24 jun 2008

Martes 24 de junio de 2008
DIARIO OFICIAL
(Primera Sección)
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PODER JUDICIAL
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION
RESOLUCION dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de
Inconstitucionalidad 56/2007, promovida por el Procurador General de la República, así como el voto concurrente
formulado por el señor Ministro José Fernando Franco González Salas.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia
de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 56/2007.
PROMOVENTE: PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA.
MINISTRO PONENTE: JOSE DE JESUS GUDIÑO PELAYO.
SECRETARIA: CARMINA CORTES RODRIGUEZ.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
correspondiente al día treinta de agosto de dos mil siete.
VISTOS; y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio presentado el veintinueve de enero de dos mil siete, en el domicilio particular de la
licenciada Fabbiola León Contreras, funcionaria autorizada para recibir promociones de término fuera del
horario de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Eduardo Medina Mora Icaza, en su carácter de Procurador General de la República, promovió acción de
inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez del artículo 36, fracción II, incisos a), b) y c), de la Ley
de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete, emitida y
promulgada por el Congreso y Gobernador de dicho Estado, respectivamente, la cual fue publicada en el
Diario Oficial de la Entidad el veintinueve de diciembre de dos mil seis. Dicho precepto establece lo siguiente:
“Artículo 36.- Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Municipio por
funciones de derecho público distintos de las contribuciones, los ingresos derivados
de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados,
I.- …
II.- Infracciones por faltas de carácter fiscal:
a) Por pagarse en forma extemporánea y a requerimiento de la autoridad municipal
cualquiera de las contribuciones a que se refiere esta Ley. Multa de 2 veces el Salario
Mínimo Vigente.
b) Por no presentar o proporcionar el contribuyente los datos e informes que exijan
las leyes fiscales o proporcionarlos extemporáneamente, hacerlo con información
alterada. Multa de 2 el Salario Mínimo Vigente.
c) Por no comparecer el contribuyente ante la autoridad municipal para presentar,
comprobar o aclarar cualquier asunto, para el que dicha autoridad esté facultada por
las leyes fiscales vigentes. Multa de 2 veces el Salario Mínimo Vigente.”
SEGUNDO. El promovente de esta acción estima que la disposición legal impugnada es violatoria de los
artículos 16 y 22, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. En su único concepto de invalidez, el Procurador General de la República argumenta que el
artículo 36, fracción II, incisos a), b) y c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán,
para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete, es violatorio de los artículos 16 y 22, párrafo primero de la
Constitución Federal, por lo siguiente:
a) Establece diversas multas fijas, las cuales son contrarias al primer párrafo del artículo 22 de la
Constitución Federal que instituye, entre otros supuestos, la prohibición del cobro de multas excesivas o fijas.
En efecto, no establece los mínimos y máximos de la sanción económica que la autoridad municipal deberá
de tomar en cuenta al aplicarla, por lo que es dable aseverar que no valorará las razones,
motivos, consideraciones y situaciones de hecho y de derecho que dieron origen al acto del particular que se
pretende sancionar.
El numeral impugnado omite proporcionar la base que permita a la autoridad determinar el monto
individualizado de la multa que se debe aplicar al infractor e impide que la autoridad administrativa tome en
cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y cualquier otro elemento del cual
pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho a sancionar.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha manifestado respecto de la multa excesiva o fija en la
tesis de rubro: “MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE.”
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b) Por otra parte, la garantía genérica de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional, contiene un
mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo al
Poder Legislativo, tanto federal como local; en este caso, dada la naturaleza del acto legislativo, la
fundamentación se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución
Federal le confiere, y la motivación, cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman
ser jurídicamente reguladas.
En este contexto, resulta evidente que el Congreso de la Entidad, al prever una multa fija en el numeral
impugnado, contravino lo dispuesto por el artículo 22 de la Carta Magna, toda vez que dicho precepto prohíbe
expresamente las multas excesivas o fijas; en consecuencia, al no poder existir dentro de nuestro marco
jurídico este tipo de multas, el órgano legislativo se extralimitó en sus atribuciones, vulnerando con ello lo
dispuesto por el numeral 16 de la Constitución Federal.
CUARTO. Mediante proveído de treinta y uno de enero de dos mil siete, el Presidente de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de
inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 56/2007 y, por razón de turno, designó al Ministro
José de Jesús Gudiño Pelayo para que actuara como instructor en el procedimiento.
Por auto de primero de febrero siguiente, el Ministro instructor admitió la acción relativa y ordenó dar vista
al órgano Legislativo que emitió la norma y al Ejecutivo que la promulgó para que rindieran sus respectivos
informes.
QUINTO. Las autoridades emisora y promulgadora de la norma general impugnada, al rendir sus informes
manifestaron en síntesis lo siguiente:
Poder Legislativo del Estado de Yucatán (Presidente de la Diputación Permanente del Congreso del
Estado):
1. La ley que contiene el precepto tildado de inconstitucional se elaboró y aprobó en cumplimiento a lo
dispuesto en la Constitución Federal, en la Constitución Política del Estado de Yucatán y con todas las
formalidades esenciales y procesales establecidas en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado
de Yucatán.
2. El legislador, al elaborar y aprobar dicha ley, se ciñó a la propuesta que envió el Municipio, respetando
el principio de autonomía hacendaria municipal y la razonabilidad de las tasas, cuotas y tarifas propuestas, sin
que se contravengan disposiciones constitucionales.
Poder Ejecutivo del Estado de Yucatán (Gobernador Constitucional):
Que es improcedente la presente acción de inconstitucionalidad en lo que dicha autoridad se refiere,
porque al promulgar la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal
de dos mil siete, lo único que hizo fue cumplir con la obligación que como Gobernador del Estado le imponen
los artículos 55, fracción II de la Constitución Política y 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública,
ambas del Estado de Yucatán, guardando las formalidades que señalan las normas de la materia.
Por tanto, tales actos de ninguna manera violan los artículos 16 y 22, primer párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en consecuencia, esa Suprema Corte deberá dictar resolución
declarando improcedente la acción de inconstitucionalidad en lo que se refiere al Gobernador del Estado.
SEXTO. Por auto de veintitrés de marzo de dos mil siete, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación acordó que en virtud de la licencia concedida por el Tribunal Pleno al Ministro Ponente, se enviara el
expediente del presente asunto al Ministro Juan N. Silva Meza para que continuara con el trámite
correspondiente, hasta en tanto el Ministro Ponente se reincorporara a sus actividades.
SEPTIMO. Una vez que se pusieron los autos a la vista de las partes para la formulación de sus alegatos,
se declaró cerrada la instrucción y se procedió a la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
OCTAVO. Por acuerdo de once de junio del presente año, el Presidente de esta Suprema Corte de
Justicia, ordenó que, en vista de que el Ministro Ponente, José de Jesús Gudiño Pelayo, se había
reincorporado a sus actividades, le fuera remitido de nuevo el presente expediente, a efecto de que continuara
proveyendo lo conducente para la tramitación de este procedimiento constitucional.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver
la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II,
inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, toda vez que el Procurador General de la República plantea la posible
contradicción entre el artículo 36, fracción II, incisos a), b) y c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal
de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete y la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
SEGUNDO. En primer término se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue presentada
oportunamente.
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De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos1, el cómputo del plazo de treinta días naturales para
ejercitar la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó en el
medio de difusión oficial la norma impugnada.
Asimismo, conforme al criterio sostenido por el Pleno en la sesión de cuatro de mayo de dos mil seis,
derivado de la acción de inconstitucionalidad 25/2004, las acciones podrán ejercitarse dentro de los treinta
días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, acorde con lo dispuesto por el segundo
párrafo, de la fracción II, del artículo 105 constitucional, por lo que se abandonó el criterio sostenido por el
Pleno en la sesión de veintisiete de octubre de dos mil cinco, derivado de la acción de inconstitucionalidad
21/2005.
Ahora bien, el Decreto por el que se dio a conocer el precepto impugnado, fue publicado en el Periódico
Oficial de la entidad el viernes veintinueve de diciembre de dos mil seis y, por tanto, el plazo para ejercer esta
vía inició el treinta de diciembre de dos mil seis y concluyó el domingo veintiocho de enero de dos mil siete,
pero por ser inhábil, la demanda podía presentarse el primer día hábil siguiente, de conformidad con el
artículo 60 antes referido.
Diciembre de 2006
Domingo
Lunes
Martes
Miércoles
Jueves
Viernes
Sábado
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
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30
7
14
21
Lunes
1
8
15
22
Martes
2
9
16
23
Enero de 2007
Miércoles
3
10
17
24
Jueves
4
11
18
25
Viernes
5
12
19
26
Sábado
6
13
20
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28
29
30
31
24
25
31
Domingo
En ese tenor, toda vez que el oficio de la acción de inconstitucionalidad se recibió en el domicilio particular
de la licenciada Fabbiola León Contreras, funcionaria autorizada para recibir promociones de término fuera del
horario de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el lunes veintinueve de
enero del año en curso, según se advierte de la certificación que obra al reverso de la foja doce de autos, es
decir, el primer día hábil siguiente al del vencimiento del plazo, es evidente que su presentación fue oportuna.
TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación del promovente, por ser presupuesto
indispensable para el ejercicio de la acción.
Suscribe la demanda Eduardo Medina Mora Icaza, en su carácter de Procurador General de la República,
lo que acredita con la copia certificada de su designación en ese cargo por parte del Presidente de la
República2.
Ahora bien, de acuerdo con lo previsto por el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal 3,
si en el caso se plantea la inconstitucionalidad del artículo 36, fracción II, incisos a), b) y c), de la Ley de
Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete, ordenamiento
que tiene el carácter de estatal, el Procurador General de la República cuenta con la legitimación necesaria
para hacerlo.
1“ARTICULO 60.- El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la
fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese
inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ...”.
2 Foja trece del expediente.
3 “ARTICULO 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos
siguientes:
(…)
II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y
esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma,
por:
(…)
c) El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del distrito Federal, así como de tratados
internacionales celebrados por el Estado Mexicano;(…).”
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Apoyan la conclusión anterior, las tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2001 y P./J.92/2006, de rubros:
“ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA TIENE
LEGITIMACION PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO
FEDERAL, ASI COMO TRATADOS INTERNACIONALES4.” y “ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL
PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA ESTA LEGITIMADO PARA SOLICITAR LA INVALIDEZ DE
UNA LEY MUNICIPAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO ESTATAL5.”
CUARTO. El Gobernador Constitucional del Estado de Yucatán, al rendir su informe, sostiene que la
presente acción de inconstitucionalidad es improcedente en cuanto a dicha autoridad se refiere, porque al
promulgar y publicar la ley impugnada, sólo cumplió con la obligación que le imponen distintos ordenamientos
de la entidad, guardando las formalidades que señalan las normas de la materia; de ahí que tales actos no
vulneran los artículos 16 y 22 de la Constitución Federal.
Sobre el particular, debe señalarse que el extremo hecho valer por la autoridad referida como una
improcedencia, en el sentido de que sólo cumplió con las disposiciones jurídicas relativas al proceso
legislativo de la ley impugnada –en el ámbito de su competencia–, no encuentra cabida en alguna de las
causales que al efecto se prevén por el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, al cual remite el
diverso artículo 65 del mismo ordenamiento, en materia de acciones de inconstitucionalidad. 6
En cambio, el artículo 61, fracción II de la ley referida, dispone que en la demanda por la que se ejercita la
acción de inconstitucionalidad, deberán señalarse los órganos legislativos y ejecutivo que hubieran emitido y
promulgado las normas generales impugnadas; en tanto que el artículo 64, primer párrafo del mismo cuerpo
legal, señala que el Ministro instructor dará vista a los órganos legislativos que hubieren emitido la norma y el
órgano ejecutivo que la hubiere promulgado, para que dentro del plazo de quince días rindan un informe que
contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la
improcedencia de la acción de inconstitucionalidad.
En efecto, al tener injerencia en el proceso legislativo de dicha norma general para otorgarle plena validez
y eficacia, el Ejecutivo Local se encuentra invariablemente implicado en la emisión del acto presuntamente
violatorio de la Constitución Federal, por lo que se encuentra en la necesidad de responder por la conformidad
de sus actos frente a dicho ordenamiento fundamental.
En tales condiciones, al advertirse que el Gobernador del Estado no hace valer una auténtica causa de
improcedencia, ya que la inejercitabilidad de la acción no depende de que cumpla con las obligaciones que le
imponen las disposiciones regulatorias de sus funciones y atribuciones, debe desestimarse su planteamiento
en ese sentido.
Por lo anterior, en virtud de que en este asunto no se hace valer una verdadera causal de improcedencia o
motivo de sobreseimiento, ni este Alto Tribunal advierte que se actualice alguno, se debe proceder al estudio
de los conceptos de invalidez que hace valer el accionante.
4 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XIV, Septiembre de 2001. Tesis: P.J.
98/2001. Página 823. Texto del criterio: “El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter
federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno,
en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la
supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de
la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en
contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será
suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna.”
5 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXIV, Julio de 2006. Tesis: P.J. 92/2006..
Página 818. Texto del criterio: “El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la
facultad del Procurador General de la República para promover acciones de inconstitucionalidad contra leyes federales, estatales o del
Distrito Federal, así como tratados internacionales celebrados por México. Por otra parte, para determinar la calidad de la norma general
impugnada (federal, estatal o del Distrito Federal), debe atenderse al órgano que la expidió, no al ámbito espacial de aplicación que tenga. En
esa virtud, se concluye que el referido Procurador está legitimado para solicitar la invalidez de una Ley de Ingresos Municipal, en tanto es
expedida por el Congreso Estatal de conformidad con el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, pero no
respecto de disposiciones generales emitidas por el Ayuntamiento respectivo, como es el Bando de Policía Municipal.”
6
“ARTICULO 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de
improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales
de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.
La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se
presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad.”
“ARTICULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
II. Contra normas generales o actos en materia electoral;
III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes,
normas generales o actos y conceptos de invalidez;
IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones
dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los
casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;
VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;
VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y
VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.
En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio.”
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QUINTO. En primer término, se debe establecer la naturaleza de las multas contenidas en el artículo 36,
fracción II, incisos a), b) y c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el
Ejercicio Fiscal de dos mil siete.
El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal dispone:
“Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
….
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal
o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que
dispongan las leyes.”
Ahora bien, a fin de determinar la naturaleza de la multa prevista en la norma combatida, es necesario
acudir a la Ley General de Hacienda para los Municipios del Estado de Yucatán, que en sus artículos 2o. y
142, establece lo siguiente:
“Artículo 2.- La hacienda pública municipal, para cubrir los gastos de su
administración y demás obligaciones a su cargo, percibirá en cada ejercicio fiscal los
ingresos por concepto de impuestos, derechos, contribuciones de mejoras,
productos, aprovechamientos y participaciones que anualmente establezcan las leyes
fiscales correspondientes.”
“Artículo 142.- El Municipio percibirá aprovechamientos derivados de:
I.- Infracciones por faltas administrativas;
II.- Infracciones por faltas de carácter fiscal, y
III.- Sanciones por falta de pago oportuno de créditos fiscales.”
De la transcripción anterior, deriva que tienen el carácter de aprovechamientos, las infracciones por faltas
de carácter administrativo y fiscal, así como las sanciones por falta de pago oportuno de los créditos fiscales.
Se sigue de lo anterior, que las multas impuestas por infracciones a normas de carácter fiscal tienen la
naturaleza de aprovechamientos conforme a las disposiciones de la Ley General de Hacienda para los
Municipios del Estado de Yucatán, lo que se refuerza si se considera que el citado artículo 36, fracción II,
incisos a), b) y c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal
de dos mil siete, transcrito en el resultando primero de la presente ejecutoria, se ubica en el Título Sexto,
Capítulo I, denominado “Aprovechamientos Derivados por Infracciones, Faltas Administrativas o Fiscales de
Carácter Municipal”.
En consecuencia, si las multas por infracciones a normas de carácter fiscal tienen la naturaleza de
aprovechamientos conforme a las disposiciones de la Ley General de Hacienda para los Municipios del
Estado de Yucatán y la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal
de dos mil siete, no se rigen por los principios tributarios consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la
Constitución Federal, según se explica en la tesis aislada de la Segunda Sala, de rubro: “MULTAS POR
INFRACCION ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS
EN EL ARTICULO 31, FRACCION IV, DE LA CONSTITUCION FEDERAL.”7
SEXTO. Otra cuestión previa consiste en determinar cuál es el alcance del artículo 71 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 constitucional, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá
corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los
conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la
Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de
cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial.
(ADICIONADO, D.O.F. 22 DE NOVIEMBRE DE 1996)
Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no
conformidad de leyes electorales a la Constitución, sólo podrán referirse a la
violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial.”
En atención a que el presente asunto no es de índole electoral, en el caso interesa únicamente la primera
parte del precepto antes reproducido, de cuya lectura se desprende un enunciado inicial en el que se
establece la obligación a cargo de este Alto Tribunal de corregir los errores que advierta en la cita de los
preceptos invocados, lo cual implica que no atenderá exclusivamente a la literalidad de lo planteado en el
escrito inicial que dé lugar a la acción de inconstitucionalidad, o en los informes que en vía de contestación
7Novena Epoca. Tesis Aislada. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XVII, Enero de
2003. Tesis: 2a. CXCVI/2002. Página: 730. Texto del criterio: “En las multas por infracciones administrativas no es necesario tomar en cuenta
la capacidad contributiva, la proporcionalidad ni la equidad tributarias, generalmente aplicables al estudio de las contribuciones, porque son
de distinta naturaleza, pues derivan del incumplimiento a normas administrativas y, en ese orden, si se alega violación a tales principios el
argumento relativo resulta inoperante.”
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rindan los órganos responsables de la emisión de la norma general reclamada, sino que deberá en cualquier
caso reparar toda equivocación que encuentre en lo propuesto en uno y otro sentido, en relación con las
disposiciones legales en que hubiesen apoyado sus exposiciones quienes intervinieron en el procedimiento, a
fin de que el examen que se emprenda en la sentencia establezca, con rigurosa precisión, la normatividad que
favorezca una decisión informada en la ley exactamente aplicable al caso, aunque en los autos se encuentren
imperfecciones en su señalamiento.
En el segundo enunciado, “y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda.”, se
aprecia un amplio mandato para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación desarrolle los argumentos
expuestos en el escrito inicial sin limitación alguna, de forma tal que no deberá conformarse con dar sólo
respuesta puntual a los razonamientos que se le propongan, sino que en todos los asuntos tendrá la
responsabilidad de examinar a fondo lo pedido, complementando, en su caso, los planteamientos de quien
comparece en vía de acción de inconstitucionalidad, a fin de que si existen motivos suficientes se declare a la
norma legal reclamada como contraria a la Constitución Federal, no obstante que el promovente no hubiese
previsto en su demanda todas las razones que llevarían a esa conclusión.
Pero eso no es todo, acerca de la facultad para suplir la deficiencia de los conceptos de invalidez conviene
recordar que en la exposición de motivos que dio lugar a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
artículo 105 constitucional, enviada a la Cámara de Senadores el seis de abril de mil novecientos noventa y
cinco, se anticipó expresamente la liberalidad con la que este Máximo Tribunal debería actuar al resolver las
acciones de inconstitucionalidad en los siguientes términos:
“Al igual que acontece con las controversias constitucionales, en materia de acciones
de inconstitucionalidad se prevén distintas posibilidades de suplencia e intervención
a fin de que el asunto se resuelva de un modo integral y completo. Así, al ministro
instructor se le confieren facultades para que solicite a las partes o a terceros todos
aquellos elementos que estimare necesarios para la solución del asunto, mientras
que a la Suprema Corte se le faculta para corregir errores en la cita de preceptos
invocados, suplir los conceptos de invalidez y, lo que resulta más relevante, para
fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto
constitucional aun cuando el mismo no se haya invocado en el juicio. En la iniciativa
destaca el hecho de que esta última facultad se otorga a la Suprema Corte de Justicia
respecto de acciones de inconstitucionalidad, más no así tratándose de controversias
constitucionales. En este sentido, tal distinción obedece a que en las controversias
se constituye un auténtico contradictorio y la resolución de un asunto mediante
elementos no invocados o conocidos por las partes rompe con un necesario
equilibrio procesal, mientras que en las acciones tal contradictorio no se da y, por
ello, no es necesario mantener ese equilibrio.”
Esto adicionalmente significa que tampoco es posible que la sentencia sólo se ocupe estrictamente de lo
pedido por quien promueve la acción, pues si en las acciones de inconstitucionalidad no existe equilibrio
procesal que preservar -por constituir una examen abstracto de la regularidad constitucional de las leyes
ordinarias- y la declaratoria de invalidez puede fundarse en la violación de cualquier precepto de la Norma
Fundamental, haya o no sido invocado en el escrito inicial, hecha excepción de la materia electoral, por
mayoría de razón ha de entenderse que aun ante la ausencia de exposición respecto de alguna infracción
constitucional, este Alto Tribunal está en aptitud legal de ponerla al descubierto y desarrollarla, ya que no hay
mayor suplencia que la que se otorga aun ante la carencia absoluta de argumentos, que es justamente el
sistema que entroniza el primer párrafo del artículo 71 citado, porque con este proceder solamente se
salvaguardará el orden constitucional al que se aspira restaurar a través de esta vía, no únicamente cuando
haya sido deficiente lo planteado en el escrito postulatorio, sino también en el supuesto en que este Tribunal
Pleno encuentre que por un distinto motivo, ni siquiera previsto por quien instó la acción, la norma legal
enjuiciada es violatoria de alguna disposición de la Constitución Federal.
Cabe aclarar que la circunstancia de que se reconozca la validez de una disposición jurídica analizada a
través de la acción de inconstitucionalidad, tampoco implica que por la facultad de este Alto Tribunal de suplir
cualquier deficiencia de la demanda, la norma en cuestión ya adquiera un rango de inmunidad, toda vez que
ese reconocimiento del apego de una ley a la Constitución Federal no implica la inatacabilidad de aquélla, sino
únicamente que este Alto Tribunal, de momento, no encontró razones suficientes para demostrar su
inconstitucionalidad.
SEPTIMO. Precisado lo anterior, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, párrafo primero, de la
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 constitucional, este Alto Tribunal, en uso de su
facultad para suplir la deficiencia de los conceptos de invalidez, advierte en primer término, por ser una
cuestión de estudio preferente en tanto se refiere a la satisfacción del principio de legalidad, que el artículo 36,
fracción II, inciso b), de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio
Fiscal de dos mil siete, es contrario al tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados
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Unidos Mexicanos, al violar los principios de legalidad y de exacta aplicación de la ley (tipicidad) que rigen a
las sanciones administrativas, en tanto que no se señala con precisión cuál es la sanción a la que se hará
acreedor el contribuyente que no presente o no proporcione los datos e informes que exijan las leyes fiscales,
que los proporcione extemporáneamente o con información alterada.
El referido inciso, es del tenor siguiente:
“Artículo 36.- Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Municipio por
funciones de derecho público distintos de las contribuciones, los ingresos derivados
de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados,
I.- …
II.- Infracciones por faltas de carácter fiscal:
a)...
b) Por no presentar o proporcionar el contribuyente los datos e informes que exijan
las leyes fiscales o proporcionarlos extemporáneamente, hacerlo con información
alterada. Multa de 2 el Salario Mínimo Vigente.
c)…”
El tercer párrafo del artículo 14 constitucional prevé las garantías de legalidad y de exacta aplicación de la
ley, las cuales, tanto en el derecho penal como en el derecho administrativo sancionador, responden a los
principios ‘nullum crimen sine lege’ y ‘nulla poena sine lege’, que proscriben la analogía o la mayoría de razón
en la determinación de los delitos y en la imposición de las penas.
Sobre este punto resulta ilustrativo el criterio de la Primera Sala de este Alto Tribunal, de rubro: “PENAS
INDETERMINADAS, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS.”8
Este Alto Tribunal, al emitir el criterio jurisprudencial identificado bajo el rubro: “DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCION DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES ES VALIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TECNICAS GARANTISTAS
DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL
ESTADO.”9, ha sustentado que tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan
ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendido como la facultad que tiene
éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos.
De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho
administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto
y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los
objetivos en ellas trazados, cuestión en la que va inmerso el interés colectivo.
8 Quinta Epoca. Tesis aislada. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: XXXVIII. Tesis: (sic). Página:
2434. Texto del criterio: “El artículo 14 de la Constitución Federal, estatuye, en sus párrafos segundo y tercero, que nadie podrá ser privado
de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al
hecho, y que en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aún por mayoría de razón, pena alguna que no
esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. Los principios consignados en los párrafos que anteceden,
no son sino el reconocimiento de cánones fundamentales formulados con respecto a la ley penal y a fin de garantizar la libertad de los
individuos, y conforme a aquéllos, no puede considerarse delictuoso un hecho sino por expresa declaración de la ley; por tanto, no puede
aplicarse pena alguna que no se halle determinada en la ley y nadie puede ser sometido a una pena sino en virtud de un juicio legítimo.
Analizando los sistemas concernientes a la duración de las penas, dice Florián, que la ley puede presentar tres aspectos: a) puede estar
determinada absolutamente, esto es, la ley fija la especie y la medida de la pena, de manera que el Juez no tiene otra tarea que su mera
aplicación al caso concreto; b) puede estar determinada relativamente esto es, la ley fija la naturaleza de la pena y establece el máximo y el
mínimo de ella, y el Juez tiene facultad de fijar la medida entre diversas penas indicadas por la ley y aplicar algunas medidas que son
consecuencias penales; c) por último, la ley puede estar absolutamente indeterminada, es decir, declara punible una acción, pero deja al Juez
la facultad de determinar y aplicar la pena, de la cual no indica ni la especie, ni menos aún la cantidad. Es fácil observar que el primero y
tercer métodos deben excluirse; el primero sustituye el legislador al Juez y hace a éste, instrumento ciego y material de aquél; el tercero,
sustituye el Juez al legislador y abre la puerta a la arbitrariedad, infringiendo el sagrado principio, baluarte de la libertad, "nullum crimen sine
lege", "nulla poena sine lege" por lo que, establecido que el artículo 14 de la Constitución proclama los principios que el tratadista invocado
reputa que se destruyen o desconocen con las penas de duración indeterminada, cabe concluir que las sanciones de esa especie son
contrarias a la Constitución Federal y debe concederse el amparo que contra las mismas se solicite, para el efecto de que la autoridad
responsable dicte nueve sentencia, imponiendo al reo la penalidad que corresponda, dentro de los límites señalados por los preceptos legales
referentes al delito por el que el mismo fue acusado.”
9 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXIV, Agosto de 2006. Tesis: P./J.
99/2006. Página: 1565. Texto del criterio: “De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho
administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones
reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la
sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo
antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho
administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que
tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad
punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales
sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la
aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.
Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal
y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad
punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.”
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Por sanción administrativa se debe entender aquí un castigo infligido por la Administración a un
administrado como consecuencia de una conducta tachada como ilícita por la ley. Este castigo puede consistir
en la privación de un bien, de un derecho, la imposición de una obligación de pago de una multa, arresto,
etcétera.
La sanción administrativa cumple en la ley y en la práctica distintos objetivos preventivos o represivos,
correctivos o disciplinarios o de castigo.
Así, el llamado derecho administrativo sancionador consiste en la competencia de las autoridades
administrativas para imponer sanciones a las acciones y omisiones antijurídicas. De este modo, la pena
administrativa es una función jurídica que tiene lugar como reacción frente a lo antijurídico, frente a la lesión
del Derecho Administrativo.
Por lo anterior, puede afirmarse que la pena administrativa guarda una similitud fundamental con la
sanción penal, toda vez que como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción
frente a lo antijurídico. En uno y otro supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción
de una pena. Que esta pena la imponga en un caso el tribunal y en otro la autoridad administrativa, constituye
una diferencia jurídico-material entre los dos tipos de normas penales; no obstante, la elección entre pena y
sanción administrativa, no es completamente disponible para el legislador en tanto que es susceptible de ser
controlable a través de un juicio de proporcionalidad y razonabilidad, en sede constitucional.
La acción administrativa alcanza planos cada vez más amplios, pues la vida social es dinámica, el
desarrollo científico y tecnológico revoluciona a pasos agigantados las relaciones sociales, y sin duda exige un
acrecentamiento de la actuación estatal, en específico, de la administración pública y la regulación del poder
de policía por parte del legislador para encauzar con éxito las relaciones sociales, lo que de hecho conlleva a
una multiplicación en la creación de nuevas sanciones administrativas.
El crecimiento en la utilización del poder de policía, que indudablemente resulta necesario para el
dinámico desenvolvimiento de la vida social, puede tornarse arbitrario si no se controla a la luz de la
Constitución, por tanto, es labor de este Alto Tribunal crear una esfera garantista que proteja de manera
efectiva los derechos fundamentales. En este tenor, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la
interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los
principios penales sustantivos, como son, entre otros: el principio de legalidad, el principio que prohíbe juzgar
a alguien dos veces por el mismo delito, la presunción de inocencia, el principio de culpabilidad e incluso la
prescripción de las sanciones, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no
pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo
sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.
Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador
–apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal– irá
formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin
embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar a préstamo y de manera prudente las técnicas garantistas del
derecho penal.
Este criterio extensivo sobre interpretación de los principios constitucionales que rigen en materia penal al
derecho administrativo sancionador, ha sido asumido por el Pleno de este Alto Tribunal en algunas ocasiones,
como en el caso del principio de exacta aplicación de la ley, que constituye el derecho fundamental para todo
gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artículo 14 constitucional. Apoyan lo anterior,
las tesis aisladas emitidas por la Segunda Sala de este Alto Tribunal de rubros: “RESPONSABILIDADES DE
LOS SERVIDORES PUBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL
RELATIVA TAMBIEN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACION DE LA
LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARACTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA.”10 y
“RADIO Y TELEVISION. EL SISTEMA DE SANCIONES ESTABLECIDO EN LOS PRECEPTOS 103 Y 104 DE
10 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XIV, Septiembre de 2001.
Tesis: 2a. CLXXXIII/2001. Página: 718. Texto del criterio: “La marcada diferencia entre la naturaleza de las sanciones administrativas y las
penales, precisada en la exposición de motivos del decreto de reformas y adiciones al título cuarto de la Constitución Federal, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en los artículos que comprende dicho título y en la
propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, con base en la cual se dispone que los procedimientos relativos se
desarrollarán en forma autónoma e independiente, no significa que en el ámbito sancionador administrativo dejen de imperar los principios
constitucionales que rigen en materia penal, como es el relativo a la exacta aplicación de la ley (nullum crimen, sine lege y nulla poena, sine
lege), que constituye un derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artículo 14 de la
Constitución Federal, sino que tal principio alcanza a los del orden administrativo, en cuanto a que no se podrá aplicar a los servidores
públicos una sanción de esa naturaleza que previamente no esté prevista en la ley relativa. En consecuencia, la garantía de exacta aplicación
de la ley debe considerarse, no sólo al analizar la legalidad de una resolución administrativa que afecte la esfera jurídica del servidor público,
sino también al resolver sobre la constitucionalidad de la mencionada ley reglamentaria, aspecto que generalmente se aborda al estudiar la
violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales con los que aquél guarda íntima
relación.”
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LA LEY FEDERAL RELATIVA NO CONTRAVIENE LA GARANTIA DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES
ADMINISTRATIVAS PREVISTA EN LOS ARTICULOS 14, 16 Y 73, FRACCION XXI, DE LA CONSTITUCION
FEDERAL.”11
Sentada la premisa de que el principio constitucional de exacta aplicación de la ley que rige en la materia
penal, previsto en el tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal, puede ser aplicado, proporción
guardada, al derecho administrativo sancionador, se procede a desarrollar el contenido de tales garantías.
El principio de legalidad constituye un importante límite externo al ejercicio de la potestad punitiva del
Estado, con base en el cual la Norma Suprema impide que los Poderes Ejecutivo y Judicial -este último a
través de la analogía o la mayoría de razón- configuren libremente delitos y penas, o infracciones y sanciones;
es decir, el mencionado principio exige que todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y
motivado conforme a las leyes establecidas con anterioridad al hecho que se sanciona.
Dicho principio posee como núcleo duro básicamente dos principios: el de reserva de ley y el de tipicidad.
Por lo que se refiere al primero, se traduce en que determinadas materias, o ciertos desarrollos jurídicos,
deben estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el único instrumento idóneo para regular su
funcionamiento.
Por su parte, el principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa
clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho en otras palabras, el
principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y
de la sanción; supone en todo caso la presencia de una ley cierta que permita predecir con suficiente grado de
precisión las conductas infractoras y las sanciones.
La descripción legislativa de las conductas ilícitas y de sus correspondientes sanciones, debe gozar de tal
claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de
adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que
lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma.
Así, para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, no bastaría con una tipificación
confusa o indeterminada que condujere a los gobernados a tener que realizar labores de interpretación, para
las que no todos están preparados, y de esa manera tratar de conocer lo que les está permitido y lo que les
está vedado hacer, así como la sanción a la que se harán acreedores en caso de llevar a cabo una conducta
infractora. Es por ello esencial a toda formulación típica que sea lo suficientemente clara y precisa como para
permitirles programar su comportamiento sin temor a verse sorprendidos por sanciones que en modo alguno
pudieron prever. En este aspecto, lo que está proscrito es que la norma penal induzca a errores o los
favorezca con motivo de su deficiente o atormentada formulación.
En este orden de ideas, este Alto Tribunal ha sustentado en la tesis jurisprudencial identificada bajo el
rubro: “TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES
APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS.”12, que el principio de tipicidad,
normalmente referido a la materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones y sanciones
administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece que cierta conducta constituye
una infracción, el afectado pueda conocer exactamente la sanción a la que se hará acreedor, sin que sea lícito
determinar ésta ni por analogía, ni por mayoría de razón.
11 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXIII, Abril de 2006. Tesis: 2a.
XXXIII/2006. Página: 294. Texto del criterio: “La garantía de legalidad de las sanciones administrativas contenida en su expresión genérica en
los artículos 14, 16 y 73, fracción XXI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es respetada por el legislador cuando
emite normas a través de las cuales faculta a las autoridades administrativas para aplicar una determinada sanción y encauza su ámbito de
actuación de manera que el infractor conozca la consecuencia de su conducta, impidiendo que la actuación de la autoridad sea arbitraria al
obligarla a valorar las circunstancias que rodean la conducta sancionada. En esta tesitura, se considera que el legislador al establecer el
sistema de sanciones contemplado en los artículos 103 y 104 de la Ley Federal de Radio y Televisión no contraviene la garantía de legalidad
pues lo hizo en ejercicio de sus funciones, tomó en cuenta la gravedad de las conductas a sancionar, sin que la autoridad al aplicar tales
preceptos pueda actuar arbitrariamente, porque para imponer la multa respectiva debe oír previamente al presunto infractor, graduar el monto
de la multa entre el mínimo y el máximo establecido y tener en cuenta la gravedad de la falta y la capacidad económica del infractor, conforme
a los numerales 105 y 106 de la Ley indicada.”
12 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXIV, Agosto de 2006. Tesis:
P./J. 100/2006. Página: 1667. Texto del criterio: “El principio de tipicidad, que junto con el de reserva de ley integran el núcleo duro del
principio de legalidad en materia de sanciones, se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las
conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. En otras palabras, dicho principio se cumple cuando consta en la norma una
predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con
suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones. En este orden de ideas, debe afirmarse que la descripción legislativa
de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso
mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno
de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma. Ahora bien, toda vez que el derecho administrativo sancionador y el derecho
penal son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y dada la unidad de ésta, en la interpretación constitucional de los principios del
derecho administrativo sancionador debe acudirse al aducido principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, haciéndolo
extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una sanción por alguna
infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea
lícito ampliar ésta por analogía o por mayoría de razón.”
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Dada esta convergencia de los principios de tipicidad y exacta aplicación de la ley en el principio de
legalidad, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha inferido de la interpretación del
texto constitucional, que la garantía de exacta aplicación de la ley no se circunscribe a los meros actos de
aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de tal forma
que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos;
esto es, la autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes penales que expida,
expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señalen
como típicas, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, cuando ello
sea necesario para evitar confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del gobernado. Por tanto, la
ley que carezca de tales requisitos de certeza resulta violatoria de la garantía indicada prevista en el tercer
párrafo del artículo 14 de la Constitución General de la República. Al respecto, resulta aplicable al caso, la
tesis de rubro: “EXACTA APLICACION DE LA LEY EN MATERIA PENAL, GARANTIA DE. SU CONTENIDO Y
ALCANCE ABARCA TAMBIEN A LA LEY MISMA.”13
Ciertamente, el principio de tipicidad significa fundamentalmente que los caracteres esenciales de la
conducta y la forma, contenido y alcance de la infracción estén consignados de manera expresa en la ley, de
tal manera que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicación. Esto,
por lo demás, es consecuencia del principio de exacta aplicación de la ley reconocido por el tercer párrafo del
artículo 14 de la Ley Fundamental, conforme al cual, queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por
mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se
trata. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición de sanciones, por imprevisibilidad de la infracción
o de la sanción, que no tengan un claro apoyo legal, debe considerarse absolutamente proscrita en el régimen
constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificársele.
Ahora bien, el artículo 36, fracción II, inciso b), de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas,
Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete, prevé como una infracción por una falta de carácter fiscal, el
hecho consistente en que el contribuyente no presente o proporcione los datos e informes que exijan las leyes
fiscales o los proporcione de forma extemporánea o con información alterada, pero no específica con claridad
la sanción aplicable al caso, sino que se limita a señalar: “Multa de 2 el Salario Mínimo Vigente.”
En efecto, desde un punto de vista gramatical, la consecuencia de derecho no está correctamente
estructurada, pues si la intención del legislador hubiera sido imponer la multa equivalente a “dos salarios
mínimos vigentes”, hubiera sido preciso suprimir el artículo “el” que sucede al guarismo “2” y redactar el resto
de la oración en plural. De otro modo, estamos hablando de una cantidad que, en estricto sentido gramatical,
es ininteligible y, por ello, exige la interpretación del lector que, como tal, podría ser variada.
Intentando ese mismo ejercicio de comprensión, bien podría sostenerse que fue un error del legislador
incluir el guarismo “2”, con lo cual tal vez cobraría más sentido la oración “multa del salario mínimo vigente”.
Sin embargo, estas conjeturas se tornan particularmente graves tratándose de la determinación de una
sanción, porque la lectura que le dé el infractor puede ser diversa a la que le dé la autoridad administrativa e,
inclusive, la que personalmente admita el juzgador, corriéndose el riesgo de integrar la pena en cada caso
concreto, lo cual está proscrito por el derecho administrativo sancionador, a la luz del aforismo ‘nulla poena
sine lege’, importado del derecho penal.
Ahora bien, podría suponerse, como lo hace de manera tácita la autoridad promovente, que del análisis
contextual en el que aparece ubicada la norma impugnada, se deduce que el legislador se quiso referir a que
el contribuyente que cometiera la infracción de carácter fiscal tipificada en el inciso b) de la fracción II, del
artículo 36, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos
mil siete, se hará acreedor a una multa equivalente a dos veces el salario mínimo vigente, en virtud de que los
incisos a) y c) de la misma fracción también emplean ese adverbio de cantidad.
13 Novena Epoca. Tesis aislada. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: I, Mayo de 1995. Tesis:
P. IX/95. Página: 82. Texto del criterio:”La interpretación del tercer párrafo del artículo 14 constitucional, que prevé como garantía la exacta
aplicación de la ley en materia penal, no se circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se
aplica, la que debe estar redactada de tal forma, que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros,
precisos y exactos. La autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes penales que expida, expresiones y
conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señalen como típicas, incluyendo todos sus
elementos, características, condiciones, términos y plazos, cuando ello sea necesario para evitar confusiones en su aplicación o demérito en
la defensa del procesado. Por tanto, la ley que carezca de tales requisitos de certeza, resulta violatoria de la garantía indicada prevista en el
artículo 14 de la Constitución General de la República.”
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Sin embargo, tal ejercicio de interpretación no es constitucionalmente aceptable para tener por cumplida la
garantía de exacta aplicación de la ley, pues para conocer la sanción a que se harán acreedores en caso de
cometer la falta de carácter fiscal regulada en el inciso mencionado, los destinatarios de la norma tendrían que
darse a la tarea de realizar una interpretación jurídica, siendo que la ley debe procurar, por sí misma o a
través de una remisión lógica, la descripción de la conducta señalada como ilícita, incluyendo todos sus
elementos, características, condiciones, términos y plazos, de manera clara, precisa y exacta, así como su
correspondiente sanción. De otro modo, se correría el riesgo de que con base en interpretaciones subjetivas
quede margen para pretender el desconocimiento de la infracción, o bien, para la arbitrariedad de la autoridad
encargada de la aplicación de la sanción, quien por mandato constitucional sólo debe ceñirse a los términos
estrictos del diseño de la norma.
Consecuentemente, si sobre la norma en cuestión pesa un defecto estructural que impide saber con
exactitud cuál es la sanción a que se hará acreedor el infractor que cometa la falta prevista en el inciso b) de
la fracción II, del artículo 36, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el
Ejercicio Fiscal de dos mil siete, es evidente que resulta contraria a la garantía de exacta aplicación de la ley,
cuya observancia tratándose de disposiciones que establezcan sanciones administrativas debe cumplirse con
la elemental claridad que permita a las autoridades encargadas de su aplicación, así como a sus destinatarios,
conocer sin margen de duda cuál es el supuesto que actualiza la generación de la sanción y en que consiste
ésta, sin tener que acudir a meras suposiciones para saber si alguna conducta se ajusta o no a la norma
relativa.
Sirven de apoyo a la anterior conclusión, la jurisprudencia y tesis aisladas de rubros: “FALSEDAD DE
DECLARACION RENDIDA ANTE AUTORIDAD DISTINTA DE LA JUDICIAL. EL ARTICULO 247, FRACCION
I, DEL CODIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL EN MATERIA DE FUERO COMUN Y PARA TODA
LA REPUBLICA EN MATERIA DE FUERO FEDERAL, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA
FEDERACION EL DIEZ DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO, QUE ESTABLECE LA
SANCION APLICABLE A DICHO DELITO, VIOLA LA GARANTIA DE EXACTA APLICACION DE LA LEY
PENAL.”14, “METROLOGIA Y NORMALIZACION. EL ARTICULO 112 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE
CONTEMPLA LAS SANCIONES QUE PUEDEN IMPONERSE POR LAS INFRACCIONES QUE SE
COMETAN, VIOLA LAS GARANTIAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURIDICA CONTENIDAS EN EL
ARTICULO 16 CONSTITUCIONAL (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION DE PRIMERO DE JULIO DE MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS).”15, “COMPETENCIA ECONOMICA. EL ARTICULO 10, FRACCION VII,
DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL NO ESPECIFICAR LA CONDUCTA SOBRE LA CUAL RECAERA LA
14
Novena Epoca. Tesis aislada. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XIII, Junio de
2001. Tesis: 1a. XLV/2001. Página: 238. Texto del criterio: “El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en la tesis
P. IX/95, de rubro: "EXACTA APLICACION DE LA LEY EN MATERIA PENAL, GARANTIA DE. SU CONTENIDO Y ALCANCE ABARCA
TAMBIEN A LA LEY MISMA.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo I, mayo de 1995, página 82, que la
mencionada garantía, prevista en el artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se
circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca también a la ley, ya que el mandato constitucional exige, para su cabal
cumplimiento, que también la ley sea concebida en forma tal que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos,
delito y pena, sean claros, precisos y exactos, a fin de evitar confusión en su aplicación o demérito en la defensa del procesado. Ahora bien,
en congruencia con tal criterio, debe decirse que al disponer el artículo 247, fracción I, del código punitivo citado que la sanción aplicable al
que interrogado por alguna autoridad pública distinta de la judicial en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas faltare a la verdad, será
de dos a seis años, en adición a una multa de cien a trescientos días de multa, viola la garantía constitucional de referencia. Ello es así,
porque al establecer como sanción a la conducta típica consistente en falsedad de declaración rendida ante autoridad pública distinta de la
judicial, "de dos a seis años", el legislador no precisó debidamente la consecuencia jurídica del delito de que se trata, creando incertidumbre
en la aplicación de la pena y permitiendo la actuación arbitraria de la autoridad encargada de imponerla, o de otras autoridades, quienes con
base en interpretaciones contrarias a lo dispuesto por el artículo 14 constitucional, suponen que se trata de la pena de prisión. Además el
mero establecimiento de un mínimo y un máximo de tiempo no conlleva, indefectiblemente, a considerar que la pena respectiva sea la de
prisión, ya que no es ésta el único medio sancionatorio que la autoridad judicial puede imponer por un tiempo determinado, según se advierte
del catálogo de penas contenido en el artículo 24 del referido Código Penal, que señala otras sanciones que pueden aplicarse por el
mencionado periodo, a saber: tratamiento en libertad, semilibertad, trabajo a favor de la comunidad, confinamiento, prohibición de ir a un lugar
determinado, suspensión de derechos, inhabilitación o suspensión de funciones o empleos y vigilancia de la autoridad.”
15 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: VI, Noviembre de 1997. Tesis:
P./J. 83/97. Página: 24. Texto del criterio: “El citado precepto viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues si bien establece
diversas sanciones que pueden imponerse con motivo de las infracciones que se cometan, sin embargo, omite establecer los parámetros
necesarios que permitan a la autoridad determinar el tipo de infracción que da lugar a la imposición de las sanciones especificadas, pues
dicho precepto se refiere de manera genérica a los casos en que las autoridades pueden imponer las diversas sanciones que se especifican,
al disponer "quienes incurran en el incumplimiento de la ley y demás disposiciones derivadas de ella" permite que, a quien incurra en un
incumplimiento menor, la autoridad le imponga una mayor sanción que a quien comete una infracción de mayor gravedad, lo que propicia la
arbitrariedad al dejar a la autoridad administrativa ese amplio margen, como también ocurre respecto de cualquier tipo de incumplimiento,
incluso cuando no amerita sanción. No obsta para la conclusión anterior, el contenido del artículo 115 del mismo ordenamiento, ya que sólo
establece diversos grados de gravedad que deben tomar en cuenta las autoridades para imponer las sanciones que contempla la ley, pero no
define o señala la conducta infractora que da lugar a cada una de las sanciones que se especifican; de lo que se sigue que no corrige la
indeterminación contenida en la parte inicial del artículo 112, que deja a los particulares en estado de indefensión al permitir a la autoridad
imponer sanciones de diferente rango a cualquier incumplimiento legal, con independencia de su gravedad, así como de que incluso pueda
no ameritar sanción alguna.”
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SANCION QUE PREVE, VIOLA LAS GARANTIAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURIDICA PREVISTAS
EN LOS ARTICULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCION FEDERAL.”16 y “TIPICIDAD DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL ARTICULO 12 DE LA LEY DE INGRESOS PARA EL MUNICIPIO DE
OCOZOCOAUTLA DE ESPINOSA, CHIAPAS, PARA 2006, QUE REMITE ERRONEAMENTE A DIVERSO
PRECEPTO PARA CONOCER LA INFRACCION, TRANSGREDE AQUEL PRINCIPIO.”17, que son aplicables
por identidad de razones.
En estas condiciones, procede declarar la invalidez del artículo 36, fracción II, inciso b), de la Ley de
Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete, por su franca
infracción al párrafo tercero del artículo 14 constitucional.
SEPTIMO. Procede ahora el análisis de las fracciones a) y c) del artículo 36, fracción II, de la Ley de
Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete.
En el concepto de invalidez planteado por la parte promovente, se pretende evidenciar que los señalados
incisos contravienen lo dispuesto por los artículos 16 y 22 de la Constitución Federal, al prever diversas
multas fijas.
En principio, conviene precisar qué se ha entendido por multa fija.
El artículo 22 de la Constitución Federal18 prohíbe, entre otras penas, la multa excesiva.
Ya en diversos precedentes nos hemos pronunciado sobre este tema, en el sentido de que una multa es
excesiva cuando la ley que la prevé no da posibilidad a quien debe imponerla, de determinar su monto o su
cuantía, esto es, de considerar la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la
reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad de la infracción, a fin de
individualizar el monto de la multa. Este criterio se plasmó en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/95, de rubro:
"MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE19."
Así, la imposición de multas debe ser proporcional a la infracción cometida, para lo cual deben
considerarse diversos elementos, de lo contrario, resultará excesiva.
En otras palabras, las multas deben guardar una relación de proporcionalidad frente a la infracción
realizada, a fin de establecer su cuantía, para lo cual deberá considerarse la reincidencia, las posibilidades
económicas del infractor, la gravedad del ilícito, etcétera.
16 Novena Epoca. Tesis aislada. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XIX, Abril de 2004. Tesis:
P. XII/2004. Página: 256. Texto del criterio: La garantía de legalidad en materia de derecho sancionador no sólo significa que el acto creador
de la norma deba emanar del Poder Legislativo, sino que los elementos esenciales de la conducta, así como la forma, contenido y alcance de
la infracción, estén consignados en la ley, de manera que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su
aplicación, y el gobernado pueda conocer la conducta que constituye una infracción a la ley y a qué sanción se hará acreedor por actualizarse
la hipótesis punitiva de la norma. Por su parte, la garantía de seguridad jurídica, en su expresión genérica, exige del legislador el
establecimiento de normas que otorguen certeza y seguridad a los gobernados y que a la vez sirvan de orientación a la autoridad respectiva
para imponer la sanción aplicable. En congruencia con lo antes expuesto, el artículo 10, fracción VII, de la Ley Federal de Competencia
Económica viola las garantías constitucionales citadas, pues de su análisis relacionado con los diversos artículos 11, 12, 13 y 35 de ese
ordenamiento, así como 23 y 24 del Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia Económica, se colige que no señala con
precisión el marco a través del cual la autoridad pueda ejercer su potestad sancionadora a quienes incurran en una práctica monopólica
relativa, pues únicamente se concreta a señalar criterios genéricos referentes a que se dañe o impida el proceso de competencia y libre
concurrencia. Esto es, no obstante que la ley faculta a la Comisión Federal de Competencia para sancionar con multa (hasta por el
equivalente a 100,000 veces el salario mínimo) a quien incurra en la hipótesis prevista en la aludida norma, lo cierto es que no especifica la
conducta sobre la cual recaerá dicha sanción, con lo que se deja al arbitrio de la autoridad determinar la infracción que se presenta en cada
caso.”
17 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXIV, Agosto de 2006. Tesis:
P./J. 101/2006. Página: 1666. Texto del criterio: El citado precepto legal, al establecer que la autoridad municipal impondrá una multa
equivalente a 100 días de salario mínimo general vigente en el Estado de Chiapas a quienes cometan las infracciones que prevé el artículo
9o. de la Ley de Hacienda Municipal para la entidad, viola los principios de legalidad y tipicidad contenidos en el artículo 14, tercer párrafo, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que no señala con precisión cuál es la infracción que se sancionará con la
multa indicada. Lo anterior es así, ya que el artículo 12 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Ocozocoautla de Espinosa, Chiapas, para
el ejercicio fiscal 2006, que se encuentra ubicado en el capítulo VI "Impuesto sustitutivo de estacionamiento", no guarda relación alguna con el
indicado numeral 9o., pues éste se refiere a las características, condiciones, términos y plazos para el pago del impuesto predial cuando se
trate de predios o construcciones no registrados, pero no a las infracciones que pudieran derivar del incumplimiento en el pago del impuesto
sustitutivo de estacionamiento o, en general, al incumplimiento de alguna obligación relacionada con la previsión de espacios de
estacionamiento en los inmuebles en el Municipio citado; de ahí que la remisión que hace el mencionado artículo 12 no es correcta, pues con
ella no se conoce de manera precisa cuál es la conducta que constituye la infracción.
18“Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la
multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. (…).”
19 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo II, Julio de 1995. Tesis: P./J. 9/95.
Página: 5. Texto del criterio: “De la acepción gramatical del vocablo "excesivo", así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden
obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en
relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para
unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse
en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la
gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o
cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa
que corresponda.”
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En este sentido, para que una multa sea acorde al texto constitucional, debe contener un parámetro
establecido en cantidades o porcentajes mínimos y máximos, que permitan a las autoridades facultadas para
imponerlas, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta
su capacidad económica, la reincidencia o cualquier otro elemento del que se desprenda la levedad o
gravedad de la infracción, ya que de lo contrario, el establecimiento de multas fijas que se apliquen a todos los
infractores por igual, de manera invariable e inflexible, trae como consecuencia el exceso autoritario y un
tratamiento desproporcionado a los infractores. Sirven de apoyo, las tesis de jurisprudencia P./J. 102/99 y
P./J. 17/2000, de rubros: "MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES
DETERMINADOS ENTRE UN MINIMO Y UN MAXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES20." y "MULTAS.
NO TIENEN EL CARACTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVEN UNA
SANCION MINIMA Y UNA MAXIMA21."
Ahora bien, en el concepto de invalidez planteado, el promovente aduce esencialmente que el artículo 36,
fracción II, incisos a) y c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio
Fiscal de dos mil siete, establece diversas multas fijas que son contrarias al artículo 22 de la Constitución
Federal, ya que no prevén los mínimos y máximos de la sanción económica que la autoridad municipal deberá
tomar en cuenta al aplicarla.
En términos generales, dicho precepto establece que el Ayuntamiento percibirá ingresos en concepto de
aprovechamientos derivados de sanciones por las infracciones de carácter fiscal siguientes:
1. Una multa de 2 veces el salario mínimo vigente, por pagarse en forma extemporánea y a requerimiento
de la autoridad municipal cualquiera de las contribuciones a que se refiere la Ley de Ingresos del Municipio de
Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete (fracción II, inciso a).
2. Una multa de 2 veces el salario mínimo vigente, por no comparecer el contribuyente ante la autoridad
municipal para presentar, comprobar o aclarar cualquier asunto, para el que dicha autoridad esté facultada por
las leyes fiscales vigentes (fracción II, inciso c).
Como puede advertirse, la norma impugnada establece que la autoridad municipal sancionará con multas
o sanciones específicas, a quienes realicen las conductas descritas.
Por consiguiente, al prever el artículo 36, fracción II, incisos a) y c), de la Ley de Ingresos del Municipio de
Tekal de Venegas, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete, diversas multas o sanciones de montos
específicos, esto es, prever multas fijas, entonces efectivamente vulnera el artículo 22 constitucional, toda vez
que la autoridad facultada para imponerlas no tiene la posibilidad para determinar en cada caso su monto o
cuantía, tomando en cuenta el daño causado a la sociedad, la capacidad económica del infractor, la
reincidencia, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la magnitud del hecho infractor y de ahí, la
multa que corresponda imponer a quien lo cometió.
Al haber resultado fundado el concepto de invalidez relativo a la violación del artículo 22 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, también se vulnera el artículo 16 constitucional, que prevé el
principio de legalidad.
En estas condiciones, al ser violatorio de los dispositivos constitucionales señalados, debe declararse la
invalidez del artículo 36, fracción II, incisos a) y c), de la Ley de Ingresos del Municipio de Tekal de Venegas,
Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete.
En similares términos se pronunció este Tribunal Pleno al resolver en sesión pública de veinticinco de
mayo de dos mil seis, por unanimidad de ocho votos 22, las acciones de inconstitucionalidad 1/2006. 2/2006,
3/2006, 4/2006, 5/2006, 6/2006, 7/2006, 8/2006 y 9/2006.
La declaratoria de invalidez del artículo 36, fracción II, incisos a), b) y c), de la Ley de Ingresos del
Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete, surtirá efectos a partir del
día siguiente de la legal notificación de la presente ejecutoria al Congreso del Estado de Yucatán.
20 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: X, Noviembre de 1999. Tesis:
P./J. 102/99. Página: 31. Texto del criterio: “Esta Suprema Corte ha establecido, en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/95, que las leyes que
prevén multas fijas resultan inconstitucionales por cuanto al aplicarse a todos por igual de manera invariable e inflexible, propician excesos
autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares; sin embargo, no pueden considerarse fijas las multas establecidas por el
legislador en porcentajes determinados entre un mínimo y un máximo, porque con base en ese parámetro, la autoridad se encuentra
facultada para individualizar las sanciones de conformidad con la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la
reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor.”
21 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI, Marzo de 2000. Tesis: P./J. 17/2000.
Página: 59. Texto del criterio: “El establecimiento de multas fijas es contrario a los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución, por cuanto
que al aplicarse a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento
desproporcionado a los particulares. En virtud de ello, los requisitos considerados por este Máximo Tribunal para estimar que una multa es
acorde al texto constitucional, se cumplen mediante el establecimiento, en la norma sancionadora, de cantidades mínimas y máximas, lo que
permite a la autoridad facultada para imponerla, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en
cuenta su capacidad económica y la gravedad de la violación.”
22 No asistieron los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz y Azuela Güitrón.
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Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se declara la invalidez del artículo 36, fracción II, incisos a), b) y c), de la Ley de Ingresos del
Municipio de Tekal de Venegas, Yucatán, para el Ejercicio Fiscal de dos mil siete, publicado en el Diario
Oficial de dicha entidad, el veintinueve de diciembre de dos mil seis.
TERCERO. La declaratoria de invalidez de la norma impugnada surtirá efectos en términos del último
considerando de esta ejecutoria.
CUARTO. Notifíquese esta resolución al Municipio de Tekal de Venegas, Estado de Yucatán.
QUINTO. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Diario Oficial del Estado de
Yucatán y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente
como asunto concluido.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once
votos; el Señor Ministro José Fernando Franco González Salas dejó a salvo su criterio respecto de las
consideraciones que se refieren a multas fijas, y reservó su derecho a formular, en su caso y oportunidad,
voto concurrente.
Firman los Señores Ministros Presidente y Ponente con el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y
da fe.- El Ministro Presidente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.- Rúbrica.- El Ministro Ponente: José de Jesús
Gudiño Pelayo.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos: José Javier Aguilar Domínguez.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JOSE FERNANDO FRANCO GONZALEZ SALAS EN
LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 56/2007, PROMOVIDA POR EL PROCURADOR GENERAL DE
LA REPUBLICA.
En el caso a estudio, la mayoría de los señores Ministros integrantes del Pleno sostuvieron que las
disposiciones legales impugnadas, al prever multas o sanciones de montos específicos, es decir, multas fijas,
vulneran el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque imposibilitan a la
autoridad sancionadora para determinar en cada caso su monto o cuantía, tomando en cuenta el daño
causado a la sociedad, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que
pueda inferirse la magnitud del hecho infractor.
Así, de acuerdo con la posición de la mayoría que se sustenta en las jurisprudencias plenarias P./J.9/95 y
P./J. y 10/95, intituladas “MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE” y “MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS
ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES”, para que la multa sea acorde al mencionado precepto
constitucional debe contener un parámetro establecido en cantidades o porcentajes mínimos y máximos que
permita a la autoridad sancionadora desarrollar su discrecionalidad al cuantificarla, ponderando las
circunstancias concurrentes.
No obstante que el suscrito estima que, por regla general, toda multa fija es excesiva y, por ende,
inconstitucional, y en este punto comparto el criterio de la mayoría, considero también que dicha regla admite
excepciones, entre otras, los casos en que por la naturaleza de la infracción la autoridad no esté en aptitud de
individualizar la sanción atendiendo a las circunstancias particulares del infractor.
Con el fin de desarrollar la anterior idea, debe destacarse que la Constitución Política de la República
Mexicana de 1857, previó por primera vez el concepto de multa excesiva en su artículo 22 que disponía:
“ARTICULO 22. Quedan para siempre prohibidas las penas de mutilación y de infamia,
la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la
confiscación de bienes y cualquiera otras penas inusitadas ó transcendentales.”
Otro artículo que también reguló lo concerniente a la multa fue el diverso 21, que señalaba:
“ARTICULO 21… La política o administrativa sólo podrá imponer, como corrección,
1
hasta quinientos pesos de multa…”
Como puede advertirse desde la Constitución Política de la República Mexicana de 1857 se proscribió la
multa excesiva, por un lado, mientras que se limitaba su imposición, por otro, hasta una suma determinada,
sin que se dieran elementos para determinar con claridad cuándo se actualizaba tal hipótesis.
Este debate acerca de definir a la multa excesiva previvió en el Congreso Constituyente de 1916, no al
discutirse el artículo 22 de la Constitución Federal, sino el diverso 21, que también aludía a la multa como una
sanción correctiva eminentemente temporal y represiva, alejada de cualquier fin distinto a la mera búsqueda
de la tranquilidad social, ya que no puede servir como ‘instrumento de venganza o arma política’ contra los
infractores.
1
De acuerdo con la información proporcionada por la Unidad de Enlace del Banco de México en el sentido de que en “…1857 corrían
monedas de plata de un peso y piezas de 20 pesos, oro; en ambos casos, el valor nominal de las piezas coincidían con su valor intrínseco y
existía una quivalencia fija entre el valor de ambos metales; sin embargo, ambas cosas cambiaron con el paso del tiempo (actualmente la
moneda es fiduciaria y la equivalencia entre el valor de ambos metales varía día a día, además de que el valor de la plata es muy inferior al
que tuvo en siglos pasados). En ese entonces, la moneda de 8 reales de plata (a la que se conocía como peso) contenía 0.7859 onzas, por lo
que 500 pesos correspondían a 392.95 onzas.” Si hoy la onza de plata vale aproximadamente $130.00, los $500.00 de 1857 en la actualidad
equivalen aproximadamente a $57,860.12.
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Sobre el particular, en la 27a. sesión ordinaria del Congreso Constituyente, celebrada la tarde del martes 2
de enero de 1917, se leyó el dictamen relacionado con el artículo 21 del Proyecto de Constitución, en los
siguientes términos:
“… En la Constitución de 1857 se limitan las facultades de la autoridad política o
administrativa a la imposición de multa hasta de $500.00 y arresto hasta por treinta
días; y en el proyecto se ha suprimido este límite. Es innecesario éste, ciertamente,
en lo que se refiere al castigo pecuniario, supuesto que cualquier exceso de la
autoridad a este respecto quedaría contenido por la prohibición que se establece en
el artículo 22, de imponer multas excesivas…”
La intención del Poder Constituyente fue clara en el sentido de que a la multa no se podía establecer un
límite aritmético ya que cualquier abuso en su imposición quedaría prohibido en el artículo 22 de la
Constitución Federal, sin embargo, al igual que su similar de la Constitución de 1857, no definió a la multa
excesiva aunque sí se dieron valiosos elementos en el debate parlamentario sobre tal aspecto que permiten
obtener conclusiones en relación con ese tema.
Para corroborar tal aserto, deben reproducirse primeramente las intervenciones de los diputados Rivera
Cabrera, Múgica y Jara en la 31a. sesión ordinaria celebrada el 5 de enero de 1917:
“EL C. Rivera Cabrera…
Yo digo, señores: ¿quién podrá determinar el límite fijo de ese exceso a que se refiere
la consideración de la Comisión? Para unos, una cantidad sería un límite excesivo y
para otros sería demasiado corto. Por tanto repito, el artículo tal como está, se
presentaría a innumerables abusos y voy a permitirme un ejemplo. Hace algunos
años, en Tehuantepec, de donde soy nativo, existió un periodista que atacaba
rudamente a las autoridades locales por virtud de cierta ligera falta de policía; este
señor periodista fue arrestado y el jefe político de entonces, que en lo sucesivo podrá
ser un presidente municipal, aprovechándose de aquella propicia ocasión y no
considerando bastante la multa de cien pesos que la ley le autorizaba para fijar, pidió
por la vía telegráfica que el señor gobernador del Estado fuese el que aplicase la
multa, de tal manera que ésta pudiera ascender a quinientos pesos. Se ve pues, que
por este procedimiento inicuo se ejecutó un terrible castigo en contra de aquel
ciudadano bastante pobre, que solamente vivía con un mísero sueldo, por decirlo así.
Glosando el asunto de esa manera, podremos citar muchos ejemplos y poder llegar a
la conclusión definitiva de que si se deja el artículo tal como está, se prestará a
muchos abusos tanto por las autoridades bajas como por las altas autoridades…
El C. Múgica…
Un Reglamento de Policía manda, por ejemplo – y esto es lo más común en todas
partes-, que todas las mañanas se barra el frente de cada casa y que la persona que
no cumpla esta disposición incurrirá en una multa, por ejemplo de diez pesos, veinte,
cincuenta, etcétera, o en su caso sufrirá tantos días de arresto, porque de otra
manera, si no se paga la multa, la disposición de la ley es enteramente ineficaz,
quedaría burlada, y una regla de buen gobierno es que las disposiciones legales
tengan medios coercitivos, necesarios para que sean pronta y debidamente
cumplidas, pues un individuo en el caso que ponía, que no barre en las mañanas el
frente de su casa, la autoridad no va a averiguar si tiene criada, si habita cualquiera
en su casa o no, únicamente averigua que no está barrido el frente de la casa y le
impone la multa, que no es una pena propiamente dicha; por eso el artículo comienza
diciendo cuál es la separación de las penas propiamente dichas; ésta no es una pena,
porque no causa ninguno de los perjuicios que causan las penas que así se califican,
que son penas propiamente tales. De manera que este es un castigo que se impone
por la infracción al Reglamento de Policía … si se limita la pena pecuniaria, entonces
tendremos que las autoridades administrativas seguirán imponiendo la misma multa
a ricos y pobres, a toda esa clase social que no está dividida más que en dos partes,
la pobre y la rica, porque la clase media no es más que la pobre que ya tiene la
característica de su ilustración y por eso no es verdaderamente pobre y tampoco es
tan ignorante como la supone la clase adinerada. Bien; para la aplicación de este
artículo, no hay más que estas dos clases sociales en México, y es preciso que las
autoridades tengan la facultad administrativa para calificar una multa, teniendo en
consideración la categoría del que infringe la disposición, como dije antes; para un
individuo pobre que infringe un bando de policía en la misma forma que lo infringe un
adinerado, una multa de cincuenta pesos es excesiva, y para un rico no lo es, y se
dará el gusto de seguir infringiéndolo, porque no se sentirá castigado por una pena
mínima, que para un individuo de la categoría social de nosotros, para un pobre, sí
sería pena. Por esa razón, la Comisión considera que la multa así tiene un punto de
verdadera justicia de verdadera liberalidad.
…
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El C. Rivera Cabrera: Señores diputados: Me parece conveniente que la Comisión fije
también el límite de la cantidad a que debe contraerse la multa, pues si no se hace
así, es indudable que la autoridad se valdrá de ese campo abierto que tiene, para
imponer multas excesivas, que se dice se podrán reclamar por medio del amparo,
pero el efecto del amparo vendrá a sentirse después de mucho tiempo. Se cree que
las clases ricas no podrán resentir el perjuicio; se puede ampliar esa cantidad, pero
es indispensable, es necesario, que se fije un límite.
…
El C. Jara: Yo desearía que esta honorable Asamblea se inclinara por la limitación de
la multa. Se ha esgrimido aquí como argumento por la Comisión, que se trata de
cerrar las puertas al abuso, y vengo a esta conclusión: que en los términos en que
está redactado el artículo a discusión, ¿no se presta al abuso? Si a un individuo se le
quiere retener hasta por quince días en la prisión, con imponerle una multa que no
esté en relación con sus recursos; es decir, a un pobre que no pueda pagar una multa
mayor de un peso, se le imponen veinte pesos de multa y entonces, encontrándose
en condiciones de no poder pagar esa suma, se le imponen los quince días de
prisión, el máximo de la pena. ¿Por qué, entonces, no se limita la multa? Porque
indudablemente que el abuso para quien quiera cometerlo, lo mismo lo hace no
limitando la multa que limitándola y quizá más lo haga sin limitar la multa.
…
El C. Múgica: Señores diputados: Aunque el dictamen a discusión ha sido retirado, en
lo cual consintió esta Asamblea, aunque no lo haya declarado así la Presidencia, a
quien respetuosamente pido lo haga, inmediatamente que yo termine de hablar quiero
contestar las últimas objeciones, que no han versado más que sobre la limitación de
la multa. Dice el señor diputado Jara, con quien no estoy conforme en esta frase, que
si el abuso ha de subsistir, lo mismo será; pues yo creo que no, señores diputados,
porque si ponemos un límite a las multas, tan pequeño como el que señalaba el
diputado que habló antes que el señor Jara, es indudable, señores, que subsistirá en
el caso que señalé en un principio. Hay un cuento que corre por allí, que es muy
vulgar, de un adinerado que maltrató a un individuo, le dijo una mala razón en la calle
y la policía lo llevó ante la autoridad administrativa, quien le dijo: "tiene usted cien
pesos de multa por esta injuria". "Aquí están los cien pesos de multa, respondió el
adinerado, y cien pesos más porque le voy a repetir la injuria." Esto hará en la
práctica la gente que tiene posibilidades de pagar la multa, para burlar el Reglamento
de Policía. Es indudable que este abuso se comete en esa forma y todos estamos
convencidos de ello, de tal manera, que con una limitación de una multa, si por
ejemplo tomamos los cincuenta pesos, el que sufre todo el rigor de esa multa, el
máximo de esa multa, será siempre el desvalido, el pobre, el ignorante, y de ninguna
manera el rico, que tendrá el placer de pagar esa multa por infringir el Reglamento de
Policía. Si tomamos como límite la cantidad de quinientos pesos, entonces, señores,
el mal será peor todavía, porque a cualquier individuo, fuesen cuales fuesen sus
posibilidades, se le podría imponer por una autoridad el máximo de quinientos pesos
de multa, y no procedería el recurso de amparo que en otro caso, en el caso como lo
presenta la Comisión, sí procedería y que indudablemente, para un individuo que
gana un peso, una multa de quince, diez o cinco pesos, sería calificada como
excesiva, porque la ley, en el sentido que lo propone la Comisión, así lo aconseja, e
inmediatamente la autoridad federal ampararía a aquel individuo contra atropellos o
abusos de la autoridad administrativa. Yo creo, señores, que está ya suficientemente
debatido el punto y que la Comisión no incurrirá en las censuras de esta Asamblea si
presenta el dictamen otra vez en este mismo sentido en la parte relativa…”
De las anteriores intervenciones se evidencia que, por regla general, para que sea constitucional la multa,
atendiendo, desde luego, a su propia naturaleza, debe comprender especialmente la situación particular del
infractor, es decir, su capacidad económica porque debe estar ‘en relación con sus recursos’, pero habrá
casos excepcionales en que no sea posible tomar en consideración tales elementos porque de no sancionarse
inmediatamente, la norma o ley infringida sería ‘enteramente ineficaz’ o ‘quedaría burlada’, en el entendido de
que esta última hipótesis no actualiza, por sí sola, una multa excesiva como lo explicó el diputado Múgica.
Tal es el caso de las multas por infracciones al Reglamento de Tránsito que, por lo general, se imponen en
situaciones de flagrancia, siendo un hecho notorio que los servidores públicos facultados para ello no cuentan
con los elementos técnicos o fácticos necesarios que les permitan, en el momento mismo de la comisión de la
infracción, la posibilidad de valorar en cada caso la gravedad de aquélla, la capacidad económica del sujeto
sancionado y la reincidencia de éste en la conducta que la motiva.
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Por estas razones de carácter constitucional, la multa fija no siempre será excesiva, o bien, la multa que
oscile entre diversos parámetros no debe considerarse invariablemente constitucional, ya que puede suceder
que el monto mínimo o inferior sea en sí mismo excesivo para cualquier individuo, por tanto, para medir lo
excesivo o no de la multa debe ponderarse, razonablemente, su naturaleza, los fines que persigue, su
correspondencia con la gravedad de la infracción y las circunstancias en las que se impone para arribar a una
2
conclusión coherente en relación con el monto de la multa , buscando en todo momento que no resulte
semejante a una confiscación prohibida constitucionalmente, como lo destacó el Congreso Constituyente en la
35a. sesión ordinaria celebrada el 8 de enero de 1917, en la que se leyó el siguiente dictamen sobre el
artículo 22 del Proyecto de Constitución:
“En el segundo párrafo del artículo se explica que no debe considerarse como
confiscación de bienes la aplicación parcial o total de los de una persona, que no se
haga para satisfacer la responsabilidad civil consiguiente a la comisión de un delito.
Es indispensable para la existencia de una sociedad, que se mantengan las
condiciones necesarias para la vida completa de los agregados que la forman; de
manera que cuando se altera una de esas condiciones, lo primero que debe exigirse
del culpable es que reponga las cosas a su estado primitivo, que cuando sea posible;
es decir, debe ser obligado a la restitución, la reparación y la indemnización. Si para
conseguir estos fines es necesario privar al culpable de la mayor parte de todos sus
bienes, no por eso la justicia debe detenerse en su tarea de restablecer el derecho
violado.
El artículo extiende la misma teoría en lo que se refiere al pago de impuestos o
multas, lo cual motiva una impugnación que ha sido presentada a la Comisión. El
autor de aquélla opina que habrá lugar, si se admite esa adición, a que las
autoridades cometan verdaderas confiscaciones disfrazándolas con el carácter de
impuestos o multas. Estimamos infundada la objeción. La multa excesiva queda
prohibida por el mismo artículo que comentamos, en su primera parte. Respecto a los
impuestos, se decretan por medio de leyes, afectan a toda una clase o a varias clases
de la sociedad, y esto excluye el temor de que sirvieran de pretexto para despojar a
un particular. Acontece con frecuencia que el importe de una contribución o de una
multa iguala al capital de la persona que deba pagarla, cuando aquél es muy
reducido; el efecto del cobro, en tal caso, resulta semejante a una confiscación pero
no lo es realmente, y, si la exacción fuere justa, no debe dejarse al interesado la
ocasión de que eluda el pago a pretexto de que sufre una verdadera confiscación:
éste es el propósito de la disposición constitucional de que se trata.”
Por los motivos expresados, estimo que las referidas jurisprudencias plenarias no pueden aplicarse de
manera absoluta, tajante e indiscriminada a todos los casos, sino sólo a aquellos que por la naturaleza de la
infracción la autoridad sancionadora esté en posibilidad de realizar de manera objetiva y razonada
la valoración y ponderación correspondiente para individualizar la multa. Por lo contrario, en los casos en que
la infracción o falta en que incurre un individuo, por sus características, no es susceptible material y
jurídicamente de ese juicio de valoración y ponderación para la imposición de una multa, el legislador o la
autoridad administrativa, en el ámbito de su competencia, puede establecer multa fija sin que para ello
violente el artículo 22 constitucional.
Así, en esos supuestos, la inconstitucionalidad de la multa no deberá declararse en automático solamente
por no haberse determinado un mínimo y un máximo, sino cuando por la naturaleza y características de la
infracción, el monto fijo determinado resulte irracional o desproporcionado frente a la naturaleza de la falta
cometida, al daño causado con la misma y los fines de interés público general que se buscan con la sanción
de la conducta indebida.
El Ministro José Fernando Franco González Salas.- Rúbrica.
LICENCIADO JOSE JAVIER AGUILAR DOMINGUEZ, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de veintiocho fojas útiles,
concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde a la resolución dictada por el Tribunal Pleno de
esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 56/2007, promovida por el
Procurador General de la República, así como el voto concurrente formulado por el señor Ministro José
Fernando Franco González Salas. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.México, Distrito Federal, a veinticinco de octubre de dos mil siete.- Rúbrica.
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Criterio utilizado por el Tribunal Pleno al resolver por mayoría de seis votos, en sesión de once de enero de dos mil siete, el amparo directo
en revisión 172/2006, para considerar constitucional la multa mínima del 130% prevista en el artículo 178, fracción I, de la Ley Aduanera
vigente en 2001.