EL DEBATE SOBRE LA FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS
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gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 1/10 EL DEBATE SOBRE LA FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS Guillermo de la Dehesa, Presidente del CEPR, Centre for Economic Policy Research, Londres Introducción Existen varios factores fundamentales por los que el desarrollo de las infraestructuras físicas es muy necesario para un país con niveles de costes y tecnología intermedios como es España. En primer lugar, porque siendo un miembro de un área de integración como la Unión Económica y Monetaria Europea, en la que no existen ni barreras aduaneras ni riesgo de variaciones del tipo de cambio, la competitividad de sus empresas reside exclusivamente en los costes de producción, transporte y seguro. Los costes de producción de muchas manufacturas y servicios tienden crecientemente a ser más bajos en otros países de menor renta por habitante, especialmente los nuevos países miembros del Este de Europa y en Asia, por lo que es fundamental intentar compensarlo con un coste del transporte de los mismos más bajo, al menos en el mercado de la Unión, ya sea por mar, por superficie, por aire o por las redes de telecomunicaciones. En segundo lugar, la dotación de capital humano y físico, en el que están incluidas las infraestructuras, que es fundamental para que un país crezca, hace todavía más importante la dotación infraestructural, ya que, habiendo una creciente convergencia de los niveles de capital humano en la Unión Europea, esta dotación física se hace cada vez más necesaria para atraer capital extranjero y localización industrial de otros países o para evitar que se deslocalicen empresas españolas, o parte de sus procesos productivos, en otros países de la Unión en los que las infraestructuras son peores pero están más que compensadas por los menores costes de producción. En tercer lugar, la población española se ha ido aglomerando de progresivamente en centros urbanos que no han podido responder a la creciente demanda de infraestructuras, necesarias para absorberla y para hacer dichas ciudades más eficientes y productivas, y también menos congestionadas y más agradables para vivir. El tráfico es lento y agobiante, perdiéndose muchas horas de trabajo y de sueño, no existen sistemas fiables de tratamiento y depuración de aguas, las infraestructuras de transporte público son claramente insuficientes y la contaminación atmosférica y de ruido es muy alta. Por otro lado, una creciente población europea se ha ido localizando en las zonas costeras y litorales españolas, demandando también crecientes infraestructuras de comunicación, transporte, vivienda y salud para las que no se dispone de recursos suficientes. gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 2/10 Por último, está comprobado ampliamente por todos los estudios empíricos que se han hecho que las infraestructuras aumentan la productividad de un país y sus tasas de crecimiento. Se ha calculado que, en promedio de los distintos estudios empíricos, cada aumento del 1 por ciento del PIB en inversión en infraestructuras produce un aumento de 0,4 por ciento de la productividad del trabajo; que aunque cada aumento de la inversión pública expulsa uno-por uno a la inversión privada, también aumenta la productividad y rendimiento de esta última y que, además, la productividad marginal del capital público en infraestructuras es 0,25 por ciento superior a la del conjunto del capital privado. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento Sin embargo, dado que los países miembros de la Unión Económica y Monetaria necesitan mantener una serie de equilibrios fiscales para permitir que la política monetaria única sea eficiente y que no se den casos de “externalidades” negativas por parte de los países que incurren en excesivos déficit y acumulan una deuda excesiva, se han establecido reglas muy estrictas de comportamiento para los presupuestos de los países a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por un lado, el presupuesto debe de estar equilibrado para el conjunto del ciclo, mostrando superávit en los años en los que el crecimiento real supere el crecimiento potencial, en las fases expansivas del ciclo, déficit cuando el crecimiento real esté por debajo del crecimiento potencial, en las fases recesivas del ciclo, y equilibrio en las que ambos coincidan. Por otro lado se exige que, salvo casos excepcionales que produzcan una grave recesión, el déficit presupuestario no debe de exceder del 3 por ciento del PIB y tiene que ser ajustado a dicho límite con rapidez. De no ser así, se verán obligados a pagar unas multas importantes al presupuesto de la Unión. A la hora de escribir este artículo existe una propuesta de varios países miembros para que las inversiones en infraestructuras no entren en el cómputo de dichos déficit lo que demuestra, una vez más, la importancia que los gobiernos dan dicha inversión. Por último, los países no deben superar el 60 por ciento de deuda en porcentaje de su PIB y deben de reducirlo lo más rápidamente posible, aquellos que lo superan. Estas limitaciones hacen que los países miembros más endeudados tengan dificultades crecientes para financiar proyectos de infraestructuras, de educación o de I+D que consideran necesarios, de ahí su interés por sacar las infraestructuras del cómputo del déficit, lo que no va a ser fácil ya que, por otro lado, los países que más necesidad tienen de infraestructuras reciben generosos Fondos Estructurales y de Cohesión del presupuesto de la Unión para financiarlas en todo o en parte. Este dilema entre la necesidad de aumentar la financiación en infraestructuras y los límites presupuestarios impuestos por el Pacto de estabilidad genera dificultades crecientes para los gobiernos que han buscado formulas alternativas para intentar acelerar dichas inversiones con la ayuda del sector privado, para pagarlas más adelante cuando los límites establecidos se hayan logrado. Además las reglas SEC 95, explicados en el informe ESA 95, imponen unas mayores restricciones sobre que tipo de gastos e inversiones pueden ser excluidos de la contabilización del déficit y de la deuda pública. Asimismo, las nuevas reglas IAS de contabilización por parte gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 3/10 de las empresas cotizadas, que se irá extendiendo a las no cotizadas en el futuro también imponen cada vez unas mayores restricciones. Todo ello complica la financiación de las infraestructuras y exige ser mucho más cuidadoso con la utilización de los recursos ajenos del Estado, que pertenecen a sus contribuyentes y de las empresas, que pertenecen a sus accionistas. La financiación de infraestructuras con capital privado Como principio general no hay nunca que olvidar que todo el gasto público está financiado, en última instancia, por el ahorro privado, ya sea nacional o extranjero. Una parte está financiada por la recaudación obligatoria de impuestos, tasas, aranceles y tarifas, otra parte está financiada por la emisión de deuda pública en los mercados financieros, nacionales o extranjeros, otra por la venta de activos públicos al sector privado, otra por la venta de bienes públicos producidos o de servicios públicos prestados, otra por la venta de loterías, otra por el derecho de “señoriaje” que tienen los Estados por la emisión, en régimen de monopolio, de moneda y papel moneda y, finalmente, otra por las transferencias del extranjero y de los organismos supranacionales, que a su vez se recaudan del ahorro privado. Es decir, hay que dejar muy claro que, por definición, todo el gasto público se financia con ahorro privado. Además, existen infraestructuras que, bien porque tienen unas tasas internas de retorno suficientes, como es el caso de algunos aeropuertos y puertos que generan beneficios suficientes a largo plazo, o porque forman parte complementaria de otras inversiones privadas rentables, como las inmobiliarias e industriales y de servicios, que son financiadas directamente por el sector privado. ¿Quienes deben de financiar las infraestructuras? Las infraestructuras se financian hoy en buena parte por el presupuesto, es decir, por los contribuyentes, pero existen otras, como los puertos, aeropuertos y las telecomunicaciones que se financian casi exclusivamente por sus usuarios y las autopistas que en parte se financian por los usuarios y en parte por los contribuyentes. Sin embargo, existe una tendencia creciente, en los países más avanzados, a que ciertas infraestructuras, especialmente las carreteras, se financien por los usuarios directamente, bien mediante peajes o mediante los impuestos sobre los carburantes, es decir, mediante impuestos finalistas. Existen dos casos especiales: el de Alemania, en donde se financiaron, antes de la SGM, por los contribuyentes exclusivamente y el de Francia en donde, manteniendo su titularidad pública y sin recurrir a las concesiones, se han financiado directamente por los usuarios a través de peajes. El Estado construyó, primero, las autopistas con mayor potencial de densidad de tráfico, como la de Paris-Lyon o Paris-Le Havre, y posteriormente, con los peajes provenientes de estas, se financiaron las siguientes en densidad potencial y, finalmente, con los ingresos de estas últimas gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 4/10 y de las anteriores se financiaron las de menor densidad. Un sistema similar fue seguido por Italia. Este tipo de financiación por los usuarios tiene mucho sentido para un país como España. En primer lugar, porque recibe más de 50 millones de visitantes extranjeros que utilizan una red de infraestructuras que deberían de pagar también ellos, tanto con los peajes como con los impuestos sobre los carburantes que consumen, lo mismo que ocurre con los aeropuertos que financian exclusivamente los viajeros, nacionales o extranjeros, al pagar el precio de sus billetes. En segundo lugar, porque las tasas, peajes o impuestos finalistas hacen que el usuario sea más consciente de su esfuerzo fiscal y, por tanto, más reivindicativo y que el Estado sea más cuidadoso con la utilización del dinero de los contribuyentes. En España, quizá por los años de dictadura vividos, se ha llegado al absurdo de contraponer y separar el Estado de los contribuyentes y algunas veces se oyen incluso frases como la siguiente: “las infraestructuras las tiene que pagar el Estado y no los contribuyentes” (sic), sin darse cuenta que todo lo que gasta el Estado es pagado con dinero de los contribuyentes. Con los impuestos finalistas se evita esta especie de alienación o esquizofrenia y se ayuda a crear una mayor conciencia ciudadana. Finalmente, con este tipo de financiación se evita la actual discriminación entre los sistemas de financiación entre unas infraestructuras que las financian los usuarios, como los aeropuertos, y otras los contribuyentes, como muchas de las carreteras. También se evita la discriminación entre los contribuyentes ya que, por ejemplo, los ciudadanos que no tienen automóvil financian las autopistas o las carreteras con sus impuestos. Desgraciadamente, la experiencia española con los peajes no fue, durante muchos años, ni eficiente ni equitativa, ya que se dieron las autopistas en régimen de concesión a largo plazo a las empresas constructoras para que las construyeran y gestionaran, pero sin riesgo alguno, ya que se estas se financiaron posteriormente, en buena parte, en los mercados financieros nacionales y extranjeros con la garantía y con el seguro de cambio del Estado y además, las más rentables terminaron quedándose, por alargamiento de las concesiones, en manos privadas y las menos rentables terminaron por revertir al Estado. Por el contrario, como se ha explicado más arriba, en Francia y en Italia, se mantuvieron en manos del Estado, utilizando los excedentes de las más rentables para subvencionar las menos rentables con lo que se consiguió cierta solidaridad interregional al financiar las infraestructuras de las regiones más pobres con los ingresos de las más ricas. ¿Cómo deben de financiarse las infraestructuras? Carece de toda lógica financiera que una infraestructura que tiene una vida de uso de varias decenas de años se financie con cargo al presupuesto de unos pocos años, es decir, durante el período de su construcción y no el de su vida útil. No hay más que tomar el ejemplo de las familias, que están sometidas a un fuerte límite presupuestario, igual o mayor que el del Estado, y que financian su infraestructura básica con un crédito hipotecario entre 15 y 30 años. gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 5/10 Tampoco tiene ninguna lógica intergeneracional, que una infraestructura que va a tener una vida útil de varias décadas la financien los contribuyentes actuales cuando la van a disfrutar una o dos generaciones futuras. Si el Estado tiene en ese momento un elevado superávit presupuestario y se puede permitir el lujo de pagar casi de golpe una autopista, tendría más sentido aprovecharlo para repagar y retirar su deuda que le tocaría pagar a los contribuyentes de la generación actual, tengan o no tengan automóvil. En principio, el sistema óptimo de financiar las infraestructuras públicas depende de si estas producen ingresos suficientes o no. Si la infraestructura genera ingresos suficientes a largo plazo, como los aeropuertos, los puertos o las telecomunicaciones, lo lógico es que se financien a largo plazo, mediante la emisión de deuda a largo plazo en los mercados internacionales de capital, que son los más líquidos y los que tienen plazos más largos, dado que existen grandes empresas de seguros y fondos de pensiones en el mundo que necesitan hacer inversiones a plazos muy largos para hacer frente al pago de sus seguros de vida o de pensiones futuras. Dichas emisiones estarían garantizadas por los ingresos residuales de la infraestructura, después de pagar sus costes de mantenimiento. Si la infraestructura no genera ingresos, como las carreteras que no son de peaje, se puede utilizar el mismo procedimiento de financiación a largo plazo, con emisiones de bonos, pero garantizando su pago con la asignación del total o de parte de la recaudación de un impuesto finalista concreto, como el impuesto de carburantes. Finalmente, si la infraestructura genera ingresos, aunque no suficientes, se pueden buscar garantías mixtas para dicha emisión de bonos o utilizar ingresos de otras infraestructuras ya amortizadas, para garantizarlos. Naturalmente, esta emisión de bonos a largo plazo garantizada por la propia infraestructura, es más cara que si dicha emisión la realiza el Estado directamente, pero a cambio, tiene ventajas importantes ya que, por un lado, se consigue que no contabilice en los presupuestos nacionales y como deuda del Estado, ya que no la garantiza el Estado, sino la infraestructura misma, por otro, se utiliza para su financiación el ahorro extranjero y no el nacional, y, finalmente, se consiguen plazos más largos que los nacionales para su financiación. El problema de la solidaridad interregional Empezar, a partir de un momento determinado a aplicar sistemas de financiación a largo plazo, que van a recaer en los usuarios actuales y potenciales de cada infraestructura plantea problemas regionales. Las regiones menos desarrolladas del país se quejarán, con toda lógica, ya que se preguntarán: ¿Porqué se han construido ya infraestructuras con el esfuerzo de todos los contribuyentes, en muchos casos en regiones con mayor demanda de ellas, es decir en las más desarrolladas, y ahora que, finalmente, se van a construir las de nuestras regiones, las tenemos que pagar los usuarios de las regiones más pobres? Conviene hacer una serie de matizaciones a este problema. En primer lugar, existen peajes o precios públicos, duros y blandos. Las infraestructuras de las regiones con mayor poder adquisitivo pueden pagar peajes más elevados y pueden complementar las de los peajes más reducidos de las regiones más pobres o incluso, financiarse de forma mixta con cargo parcial a los presupuestos estatales. En segundo lugar, de no hacerse así, la lógica económica, gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 6/10 impuesta por las restricciones presupuestarias existentes, implica que las infraestructuras de las regiones más pobres serán las últimas en construirse ya que son las que generan una menor demanda e intensidad de tráfico, por ser las regiones más despobladas. Es a través de una financiación parcial por los usuarios que estas infraestructuras van a poder construirse antes y van a ayudar a que las regiones más pobres tengan una mayor productividad y puedan converger con la media nacional. La financiación extra-presupuestaria de las infraestructuras La financiación de las infraestructuras en una situación como la actual, de fuerte restricción presupuestaria, sólo tiene una salida, hacerla sin recurso a los presupuestos actuales sino a los de medio o largo plazo. Esto se consigue de dos formas: La primera consiste en ponerse todos los países miembros de la Unión Europea de acuerdo en no incluirla como parte del déficit presupuestario dado que va a generar ingresos presupuestarios futuros o que va a aumentar la productividad a largo plazo de la economía y, por tanto, va a generar mayor renta y capacidad de recaudación futuras. El problema que tiene esta fórmula es que existen otras inversiones públicas, como las realizadas en educación, en investigación y en tecnología, que generan todavía mayores beneficios futuros para la economía, en términos de productividad, renta y recaudación y deberían incluirse en el mismo concepto, lo que ampliaría la excepción a una parte muy importante del presupuesto. La segunda es acudir a las formas posibles de financiación extra-presupuestaria que permitan realizar dichas infraestructuras tan necesarias hoy si necesidad de recargar los presupuestos inmediatos. Esto se consigue haciendo que la misma infraestructura se financie, en primer lugar, a largo plazo y no con el presupuesto de unos pocos años, y en segundo lugar que se financie directamente por el capital privado y no indirectamente por los contribuyentes, bien mediante su pago parcial o total por los usuarios, en unos casos, o acudiendo a la cooperación pública-privada, en otros. Existen al menos cinco razones para acudir a su financiación extra-presupuestaria: La primera es una razón de “equidad intrageneracional”. Se debe de intentar, como regla general, que sean los beneficiarios y usuarios directos de la infraestructura los que participen, en mayor medida, en su financiación, pagando un precio, tarifa o peaje por su utilización y haciendo que no recaiga sobre el conjunto de los contribuyentes. La segunda razón es de “equidad intergeneracional”. Si se está construyendo una obra de infraestructura que va a ser utilizada por más de una generación no parece lógico que se tenga que financiar sólo por la generación actual con cargo al presupuesto de unos pocos años, exclusivamente durante su período de construcción, sino que resulta mucho más equitativo distribuir su coste entre sus usuarios de varias generaciones a lo largo de su vida útil. La tercera razón es de “equidad interregional”. Ciertas regiones disponen de unas infraestructuras mucho menores que otras. La razón que se suele esgrimir ante esta diferencia gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 7/10 rotacional es que, dado su nivel de desarrollo, su demanda de infraestructuras es menor, cuando lo que ocurre es que se puede tratar de una situación de “circulo vicioso” en el que su demanda es menor, porque no se construyó la infraestructura antes. La financiación extrapresupuestaria de las infraestructuras permite avanzar su construcción y beneficiar a la región, con un coste para sus usuarios que se puede modular a su nivel de renta promedio e intentar así reducir las disparidades regionales. La cuarta razón es de “eficiencia macroeconómica”. Cuando por motivos de mantenimiento o logro de los equilibrios presupuestarios, por razones lógicas y ya conocidas, deben de reducirse los gastos presupuestarios aun cuando las necesidades de “bienes públicos” en general y de infraestructuras en particular, son muy elevadas, hay que intentar encontrar sistemas de financiación que no carguen en exceso los presupuestos actuales y, que al mismo tiempo, permitan llevar a cabo la construcción de dichas infraestructuras, para evitar no retrasar el desarrollo económico y al mismo tiempo cumplir con la restricción presupuestaria necesaria para tener un equilibrio macroeconómico aceptable. La quinta razón es de “eficiencia financiera pública”. Las Administraciones Públicas deben de intentar diversificar y optimizar al máximo sus instrumentos de financiación, como cualquier empresa privada, más aun cuando sus niveles de deuda son ya bastante elevados como es el caso de las Administraciones españolas. La financiación extrapresupuestaria es una forma de hacerlo, acudiendo a los capitales a largo plazo en los mercados internacionales de capital y utilizando garantías provenientes de los recursos que genere la misma infraestructura y no directamente de la Administración en concreto. En todo caso hay que intentar un cierto equilibrio entre las razones de “eficacia” y de “equidad”. Lo primero que hay que buscar es que el proyecto a realizar sea eficiente en términos de coste-beneficio, es decir, que sea lo más ajustado posible a la realidad económica del país o la región, evitando que sea faraónico, como ocurre a veces, bien por la grandiosidad de algunos políticos que buscan la reelección a costa de los contribuyentes o por la deformación profesional de los tecnócratas que trabajan a sus órdenes. Hay que estudiar asimismo a fondo a qué segmento de la población va a beneficiar en mayor medida, hay que adecuar el pago de los peajes o tarifas al daño que sus distintos usuarios pueden producir en la infraestructura. Por ejemplo, los camiones de gran tonelaje deben pagar peajes mucho más elevados que los de menor tonelaje y estos uno mayor que los automóviles y, a su vez, estos últimos uno mayor que las motos. Por último, hay que analizar que ingresos futuros puede generar la infraestructura. Sólo tras conocer estos factores debe de iniciarse la construcción de la infraestructura. Por último, la utilización de capital privado en la construcción y mantenimiento de infraestructuras tiene una ventaja añadida y es que, casi por definición, el control que el capital privado, que corre en solitario con los riesgos inherentes a su mandato, tales como los macroeconómicos, los de inflación, los de construcción o los operacionales (ya que los de “fuerza mayor” los suele cubrir el Estado) se toma un mayor interés en reducirlos al máximo que las Administraciones del Estado, que a menudo, no cuentan con suficientes funcionarios para controlarlos. Existen, en todo caso, dos “reglas de oro” básicas para acometer un proyecto de infraestructura: Primera, sólo si la tasa real efectiva de retorno esperada excede el tipo de interés real con el que se financia, vale la pena realizar dicha infraestructura. Segunda, sólo si el valor presente neto de los beneficios futuros del proyecto al tipo real de interés con el que se financia es positivo vale la pena invertir en ella. En general, ninguna de estas dos reglas se gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 8/10 suele cumplir en la realización de los proyectos de infraestructura, salvo cuando la llevan a cabo empresas privadas a su propio riesgo. Estas dos reglas se van a ir imponiendo, cada vez en mayor medida, para conseguir una adecuada financiación de mercado de las infraestructuras y un mayor control público y privado del destino de los recursos financieros del Estado. Sistemas alternativos de financiación extra-presupuestaria Existen una serie de sistemas alternativos de financiación extra-presupuestaria que se han utilizado ya en distintos países y en distintos períodos. El más antiguo es la concesión a largo plazo a una empresa privada para la construcción, la gestión y el mantenimiento de la infraestructura. Este sistema es sólo rentable para la empresa concesionaria si dicha infraestructura genera suficientes ingresos futuros y es sólo rentable para el Estado si dicha empresa corre con los riesgos inherentes de todo el proceso, desde su construcción hasta su mantenimiento y su financiación, para evitar que el Estado tenga que garantizarla, en última instancia, o tenga que hacerse cargo de ella, a menos que el concesionario quiebre y sus accionistas pierdan todo su capital. Otro modelo utilizado es el “modelo alemán”, mediante el cual, la Administración lleva a cabo la expropiación, la adjudicación de la construcción y financiación es “llave en mano” y la Administración adquiere la infraestructura y reconoce la deuda a la entrega satisfactoria de la obra. Este sistema permite no computar la deuda hasta la finalización de la misma pero tiene inconvenientes difíciles ya que no se pueden aplicar a la obra fondos Feder o de Cohesión y naturalmente encarece el coste ya que el Estado tiene una clasificación de riesgo muy superior a la de la empresa constructora. También se ha utilizado el sistema de “leasing” en el cual se hace un arrendamiento durante un período determinado con opción de compra al final del mismo. Este sistema tiene la ventaja de que se contabiliza como arrendamiento durante dicho período, pero tiene también inconvenientes jurídicos, ya que debe de figurar asimismo como una concesión y genera una dificultad para las empresas constructoras ya que tienen que mantener en balance la propiedad de las obras durante todo el período. Además puede resultar más caro para el Estado. Otro sistema utilizado en España es aquel que utiliza una empresa pública para su construcción, en el que se constituye una sociedad estatal cuya actividad única es la construcción, e incluso la gestión y mantenimiento de la infraestructura lo que realiza en nombre del la Administración. Dicha sociedad actúa en virtud de una “encomienda”, el gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 9/10 endeudamiento se carga contra su propio capital y para mantenerlo recibe dotaciones presupuestarias. Sus ventajas son, primero que no computa como endeudamiento del Estado, ni necesita aval del Estado; segundo que la Administración conserva toda las competencias de ejecución de las obras, tercero que su coste financiero es similar al del Tesoro y tercero que puede utilizar el “modelo alemán” o el leasing si lo prefiere. Tiene también el inconveniente de que hay que hacer una aportación inicial de capital con cargo al presupuesto y aportaciones regulares posteriores para hacer frente a su apalancamiento financiero. Este sistema está teniendo más éxito desde que la Comisión Europea permite que la deuda de la empresa pública no consolide siempre que la empresa se comporte de acuerdo con las reglas de mercado y sus ingresos de mercado cubran al menos el 50 por ciento de los costes de la infraestructura. También existe el sistema de “peajes en sombra” mediante el cual una empresa construye y gestiona una infraestructura bajo régimen de concesión, la infraestructura queda en el área pública y es devuelto al Estado al final de la concesión, el Estado realiza pagos periódicos a la empresa privada que están normalmente vinculados a su nivel de utilización. Este sistema tiene la ventaja de que no computa como deuda en el período de la concesión hasta que no revierte al Estado, pero tiene el inconveniente de que el coste final no es conocido ya que depende de la demanda de servicio o de utilización de la infraestructura que hace que los peajes en sombra puedan llegar a ser muy elevados si el nivel de uso es bajo. Este sistema también se utiliza en los contratos a largo plazo de mantenimiento de infraestructuras por parte de empresas privadas que generan unos pagos periódicos por parte del Estado dependientes de su nivel de utilización. Más sofisticado es el desarrollo creciente de las llamadas “financiaciones estructuradas” de infraestructuras mediante las cuales, se identifican distintos tipos de fuentes de generación de flujos de caja de la infraestructura para buscar para cada uno de ellos inversores idóneos en los mercados de capital y así optimizar la eficiencia de la financiación. Por un lado, se suele pedir incierto soporte de una entidad pública para respaldar aquellos flujos que se dirigen a inversores especializados en el sector público y con poco apetito de riesgo y, por otro, aquellos flujos de caja con riesgo operacional o con valor residual se encajan mejor en el perfil de aquellos inversores con mayor apetito de riesgo y sin garantías del Estado. Existen en los mercados internacionales de capital un número cada vez más creciente de inversores que están dispuestos a invertir tanto en la deuda como en el capital de las infraestructuras. Dentro de los inversores de renta fija, existen algunos que se especializan en este tipo de inversiones ya sean bancos especializados o emisores de “covered bonds” que suelen invertir a un máximo de 15 años, otros como las compañías de seguros o los fondos de pensiones, que prefieren vencimientos más largos de hasta 30 años, gestores de fondos de inversión que invierten con un máximo de 10 años y también bancos y hedge funds” que invierten a un máximo de 7 años. Entre los inversores de renta variable, están las compañías constructoras, los bancos comerciales locales con experiencia en “project finance” los inversores nacionales con elevados patrimonios y también bancos internacionales especializados. Finalmente existen también inversores de “mezanine” en instrumentos “híbridos” entre renta fija y variable que admiten vencimientos más largos pero también altos rendimientos. Todo este elenco de inversores permite cada vez financiar infraestructuras con un coste aceptable y con distintos niveles de riesgo y de retorno, lo que permite repartir y diversificar su financiación reduciendo notablemente su coste financiero promedio. Esta diversificación del riesgo se consigue en mayor medida si el Estado encarga a una empresa privada la gdeladehesa 13 Sep 2016 17:59 10/10 construcción y/o gestión de un conjunto de autopistas o carreteras de peaje bajo la misma estructura de financiación, con lo que se consigue un mayor apalancamiento al reducirse el riesgo de falta de rentabilidad por su mayor diversificación. En EEUU los sistemas tradicionales han sido diferentes. Si la infraestructura va a producir ingresos suficientes, se crea un vehículo para la infraestructura que emite deuda a treinta años con la garantía de sus ingresos residuales, una vez descontados los costes de mantenimiento y de gestión de la infraestructura. Si no genera ingresos suficientes, para asegurar el pago del endeudamiento a largo plazo del vehículo, se pignoran temporalmente ciertos recursos públicos complementarios provenientes de parte de diversos tipos de impuestos de los Estados, o bien se aplican temporalmente parte de los recursos de los Trust Funds que tienen los Estados para este fin y que en parte se dotan con las “donaciones federales” o “Federal Grants” que el Gobierno Federal asigna, para la construcción de infraestructuras en general, a los Estados de hasta el 2 por ciento del PIB anual. Sin embargo, hoy se utilizan mucho las financiaciones estructuradas, dada la enorme amplitud de inversores que invierten en este tipo de infraestructuras. Conclusión Los sistemas de financiación de infraestructuras tienen necesariamente que sofisticarse cada vez más dadas las restricciones presupuestarias que sufren las Administraciones Públicas, que van a ser crecientes en Europa y más aun en España, debido, por un lado, al creciente envejecimiento de la población, que va a desviar cada vez un mayor volumen de recursos públicos al gasto en sanidad y pensiones y, por otro a que España va a recibir unos volúmenes progresivamente decrecientes de transferencias del Presupuesto de la Unión. De ahí que las infraestructuras van a tener que financiarse, en primer lugar, a un plazo cada vez más largo en relación con su vida útil; en segundo lugar, recurriendo cada vez en mayor medida a sus usuarios directos mediante pagos de tarifas, peajes u otros precios públicos y en tercer lugar, con financiación directa privada, bien complementaria o total, para que no sea contabilizada como financiación pública con cargo a los presupuestos y para que exista un mayor control por parte del mercado de sus costes y riesgos. Para ello se cuenta con un conjunto creciente de inversores privados a largo plazo que están dispuestos a correr con los riesgos de la infraestructura en unas condiciones cada vez más razonables.
