15 oct 2012

Lunes 15 de octubre de 2012
DIARIO OFICIAL
(Cuarta Sección)
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PODER JUDICIAL
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION
SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 88/2010, promovida por el
Municipio de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia
de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 88/2010
ACTOR: MUNICIPIO DE SAN PEDRO
GARCIA, ESTADO DE NUEVO LEON.
GARZA
MINISTRO PONENTE: LUIS MARIA AGUILAR MORALES
SECRETARIO: ALEJANDRO MANUEL GONZALEZ GARCIA
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
correspondiente al catorce de junio de dos mil doce.
VISTOS; y,
RESULTANDO:
PRIMERO.- Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos impugnados. Por oficio
recibido el uno de diciembre de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Mauricio Fernández Garza, Hiram Luis de León y Roberto Ugo Ruiz
Cortes, ostentándose con el carácter de Presidente Municipal, Síndico Segundo y Secretario del Ayuntamiento
de San Pedro Garza García, Nuevo León, promovieron controversia constitucional en la que demandaron la
invalidez de los actos que más adelante se precisan, imputados a las autoridades que a continuación se
señalan:
1.- Autoridades demandadas: a) El Congreso del Estado de Nuevo León. b) El Gobernador del Estado
de Nuevo León. c) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León.
2.- Actos cuya invalidez se demanda: a) La omisión legislativa traducida en la falta de expedición de las
disposiciones legales en materia de responsabilidad patrimonial del Estado y Municipios de Nuevo León, en
términos del Decreto de reformas a la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de
catorce de junio de dos mil dos, por el que se modifica la denominación de su Título Cuarto y se adiciona un
segundo párrafo al artículo 113, específicamente conforme a lo ordenado en su artículo Unico Transitorio, así
como sus consecuencias. b) La substanciación y resolución del juicio contencioso administrativo 136/2009,
seguido ante la Primera Sala Ordinaria y revisado en la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Nuevo León.
SEGUNDO.- Antecedentes. En lo que interesa, la parte actora ubica su reclamo alrededor Decreto de
reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el catorce de junio de dos mil dos, por el que se modifica la denominación de su Título Cuarto y se
adiciona un segundo párrafo al artículo 113, específicamente por virtud de su Unico Transitorio, que dispone
la obligación a cargo de la Federación, las entidades federativas y los municipios para expedir las leyes o
realizar las modificaciones necesarias, en su caso, que contuvieran las bases, límites y procedimientos para
hacer frente a su responsabilidad patrimonial.
Sobre el particular señala que, en acatamiento a esa disposición, mediante Decreto número 330, de
veintinueve de enero de dos mil tres, el Congreso del Estado de Nuevo León aprobó la reforma a la
Constitución Política Local en sus artículos 15, 107 y 131 y la modificación de su Título Séptimo, para
establecer la responsabilidad objetiva y directa del Estado y Municipios por los daños y perjuicios que con su
actividad administrativa pudieran causar a los particulares.
Sin embargo, la actora apunta que el Congreso del Estado no ha expedido la legislación secundaria que
desarrolle ese marco normativo de responsabilidad, lo que incluso llevará al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de esa entidad a resolver indebidamente la revisión derivada del juicio de nulidad 136/2009.
TERCERO.- Conceptos de invalidez. Respecto de la parte en que se admitió a trámite la demanda,
según se precisará en el apartado correspondiente, a lo largo de sus conceptos de invalidez la parte actora
asegura que la falta de implementación normativa del sistema de responsabilidad patrimonial para el Estado y
Municipios de Nuevo León, ordenado en el Decreto de reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de
la Federación el catorce de junio de dos mil dos, trajo como consecuencia, además del incumplimiento a ese
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mandato, dejar al arbitrio y discreción de la justicia administrativa la determinación acerca de la procedencia o
no de la reparación del daño derivado de ese esquema de responsabilidades (sin contar con la fijación
legislativa de las bases, límites y procedimiento que lo regulen) y, por ende, la transgresión de los artículos 13,
14, 16, 40, 41, párrafo primero, 113, 115, fracción II, 120, 128 y 133 constitucionales.
CUARTO.- Artículos constitucionales que se aducen violados. Los preceptos son el 13, 14, 16, 40, 41,
párrafo primero, 113, 115, fracción II, 120, 128 y 133 constitucionales, así como el Unico Transitorio del
Decreto de reforma constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de junio de dos
mil dos.
QUINTO.- Admisión y Trámite. Por acuerdo de dos de diciembre de dos mil diez, el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente
controversia constitucional, a la que le correspondió el número 88/2010 y, por razón de turno, designó al
Ministro Luis María Aguilar Morales para que instruyera el procedimiento y formulara el proyecto de resolución
respectivo.
En el desarrollo de ese procedimiento, mediante proveído de seis de diciembre siguiente, el Ministro
instructor, a efecto de proveer lo relativo al trámite de la demanda, requirió a los promoventes para que en el
plazo de cinco días hábiles aclararan ciertos aspectos de su contenido.
Desahogada la vista en su oportunidad, por acuerdo de veintiuno de diciembre de dos mil diez, los
Ministros Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Margarita Beatriz Luna Ramos, integrantes de la Comisión de Receso
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al segundo periodo de ese año, determinaron
desechar parcialmente la demanda respecto a los actos atribuidos al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Nuevo León, relacionados con el conocimiento y resolución del juicio contencioso
administrativo 136/2009, seguido ante la Primera Sala Ordinaria y revisado por la Sala Superior de dicho
Tribunal, así como sus consecuencias.
Por otra parte, admitieron a trámite la demanda respecto de las omisiones legislativas atribuidas al
Congreso y al Gobernador del Estado de Nuevo León, concretamente respecto a la no discusión y aprobación
de las disposiciones legales en materia de responsabilidad patrimonial del Estado y Municipios de Nuevo
León, en términos del Decreto de reformas a la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación de catorce de junio de dos mil dos, así como sus consecuencias.
Asimismo, se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación y dar
vista al Procurador General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
Tal decisión, en la parte correspondiente, fue objeto de impugnación a través los recursos de reclamación
de los que conoció la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los expedientes
RR 4/2011 y RR 8/2011, los cuales fueron resueltos en el sentido de declararlos infundados.
SEXTO.- Contestación del Poder Ejecutivo Local. Al dar contestación a la demanda, el Consejero
Jurídico del Gobernador del Estado de Nuevo León negó que la omisión reclamada le fuera atribuible a éste,
al precisar que, en principio, de acuerdo con los artículos 30, 46, 63, fracciones I, XLI y LII, 70 y 71 de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, la discusión y aprobación de las leyes
recae exclusivamente en el Congreso del Estado.
Asimismo que, en todo caso, tampoco se configura la omisión alegada, en tanto que ese órgano
legislativo, por Decreto número 432 de treinta y uno de agosto de dos mil nueve, había aprobado la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de Nuevo León, sobre la que pesaban distintas
observaciones por parte del Ejecutivo, pendientes de superarse.
En apoyo de esas ideas apuntó que el presente asunto debe sobreseerse ante la actualización del
supuesto previsto en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo
105 de la Constitución Federal.
SEPTIMO.- Contestación del Congreso Local. La Presidenta de la Diputación Permanente de la LXXII
del Congreso del Estado de Nuevo León, al contestar la demanda, negó la existencia de la omisión
impugnada bajo la aseveración de que ese cuerpo legislativo, en acatamiento a la reforma constitucional
publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de junio de dos mil dos, había adicionado el artículo
15 de la Constitución Local y expedido el Decreto número 432 de treinta y uno de agosto de dos mil nueve,
por el que se emite la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de Nuevo León, a la que
recayeran observaciones por parte Ejecutivo del Estado, las que se estaban atendiendo conforme al
procedimiento relativo, en términos de los artículos 70, 71, 72 del texto constitucional local; 65, 66 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León y 47 del Reglamento Interior de Gobierno del
Congreso de la entidad.
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Por otro lado expuso que la controversia constitucional resulta improcedente en términos del artículo 19,
fracciones VI, VII, y VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución
Federal, en relación con los diversos 11, primer párrafo, y 21 del propio ordenamiento, respectivamente,
porque:

Los demandantes adolecen de legitimación activa para su promoción, al no contar con la
representación del Municipio, para lo cual era indispensable la determinación colegiada del Ayuntamiento a
través de un acta de cabildo, sin que, además, exista disposición alguna que confiera esa facultad a aquéllos.

La parte actora carece de interés legítimo para acudir a la controversia, en tanto que, de acuerdo con
lo dispuesto en los artículos 68 y 69 de la Constitución del Estado de Nuevo León, contaba con el medio legal
para subsanar la supuesta omisión legislativa que reclama, específicamente a través de la presentación de la
iniciativa de ley pertinente y, por tanto, al no haberlo hecho, consintió la configuración de ese vacío, sin que
ahora pueda combatirlo.

La presentación de la controversia no podía ocurrir en cualquier momento, sino que, en el caso,
debían atenderse los plazos generales que al efecto establece la Ley Reglamentaria de la materia.

El acto impugnado deriva de una resolución dictada en un procedimiento de carácter jurisdiccional,
respecto de la que no procede la controversia.
OCTAVO.- Opinión del Procurador. Junto al reconocimiento de los aspectos relacionados con la
competencia, de este Alto Tribunal y al de la legitimación de la actora, el Procurador General de la República,
al formular su opinión, manifestó que la controversia constitucional es improcedente, en términos del artículo
19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracciones II y III, y 21, de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal, pues estima que su promoción es extemporánea,
al no actualizarse el supuesto de excepción relativo a la impugnación de omisiones legislativas, en tanto que,
dice, en el caso no se demuestra la omisión combatida por la actora, siendo que el Congreso Local se
encuentra desarrollando un procedimiento legislativo en el ámbito de responsabilidad patrimonial del Estado.
NOVENO.- Cierre de la instrucción. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el
artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del mismo
ordenamiento legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas
ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO.- Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I,
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de San
Pedro Garza García y los Poderes Ejecutivo y Legislativo, todos del Estado de Nuevo León.
SEGUNDO.- Certeza del acto. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 41, fracción I, de la Ley
Reglamentaria de la materia, y ante la negativa que sobre la existencia de los actos impugnados expusieron
las autoridades demandadas en esta controversia, así como por el Procurador General de la República, es
pertinente pronunciarse sobre su certeza.
Al respecto se tiene que la lectura de la demanda, en la parte consecuente, arroja que el acto cuya
invalidez se combate se hace consistir en una omisión legislativa, concretamente la falta de expedición de las
disposiciones legales en materia de responsabilidad patrimonial del Estado y Municipios de Nuevo León,
conforme al Decreto de reformas a la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de
catorce de junio de dos mil dos, por el que se modifica la denominación de su Título Cuarto y se adiciona un
segundo párrafo al artículo 113, específicamente en atención a lo ordenado en su artículo Unico Transitorio,
así como sus consecuencias.
Lo anterior más allá de que a través de parte de la construcción de su reclamo el Municipio actor haga
descansar esa omisión únicamente en la falta de discusión y aprobación del referido sistema normativo de
responsabilidad patrimonial, pues el examen integral de la demanda revela que lo que en realidad subyace en
el ánimo de aquél es cuestionar la permanencia del vacío legislativo en su totalidad, siendo por tanto este acto
el que debe tomarse en cuenta para efectos de la presente controversia.
Ahora, el conocimiento de la naturaleza del acto impugnado, que implica un no hacer por parte de la
autoridad a quien se le atribuye, ante la supuesta existencia de un deber o una conducta que deba ser
cumplida, exige postergar el análisis de la determinación de su certeza para el fondo del asunto, en tanto que
esa situación no se revela a partir de la mera verificación de la actualización o no de conductas omisivas
(en contraste con la negativa de la autoridad demandada), sino que para ello es imprescindible también
analizar si constitucionalmente existe el deber de realizar esas conductas y, en su caso, si éstas fueron
acatadas en sus términos.
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Sobre todo si se toma en cuenta que, en el caso, los argumentos precisados por las demandadas y por el
Procurador General de la República, orientados a desvirtuar la existencia de la omisión controvertida, se
construyen, respectivamente, desde la alusión a la no subsistencia de un deber legal que debiera acatarse en
el ámbito de la tarea legislativa correspondiente, así como a la presencia de un supuesto procedimiento
legislativo pendiente de culminar; situaciones que desde luego incumben al fondo del asunto y que, como se
anunció, es ahí donde deben ventilarse.
Confirma esa aproximación la tesis jurisprudencial P./J. 92/99 1 de este Tribunal Pleno, que establece:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE
IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERA
DESESTIMARSE.- En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las
causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e
inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se
hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con
el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se
surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez
relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.
Con base en lo argumentado debe desestimarse el motivo de sobreseimiento hecho valer por el Ejecutivo
Local demandado y por el Procurador General de la República, previsto en el artículo 20, fracción III, de la Ley
Reglamentaria de la materia, que establece:
“ARTICULO 20.- El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: (…)
III.- Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la
norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese de ese
último; y...”.
De acuerdo con el precepto reproducido, para que se actualice la causa de sobreseimiento por
inexistencia de la norma o actos controvertidos debe encontrarse claramente demostrada esta circunstancia,
lo que, como se dijo, no ocurre en el presente caso, ante la naturaleza de lo impugnado.
TERCERO.- Oportunidad. Siguiendo con el examen del caso, por tratarse de una cuestión de orden
público y estudio preferente, procede estudiar si la demanda de controversia constitucional fue promovida
oportunamente.
Con ese ánimo conviene señalar que de conformidad con el artículo 21 de la de la Ley Reglamentaria de
las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 2, el plazo
para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días, tratándose de actos y
disposiciones generales. Cuando la demanda se promueva con motivo de disposiciones generales, el plazo
para su presentación se computará a partir de su publicación, o bien, a partir de su primer acto de aplicación
y, tratándose de conflictos de límites diversos a los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución
Federal, el plazo será de sesenta días computados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la
realización del acto que los origine.
En la especie, según quedó dispuesto en el apartado que antecede, el acto cuya invalidez se reclama es
de naturaleza omisiva, supuesto respecto del que no se establece plazo alguno para la promoción de la
demanda de controversia constitucional.
Esa situación lleva a considerar que, como lo ha reiterado este Tribunal Pleno en diversos precedentes,
tratándose de ese tipo de actos, que implican un no hacer por parte de la autoridad, ante un deber o una
conducta que deba ser cumplida, creando una situación permanente que no se subsana mientras no actúe, la
oportunidad para su impugnación se actualiza día a día mientras esa actitud subsista. Ilustra esa
consideración la tesis de jurisprudencia P./J. 43/2003,3 que dispone lo siguiente:
1
(Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Epoca. Tomo X. Septiembre de 1999, página 710)
“ARTICULO 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
I.- Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la
notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor
se ostente sabedor de los mismos;
II.- Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en
que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y
III.- Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine.”
3
(Pleno. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Epoca. Tomo XVIII. Agosto de 2003. Página 1296.)
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA
OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACION SE ACTUALIZA DIA A DIA,
MIENTRAS AQUELLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia
constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un
no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una
situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte
que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias
jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el
plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista.
Aterrizando ese criterio al caso que nos ocupa se tiene que el artículo Unico Transitorio del Decreto de
reformas a la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de catorce de junio de dos
mil dos, desde el que se hace valer la omisión combatida, establece un plazo concreto para la implementación
del sistema de responsabilidad patrimonial para los Estados, bajo los siguientes parámetros:
“UNICO.- El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año
siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo
comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para
expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de
proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos
presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.
La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a
las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local,
conforme a los criterios siguientes:
a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos
para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, y
b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del
ejercicio fiscal de que se trate.
Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias
para proveer al debido cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo
comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha
de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación, el citado periodo no sería
menor a un año ni mayor a dos.”
Luego, sólo para efecto de determinar la oportunidad de la demanda, sin prejuzgar sobre el fondo, si a la
fecha de su presentación la parte actora manifestó que la referida adecuación legislativa no se había
realizado, prevaleciendo un estado de omisión, sin prueba que la desvirtúe plenamente, entonces ésta debe
estimarse presentada en tiempo, en tanto, se insiste, el plazo para ello se computa de día a día mientras
subsista esa situación.
Frente a esa conclusión se impone declarar infundados los argumentos de extemporaneidad que plantea
el Congreso Local y el Procurador General de la República para tratar de evidenciar la improcedencia de la
controversia constitucional, conforme a lo dispuesto en los artículos 19, fracciones VII, VIII, 20, fracción II, y 21
de la Ley Reglamentaria de la materia, siendo que, por las razones ya anotadas, la presentación de la
demanda se estima oportuna, debiendo prevalecer la regla de excepción que impera tratándose de omisiones.
Máxime porque, además de lo manifestado, el contenido de las alegaciones que apoyan esa supuesta
preclusión temporal se encuentra en íntima vinculación con el fondo del asunto, concretamente en relación
con la determinación sobre la existencia o no de la omisión legislativa impugnada, lo que, según se vio en otra
parte de este fallo, constituye un tema de análisis posterior, por lo que, en todo caso, también cabría su
descalificación por esa cuestión.
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CUARTO.- Legitimación activa. A continuación se procederá a analizar la legitimación de quien
promueve la controversia constitucional, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
Los artículos 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del
Artículo 105 constitucional4, establecen que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los
funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
En el presente expediente, conforme al acuerdo de instrucción de seis de diciembre de dos mil diez,
únicamente se tuvo por presentada la controversia constitucional a Mauricio Fernández Garza e Hiram Luis de
León, quienes se ostentaron con el carácter de Presidente Municipal y Síndico Segundo del Ayuntamiento de
San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León, respectivamente, lo cual acreditaron, entre otras
constancias, con copias certificadas del Periódico Oficial de la Entidad de diecisiete de julio de dos mil nueve,
en la que se contiene acta circunstanciada de la sesión permanente de cómputo para la renovación del
Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León, de la que se advierte que se
declaró electa para el periodo que comprende del treinta y uno de octubre de dos mil nueve al treinta de
octubre de dos mil doce, la planilla postulada por el Partido Acción Nacional, de la que formaban parte
quienes aquí se ostentan como Presidente y Síndico Segundo Municipales.5
Al respecto, los artículos 27, primer párrafo, y 31, fracción II de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Municipal del Estado de Nuevo León6, establecen que el Presidente Municipal tiene a su cargo la
representación del Ayuntamiento y que corresponde a los Síndicos o Síndicos Segundos, junto con el
Presidente Municipal, intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento y en aquellos que sea
necesario ejercer la personalidad jurídica del Municipio.
En consecuencia, el Presidente Municipal y el Síndico Segundo, que suscriben la demanda, cuentan con
la facultad de representación del Municipio actor en esta vía; sin que ello implique que ésta recaiga
necesariamente de manera conjunta en ambos funcionarios.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia número P./J. 44/97 7, aplicable al caso, de rubro:
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACION PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN
EL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL SINDICO DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACION DEL ESTADO DE
NUEVO LEON)”.
En función de esa conclusión debe desestimarse la causal de improcedencia que alrededor de este rubro
hace valer la legislatura demandada, prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la
materia, en relación con el artículo 11, primer párrafo, del propio ordenamiento, en el sentido de que los
promoventes carecen de legitimación activa al no contar con la representación del Municipio, para lo cual,
dice, era necesaria la determinación colegiada del Ayuntamiento a través de un acta de cabildo.
“ARTICULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;
II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de
la controversia;
III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia
que llegare a dictarse, y
IV. El Procurador General de la República.”
“ARTICULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios
que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a
juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.
En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo,
por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas,
formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.
El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de estado, por el jefe del departamento administrativo o
por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio Presidente, y considerando para tales efectos las competencias
establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en
las leyes o reglamentos interiores que correspondan.”
5
Fojas 17 a 26 del expediente
6
“ARTICULO 27.- El Presidente Municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo,
teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones: (…)”
“ARTICULO 31.- Son facultades y obligaciones del Síndico Municipal o en su caso del Síndico Segundo:
(…) II.- Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y Cobranzas y en aquellos en que sea necesario
ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el Presidente Municipal. (…)”.
7
Pleno. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Epoca. Tomo V, Junio de 1997, página: 418, de contenido:
“De conformidad con lo dispuesto por los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Municipal y 8o. del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, ambos ordenamientos del Estado de Nuevo León, el
presidente municipal del Ayuntamiento tiene la representación de éste y, por su parte, el síndico tiene la facultad de intervenir en los actos
jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica
que corresponde al Municipio, conjuntamente con el presidente municipal. Por tanto, ambos funcionarios tienen facultades para representar al
Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, para el efecto de ejercer en su nombre una acción de controversia constitucional”.
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Esto porque, como ya se dijo, del contexto legal identificado se extrae que corresponde a los Síndicos o
Síndicos Segundos junto con el Presidente Municipal representar al Municipio, sin que en precepto diverso de
tales ordenamientos se exija que para la promoción de una controversia constitucional se requiera un acuerdo
de cabildo.
Asimismo, porque las reglas sobre representación establecidas en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria
de la materia son flexibles, al prever que las partes actora, demandada y, en su caso, tercera interesada,
deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en los términos de las normas que los
rigen, estén facultados para representarlas y que, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio
goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.
Es decir, se trata de una norma que requiere simplemente la existencia de una base normativa que apoye
la legitimidad de la representación que se pretende, y que por lo demás es explícita en sentar una presunción
general que obliga a resolver cualquier duda al respecto en un sentido favorable al reconocimiento de la
capacidad representativa de las autoridades o personas que comparecen ante este Alto Tribunal, por ello si,
en el caso, las normas aplicables establecen que la representación jurídica del Municipio recae conjuntamente
en el Síndico o Síndico Segundo y el Presidente Municipal representante de aquél, sin restricciones expresas,
y en este asunto vienen dichos funcionarios en conjunto como lo establecen dichas normas, debe
reconocérseles legítimos representantes del Municipio actor.
Iguales consideraciones sustentaron la decisión adoptada por el Tribunal Pleno al fallar la controversia
constitucional 100/2009.8
QUINTO.- Legitimación pasiva. Enseguida, en términos del artículo 10, fracción II, de la Ley
Reglamentaria de la materia, se procede al análisis de la legitimación de la parte demandada, al ser una
condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley
para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que ésta resulte fundada.
En esta controversia se reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y
Legislativo del Estado de Nuevo León, quienes comparecieron por conducto de Hugo Alejandro Campos
Cantú y la Diputada Josefina Villareal González, respectivamente, quienes se ostentaron como Consejero
Jurídico del Gobernador de la Entidad y Presidenta de la Diputación Permanente de la LXXII legislatura del
H. Congreso del Estado.
Tal carácter se acreditó, en el caso del primero de los nombrados, con copia certificada del nombramiento
de cuatro de octubre de dos mil nueve, en la que consta que fue designado por el Ejecutivo Estatal en el cargo
con que se ostenta9. Tal funcionario se encuentra facultado para acudir en representación del Poder Ejecutivo
Local, de conformidad con el artículo 34, fracción IX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Para el
Estado de Nuevo León10, por lo tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este
medio de control constitucional al Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León.
Por su parte, la Diputada antes nombrada acredita su carácter con la copia simple del Periódico Oficial de
la Entidad de veintinueve de diciembre de dos mil diez, que contiene el Decreto número 176, por el que se
integra la Diputación Permanente que fungirá dentro del receso correspondiente al primer periodo de sesiones
del segundo año de ejercicio constitucional de la Septuagésima Segunda Legislatura, en donde se designa a
ésta como Presidenta.11
Dicha funcionaria se encuentra facultada para acudir a esta vía en representación del Poder Legislativo
Local, de conformidad con los artículos 60, fracción I, inciso c), y 86 BIS de la Ley Orgánica del Poder
Legislativo del Estado de Nuevo León, y 24, fracción XV, inciso b), del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso de esa entidad12, de los que se desprende que el Presidente de la Diputación Permanente será
8
Resuelta en sesión de treinta y uno de marzo de dos mil once. Unanimidad de once votos
Fojas 171 y 172 del expediente.
“ARTICULO 34.- A la Consejería Jurídica del Gobernador, que estará a cargo de un Consejero Jurídico del Gobernador, le corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:(…)
IX. Representar jurídicamente al Gobernador del Estado en asuntos extrajudiciales y en los juicios o procedimientos en que este sea parte,
tenga el carácter de tercero o le resulte algún interés jurídico, así como en las acciones de inconstitucionalidad y controversias
constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los medios de control de
la constitucionalidad local. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas.(…).
11
Fojas 216 y 217 del expediente.
12
“ARTICULO 60.- Son atribuciones de los integrantes de la Directiva las siguientes:
I.- Del Presidente: (…)
c) Representar al Poder Legislativo en los asuntos de carácter legal y protocolario, pudiendo delegar dicha representación de acuerdo a lo
dispuesto en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado; (…)”.
“ARTICULO 86 BIS.- Durante los períodos de receso, el Presidente de la Diputación Permanente será el Presidente del Congreso, tendiendo
para este efecto, las mismas atribuciones que para dicho cargo enuncian esta Ley y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso.”
“ARTICULO 24.- Además de las atribuciones establecidas en la Ley Orgánica del Poder Legislativo, al Presidente del Congreso
le corresponde: (…)
XV.- Tener Tener la representación legal del Congreso: (…)
b) Para celebrar convenios, otorgar poderes o mandatos y designar delegados para que representen al Congreso, pudiendo éstos ejercer las
facultades de administración, pleitos y cobranzas, aún aquéllas que requieran de cláusula especial…”.
9
10
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el Presidente del Congreso y tendrá las mismas facultades que a éste corresponden, entre ellas la de
representar a la Legislatura en los asuntos de carácter legal; de ahí que cuenta con la debida legitimación
procesal para representar en este medio de control constitucional al Poder Legislativo del Estado de
Nuevo León.
Asimismo, debe considerarse que los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nuevo León cuentan
con la legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se les imputan los actos omisivos
cuya invalidez se demanda. Por tanto, se les tiene como legítimamente representados.
SEXTO.- Causas de improcedencia. Previo al examen de los conceptos de invalidez expuestos, se
analizaran las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento alegadas por las partes en este
procedimiento, o las que advierta este Alto Tribunal, distintas de las ya revisadas, por tratarse de una cuestión
de orden público.
En ese sentido se tiene que el Congreso del Estado de Nuevo León manifiesta que la presente
controversia es improcedente en términos del artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de la materia,
que establece:
“Artículo 19.- Las controversias constitucionales son improcedentes: (…)
VI.- Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del
propio conflicto, (…)”
Lo anterior al estimar, en esencia, que el Municipio actor carece de interés legítimo para acudir a la
controversia, en tanto que contaba con el medio legal para subsanar la supuesta omisión legislativa que
reclama, específicamente a través de la presentación de la iniciativa de ley pertinente (en términos de los
artículos 68 y 69 de la Constitución del Estado de Nuevo León) y, por tanto, al no haberlo hecho, consintió la
configuración de ese vacío, sin que ahora pueda combatirlo.
En contestación a esa alegación debe señalarse, por principio de cuentas, que el referido precepto ha sido
interpretado por este Tribunal Pleno en la tesis de jurisprudencia P./J. 12/99, 13 de rubro: “CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL
RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI
HABIENDOLO HECHO, ESTA PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCION RESPECTIVA.”, en el sentido
de que su contenido encierra un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales,
que involucra dos cuestiones específicas, que consisten, por un lado, en la existencia legal de un recurso o
medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la
controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación (que exige agotarse previamente a ésa
acción) y, por otro, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, en trámite o
pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean
esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el
afectado debe esperar hasta su conclusión para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones
relativas al procedimiento desde su inicio.
Junto a ello también se ha dicho que la referida causal de improcedencia, que supone la necesidad de que
se agote la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, sólo se actualiza en el supuesto en que se
surte la competencia del órgano local, lo cual acontece cuando no se plantean violaciones directas e
inmediatas a la Constitución General, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia,
produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pero no cuando las violaciones planteadas en la
demanda de controversia constitucional impliquen transgresión directa a la Constitución General. Es aplicable
la tesis de jurisprudencia P./J.136/2001 del Tribunal Pleno14, donde se señala:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VIA PREVISTA EN LA LEGISLACION
LOCAL SOLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS
CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E
INMEDIATAS A LA CONSTITUCION FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESION
SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACION A NORMAS LOCALES. El artículo 19,
fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de
improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía
legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que
tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales
sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a
la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como
13
14
(Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Epoca. Tomo IX, Abril de 1999. Página: 275)
(Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Epoca. Tomo XV, Enero de 2002. Página 917.)
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consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el
órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de
ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma
Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al
Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias
constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Tomando en cuenta la fuerza de tales criterios, si en el caso se plantearon violaciones directas a la
Constitución Federal, según se desprende de los motivos de invalidez que quedaron reseñados, es
incuestionable que no cabe siquiera pensar en la necesidad de que el Municipio actor se enfrentara a la
exigencia de previamente intentar combatir la omisión impugnada en diverso medio procesal; de ahí que se
desestime la causal de improcedencia alegada.
Además, el hecho de que conforme a los artículos 68 y 6915 de la Constitución del Estado de Nuevo León
se reconozca a cualquier autoridad la posibilidad de presentar iniciativas de ley (como el instrumento con el
que en opinión del Congreso Local contaba el Municipio actor para remediar la omisión legislativa impugnada)
no trasciende de modo alguno a los efectos de configuración de la citada hipótesis de improcedencia, la cual,
como se vio, únicamente se vincula con la existencia de un medio de defensa legalmente previsto para la
solución del conflicto controvertido con el fin de lograr su revocación, modificación o nulificación, dentro de los
que evidentemente no se encuentra la posibilidad para iniciar leyes, siendo que, además, su ejercicio sería
insuficiente para subsanar el estado de omisión impugnado.
Por otro lado, el interés legítimo que también se busca poner en duda con la evocación de la multicitada
causal de improcedencia se justifica porque con la demanda de controversia se intenta llenar un vacío
legislativo en el ámbito de la regulación normativa de la responsabilidad patrimonial del Estado y Municipios
de Nuevo León, del que forma parte la actora, y cuya prevalencia se atribuye a las autoridades demandadas
ante la falta de acatamiento a un mandato constitucional, concretamente lo ordenado en el artículo Unico
Transitorio del Decreto de reformas a la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación
de catorce de junio de dos mil dos. Es aplicable al caso la tesis de jurisprudencia P./J. 98/9916 del Tribunal
Pleno, que establece:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD
CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACION, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA
CONSTITUCION FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han
establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los
órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se
encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I,
de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad
primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y
cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución,
consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en
aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno,
en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de
invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o
formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional
busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de
las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una
vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos
entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características
formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental, produciría,
en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio
pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito
señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del
citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente
podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el
orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un
Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de
que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado
que no es posible parcializar este importante control.
“ARTICULO 68.- Tiene la iniciativa de ley todo Diputado, Autoridad Pública en el Estado y cualquier Ciudadano Nuevoleonés.”
ARTICULO 69.- No podrán dejarse de tomar en consideración las Iniciativas de los Poderes Ejecutivo y Judicial del Estado, las que presente
cualquier Diputado de la Legislatura del Estado y las que dirigiere algún Ayuntamiento sobre asuntos privados de su Municipalidad.
16
(Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, Septiembre de 1999. Página: 703)
15
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Luego, no se surte la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
La misma calificación debe imprimirse a la diversa hipótesis de improcedencia planteada por el Congreso
demandado, prevista en el artículo 19, fracción VIII, del propio ordenamiento, cuya actualización se sostiene
bajo el argumento de que la controversia deriva de una resolución jurisdiccional, respecto de las que no cabe
este medio de control.
Lo inatendible de tal manifestación estriba en la circunstancia de que si bien es cierto este Alto Tribunal ha
interpretado que, por regla general, ese mecanismo de control no es idóneo para combatir la validez de los
fundamentos y motivos contenidos en una resolución jurisdiccional, a pesar de que se aleguen cuestiones
constitucionales, también lo es que ello no impide que en una misma demanda, junto a un acto de esas
características, se impugnen otros de manera autónoma, respecto de los que individualmente sería
procedente la controversia. Ejemplo de esa situación es el contenido de la tesis de jurisprudencia
P./J. 16/200817, de rubro y contenido siguientes:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL
AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCION
JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTION A EXAMINAR
ATAÑE A LA PRESUNTA INVASION DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN
ORGANO ORIGINARIO DEL ESTADO. El objeto principal de la controversia
constitucional es tutelar el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado; de ahí que
por regla general no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de
una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo; sin embargo, si dichas
atribuciones llegasen a rebasar los principios rectores previstos en la Constitución,
las posibles transgresiones estarán sujetas a dicho medio de control constitucional.
En efecto, de manera excepcional procede la controversia constitucional intentada
aun cuando el acto impugnado sea una resolución jurisdiccional en estricto sentido,
si la cuestión a examinar atañe a la presunta invasión de la esfera competencial de
un órgano originario del Estado, en aras de preservar su ámbito de facultades, pues
de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser resoluciones jurisdiccionales, no
podrían analizarse en esta vía cuestiones en las que algún tribunal se arrogue
facultades que no le competen, llegando al absurdo de que los poderes constituidos
carecieran de medios de defensa para impugnar los actos que consideraran
violatorios del ámbito competencial que les confiere la Norma Fundamental.
En el caso, junto a los actos atribuidos al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo
León, relacionados con el conocimiento y resolución del juicio contencioso administrativo 136/2009, seguido
ante la Primera Sala Ordinaria y revisado por la Sala Superior de dicho Tribunal, también se impugnó la
omisión legislativa a que se ha venido haciendo referencia, que constituye un acto autónomo reclamable en
controversia.
Corrobora esa independencia el hecho de que, como se vio en el capítulo de resultandos, por acuerdo de
veintiuno de diciembre de dos mil diez, la demanda se desechó precisamente respecto de los actos atribuidos
al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, subsistiendo la impugnación relativa a
la multicitada omisión.
En consecuencia, no se actualiza la causa de improcedencia analizada.
Al no existir causas de improcedencia diversas a las examinadas, se continúa con el estudio de los
conceptos de invalidez expuestos en la demanda.
SEPTIMO.- Estudio de fondo. Se procede ahora al examen de los conceptos de invalidez propuestos por
la parte actora, para lo cual se toma en cuenta lo dispuesto en los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria
de la materia, que posibilitan el análisis conjunto de los razonamientos de las partes a fin de resolver la
cuestión efectivamente planteada, así como suplir la deficiencia de la demanda.
17
(Pleno. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Epoca. Tomo XXVII, Febrero de 2008. Página: 1815.)
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En esas condiciones se tiene que la causa esencial que sostiene el reclamo planteado consiste en la falta
de expedición de las disposiciones legales en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado y
Municipios de Nuevo León, conforme al Decreto de reformas a la Constitución Federal, publicado en el Diario
Oficial de la Federación de catorce de junio de dos mil dos, por el que se modifica la denominación de su
Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113, específicamente en atención a lo ordenado en
su artículo Unico Transitorio, así como sus consecuencias lo que al parecer del Municipio actor genera la
transgresión del propio orden constitucional en ese aspecto, ante la desatención de la adecuación normativa
ahí exigida.
Para dar respuesta a tal planteamiento conviene traer a cuenta el contenido del Decreto de reformas a la
Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de catorce de junio de dos mil dos, por el
que se modifica la denominación de su Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113, donde
se dispuso:
“ARTICULO UNICO.- Se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona
un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para quedar como sigue:
Título Cuarto
De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado.
Artículo 113. ..........
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad
administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será
objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a
las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
TRANSITORIO
UNICO.- El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año
siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo
comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para
expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de
proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos
presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.
La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a
las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local,
conforme a los criterios siguientes:
a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos
para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, y
b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del
ejercicio fiscal de que se trate.
Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias
para proveer al debido cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo
comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha
de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación, el citado periodo no sería
menor a un año ni mayor a dos.”
El decreto reproducido introdujo a nivel constitucional la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado
con motivo de su actividad administrativa irregular, la cual será objetiva y directa, y que supone un derecho de
indemnización para los particulares conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
En ese sentido, el artículo Unico Transitorio, como parte integrante de la norma general, fijó un mandato
expreso para que todas las legislaturas estatales expidieran las leyes o realizaran las modificaciones
necesarias, en su caso, que contuvieran las bases, límites y procedimientos para hacer frente a su
responsabilidad patrimonial, para lo cual se contaría con un periodo comprendido entre la publicación del
decreto y su entrada en vigor, lo cual no sería menor a un año ni mayor a dos. Es decir, a través de dicho
dispositivo se estableció una facultad de ejercicio obligatorio dirigida al legislador estatal para adecuar sus
ordenamientos y proveer lo relativo a efecto de que los particulares estuvieran en aptitud de ejercer, en su
caso, el contenido del derecho indemnizatorio introducido en el orden constitucional.
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Como se anunciaba, es precisamente el contexto recién esbozado desde el que cimienta el reproche de la
parte actora, quien impugna la omisión legislativa en que a su entender han incurrido las autoridades
demandadas, específicamente al no implementar a nivel local el sistema de responsabilidad patrimonial del
Estado establecido en la Constitución Federal.
En relación con actos de esa naturaleza, el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la controversia
constitucional 80/200418, sostuvo que la inconstitucionalidad por omisión legislativa se refiere a las violaciones
a la Constitución derivadas no de una acción, sino de una omisión del legislador en su función primordial, esto
es, expedir leyes.
Al respecto precisó que la inconstitucionalidad por omisión legislativa puede producirse cuando el
legislador no observa en un tiempo razonable, o en el que haya sido fijado constitucionalmente, un mandato
concreto de legislar impuesto, expresa o implícitamente, por la Constitución, o bien cuando al expedir una ley
dicta una regulación no acorde con la Constitución por haber omitido previsiones que la norma suprema
exigía. Por eso señaló que la omisión legislativa no existe únicamente cuando el legislador desconoce
mandatos concretos de legislar, sino también cuando se regula una materia de manera incompleta o
deficiente desde el punto de vista constitucional, es decir, que la omisión legislativa puede ser absoluta o
parcial; la primera, se da ante la ausencia total de una ley cuya emisión se prevé en el marco constitucional; la
segunda, cuando el legislador al dictar una ley en ejercicio de su facultad constitucional, lo hace en forma
deficiente o incompleta.
Asimismo expuso que en nuestro sistema jurídico, en el que se cuenta con una Constitución escrita y
rígida, debe estimarse que el legislador ordinario ha recibido del órgano reformador de la Constitución
determinados mandatos, contenidos en la norma constitucional, por lo que no sólo cuenta con la facultad o
autorización, sino que está obligado a crear las leyes necesarias para darle plena eficacia a las disposiciones
constitucionales y, ante su inactividad, debe considerarse que se transgrede la supremacía constitucional y,
aún más cuando con ese silencio se llega a originar una situación jurídica contraria a la Constitución, esto es,
con motivo de las consecuencias que de esa inactividad se deriven.
Por tanto añadió que la falta de desarrollo de mandatos constitucionales de legislar dentro del plazo que
establece el propio órgano reformador de la Constitución, incluso sobre la base de plazos razonables, también
origina una omisión legislativa que transgrede la Constitución, al estarse ante un mandato expreso al
legislador secundario para expedir una ley que exige ser observado, pues de lo contrario se conculca la
supremacía constitucional y se impide su plena eficacia.
Esas ideas, en su esencia, fueron complementadas con posterioridad en la controversia constitucional
14/2005, que dio origen a la tesis de jurisprudencia P./J. 11/200619, que establece:
OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. En atención al principio de división
funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o
competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo
pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una
omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de
crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro
lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su
competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente,
impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora
bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades -de ejercicio obligatorio
y de ejercicio potestativo-, y de omisiones -absolutas y relativas-, pueden
presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de
ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de
expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) Relativas en competencias de
ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una
obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o
deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el
órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación
que así se lo imponga; y, d) Relativas en competencias de ejercicio potestativo, en
las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para
legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.
18
19
Resuelta en sesión de catorce de julio de dos mil cinco. Mayoría de siete votos.
(Pleno. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Epoca. Tomo XXIII, Febrero de 2006. Página: 1527)
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Trasladando esas consideraciones al caso, a efecto de verificar si se actualiza o no la omisión legislativa
alegada, es necesario apuntar que, según se dispuso en el capitulo de antecedentes del caso, mediante
Decreto número 330 de veintinueve de enero de dos mil tres, en seguimiento a lo ordenado en la reforma
constitucional de catorce de junio de dos mil dos, el Congreso del Estado de Nuevo León aprobó la reforma a
la Constitución Política Local en sus artículos 15, 107 y 131 y la modificación de su Título Séptimo, para
establecer la responsabilidad objetiva y directa del Estado y Municipios, por los daños y perjuicios que con su
actividad administrativa pudieran causar a los particulares.
Posteriormente, como se desprende de autos, el propio Congreso Local expidió el Decreto número 432 de
treinta y uno de agosto de dos mil nueve, por el que emitió la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y
Municipios de Nuevo León, al que recayeran observaciones por parte Ejecutivo del Estado, siendo devuelto
para su atención el dieciséis de septiembre de dos mil nueve.
El marco de referencia referido hasta este punto, que se corrobora con lo narrado por las autoridades
demandadas en sus escritos de contestación, pone de manifiesto, sin mayor preámbulo, que, en el caso, nos
encontramos en presencia de una omisión legislativa relativa de competencia obligatoria, atribuible a dichas
autoridades en el ámbito de actuación concreto, quienes en mayor o menor medida intervienen en la
formación de leyes, en términos de los artículos 63, fracciones I y XLI, 70, 71, 72, 75 y 85, fracciones X y XI,
de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, que disponen:
“Artículo 63.- Corresponde al Congreso:
I.- Decretar las leyes relativas a la Administración y gobierno interior del Estado en
todos sus ramos, interpretarlas, reformarlas y derogarlas en caso necesario. (…)
XLI.- Formular las leyes que reglamenten los Artículos de esta Constitución,
interpretando fielmente su contenido.”
“Artículo 70.- Para la aprobación de toda ley o decreto se necesita, previa su
discusión, el voto de la mayoría de los Diputados, salvo los casos expresamente
exceptuados por esta Constitución.”
“Artículo 71.- Aprobada una ley o decreto se enviará al Gobernador para su
publicación. Si éste lo devolviere con observaciones dentro de diez días volverá a ser
examinado, y si fuere aprobado de nuevo por dos tercios de los Diputados presentes
pasará al Gobernador, quien lo publicará sin demora. Transcurrido aquél término sin
que el Ejecutivo haga observaciones se tendrá por sancionada la ley o decreto.”
“Artículo 72.- Ningún proyecto de ley o decreto, desechado o reprobado, podrá
volverse a presentar sino pasado un periodo de sesiones; pero esto no impedirá que
alguno de sus artículos forme parte de otros proyectos no desechados.”
“Artículo 75.- Sancionada la ley, el Gobernador la hará publicar en la Capital y la
circulará a todas las Autoridades del Estado con igual objeto.”
“Artículo 85.- Al Ejecutivo pertenece: (…)
X.- Publicar, circular, cumplir y hacer cumplir las leyes y demás disposiciones del
Congreso del Estado; y ordenar y reglamentar en lo administrativo, lo necesario para
su ejecución.
XI.- Hacer observaciones a cualesquiera ley o disposición del Congreso dentro de los
diez primeros días contados desde su recibo.”
Así, la omisión legislativa impugnada se demuestra fácilmente por el hecho que las autoridades
demandadas, estando obligadas, no acataron el mandato impuesto en el artículo Unico Transitorio del Decreto
de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el catorce de junio de dos mil dos, en relación con el artículo 113, segundo párrafo, traducido en
la necesidad de que las legislaturas estatales expidieran las leyes o realizaran las modificaciones necesarias,
en su caso, que contuvieran las bases, límites y procedimientos para hacer frente a su responsabilidad
patrimonial, ya que a la fecha no han cumplimentado esos extremos, a pesar de contar con un plazo para ello
(máximo hasta el uno de enero de dos mil cuatro).
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Esto es, hasta este momento, no se ha definido por parte de las autoridades demandadas, en su
respectivo ámbito de actuación, los elementos normativos básicos que regulen la responsabilidad patrimonial
del Estado con motivo de su actividad administrativa irregular (por ejemplo: la fijación clara de hipótesis de
causación e indemnización, la identificación de sujetos obligados, las condiciones y términos de su
otorgamiento, así como su monto y límites) ni el procedimiento para quien pretenda ejercer ese derecho (por
ejemplo: sujetos legitimados, plazos, formas, instancias competentes) así como tampoco la previsión de que
para tal efecto se deba establecer una partida concreta en el presupuesto de egresos.
Sobre todo tomando en cuenta que, como se vio, el propio artículo transitorio en comento señala de
manera puntual que para la consecución de la reforma constitucional se exige la adecuación de las
disposiciones secundarias a nivel local, conforme a los criterios consistentes en: “a) El pago de la
indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para determinar que al particular
efectivamente le corresponde dicha indemnización, y b) El pago de la indemnización estará sujeto a la
disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate.”
Entonces, esa actitud y consiguiente vacío normativo actualiza una violación directa a la Constitución
Federal, ya que la inactividad legislativa quebranta la normatividad constitucional al desobedecer un mandato
expreso previsto en el 113 y en el artículo Unico Transitorio, lo que, por ende, lleva a declarar fundado el
motivo de invalidez planteado.
A esa conclusión se llega sin que deje de tomarse en cuenta que, como se anotó en párrafos precedentes,
mediante Decreto número 330, de veintinueve de enero de dos mil tres, se hubiera reformado la Constitución
Política del Estado de Nuevo León, para establecer la responsabilidad objetiva y directa del Estado y
Municipios, por los daños y perjuicios que con su actividad administrativa pudieran causar a los particulares;
sin embargo, ello no subsana la omisión del mandato constitucional citado, cuya plena eficacia también exigía
la transposición de su contenido a la norma secundaria, bajo los términos de regulación mínimos
ejemplificados con antelación.
Tampoco inhibe el surgimiento de esa omisión legislativa, y consecuente alteración del orden
constitucional, la circunstancia de que, como lo manifiestan las demandadas, actualmente prevalezca un
procedimiento legislativo con miras a superar las observaciones del Ejecutivo derivadas del Decreto número
432 de treinta y uno de agosto de dos mil nueve, por el que emitió la Ley de Responsabilidad Patrimonial del
Estado y Municipios de Nuevo León.
Ello porque, en el caso, lo que redunda en el rompimiento de ese esquema es, a fin de cuentas, la
desatención del mandato constitucional de legislar en un plazo determinado, es decir, la prevalencia de un
vacío legislativo ante el incumplimiento de lo ordenado en la Constitución General, con independencia de la
actividad que en ese sentido pudiera estarse realizando, siendo que, además, nada garantiza que sea ese
procedimiento el que necesariamente decante en el surgimiento o formación de la ley exigida.
Por último debe señalarse que la eficacia del reproche aquí examinado involucra, en sí, las consecuencias
que junto a la omisión legislativa se impugnaron, que precisamente se traducen en la transgresión del orden
constitucional en el aspecto ya señalado y a ninguna otra.
OCTAVO. Efectos. Frente a la conclusión alcanzada, con fundamento en los artículos con fundamento en
los numerales 41, fracciones IV y V, y 45, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia, y con la
finalidad de salvaguardar el orden jurídico en la entidad federativa, este Tribunal Pleno conmina al Congreso
del Estado de Nuevo León, así como al Poder Ejecutivo de la Entidad, en la parte que le corresponde, para
que a más tardar en el siguiente periodo ordinario de sesiones, que en términos del artículo 55 de la
Constitución Política del Estado de Nuevo León inicia en el mes de septiembre de dos mil doce, den
cumplimiento al mandato constitucional a que se ha venido haciendo referencia, y procedan a realizar las
adecuaciones a la normativa estatal, haciéndolas coincidir con el sistema de responsabilidad patrimonial del
Estado previsto en el artículo 113 de la Constitución Federal, en términos del artículo Unico Transitorio del
Decreto de reforma de catorce de junio de dos mil dos, bajo las condiciones mínimas de regulación
ejemplificados en este fallo, es decir, que se establezcan los elementos normativos básicos que regulen la
responsabilidad patrimonial del Estado con motivo de su actividad administrativa irregular (por ejemplo:
la fijación clara de hipótesis de causación e indemnización, la identificación de sujetos obligados, las condiciones
y términos de su otorgamiento, así como su monto y límites) y el procedimiento para quien pretenda ejercer
ese derecho (por ejemplo: sujetos legitimados, plazos, formas, instancias competentes) así como la previsión
de que para tal efecto se deberá establecer una partida concreta en el presupuesto de egresos.
Lunes 15 de octubre de 2012
DIARIO OFICIAL
(Cuarta Sección)
61
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.- Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.- Se declara fundada la presente controversia constitucional en contra de la omisión legislativa
del Congreso del Estado de Nuevo León, consistente en la falta de adecuación de la legislación que
establezca las bases, límites y procedimientos para hacer frente a la responsabilidad patrimonial de los
poderes y órganos del Estado de Nuevo León y de los Municipios de esa entidad federativa, la cual deberá
subsanarse mediante la emisión de la regulación correspondiente, a más tardar en el siguiente período
ordinario de sesiones del Congreso del Estado de Nuevo León, que inicia en el mes de septiembre de dos mil
doce, en los términos especificados en el último considerando de esta sentencia.
TERCERO.- Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del
Gobierno del Estado de Nuevo León y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo Primero:
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Zaldivar
Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas,
Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza. Los señores Ministros Luna Ramos y Franco González Salas
votaron en contra.
En relación con el punto resolutivo Segundo:
Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Zaldivar Lelo de
Larrea, Pardo Rebolledo con salvedades, Aguilar Morales, Valls Hernández con salvedades, Sánchez Cordero
de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza, en cuanto a la determinación consistente en que
es fundada la presente controversia constitucional en contra de la omisión legislativa del Congreso del Estado
de Nuevo León, consistente en la falta de adecuación de la legislación que establezca las bases, límites y
procedimientos para hacer frente a la responsabilidad patrimonial de los poderes y órganos del Estado de
Nuevo León y de los Municipios de esa entidad federativa. Los señores Ministros Luna Ramos y Franco
González Salas votaron en contra.
Por unanimidad de once votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos,
Franco González Salas, Zaldivar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez
Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza, en cuanto a la determinación
consistente en que la mencionada omisión deberá subsanarse mediante la emisión de la regulación
correspondiente, a más tardar en el siguiente período ordinario de sesiones del Congreso del Estado de
Nuevo León, que inicia en el mes de septiembre de dos mil doce.
El señor Ministro Valls Hernández reservó su derecho para formular voto concurrente.
En relación con el punto resolutivo Tercero:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna
Ramos, Franco González Salas, Zaldivar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández,
Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza.
El señor Ministro Presidente Juan N. Silva Meza declaró que el asunto se resolvió en los términos
precisados.
Firman el Ministro Presidente y el Ministro Ponente con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y
da fe.
El Ministro Presidente, Juan N. Silva Meza.- Rúbrica.- El Ministro Ponente, Luis María Aguilar Morales.Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos, Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE
DE JUSTICIA DE LA NACION, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de veinticuatro fojas útiles, concuerda
fiel y exactamente con su original que corresponde a la sentencia del catorce de junio de dos mil doce, dictada
por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 88/2010, promovida por el Municipio de San Pedro
Garza García, Estado de Nuevo León. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.México, Distrito Federal, a diecinueve de septiembre de dos mil doce.- Rúbrica.