que originalmente se incluía a todo ente perteneciente a la elite
territorial nacional independientemente de su jerarquía, lo que según criterio de la Corte
resultaría “...ser contradictorio con la competencia que ... el legislador asignó a esta
materia al distribuir entre otros Tribunales el control de la legalidad y dejar en la Sala
Político Administrativa de este Supremo Tribunal sólo el conocimiento de las decisiones
dictadas por los órganos ubicados jerárquicamente en los niveles más altos del Poder
Ejecutivo Nacional ... ya que su esfera de competencia queda circunscrita a los órganos
de la Administración Central integrada por el Presidente de la República, los Ministros y
las Oficinas Centrales de la Presidencia...” 52; por lo que según esta nueva vertiente
jurisprudencial, se le asignaría una competencia de carácter residual a la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo, por equiparación de la competencia de las acciones o
recursos de nulidad por ilegalidad establecidas en el artículo 185 ordinal 3 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para conocer de la abstención o negativa de
Funcionarios Nacionales que no estén ubicados jerárquicamente en los altos estratos del
Poder Ejecutivo Nacional.
Por último, ya no como un real mecanismo procesal para atacar la conculcación
del Derecho de Petición y su correlativo de respuesta debida, sino como un recurso
procedimental en sede administrativa, emerge el llamado “Recurso de Queja”, previsto en
el artículo 3 en concordancia con el artículo 100 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, que exalta que:
“Los funcionarios y demás personas que presten servicios en la administración
pública, están en la obligación de tramitar los asuntos cuyo conocimiento les corresponda
y son responsables por la faltas en que incurran.
52
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 2 de Mayo de 1995, bajo Ponencia del Magistrado Alfredo Ducharme en
el Caso Horacio Velázquez Ferrer Vs. Ministerio de Justicia.
34
Los interesados podrán reclamar, ante el superior jerárquico inmediato, del
retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier procedimiento, trámite o
plazo, en que incurrieren los funcionarios responsables del asunto.
Este reclamo deberá interponerse en forma escrita y razonada y será resuelto entre
los quince (15) días siguientes. La reclamación no acarreará la paralización del
procedimiento ni obstaculizará la posibilidad de (sic) que sean subsanadas las falla
omisiones. Si el superior jerárquico encontrare fundado el reclamo, impondrá al infractor
o infractores la sanción prevista en el artículo 100 de la presente Ley, sin perjuicio de las
demás responsabilidades y sanciones a que hubiere lugar.”53
XIII Criterios jurisprudenciales de interpretación de la Oportuna Respuesta.
Nuestros órganos jurisdiccionales a través de diversas decisiones han ido
decantando y delineando el criterio que debe entenderse por Oportuna Respuesta,
encaminado tal interpretación judicial hacia el criterio de la cronología en la cual debe
darse o producirse la respuesta debida por el ente público.
Dicho criterio cronológico se basa en la interpretación semántica del vocablo o
voz “Oportuno” como “que se hace o sucede en tiempo a propósito y cuando conviene”54,
o “lo hecho o dicho en la ocasión propicia. Conveniente. Favorecedor. Beneficioso. A
tiempo.55”, lo cual explica la necesidad impretermitible que tuvo el Juez constitucional de
recurrir a la norma de rango legal para tener una determinación objetiva que le revelará el
criterio de esa “oportunidad”, la cual fue entendida como el lapso para que la autoridad
conminada debía generar su respuesta.
Esa oportunidad de responder ante solicitudes presentadas por los particulares esta
taxativamente reseñada en la Ley de Procedimientos Administrativos, y dependerá del
tipo de solicitud o petición que ha sido incoada, pues de tratarse de peticiones graciables
53
LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. Artículo 3. Gaceta Oficial
No.2.818 Extraordinaria de fecha 1 de julio de 1981.
54
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA DE LA LENGUA. “DICCIONARIO DE LA LENGUA
ESPAÑOLA”. Obra Citada. Pg. 945.
55
CABANELLAS, GUILLERMO. “DICCIONARIO DE DERECHO USUAL”. Editorial Heliasta.
Buenos Aires. Argentina.
35
que inicien procedimientos que no requieran sustanciación, el artículo 5 establece que
deberán ser resueltas, evacuadas o respondidas en un lapso breve y sumario de veinte
(20) días hábiles; y de tratarse de peticiones que promuevan procedimientos que
requieran la formación de un expediente administrativo y su formal sustanciación, el
artículo 60 indica que deberán ser resueltas y respondidas en un lapso de cuatro meses
con la posibilidad de extensión en dos meses más, siempre que dicha prorroga sea
acordada temporalmente; ambos lapsos enunciados se contarán a partir del momento en
que fue recibida la solicitud de manos del particular peticionante.
Paradigmas de esos pronunciamientos lo constituyen diversas decisiones
dimanadas de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, entre ellas la de fecha
4 de junio de 1992, Caso: José de Jesús Pesquera Verdú vs. Alcaldía del Municipio
Baruta; y la de fecha 12 de abril de 1999, bajo ponencia del Magistrado Gustavo
Urdaneta Troconis, en el caso José Ramón Lazo Riccardi vs. Dirección General Sectorial
del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, en la cual se concretó que:
“... ha sido criterio jurisprudencial reiterado que el derecho de petición consagrado
en el artículo 67 ...(actual 51)... de la Constitución se concreta en el derecho de obtener
oportuna respuesta, en el sentido de que la autoridad requerida ha de suministrar la
respuesta dentro de los lapsos legales correspondientes.”56 (paréntesis nuestro).
Acota la decisión aducida que:
“... esta Corte observa que, según se ha sostenido en reiterada jurisprudencia, la
obligación impuesta a la Administración en el citado artículo 67 ... (actual 51) ... del
texto fundamental se satisface con el hecho mismo de la emisión de una respuesta a la
solicitud formulada, independientemente de su contenido, y sin que ello exija que tal
respuesta concuerde con lo pretendido por el requirente; en otra palabras, existe la
56
SENTENCIA DE LA CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO de fecha
12 de abril de 1999, bajo ponencia del Magistrado Gustavo Urdaneta Troconis, Caso José Ramón Lazo
Riccardi vs. Dirección General Sectorial del Cuerpo Técnico de Policía Judicial
36
obligación de contestar los planteamientos realizados, lo que no equivale a que esta
respuesta sea afirmativa a la solicitud formulada.”57 (paréntesis nuestro).
En ese mismo sentido se pronunció la Sala Político Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia, en fecha 28 de septiembre de 1995, bajo ponencia del Magistrado
Humberto La Roche, expediente No. 11.773, en donde se patentizó que:
“ la violación del derecho a obtener oportuna respuesta es, justamente, el
mandamiento dictado por el órgano judicial competente para que el funcionario o ente
público decida, en un lapso perentorio, sobre la solicitud formulada por el particular, sin
que pueda tal mandamiento extenderse al contenido de la respuesta formal conminada ni
a la procedencia o no de la solicitud o el planteamiento que el particular hubiera
formulado a la Administración. En otras palabras, el Juez sólo podría, para restablecer la
infracción del derecho contemplado en le artículo 67 ... (actual 51) ... de la Ley
Fundamental, ordenar al ente público agraviante, a emitir, de manera expresa y formal,
un pronunciamiento a las peticiones que se le hubieren propuesto, dejando a salvo la
forma cómo éstas deberán ser resueltas” 58. (paréntesis nuestro).
XIV Lineamientos innovadores en la jurisprudencia sobre la Adecuada Respuesta.
Luego de una exhaustiva y casi infructuosa búsqueda en los fallos dictados tanto
por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como de la Sala Político
Administrativa y Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, tratando de ubicar
algún pronunciamiento en concreto que aludiera a la novedad constitucional de la
“adecuada” respuesta, hasta el momento en que se redactó el presente trabajo, sólo
logramos ubicar un fallo dimanado de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, en fecha 15 de noviembre de 2000, bajo ponencia del Magistrado Juan
Carlos Apitz Barbera, en el Caso: Antonio José Várela vs. Rector de la Universidad
Experimental Simón Bolívar, en el cual se alude a dicho vocablo, al exteriorizar que:
57
Idem.
SENTENCIA DE LA ALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA, de fecha 28 de septiembre de 1995, bajo ponencia del Magistrado Humberto La Roche,
expediente No. 11.773
58
37
“... adecuada, es decir, acorde con lo planteado por el solicitante, dentro de los
parámetros de las peticiones formuladas, o sea, en el marco del asunto planteado o en
armonía con él, sin que tal adecuación se vea impuesta como una obligación de respuesta
en los términos de lo solicitado - se repite- sin que la misma deba ser favorable a los
pedimentos..”59
Ahora bien, como ya hemos explanado previamente en este trabajo, existe una
inquietud referida a que también pudiera interpretarse por “adecuación de respuesta”, al
apego de los funcionarios a lo ordenado por la norma de rango legal atributiva de
competencia, de manera que, una respuesta será adecuada en la medida en que se ajuste a
lo ordenado por la Ley, pues esa sería la actuación debida o esperada por el funcionario,
en atención a las reglas que regulan la conducta de los entes del Poder Público.
Planteadas así las cosas, el Juez Constitucional que conozca de una denuncia de
quebrantamiento en la adecuación de la respuesta ante una solicitud presentada a un
órgano del Poder Público, a los efectos de tener un juicio objetivo e imparcial, debería
acudir a la norma de rango legal, tal y como ya tuvo que hacerlo, para la determinación
de la “oportunidad” de dicha respuesta, ésta vez, para establecer si la respuesta dimanada
por el funcionario se “adecuó” a lo que la norma de competencia le imponía como una
conducta debida.
Esta formulación pudiese ser atentatoria del criterio clásico de distinción entre
obligación genérica de respuesta típica de la acción de amparo constitucional y la
obligación concreta de respuesta característica del recurso contencioso administrativo de
abstención o carencia, ya que por la vía de protección constitucional, pudiese sustituirse
su esfera de control propia.
Todo ello en atención a que la novedosa inserción de la redacción constitucional
del vocablo “adecuada”, podrían plantearse solicitudes o peticiones fundadas en una
norma de rango legal, la cual establezca u ordene una actuación, conducta o consecuencia
59
SENTENCIA DE LA CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, de fecha
15 de noviembre de 2000, bajo ponencia del Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, Caso: Antonio José
Várela vs. Rector de la Universidad Experimental Simón Bolívar.
38
específica ante ese requerimiento presentado a conocimiento del funcionario competente,
lo cual, siempre ha sido objeto de control por los órganos jurisdiccionales contencioso
administrativo, a través del específico recurso por abstención o carencia, previamente
desarrollado en este trabajo, sin embargo, a la luz de la nueva estructura del correlativo
constitucional el Juez Constitucional podría estar tentado a revisar en aras de protección
de la adecuación.
Lo que sí resulta inevitable es que el Juez Constitucional, efectúe una revisión de
los requisitos jurisprudenciales de procedencia para la acción de amparo por
quebrantamiento de la respuesta adeudada como correlativo a una petición presentada,
por cuanto a la luz de la redacción del texto constitucional de 1961, sólo se preveía el
criterio de oportunidad, por ende los precisiones que: 1) haya habido una inacción
absoluta del ente en responder, 2) que se hubiese violado directamente una garantía o
derecho constitucional, 3) que se trate de una obligación genérica de responder; sólo
serían aplicables en la actualidad a las denuncias del quebrantamiento de la oportunidad
de la respuesta, mientras que para el caso de la adecuación, habría que desecharse el
requerimiento de inacción absoluta, en virtud que existe de hecho una respuesta, la
cuestión entonces sería determinar su ajuste o adecuación a la pertinencia de los
solicitado.
XV. La sanción funcionarial constitucional de destitución por el quebrantamiento
del deber de respuesta.
Por último, queremos resaltar la última parte de la redacción del artículo 51 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que trae la innovación de una
remisión a la Ley respectiva del Estatuto Funcionarial que en su oportunidad dicte la
Asamblea Nacional, de una sanción funcionarial de destitución del funcionario público
que no cumpla con su deber de responder oportuna y adecuadamente a las solicitudes y
peticiones presentadas a su competente conocimiento.
De manera que por mandato del texto constitucional se ordena crear una nueva
causal de destitución funcionarial, hasta este momento inédita en nuestro ordenamiento
39
jurídico, la cual estará delineada por dicha Ley Especial, la cual sin lugar a dudas, debe
prever todo un procedimiento constitutivo de primer grado, en el que se garantice
ampliamente el derecho de la defensa del funcionario al cual pretenda aplicársele dicha
medida de destitución, la cual sólo sería procedente previa demostración tangible de la
inoportunidad o de la inadecuación de la respuesta, para lo cual tendremos que esperar
para ver, si dicha Ley tipificará cual es el alcance y contenido de esa inadecuación o, será
en su defecto, labor del Juez su definición y extensión.
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Sentencias Consultadas
SENTENCIA DE LA SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA, en fecha 13 de julio de 1995, bajo ponencia de la
Magistrado Josefina Calcano de Temeltas, Caso Alexis Francisco Cerpa vs. Presidente
de la Fundación Gran Mariscal de Ayacucho.
SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO
DE JUSTICIA DE VENEZUELA,
expediente No. 00-1728, bajo ponencia del
Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero.
SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO
DE JUSTICIA DE VENEZUELA,
expediente No. 00-2397, bajo ponencia del
Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero.
43
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA,
de fecha 17 de Diciembre de 1985, bajo Ponencia
de la
Magistrado Hildegard Rondón de Sanso, Caso Fincas Algaba
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 11 de Julio de 1991, bajo Ponencia de la Magistrado
Cecilia Sosa, Caso José Emisael Duran Díaz Vs. Cuerpo Técnico de Policía Judicial y
Ministerio de Justicia
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 4 de Marzo de 1993, bajo Ponencia del Magistrado Luis
Henrique Farias Mata, Caso Jean Marie Myrtho vs. Ministerio de Relaciones Interiores
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 2 de Mayo de 1995, bajo Ponencia del Magistrado
Alfredo Ducharme en el Caso Horacio Velázquez Ferrer Vs. Ministerio de Justicia.
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA POLITICO
ADMINISTRATIVA, de fecha 14 de Febrero de 1996, bajo Ponencia del Magistrado
Gonzalo Pérez Luciani, en el Caso Amado Nell Espina.
SENTENCIA
DE
LA
CORTE
PRIMERA
DE
LO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO de fecha 12 de abril de 1999, bajo ponencia del Magistrado
Gustavo Urdaneta Troconis, Caso José Ramón Lazo Riccardi vs. Dirección General
Sectorial del Cuerpo Técnico de Policía Judicial
SENTENCIA DE LA ALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA, de fecha 28 de septiembre de 1995, bajo ponencia del
Magistrado Humberto La Roche, expediente No. 11.773
44
SENTENCIA
DE
LA
CORTE
PRIMERA
DE
LO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, de fecha 15 de noviembre de 2000, bajo ponencia del Magistrado
Juan Carlos Apitz Barbera, Caso: Antonio José Várela vs. Rector de la Universidad
Experimental Simón Bolívar.
* Carlos Luis Carrillo Artiles.
Abogado egresado de la Universidad Central de Venezuela.
Post Grado de Especialización en Derecho Administrativo en la Universidad Central de
Venezuela.
Cursante del Doctorado en Derecho en el Centro de Estudios de Post-Grado de la
Universidad Central de Venezuela.
Investigador adscrito al Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de
Venezuela.
Profesor de Post Grado en la Especialización de Derecho Administrativo en la
Universidad Central de Venezuela.
Profesor de Pre Grado en la Cátedra de Derecho Administrativo y Derecho Civil IV en
la Universidad Central de Venezuela.
Ex Consultor Jurídico de la Bolsa de Productos e Insumos Agropecuarios de Venezuela.
Ex Relator de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en materia de Amparo
Constitucional.
Ex Consultor Jurídico de la Comisión Nacional de Valores