La reproducción de la dependencia fiscal en el actual proceso

Los intrincados procesos de descentralización fiscal
Doctorando Ramiro Patiño Ramírez
Presentación
La importancia de estudiar la descentralización fiscal se funda en que, de la capacidad
que tenga cada gobierno regional para gestionar su hacienda, depende los niveles de
autonomía de que dispondrá como nivel de gobierno.
Así como es fundamental atender a la experiencia internacional, en las políticas de
reforma fiscal que llevaron a la implementación de la descentralización fiscal, también
es trascendental revisar los cuellos de botella y los desafíos inherentes a la
implementación de la reforma tanto en otros países como en el actual proceso de
descentralización del Perú. El proceso de descentralización fiscal no ocurre en el vacío;
la cultura centralista del país, el diseño de las instituciones del Estado y la voluntad
política son variables que tienen fuerza en todo este proceso.
Palabras claves: dependencia fiscal, transferencia presupuestales, asignación del gasto,
iniciativa fiscal, esfuerzo recaudatorio.
Introducción
La descentralización es un proceso político, administrativo y fiscal mediante el cual se
reasigna poder, competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno. Dicho
proceso es una estrategia de reordenamiento del Estado con objeto de poder cumplir sus
fines de bienestar y equidad, sobre la base de acción conjunta y complementaria del
gobierno nacional y los gobiernos territoriales, teniendo en cuenta la heterogeneidad que
caracteriza a estos últimos.
Es crucial la descentralización fiscal porque otorga autonomía en la generación de sus
recursos financieros, así como en la forma de asignar el gasto, dotando a los gobiernos
subnacionales de autonomía política y administrativa. La experiencia internacional en
la materia no es prometedora, enfrenta serios problemas; entre éstos, la dependencia
casi absoluta de los gobiernos subnacionales de la transferencia presupuestaria del
gobierno central para financiar su gasto limitando su capacidad recaudatoria.
Para el caso peruano, la magnitud de participación de los gobiernos subnacionales en el
sector público nacional ha aumentado notoriamente en los últimos años (de 16 por
ciento en 2002 a casi 30 por ciento en 2007), superando a países vecinos que
emprendieron procesos de descentralización antes que el Perú.1 La tesis de que la actual
dinámica de transferencias y asignación presupuestaria a los gobiernos regionales
provee escasos márgenes de maniobra, para la reestructuración de sus recursos fiscales,
indica que la dependencia fiscal en el Perú se ha reproducido.
Se pretende con el estudio, analizar y explicar la evolución de la descentralización
fiscal, a través de los cambios recientes del proceso de transferencias y asignación de
los presupuestos a los gobiernos regionales, para ver hasta qué punto se traduce en
recaudación de recursos fiscales.
El presente ensayo se divide en dos capítulos; en el primero se presenta los desafíos de
la descentralización fiscal, la experiencia internacional en dicho ámbito, haciendo
énfasis en América latina. El segundo capítulo se refiere a los estudios de
descentralización fiscal en el Perú, el proceso descentralizador como tal, los debates
acerca de la descentralización fiscal y algunas consideraciones finales.
1
Vega Castro, Jorge. Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú. Lima, PUCP, 2008.
Capitulo 1: Los desafíos de la descentralización fiscal. Luces y sombras en el
contexto actual
Este capítulo busca hacer una revisión de los aspectos más resaltantes de la literatura
sobre el tema en estudio, se pone énfasis en los desafíos que implica para la
organización del Estado, aspectos de la economía espacial, el enfoque territorial y los
aspectos relacionados a la cultura institucional. Asimismo, se hace un breve análisis
principalmente sobre cómo se ha desarrollado las experiencias de descentralización en
el mundo y en algunos países de la región. Con ello se trata de contrastar cómo se ha
implementado la política en algunos países, y en particular, poder tener elementos de
análisis que permitan estudiar los aspectos más saltantes que caracterizan al sistema
fiscal del Perú.
1. Desafíos de la descentralización fiscal
En el estudio de las finanzas del Estado, el crecimiento económico es un aspecto central.
Al estar en juego los resultados de la producción y los ingresos entre países y, dentro de
los países. Precisamente son las regiones y localidades las que deben evidenciar el
desarrollo y crecimiento en el mediano y largo plazo. Gonzáles y Trelles (2004 pgs. 5 y
siguientes), señalan:
“(…) es el crecimiento económico el objetivo más importante que todo país debe alcanzar y
mantener. Precisamente, lo que sucede a nivel nacional es, en realidad el resultado de cómo se
organiza la economía en el espacio, donde se encuentran localizados los sectores productivos, los
agentes económicos y las instituciones que son favorecidos o afectados por los factores del
crecimiento (…)”
Este es quizás uno de los desafíos más importantes que debe enfrentar las reformas que
deben asegurar una efectiva descentralización fiscal porque involucra los aspectos
espaciales de la economía y los aspectos institucionales de la organización del Estado en
materia fiscal. Sin embargo hay otros desafíos que atender y están relacionados con los
aspectos normativo –institucional de la descentralización fiscal en su contexto.
Existen un vasto conocimiento sobre el diseño de la descentralización fiscal en relación
con el poco entendimiento de cómo los programas de descentralización fiscal pueden
ser secuenciados e implementados. Se requiere de muchos años para poder tener
resultados de la aplicación de la política de descentralización fiscal para saber si sus
estrategias de aplicación tuvieron o no los resultados esperados.2
Bahl y Martínez Vázquez (2006) argumentan que la secuenciación de la
descentralización es un determinante importante del éxito de esta política. Los autores
plantean que las consecuencias de una pobre secuenciación de los programas de
descentralización pueden dar un rango menor, retrasos y aún complicaciones para
ineficiencias y, por consiguiente, fallas a los esfuerzos por descentralizar, además de
inestabilidad macroeconómica, y aún una situación caótica con fallas en la provisión de
servicios públicos.
Se propone dos formas que guían la secuenciación de la descentralización, una es el
enfoque normativo en un mundo con restricciones políticas y administrativas y el otro
enfoque es detallar las lecciones aprendidas en el mundo real sobre la secuenciación de
la descentralización, por estudios de la práctica, de qué y cómo se reflejan en los
asuntos económicos de los diseños e implementación de los programas de
descentralización fiscal.
El enfoque normativo que se plantea tiene seis pasos y podría servir como línea de base
para comparar
las prácticas del mundo real donde las
restricciones
políticas y
administrativas podrían ciertamente jugar un rol en el día a día.
Una importante precondición para una efectiva descentralización es el rol de las leyes
para la adjudicación de disputas intergubernamentales o las reglas de democracia
electoral, otra precondición incluye la existencia de un ordenamiento del proceso
presupuestal y reglas fiscales.
Los pasos de secuenciación de la descentralización son:
1. El debate nacional sobre la descentralización fiscal.
2. El diseño del programa de descentralización fiscal.
3. La ley de descentralización fiscal.
4. La adopción del conjunto de regulaciones para la implementación.
Bahl, Roy y Martínez Vázquez, Jorge. “Secuencing fiscal descentralization World Bank Policy
Research Working Paper 3914, mayo 2006.
2
5. La implementación, la cual incluye una multitud de aspectos.
6. El sistema de diseño e implementación de un sistema de monitoreo y
evaluación.
Una desconcentración exitosa de los servicios del gobierno central podría proveer una
importante plataforma para el éxito en la implementación de la descentralización. El
servicio civil podría con rapidez asumir las funciones que se descentralizan y no se
produciría interrupciones en la provisión de servicios públicos en las regiones.
2. La experiencia internacional de la descentralización fiscal
En las últimas décadas, se ha implementado reformas de descentralización fiscal en
diferentes países; no obstante, los resultados que se han obtenido no son del todo
positivos, lo que hace prever que la reforma de descentralización fiscal que se aplique
debe tomar en consideración los errores y los aciertos que se han producido en las
diferentes experiencias.
Así, en lo que concierne a África, se ha creado gobiernos locales sin mayor poder ni
responsabilidades.
Por
su
parte,
en
América
Latina,
se
ha
incrementado
significativamente las transferencias a gobiernos subnacionales sin otorgar una
responsabilidad significativa de gasto. En cambio, en las economías en transición, se ha
transferido diversas funciones pero sin su correlato de gasto.
En este breve recorrido por las experiencias de descentralización, se encuentra relación
entre altos niveles de centralización en países en vías de desarrollo y la debilidad de los
gobiernos locales, lo cual sería una característica clave en estos países. Por otro lado,
persiste la duda si la descentralización fiscal es la causa o el resultado del desarrollo
económico.
Es importante rescatar la experiencia internacional de cómo se implementó la
descentralización fiscal; por ejemplo, en Rusia, España o Estonia, se debe a la demanda
de los gobiernos subnacionales, es decir, de abajo hacia arriba (bottom up); en el caso
de Tanzania, Tailandia o Bulgaria fue de arriba hacia abajo (top down), lo que significa
que la descentralización es una política que obedece al mandato del gobierno central. En
México, India o Indonesia se dio en ambas direcciones. Se ha realizado muchos debates
sobre la descentralización fiscal, un punto clave es incidir en los arreglos institucionales
y de qué manera ésta podría cambiar en el ámbito del gobierno y de la empresa. Es
fundamental poner énfasis en el deseo de todos los niveles de gobierno a favor de la
descentralización fiscal.
Se debe involucrar a los partidos en el debate nacional y éste debería ser transparente. Si
no se da estos pasos, podría fracasar la implementación del programa. El diseño y la
implementación de la descentralización fiscal es una decisión política, el programa
podría ser manejado por medio de la negociación y a veces por la política.
Shah (2005), en su estudio sobre descentralización fiscal y participación fiscal, plantea
que un creciente número de países en el mundo está reexaminado sus roles en los
diversos niveles de gobierno y sus asociaciones (partnerships) con el sector privado y la
sociedad civil, con una mirada a la creación de gobiernos que trabajen y sirvan a su
población. Estos replanteamientos han llevado al resurgimiento de la intereses en el
federalismo fiscal. Sus principios y prácticas como sistema federal son vistos a proveer
seguridad para ambos, repitiendo la amenaza de la explotación centralizada tanto como
del comportamiento oportunista de descentralizarla mientras van tomando decisiones
cercanas a la población.
Ante las preguntas: ¿hay grandes riesgos en la gestión macroeconómica y la
inestabilidad con un sistema fiscal descentralizado (países federales versus unitarios)?
¿Cuáles han sido las experiencias en el manejo macroeconómico en países federales
versus unitarios? ¿O cuál ha sido el impacto de la descentralización en la disciplina
fiscal y la estabilidad macroeconómica?, Shah3 aborda dos casos, Brasil y China, y
elabora un amplio estudio econométrico para examinar los resultados fiscales bajo la
alternativa del sistema fiscal.
El Brasil tuvo una historia fiscal determinada por el déficit fiscal de los gobiernos
subnacionales, lo que ocasionó desordenes macroeconómicos e inestabilidad fiscal. En
el 2000 se dio la Ley de responsabilidad fiscal, que prohíbe los préstamos a los
gobiernos subnacionales en sus propios bancos y en el Banco central. Si un gobierno
subnacional requiere préstamos debe contar con la aprobación técnica del Banco Central
3
Shah, Anwar. Fiscal descentralization and fiscal performance, World Bank Research Working Paper
3786, Diciembre 2005.
y el Senado. Asimismo, se prohíbe el préstamo a partir de los 180 días para la
finalización del mandato de sus gobernantes. Finalmente ha logrado disciplina
monetaria desde 1997 y ha sostenido la estabilidad de precios desde 1995. La
Federación brasileña ha remarcado el éxito en coordinación y seguridad de la política
fiscal, así como la disciplina fiscal en todos los niveles de gobierno en los últimos años,
logrando reducir los niveles de déficit en todos los niveles de gobierno.
Con respecto a China, país unitario fuertemente centralizado, sin un sistema de partidos
y con un sistema fiscal altamente centralizado, en 1995 fue promulgada la Ley del
Banco Central. Sin embargo, estas reformas no han sido exitosas para promover las
transacciones en el sistema bancario. El gobierno central usa el sistema bancario para
financiar a los gobiernos subnacionales y ha deteriorado sus efectos en la estabilidad de
los precios y en la gestión del sector financiero. La política de coordinación fiscal y la
disciplina fiscal es todo un desafío en China. Hay desproporción entre los ingresos que
provienen de los gobiernos locales y las transferencias centrales ad hoc.
Shah (2005) concluye
que, contrario a la equivocación común, el sistema
descentralizado fiscal ofrece un gran potencial para mejorar el manejo macroeconómico
y la equidad fiscal regional en relación al sistema fiscal centralizado. Mientras que la
evidencia empírica en esta cuestión es un poco débil, sí mejora la participación fiscal y
mejora el funcionamiento del mercado común interno.
Hay que observar cómo el sistema fiscal descentralizado requiere de gran claridad en
los roles de los jugadores, transparencia en los roles y un gran cuidado en el diseño de
las instituciones de gobierno que interactúan para asegurar su juego y limitar las
oportunidades para los cazadores de rentas (rent-seeking). Dentro de las características
de los modelos de descentralización fiscal prevalecientes, tenemos:

Establecimiento de transferencias constitucionales, automáticas, por fórmula,
como porcentaje de los ingresos a nivel nacional.

Ausencia casi total de incentivos para premiar el mejor uso de los recursos.

Establecimiento de la obligación de la transferencia de recursos, pero no se logró
simultáneamente devolver el equivalente de responsabilidades de gasto.4
Tomado de Wiesner, E.: “La descentralización, la estabilidad macroeconómica y la integración
económica regional”.
4
Condiciones para que los gobiernos locales actúen eficientemente
Bahl-Linn (1992) señala que lo cierto es que, a medida que las economías maduran y el
ingreso crece, se hacen evidentes los beneficios de la descentralización fiscal. En algún
punto es importante diferenciar productos/resultados (outputs) en las localidades de
acuerdo a las demandas locales. Dos efectos perversos cuando ello ocurre:
 Intrusión del gobierno central sobre decisiones de gasto.
 Dependencia excesiva de transferencias, lo que destruye los incentivos para
tomar decisiones locales responsables.
Habida cuenta de dichos problemas, adicionalmente habría que asegurarse que los
impuestos locales no induzcan distorsiones en los bienes o actividad en las localidades y
que la recaudación de estos impuestos esté vinculada con los beneficios. También hay
que considerar los problemas en aquellas localidades que no tienen capacidad de
administración tributaria.
Igualmente habría que estimular una mejor adecuación de la demanda. Tampoco la
literatura aporta evidencia contundente sobre mejoras en relación a costo/beneficio al
pasar de una provisión central a otra descentralizada. Inclusive está implícito el riesgo
de “descentralizar la corrupción”, es decir, reproducir en el ámbito local y de manera
más diversificada los clientes políticos y grupos de interés que eluden procedimientos
como los correspondientes a licitaciones de obras públicas.
Por otro lado, con el aumento de la participación política, puede persistir la tentación de
erigir nuevos centralismos, aunque en niveles inferiores de gobierno; por ejemplo, de un
gobernador frente a los alcaldes. Además el argumento de una rendición de cuentas más
expedita puede generar figuras que –lejos de garantizar un control ciudadano adecuadose traduzcan en la inestabilidad de autoridades, tales como la revocación de mandatos,
en lugar de mandatos más cortos (tres o cuatro años) con reelección única e inmediata.
Precisamente, en lo que concierne a mayor participación social, están los procesos de
presupuesto participativo (Porto Alegre, Brasil; Perú), los cuales exigen ser reforzados
continuamente. La experiencia internacional y regional nos advierte de grandes
problemas de equidad entre regiones sin resolverse. Por citar el caso argentino, una
mayor descentralización fiscal ha venido acompañada de endeudamiento a nivel
regional y local, impactando negativamente las finanzas públicas.
Otro de los problemas es la escasa autonomía para el desarrollo local. La mayoría de
municipios administra presupuestos pequeños; peor aún, para el ciudadano no hay
diferenciación clara de funciones entre los gobiernos subnacionales y el gobierno
nacional, haciendo muy difusa la posibilidad de rendición de cuentas. Aunado a ello,
tiende a prevalecer una fuerte dependencia de las transferencias del gobierno nacional,
incentivando el estancamiento de recursos directamente recaudados (pereza fiscal).
3. Descentralización fiscal en América Latina
Inicialmente, los procesos de descentralización latinoamericanos podrían ser tipificados
según tengan lugar en países federales o unitarios. En los países federales la
descentralización se orientó —en una primera instancia—hacia los estados o las
provincias constituyentes.
Así ocurrió también en Brasil, en 1941, pero tras la promulgación de la Constitución de
1988 el proceso brasileño ha apuntado tanto hacia los estados como hacia los
municipios, incluso con un énfasis mayor en el nivel municipal. Se reconoce a los
municipios el mismo estatuto de autonomía que a los estados y se establece que entre
ambos niveles sólo caben relaciones de coordinación (República Federal de Brasil,
1988).
En cambio, en los países unitarios predomina la descentralización hacia el nivel
municipal. No obstante, se observa descentralización hacia el nivel intermedio en
diversos grados: en Bolivia y Chile, autoridades designadas comparten poderes con
representantes electos por los concejales municipales; en Colombia, tanto el Gobernador
como las Asambleas Departamentales son órganos conformados por elección directa.5
En América Latina, se revisará algunos procesos de descentralización fiscal en la
región, particularmente en México, Colombia y en Chile.
3. 1. Descentralización fiscal en México. Un panorama general
La descentralización fiscal en México se presenta en un escenario de incompatibilidad
de competencias asignadas a municipios en materia de gasto e ingreso. Los últimos
procesos de descentralización han otorgado a los estados y municipios mayores
responsabilidades de gasto que de ingreso, además que, como consecuencia de las reglas
de coordinación intergubernamental mexicanas, los municipios presentan una gran
dependencia de los recursos federales debido a que disponen de muy pocas fuentes de
ingreso propias; por lo tanto, los nuevos procesos descentralizadores deben tratar de
solucionar este problema mediante una asignación eficiente de responsabilidades entre
los gobiernos federal, estatal y municipal. En este acápite analizaremos los principales
rasgos del federalismo fiscal y el proceso de descentralización.
3.1.1. Rasgos del federalismo fiscal en México
El federalismo fiscal mexicano tiene su antecedente reciente en 1980 6 con la creación
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) y un nuevo impuesto, a saber, el
Impuesto al Valor Agregado (IVA), en sustitución del Impuesto sobre Ingresos
Mercantiles (ISIM), dicho sistema surgió ante la necesidad de establecer nuevas
relaciones de coordinación intergubernamental para evitar la concurrencia tributaria, lo
cual supuso centralizar las potestades tributarias en el gobierno federal. En el marco de
este nuevo sistema, los estados (y sus municipios) se comprometieron a reducir su
Finot, Ivan. “Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local.” Revista de la CEPAL Nº
86, agosto 2005.
6
El federalismo tiene sus primeros antecedentes en la época de la independencia, cuando los liberales
lucharon por la libertad y autonomía regional, es decir, por una nación federal, frente a los deseos
centralistas y monárquicos de los conservadores. Después de 30 años de lucha entre estos dos actores
políticos la Constitución de 1857 plasmó la victoria de los liberales, esto es, se constituyó una República
Democrática, Representativa y Federal. Sin embargo, ya en el siglo XX, a pesar de que la Constitución de
1917 reafirma una República Federal, se presenta un proceso centralizador bajo la consigan de dirigir un
temprano proceso de industrialización. Dicha centralización se fue reforzando con la expansión de la
administración pública y la existencia de un partido hegemónico, el cual otorgaba un gran protagonismo a
la figura presidencial, ya que al concentrar el poder en dicho actor, se le otorgó un amplio control sobre
los gobiernos estatales y municipales. Al mismo tiempo la federación y los bajos niveles de gobierno
concurrían en diversas fuentes tributarias, motivo por el cual surge en 1980 el nuevo sistema de
coordinación de relaciones intergubernamentales, el cual, termina por concentrar aún más las facultades
tributarias en la federación (Ayala, 2001).
5
capacidad tributaria, esto es, renunciaron a diversas fuentes de ingreso en las cuales
concurrían con la Federación, a cambio de recibir recursos de ésta por medio de las
participaciones, las cuales, en primera instancia, tenían como objetivo resarcir a los
gobierno estatales y municipales por renunciar a gravar dichas fuentes.
En otras palabras, el principal objetivo del actual sistema de coordinación de las
relaciones intergubernamentales es la armonización tributaria entre los tres órdenes de
gobierno, lo cual se traduce, al menos en teoría, en ciertas ventajas tales como: la
simplificación del sistema tributario, ya que las fuentes susceptibles de gravamen las
cobra una sola autoridad fiscal (gobierno federal, estatal o municipal, según
corresponda), facilitando el cumplimiento de las contribuciones, además de favorecer
una administración más eficiente de dichos impuestos, adicionalmente se elimina
distorsiones en la asignación de recursos en los distintos sectores y actividades
económicos. Por lo tanto, este nuevo sistema federalista es el que determina el arreglo
espacial de toma de decisiones de los gobiernos federal, estatal y municipal.
Dicha armonización distribuyó las fuentes tributarias entre los diferentes órdenes de
gobierno, donde el gobierno federal ostenta la potestad tributaria sobre las principales
fuentes de ingreso como son el impuesto sobre la renta personal y corporativa, el IVA y
el Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS), mientras que las entidades
federativas gravan el impuesto sobre nóminas, impuesto sobre tenencia vehicular, entre
otros. Por su parte, la principal facultad tributaria de los municipios es el cobro del
impuesto predial y sobre adquisición de inmuebles (para ver la distribución de las
fuentes tributarias por nivel de gobierno.
Como parte de este nuevo arreglo y con la intención de corregir el desequilibrio vertical
de fuentes de ingreso, se constituyó un nuevo sistema de participaciones y, con el
mismo, tres fondos: el Fondo General de Participaciones (FGP), el Fondo Financiero
Complementario (FFC) y el Fondo de Fomento Municipal (FFM); además, se estableció
como un elemento esencial de este nuevo esquema la Recaudación Federal Participable
(RFP)7 que funge como base para el cálculo de las participaciones y como referencia
7
La recaudación federal participable será la que obtenga la federación por todos sus impuestos, así como
por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones
por los mismos conceptos. En esta no se incluyen, los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto
general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% de las demás
exportaciones, ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo.
para el cálculo de algunos de los fondos del ahora llamado Ramo 33, a saber, del Fondo
de Aportaciones Múltiples (FAM), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF).
En un inicio el FGP representó el 13% de la RFP, actualmente representa 20%, además
la fórmula de participaciones ha sufrido cambios, uno de los más importantes es que se
incorporó un componente redistributivo, es decir, las participaciones ya no sólo se
asignan exclusivamente por su función resarcitoria, sino que ahora se considera a la
población como criterio redistributivo. Es importante señalar que los municipios
también reciben recursos mediante los convenios de colaboración administrativa. Por
último, dentro del SNCF, los municipios carecen de atribuciones para participar en los
órganos del sistema y para establecer contribuciones municipales. La Ley de
Coordinación Fiscal surge con este nuevo sistema de coordinación y es la que regula las
relaciones intergubernamentales, incluyendo los criterios de distribución de las
participaciones y la integración de sus montos. Las participaciones son lo que se conoce
en la literatura de federalismo fiscal como transferencias incondicionales, esto es, que
los estados y municipios tienen total libertad para decidir el destino de los recursos
obtenidos por este concepto. Mientras que las aportaciones son transferencias
condicionadas (o categóricas), es decir, los recursos asignados por este rubro, son
recursos etiquetados, y los municipios carecen de capacidad de decisión sobre ellos.
3.1.2. Rasgos de la descentralización
Los procesos de descentralización tienen como objetivo principal el trasladar o
devolver, desde el gobierno federal a los gobiernos estatales y municipales funciones,
responsabilidades y facultades de decisión, de forma tal que éstos estén en condiciones
de atender en forma directa, oportuna, responsable y eficaz
las demandas de los
habitantes de dichas jurisdicciones. Sin embargo, el proceso de descentralización
implementado a principios de la década de los noventa se concentró, casi
exclusivamente, en la parte referente al gasto. Dicho proceso abarcó, a grandes rasgos,
cuatro rubros, a saber, la devolución de algunas funciones en materia de gasto, el
aumento de ingresos vía el incremento de las participaciones federales a estados y
Tampoco se incluirán los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa.
(Ley de coordinación fiscal, 2005).
municipios y la liberación de algunas fuentes tributarias, un aumento de los fondos de
aportaciones, y por último, cambios en los convenios de colaboración administrativa.
Funciones de gasto
Fue en el año de 1992 cuando el gobierno federal inició el proceso de descentralización,
hacia los gobiernos subnacionales, de los servicios de educación, salud y seguridad, los
cuales se constituyeron como los rubros más importantes que fueron descentralizados.
Por lo que respecta a la educación, la descentralización se presenta como respuesta a la
concurrencia de competencias y obligaciones de la federación y las entidades en
educación básica, delegando, en estas últimas, funciones operativas y administrativas
de infraestructura, recursos materiales y humanos. Sin embargo, el gobierno federal
conservó la potestad normativa y de diseño de la política educativa, manteniéndose
como la principal fuente de financiamiento, además el sindicato (SNTE) sigue
definiendo con la federación las condiciones de su relación laboral. Al igual que los
servicios de educación, la descentralización de los servicios de salud y de seguridad,
consistió en la entrega de recursos para financiar las funciones y competencias
operativas, administrativas, etc. que se delegaron en las entidades.8
No obstante, dicho proceso presentó efectos contraproducentes para las entidades
federativas, debido a que éstas al efectuar sus nuevas funciones se han enfrentado a
dificultades financieras, ya que algunas de estas funciones requieren mayores recursos
que los transferidos por la federación, lo cual supone aportar de sus propios recursos a
costa de otros servicios públicos. Por citar un ejemplo, antes de la descentralización,
algunas entidades contaban con un sistema educativo propio, y al descentralizar, se
vieron obligados a homologar salarios, lo cual supone un mayor gasto, disminuyendo el
poder discrecional que supuestamente se les transfirió, ya que dependen de las
disposiciones que en esta materia dicte la federación, en conjunto con el SNTE.
3.2. La descentralización fiscal en Colombia
Desde la década del sesenta y de forma incremental, el gobierno colombiano ha venido
adecuando sus instituciones y su legislación con vista a legitimar y avanzar en la
8
Noguez, Gabriel. Transferencias Intergubernamentales: su impacto en el esfuerzo recaudatorio y
en las decisiones presupuestales de los municipios mexicanos. Tesis para optar el Grado de Magíster.
México, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2006
consolidación de la descentralización, motivado por los planteamientos teóricos que
señalan amplias potencialidades para el logro de un desarrollo más homogéneo y un
crecimiento estable para la nación. En el marco de estas circunstancias, el objetivo en
este apartado es hacer un recorrido por los hechos que fueron dando lugar al
surgimiento y posterior consolidación del proceso de descentralización en Colombia,
desde la Constitución de 1991 y las significativas transformaciones que ésta implicó,
hasta llegar a los problemas fiscales en la segunda mitad de la década del noventa que
dieron lugar a los cambios institucionales de los años 2000 y 2001, los cuales serán
objeto de especial análisis a la luz de la historia.9
En 1982 Belisario Betancur asumió la presidencia con un terreno abonado para el
propósito de descentralización. De acuerdo con Vargas y Sarmiento para ese momento
los sectores dirigentes mostraban consenso con las reformas y recibía el respaldo de los
intereses políticos y sociales regionales en la medida que, en términos administrativos,
ella implicaba el rechazo a la concentración de poder en la capital de la República.
Durante la administración de Betancour (1982-1986), el gobierno nacional adoptó un
proyecto de modernización del Estado que, con criterio descentralizador, pretendió
dotar de una vida política, administrativa y fiscal más activa, a todos los departamentos
y municipios colombianos.
Las reformas introducidas hasta la década de los ochenta tendieron a otorgar a los
municipios la responsabilidad sobre la administración de servicios sociales, que habían
estado tradicionalmente a cargo del gobierno central. Así las modificaciones
institucionales, que contemplaban cambios políticos, administrativos y fiscales,
buscaban mejorar la eficiencia y aumentar la cobertura de los servicios básicos que
debía proveer el Estado. Todos estos cambios incrementales fueron abonando el terreno
para dar paso a transformaciones más significativas en el proceso descentralizador, las
cuales fueron definidas en la nueva Constitución Política de 1991.
9
Trujillo, Lucía. Las transferencias y el gasto municipal en Colombia. Tesis para optar el Grado de
Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos. México, FLACSO, 2006.
El cambio constitucional
La Constitución Política de 1991 profundizó la descentralización y le confirió nuevos
derroteros10. A partir de la Carta Magna, Colombia es un Estado “organizado en forma
de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrático, participativo y pluralista”11. A su vez la Constitución Política, en sus
artículos 287 y 288 consagró un nuevo modelo territorial, concebido como una fórmula
intermedia entre el Estado centralizado tradicional y el Estado federal. Esto con el
propósito de consolidar la unidad nacional mediante el reconocimiento de la diversidad
y de la autonomía territorial, la redistribución del poder político, las competencias y los
recursos entre los diferentes niveles de gobierno.
La nueva Constitución otorgó un nuevo énfasis al papel de los departamentos. Estos
fueron concebidos como mediadores obligatorios entre la nación y los municipios,
planificadores de la gestión pública general en su ámbito de influencia, coordinadores y
asesores de los municipios y responsables por la atención de algunos servicios cuya
escala óptima de prestación lo constituye el nivel regional.
En 1993 se aprueba la ley 60 de definición de competencias y distribución territorial de
recursos. Ésta se constituye en el marco que regula la gestión de las entidades
territoriales y por tanto en eje fundamental para el análisis del desempeño local. Las
competencias básicas fueron distribuidas en tres niveles.
Con el diseño de la descentralización en la Constitución de 1991, se pretendió proteger
la inversión social definiendo a las entidades territoriales como ejecutoras del gasto para
la política social, pero con escasa autonomía para decidir cuánto y en qué gastar las
transferencias provenientes del nivel central. Constitucionalmente se determinó que la
participación en los ingresos corrientes de la nación crecería un punto porcentual por
10
A principios de la década de los 90 surgió en Colombia una iniciativa estudiantil universitaria que
buscaba promover una reforma constitucional, que brindara una mayor concordancia entre las normas
constitucionales y la realidad que se vive por los destinatarios y detentadores del poder. Esta iniciativa se
conoció como “la séptima papeleta”. A partir de esta propuesta y en plena coyuntura electoral, el mismo
día que los colombianos eligieron como presidente a Cesar Gaviria Trujillo (1990-1994), votaron a favor
de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, procediendo posteriormente a la elección
popular de sus miembros. La Asamblea estuvo integrada de manera pluralista, de forma que se sentaron a
la mesa partidos políticos, movimientos sociales, minorías étnicas e incluso grupos guerrilleros
recientemente desmovilizados para la época.
11
Constitución Política de Colombia (1991). Título 1: De los principios fundamentales, Art. 1.
año, del 14% en 1994 hasta el 22% en el 2002; por su parte el situado fiscal 12 alcanzaba
en el año 2001 el límite de crecimiento establecido por la constitución (24.5%).
Gracias a las profundas reformas que vivió el Estado colombiano, el proceso de
descentralización evidenció logros en materia de cobertura de los servicios sociales
durante la década del noventa, no obstante, se presentaron inconvenientes fiscales que
dificultaron su consolidación (Restrepo, 2000). A partir de dichos problemas surgió la
necesidad de fuertes cambios institucionales de la descentralización en especial en lo
que se refiere al gasto público y las transferencias intergubernamentales. A continuación
se presenta, de manera concisa, los problemas fiscales que emergieron a finales de la
década del noventa.
3.2.1. Problemas fiscales a finales de la década del noventa
El entorno de las finanzas públicas se vio alterado en la segunda mitad de la década del
noventa al surgir graves problemas en tres aspectos principales de las finanzas públicas:
el gasto público, los ingresos corrientes y la deuda territorial. En primer lugar, las
mayores transferencias del gobierno central estuvieron asociadas con mayores gastos de
los gobiernos subnacionales, buena parte de los cuales se reflejan en un crecimiento de
las burocracias, inversiones no prioritarias, despilfarro y corrupción. Así el gasto
conjunto de los departamentos y municipios como porcentaje del PIB creció de 4.3% en
1990 a 9.7% en 1998. (Restrepo, 2000: 15).
En segundo lugar, no se pudo mantener una tendencia estructural de equilibrio fiscal
con la profundización de la descentralización en la década del noventa, ya que los
ingresos corrientes nacionales (tributarios y no tributarios) no crecieron a un ritmo
superior al gasto del gobierno central para compensar las mayores transferencias
territoriales.
En tercer lugar, la aceleración del proceso de descentralización propició un crecimiento
desordenado de la deuda territorial. La excesiva acumulación de pasivos impide a las
entidades territoriales cumplir con sus funciones legales y las lleva a perder autonomía
en la ordenación del gasto.
12
Este situado fiscal se trata como una cesión de recursos que debe manejarse en forma descentralizada
bajo responsabilidad de los departamentos; a diferencia del viejo situado fiscal que operaba como una
cuenta desconcentrada del presupuesto central y se ejecutaba con intervención técnica y administrativa de
la nación.
En este entorno de bajo crecimiento de los ingresos y un alto crecimiento de los gastos
corrientes, a partir de 1996, la situación fiscal empezó a deteriorarse aún más cuando la
inversión sólo pudo sostenerse con ayuda de un endeudamiento creciente. Ya para 1997
la situación se tornó más crítica, dado que en la mayoría de los departamentos y
municipios el ahorro corriente se volvió negativo, obligando a muchas de estas
entidades a recurrir al endeudamiento para atender el pago de los salarios, gastos
generales e intereses de la deuda, o a atrasarse en el cumplimiento de dichas
obligaciones cuando no encontraron quien les prestara. Entonces, el déficit fiscal de los
gobiernos subnacionales creció de 0.8% del PIB en 1990 a 1.8% del PIB en 1998
(Restrepo, 2000: 16-17, 34-35).
Así pues, dado que las falencias en el marco institucional de la descentralización13
socavaron los resultados respecto al objetivo de eficiencia en el desempeño fiscal, se
introducen en los años 2000 y 2001 modificaciones al diseño de la descentralización en
Colombia con reformas al sistema de gasto, transferencias, competencias y
financiamiento municipal.
3.2.2. Significado y alcance del cambio institucional
Introducción de las reformas en la agenda pública
El gobierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002), a través de muchos debates en el
Congreso14, da sustento a la necesidad de introducir en la agenda pública un paquete de
importantes reformas fiscales para mejorar los resultados de la descentralización. Las
tres grandes reformas objeto de análisis son: la ley 617 de 2000, el acto legislativo 01 de
2001 y la ley 715 del mismo año. Los respectivos proyectos de ley adquirieron
relevancia en el debate público al plantearse la necesidad de corregir los resultados
negativos del diseño de la descentralización, sobre el desempeño de las finanzas
públicas territoriales. El cambio institucional pretende actuar sobre: a.) La
racionalización del gasto público, b.) La viabilización de un sistema de transferencias
territoriales que garantice estabilidad a la economía y c.) La precisión de criterios de
distribución en materia de recursos y competencias entre la nación y las entidades
13
14
Contemplado en la Constitución de 1991 y la Ley 60 de 1993 principalmente.
Principalmente en cabeza del ministro de Hacienda y Crédito público Juan Camilo Restrepo Salazar.
territoriales, que aseguren la eficiencia en la asignación del gasto descentralizado y el
efectivo logro de resultados en cobertura y calidad de servicios sociales. 15
a.) Exposición de motivos para la racionalización del gasto territorial (proyecto de ley
199-99 Senado, 046 Cámara, para introducir la ley 617 de racionalización del gasto
público)
Esta reforma fue introducida en el debate público con el argumento que el desequilibrio
fiscal de los entes territoriales representaba un gran riesgo para la profundización del
proceso de descentralización y para la estabilidad económica del país. El gobierno
planteó que de no ser corregida la tendencia deficitaria de los fiscos departamentales y
municipales se llegaría a la insolvencia de los gobiernos subnacionales, que podría dar
lugar a una reacción en cadena de desconfianza nacional e internacional capaz de
convertirse en un gran obstáculo para la recuperación económica (Restrepo, 2000:34).
b.) Exposición de motivos al proyecto de acto legislativo 01 de 2001 por el cual se
modificaron los artículos 356, 357 de la Constitución Política.
Cómo se reseñó en apartados anteriores, en los años 2001 y 2002 se cumplía con el
límite en el ascenso porcentual anual que se dispuso en la constitución de 1991 para el
situado fiscal (24.5%) y para los ingresos corrientes de la nación (22%)
respectivamente. Por lo que legalmente se hacía necesario modificar la fórmula para
determinar el monto a transferir de los recursos nacionales a las entidades territoriales.
Sin embargo, no sólo existía una necesidad de tipo legal, sino además una necesidad
desde el punto de vista económico y técnico para romper con la inestabilidad,
insostenibilidad e inflexibilidades de las finanzas públicas.
c.)Exposición de motivos al proyecto de ley por el cual se modificó la ley 60 de 1993 y
se aprueba la ley 715 de 2001.
Para complementar la reforma al diseño de las transferencias, era imprescindible un
eficiente ordenamiento de las competencias en los tres niveles de gobierno retomando
uno de los principios básicos de la descentralización, según el cual se debe aprovechar
las ventajas que cada nivel de gobierno presenta en la prestación de los servicios. Esta
15
Trujillo, Lucía. Las transferencias y el gasto municipal en Colombia. Tesis para optar el Grado de
Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos. México, FLACSO, 2006.
orientación debe permitir que simultáneamente con el traslado de responsabilidades, las
entidades territoriales puedan contar con la capacidad financiera, administrativa y
técnica para asumirlas de manera adecuada y eficiente. Aquí algunos de los principales
problemas: Fallas en la asignación de competencias, restricciones a la autonomía y
escasa importancia de los criterios de eficiencia en la distribución
3.3 La descentralización fiscal en Chile
3.3.1. El nivel intermedio: aspectos fiscales de las regiones
Las regiones no tienen potestad tributaria y todos sus ingresos dependen de las
transferencias del gobierno nacional. El ordenamiento jurídico, en materia financiera y
presupuestal, configura a las regiones como instancias desconcentradas del Poder
Ejecutivo. Las principales características –en materia fiscal– de las administraciones
regionales son las siguientes:16

Deberán observar como principio básico, el desarrollo armónico y equitativo de
sus territorios, tanto en aspectos de desarrollo económico, como social y
cultural; y, en el ejercicio de sus funciones, deberán inspirarse en principios de
equidad, eficiencia y eficacia en la asignación y utilización de recursos públicos
y en la prestación de servicios, así como en la efectiva participación de la
comunidad regional y en la preservación y mejoramiento del medio ambiente17.

Resolverán la inversión de los recursos que a la región correspondan en la
distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de aquéllos que
procedan de acuerdo al artículo 74º de esta ley,18 en conformidad con la
normativa aplicable.19
16
Raúl Mauro Machuca y Johnny Zas Friz Burga. Propuesta de informe final, Grupo de trabajo sobre
Descentralización fiscal.
17
Artículo 14º de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR).
18
Artículo 74º: El Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un programa de inversiones públicas, con
finalidades a) de desarrollo regional y compensación y b) territorial, destinado al financiamiento de
acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de
obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo. Este Fondo se constituirá por una proporción del
total de gastos de inversión pública que establezca anualmente la Ley de Presupuestos. La distribución del
mismo se efectuará entre las regiones, asignándoles cuotas regionales.
La Ley de Presupuestos de cada año podrá precisar los rubros de gastos que, para estos efectos, no se
entenderán comprendidos en los ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región.
Aspectos presupuestales
Durante el segundo trimestre de cada año y teniendo consideración los objetivos
estratégicos del gobierno regional y de los servicios que operen en la región, el
intendente, con la participación de representantes del consejo regional, de los secretarios
regionales ministeriales y los directores regionales de los servicios públicos, elaborará
un anteproyecto regional de inversiones, correspondiente al año siguiente, el que deberá
ser considerado en la formulación de los proyectos de presupuestos del gobierno
regional y de los respectivos ministerios.20
La Ley de Presupuestos asignará a cada gobierno regional los recursos necesarios para
solventar sus gastos de funcionamiento21; y el presupuesto del gobierno regional
constituirá, anualmente, la expresión financiera de los planes y programas de la región
ajustados a la política nacional de desarrollo y al Presupuesto de la Nación y
considerará, por lo menos, los siguientes programas presupuestarios: a) Un programa de
gastos de funcionamiento del gobierno regional, y b) Un programa de inversión
regional, en el que se incluirán los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
que le correspondan y los demás que tengan por objeto el desarrollo de la región22.
El fondo nacional de desarrollo regional
El Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un programa de inversiones públicas, con
las finalidades de desarrollo regional y compensación, y territorial, destinado al
financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y
cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y
equitativo. 23
Este Fondo se constituye con una proporción del total de gastos de inversión pública
que establezca anualmente la Ley de Presupuestos; la distribución del mismo se efectúa
entre las regiones, asignándoles cuotas regionales; y la Ley de Presupuestos de cada año
Mediante decreto supremo, expedido a través de los Ministerios del Interior y de Hacienda, se regularán
los procedimientos de operación y distribución de este Fondo.
19
Inciso b) del artículo 16º de LOCGAR.
20 20
Raúl Mauro Machuca y Johnny Zas Friz Burga. Propuesta de informe final, Grupo de trabajo sobre
Descentralización fiscal
21
Artículo 72º de la LOCGAR.
22
Artículo 73º de la LOCGAR.
23
Raúl Mauro Machuca y Johnny Zas Friz Burga. Propuesta de informe final, Grupo de trabajo sobre
Descentralización fiscal.
podrá precisar los rubros de gastos que, para estos efectos, no se entenderán
comprendidos en los ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región.
Los Ministerios del Interior y de Hacienda regulan los procedimientos de operación y
distribución de este Fondo.
Capitulo 2: La descentralización fiscal en el Perú
En este apartado se hace un esfuerzo por revisar el contexto de la descentralización
fiscal en el país, poniendo el énfasis en una breve revisión de algunos estudios sobre el
tema y del estado del proceso de descentralización fiscal en el país. Así como el
desarrollo del debate actual en materia fiscal en el marco de la descentralización que
vive el Perú. Destacando los aspectos fiscales y normativos del mismo.
1. Estudios sobre descentralización fiscal en el Perú
Contreras (2009),24 en su trabajo, analiza la crisis fiscal que enfrento la hacienda pública
del Perú entre los años 1873-1915, y de la reforma que la resolvió los años siguientes
hasta 1914. El autor señala, que en medio de esta crisis ocurrió la guerra del salitre, que
enfrentó a la alianza peruano boliviana contra Chile. Esta guerra, según el autor, es una
guerra por los recursos fiscales.
Con la derrota en la guerra se perdió el salitre y la expropiación del guano. Recursos
que habían sido la fuente principal de las finanzas del Estado desde 1840, lo que dio
lugar en la postguerra a una profunda reforma fiscal. El objetivo de la reforma era
disminuir el gasto público y reemplazar a las antiguas fuentes por nuevas fuentes de
ingreso.
Las constantes crisis fiscales, y con ello la búsqueda de fuentes de ingreso para socorrer
las finanzas, son la característica más resaltante en las primeras décadas del naciente
Estado Peruano. Tras una época de inestabilidad política y estrecheces económicas en el
primer cuarto de siglo que siguió a la independencia, el autor asume que advino un
nuevo periodo, conocido como “la era del guano,” que significó una época de “vacas
gordas” para el erario nacional. Se señala, que esta oportunidad, por diversas razones,
24
Contreras Carranza, Carlos. Crisis y Reforma en el Estado en el Perú, 1873-1915, del Estado
Rentista al Estado Oligárquico. Tesis para optar el grado de Doctor. México, DF, Colegio de México,
2009.
entre ellas: despilfarro, corrupción, ésta fue una oportunidad desperdiciada, terminada la
guerra, las condiciones del país eran similares a las de la independencia. Sin embargo, a
partir de 1884 crece la demanda de materias primas, lo que originó el “boom de las
exportaciones de materias primas,” devolvió a los peruanos una mejora de las finanzas
del estado hasta que sobrevino el crack de 1929.
Se evidencia que en las épocas de prosperidad en las finanzas se corresponde con el
impulso de la actividad política, se creaba partidos políticos, que movilizan a buena
parte de la población y competían electoralmente por el poder. No obstante, en las
épocas de crisis se replegaban y eran remplazados por los caudillos militares. Tenemos
el Partido Civil, el Demócrata, el Constitucional y el Liberal. Estos partidos compitieron
por el poder político durante la denominada “República Aristocrática.”25 El estudio se
centra en analizar como el auge exportador se transmitió a la esfera del Estado, como la
organización de este mismo se vio transformada por él, y como, al fin, la relación del
Estado con la población y con el resto de la economía cambiaba según se adoptase
distintos esquemas de tributación y gasto público.
La conclusión más importante es que la consolidación del Estado fue bastante
complicada. Con una población criolla, que era pequeña, que controlaba la riqueza
comercial derivada del intercambio con el mundo y contaba con la cultura, religión y
rasgos raciales considerados superiores y dignos de emulación por el resto de
habitantes. Ésta, no obstante, carecía de legitimidad por su origen foráneo y por ser una
socia menor de las empresas extranjeras en el comercio primario exportador. El Estado
que dicho grupo criollo erigió fue débil. El sistema fiscal solía conseguir sus mayores
entradas gravando el comercio exterior, cuando no, convirtiéndolo directamente en un
monopolio del fisco, o estanco, y lo complementaba con impuestos de capitación o
sobre la propiedad del suelo en el sector de subsistencia.
Gonzáles de Olarte (2004)26 reconoce que al inicio del nuevo proceso de
descentralización (2003) el grado de centralización se puede medir por la estructura
tributaria, en la que el gobierno central cobra el 94% de los tributos, mientras que los
gobiernos locales recaudan sólo el 6% restante, es decir, el centralismo fiscal es extremo
25
Basadre, Jorge. La República. Tomo IV.
Gonzáles de Olarte26, Efraín. La difícil descentralización fiscal en el Perú: teoría y práctica. IEP
2004.
26
a comienzos del siglo XXI. Las preguntas que intenta responder en la investigación
dada la aguda concentración neoeconómica, ¿es posible y razonable llevar a cabo una
descentralización? ¿Contribuirá una descentralización estatal por medios fiscales a
corregir las desigualdades productivas y distributivas espaciales existentes en el Perú de
hoy? En otras palabras, ¿favorecería la descentralización fiscal a la descentralización
estatal, ésta a su vez a la desconcentración económica, y en su conjunto impulsarían un
desarrollo territorial más equilibrado? El aporte específico de la investigación gira en
torno al análisis del centralismo fiscal existente y las posibilidades de una
descentralización que se funde en las bases tributarias departamentales y/o locales.
Plantea Gonzáles de Olarte la hipótesis que: en el Perú existe una base tributaria
departamental capaz de financiar el gasto público territorial en la mayor parte de los
departamentos; en consecuencia, los gobiernos regionales o locales podrían asumir y
financiar ciertas funciones que hoy están a cargo del gobierno central, contando con
recursos generados en su propio territorio. Sin embargo, estos recursos no son
suficientes para promocionar el desarrollo regional, dada la concentración territorial de
la economía, del Estado y de la recaudación en Lima, por lo que sería necesario generar
mecanismos de acceso a los recursos tributarios y/o financieros capaces de alterar los
mecanismos económicos que genera la concentración económica espacial, que es la
base del centralismo fiscal.
El autor anota que, a partir del 2003, el esquema centralista ha comenzado a
modificarse. Sin embargo, en términos prácticos el avance es mínimo con respecto a la
descentralización. Porque en general persiste una organización administrativa que
favorece el centralismo, con una estructura que es manejada por el ejecutivo y con una
concentración espacial en Lima y Callao. La descentralización debe cambiar
progresivamente esta situación. Propone que la distribución de las funciones de cada
nivel de gobierno en las políticas públicas deberá ser la siguiente: gobierno central ha de
dar estabilidad económica mediante políticas macroeconómicas que tomen en cuenta las
disparidades regionales; los gobiernos regionales deben promover el desarrollo regional
mediante políticas sectoriales; y los gobiernos locales deben ser eficientes ejecutores de
la política social. Esto está basado en los criterios de eficiencia.
El autor encuentra que uno de los problemas normativos de la descentralización son: de
qué manera se definen las funciones de los distintos niveles de gobierno; cómo se
financia el cumplimiento de dichas competencias; y cómo se establecen los mecanismos
de control para los gobiernos electos.
Su principal aporte consiste en que el centralismo estatal, del cual parte la
descentralización, tiene una estructura institucional, niveles de gobierno y una
organización del gobierno central que no responde a la realidad geoeconómica con
mayores grados de urbanización, mayores niveles de educación y un territorio nacional
más poblado. Concluye diciendo que en el Perú las fuerzas centralistas son más fuertes
que las descentralistas. Por ello, no basta con transferir funciones y competencias del
gobierno central a los gobiernos regionales y locales. Es necesario redefinir la calidad
del gasto público, para que éste pueda mejorar la dotación de los capitales humano,
físico y natural en los distintos lugares del Perú, con el fin de lograr en el mediano plazo
la posibilidad de que cada región o localidad tenga la capacidad de financiar los bienes
y servicios públicos pertinentes con buena calidad.
Igualmente afirma que el principal problema de la descentralización será fijar las
funciones de los distintos niveles de gobierno y establecer los mecanismos de acceso a
los recursos tributarios y/o financieros capaces de alterar los mecanismos económicos
que generan la concentración económica espacial, que es la base del centralismo fiscal.
Vega (2008),27 en su estudio que se orienta al régimen económico-fiscal de los
gobiernos regionales y locales, propone alternativas para potenciar la economía de estas
instituciones, buscando hacerlas menos dependientes del gobierno central.
Se concluye que el gobierno nacional ha transferido importantes funciones y recursos
fiscales a los gobiernos subnacionales. Ambos niveles de gobierno han duplicado sus
presupuestos en sólo cinco años. El aumento ha pasado de 16.8 % en el 2002 al 30% en
el 2007, lo que ha permitido superar a varios países en la región, que han iniciado
procesos de descentralización antes que el Perú.
Los recursos fiscales de que disponen los gobiernos regionales provienen en su mayoría
de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las que se tienen dos tipos de
fuente: los provenientes de impuestos destinados—en este caso compartidos entre los
27
Vega, Jorge. Análisis del Proceso de descentralización fiscal en el Perú. Documento de trabajo 266.
Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú, 2008.
diversos niveles de gobierno—y aquellos provenientes de los recursos generales u
ordinarios del tesoro público.
La diferencia entre estos dos tipos de ingresos es que los primeros son recursos que
pertenecen a los gobiernos regionales, en los cuales el gobierno nacional sólo actúa
como ente recaudador, que debe transferir el íntegro de los recaudos a los gobiernos
regionales por Ley; los segundos son recursos que el ejecutivo o el Congreso disponen a
discreción, su monto depende de lo que se considere asignar anualmente en el
presupuesto global del sector público. La otra diferencia radica en el uso que se les
puede dar. Así, los ingresos provenientes de los impuestos destinados deben ir a gastos
de inversión, mientras que las transferencias ordinarias del tesoro se destinan a gasto
corriente.
Es la explotación de los recursos naturales traducidos en Canon y regalías lo que
financia a los gobiernos regionales. No obstante, estos recursos deben compartirlos con
los gobiernos locales, con las universidades públicas e instituciones de educación
superior de las regiones.
En lo que respecta a los presupuestos fiscales y los presupuestos de las regiones, Vega
(2008) indica que el ingreso presupuestario más importante proviene de la transferencia
de los recursos ordinarios del Tesoro Público, los mismos que para el año 2006 llegan al
76,8% del total de ingresos de las regiones. El canon, las regalías, Fondo de Desarrollo
Camisea (FOCAM) y las rentas de aduanas son el segundo rubro de importancia de
ingresos, que es de 10.2 % del total. El tercer rubro lo constituye el Fondo de
compensación regional (FONCOR).
Estos estudios parten del diagnóstico de las finanzas del Estado y el análisis de las
tensiones que se presentan entre centralización y descentralización fiscal, con una
preocupación sobre el diseño fiscal orientado hacia el desarrollo territorial, con una
propuesta de integración regional que vincule lo territorial y los ejes de desarrollo. Se
evidencia una preocupación seria respecto al trance desde el centralismo hacia la
descentralización fiscal, observando cuáles son los principales problemas que enfrenta
la implementación de las políticas de descentralización, afirmando que la política fiscal
sigue teniendo lógica centralista. Siendo ésta la característica principal de todo el diseño
de la política económica, social y administrativa del Perú.
Los estudios asumen que la tradición centralista y autoritaria del control del poder es el
principal obstáculo de la descentralización fiscal. Pese a ello, coinciden en la necesidad
de implementar políticas que promuevan la descentralización fiscal como una de los
aspectos fundamentales para lograr una auténtica descentralización, porque no puede
haber descentralización sin autonomía económica, la que se traduce en autonomía fiscal,
es decir, la forma como se traduce la organización de las finanzas a nivel subnacional,
desde la recaudación hasta la forma como se asigna el gasto.
2. La descentralización fiscal en el Perú
El proceso de descentralización en nuestro país tiene una esfera política, económica,
administrativa y fiscal. Este estudio centra su interés precisamente en uno de los
aspectos de la esfera fiscal; por tanto, se hace necesario centrar nuestra reflexión en los
vaivenes y escaso reconocimiento que se le ha dado a la descentralización fiscal.
Marco normativo de la descentralización fiscal
Entre los principios específicos de la descentralización fiscal, la Ley de bases de
descentralización (LBD) considera: a) competencias claramente definidas; b)
transparencia y predictibilidad; c) neutralidad en la transferencia de recursos; d)
endeudamiento público externo y; e) responsabilidad fiscal.
La Ley orgánica de gobiernos regionales (LOGR) reconoce principios rectores de las
políticas y la gestión regionales28. Igualmente, se prevé que estos principios serán
evaluados por los sectores y el Consejo Nacional de Descentralización (CND) en el
informe anual que presente cada región.
El marco normativo-institucional de la descentralización fiscal en el Perú parte de la
Ley de responsabilidad y transparencia fiscal (LRTF). Se ejecuta principalmente a
través de las leyes de presupuesto, endeudamiento, equilibrio financiero y demás
normas conexas y/o complementarias.
28
Principios: la participación, la transparencia, la gestión moderna y la rendición de cuentas, la inclusión,
la eficacia, la eficiencia, la equidad, la sostenibilidad, la imparcialidad y neutralidad, la subsidiaridad, la
concordancia de las políticas regionales, la especialización en las funciones de gobierno, la
competitividad y la integración
Los instrumentos y objetivos se contempla en el artículo Nº 1 de la Ley 27245, que
dice: Establecer los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con
prudencia y transparencia fiscal, así como también crear el Fondo de Estabilización
Fiscal. Ello a fin de contribuir a la estabilidad económica, condición esencial para
alcanzar el crecimiento económico sostenible y el bienestar social.
Para llegar a los objetivos de la Ley se establecen dos instrumentos: (1) El crecimiento
real del gasto corriente no financiero debe ser inferior a 3 por ciento y; (2) el déficit
económico del Sector Público No Financiero debe ser menor a 1 por ciento del PBI.
El cumplimiento de estas reglas asegura que la razón deuda-PBI sea cada vez menor, es
decir, que los peruanos estemos cada vez menos endeudados en relación a nuestro
ingreso. Tenemos que la LRTF establece las siguientes reglas para los gobiernos
subnacionales:
Los gobiernos regionales y locales podrán realizar operaciones de endeudamiento
externo únicamente con aval del Estado, para lo cual deberán cumplir con las reglas
fiscales establecidas en el numeral 2º del Artículo 4º de la Ley Nº 27958, Ley de
responsabilidad y transparencia fiscal.
Las reglas fiscales son las siguientes:

Relación anual entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes menor a
100 por ciento.

Relación anual entre el servicio de deuda a ingresos corrientes menor al 25 por
ciento.

El promedio del resultado primario de los últimos 3 años no deberá ser negativo.
El Decreto Legislativo N° 955, Ley de descentralización fiscal, complementa el
conjunto de “candados” fiscales con las siguientes reglas:
1. La deuda de corto plazo debe ser menor a la doceava parte del ingreso corriente.
2. La deuda sin garantía del gobierno nacional (interna) debe ser menor a 40 por
ciento de los ingresos corrientes.
3. El crecimiento del gasto no financiero real no debe ser mayor a 3 por ciento.
Los candados se completan con la regla de fin de mandato: Se prohíbe a los gobiernos
regionales (GR) y locales (GL) realizar, en cualquier año de gestión, todo gasto
corriente no financiero que implique compromisos de pago posteriores a la culminación
del período de gestión regional o municipal.
Si bien las normas son una medida que intenta prevenir desbalances fiscales en los
gobiernos subnacionales, también se constituyen en candados muy fuertes para
estimular la capacidad de manejo de sus ingresos. Más aún, tratándose de los gobiernos
regionales que están atados en lo referente a su capacidad fiscal, capacidad que ha sido
trasladada para la etapa que se conviertan en regiones.
Indicios de descentralización fiscal
En el año 2005, se realizó el referéndum para conformar regiones. Los resultados del
referéndum es que en ninguna de las regiones ganó el Sí, que de haber ganado, habría
dado origen a cambios en la estructura política–administrativa del país. El siguiente
referéndum para conformar regiones debió convocarse para el año 2009. Sin embargo,
se ha relajado los plazos, es decir, que el referendo para la conformación de regiones
está supeditada a la decisión de dos o más gobiernos regionales que deseen articularse y
conformar una región. Todo indica que no hay voluntad política para sacar adelante el
referéndum y más aún, dar impulso a la descentralización,29 principalmente en el área
fiscal.
La propuesta de reforma de descentralización fiscal del grupo de trabajo sobre
descentralización fiscal del Congreso30 propone que las principales características de la
actual normatividad en la materia son:
1) La evaluación del proceso de integración regional muestra la debilidad de la
descentralización fiscal como incentivo principal para la integración regional tal
como fue planteado en el diseño normativo e institucional del actual proceso
peruano de descentralización política.
29
Entre las medidas adoptadas que reflejan que no existe voluntad política para impulsar la
descentralización puede considerarse la desaparición den Consejo Nacional de Descentralización, El
stock de inversiones, la creación de los núcleos ejecutores, entre otros.
30
Elaborada por Raúl Mauro Machuca y Johnny Zas Friz Burga.
2) La transferencia de las competencias sectoriales y de los recursos determinados
a los Gobiernos Regionales sobre base departamental consolidan a las
circunscripciones departamentales.
3) Los supuestos del actual diseño normativo desde la perspectiva de la
descentralización fiscal cuestionan la viabilidad fiscal de las actuales entidades
territoriales intermedias basadas en las circunscripciones departamentales. Desde
esta perspectiva, consolidar una entidad territorial intermedia basada en el
departamento no generaría regiones competitivas ni sostenibles.
4) Hay un incumplimiento del criterio de provisión en el actual proceso de
transferencia de competencias sectoriales.
5) El actual diseño normativo de la descentralización fiscal excluye a los recursos
determinados (canon y sobrecanon, regalías mineras, FOCAM y renta de
aduanas).
6) La descentralización fiscal –como asignación de impuestos nacionales- debería
insertarse en un sistema de transferencias coordinado y ambos temas deberían
regularse de manera conjunta para lograr los objetivos de la descentralización
fiscal de tener regiones viables y sostenibles y relativamente homogéneas en
todo el territorio nacional.
7) No existe una correlación (o costeo) entre las materias de competencia y las
funciones específicas de todos los niveles de gobierno y la estructura
presupuestal. Esta es una de las razones por las cuales hay controversia al
momento de cuantificar las competencias sectoriales a transferir, así como todos
sus recursos asociados.
No hay una cuantificación de los impuestos internos nacionales generados en el ámbito
departamental, no obstante, esta información sea fundamental para analizar la viabilidad
fiscal de los actuales departamentos y de las futuras regiones.
3. Debates en torno a la descentralización fiscal
En el actual debate sobre la descentralización fiscal en el Perú hay que insistir que en el
Grupo de trabajo sobre descentralización fiscal del Congreso consideran los
lineamientos para una propuesta normativa en materia de descentralización fiscal.
“El punto central es la configuración de la región como una entidad territorial intermedia viable
y sostenible fiscalmente. Un tema relevante es evaluar la viabilidad de los actuales Gobiernos
Regionales sobre base departamental si se les transfiriera a éstos los impuestos nacionales
previstos en el Decreto Legislativo sobre Descentralización Fiscal.”
¿Con qué ingresos fiscales se podría realizar la viabilidad del nivel regional? Hay dos
estudios que ayudan a contestar esta pregunta, el realizado por Arias de INDE
Consultores para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)31 y el
realizado por Casas y Yamada de la Universidad del Pacífico32.
El problema que estos estudios enfrentan, según la Propuesta del Grupo de trabajo sobre
descentralización fiscal del Congreso (2009), es la falta de un mapa tributario que
permita estimar qué Gobiernos Regionales sobre la actual base departamental pueden
ser viables y cuáles no. Ello se debe a que los datos informados actualmente por la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) muestran un exceso
de concentración de los ingresos fiscales en la capital de la República porque las
empresas que realizan sus actividades económicas en circunscripciones departamentales
distintas a Lima, tributan en esta ciudad, y no dónde realizan sus actividades. Esta es
una responsabilidad que debió asumir la SUNAT el año 2007. Sin embargo, esta
obligación legal todavía no ha sido cumplida.
Los autores de la Propuesta del Grupo de trabajo sobre descentralización fiscal del
Congreso señalan que para suplir esta deficiencia, el primer estudio citado realizó –en
una primera versión- una estimación criticable del PBI departamental que luego fue
sustituida por otra que utiliza el PBI departamental estimado por el Instituto Cuánto.
Con los resultados obtenidos, luego de aplicar la herramienta antes descrita, el estudio
de Luis Alberto Arias revela que los departamentos – o provincias para los casos de
Lima y el Callao - que en el año 2007 tienen un superávit respecto de su gasto
descentralizable son: Lima y Callao, Arequipa, Pasco, La Libertad, Ica y Moquegua. El
resto de departamentos muestran un déficit que va desde el -0.09% (en el caso de
Ancash) hasta un máximo de -3.36% (en Puno).
Arias, Luis Alberto y Otros. “La Descentralización Fiscal en el Perú: Situación Actual y Propuesta de
Coparticipación Tributaria”. Informe elaborado para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
(ANGR). Lima: INDE Consultores, 2008.
32
Casas, Carlos y Gustavo Yamada. Medición del Impacto en el Nivel de Vida de la Población del
Desempeño Macroeconómico para el Periodo 2001-2004. Lima, Universidad del Pacífico, 2005.
31
El segundo estudio realizado por Casas y Yamada, de la Universidad del Pacífico,
plantea una metodología alternativa a la seguida por Arias: utilizar la información de la
recaudación tributaria efectiva por departamentos publicada por la SUNAT como un
indicador líder o alternativo al crecimiento económico de los referidos departamentos.
Hay, sin embargo, una alta volatilidad de las transferencias fiscales a los Gobiernos
Regionales. Ésta se debe a que los ingresos se basan en el dinamismo de los precios de
las materias primas que se exportan a nivel internacional y que reportan ingresos a los
actuales Gobiernos Regionales sobre base departamental. En la medida que es poco
previsible establecer un flujo futuro de ingresos estables a nivel de cada uno de los
actuales Gobiernos Regionales sobre base departamental, será difícil –o casi imposibleimplementar una descentralización fiscal con los actuales departamentos si se requiere
entidades territoriales intermedias viables y sostenibles fiscalmente en el mediano y
largo plazos.33
Es necesario que las regiones se constituyan en entidades territoriales intermedias
óptimas –dada la inviabilidad de los actuales departamentos- desde el punto de vista de
la recaudación por su mayor grado de diversificación de ingresos a fin de garantizar un
flujo de los mismos en el largo plazo que no ponga en riesgo la provisión de servicios a
sus ciudadanos y ciudadanas.
Los autores de la Propuesta del Grupo de trabajo sobre descentralización fiscal del
Congreso (2009) concluyen que los principales problemas que harían inviable un
proceso exitoso de descentralización fiscal, especialmente con los actuales Gobiernos
Regionales sobre base departamental, serían: la inestabilidad de los ingresos tributarios,
la baja recaudación tributaria, la falta de equidad, y la excesiva dependencia de las
transferencias y el riesgo de sobreendeudamiento.
4. Consideraciones finales
Los estudios asumen que la tradición centralista y autoritaria del control del poder es el
principal obstáculo de la descentralización fiscal. Pese a ello, coinciden en la necesidad
de implementar políticas que promuevan la descentralización fiscal como una de los
aspectos fundamentales para lograr una auténtica descentralización, porque no puede
33
Grupo de trabajo sobre descentralización fiscal del Congreso (2009).
haber descentralización sin autonomía económica, la que se traduce en autonomía fiscal,
es decir, la forma como se traduce la organización de las finanzas a nivel subnacional,
desde la recaudación hasta la forma como se asigna el gasto.
A ocho años de iniciado el proceso de descentralización, el centralismo fiscal aún se
mantiene. Es importante resaltar que hay esfuerzos para abordar este problema. Existen
propuestas tanto de los actores de este proceso (Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales y organizaciones de municipalidades), así como propuestas técnicas y
estudios especializados en la materia. Sin embargo, la descentralización fiscal, sobre
todo orientada al nivel intermedio (gobiernos regionales), está lejos de ser una realidad.
Más aún, si se debe esperar la conformación de regiones, proceso que debe enfrentar
tanto los intereses de la elite limeña y los intereses de las elites departamentales.
Otro problema encontrado tiene que ver con la heterogeneidad de las regiones, unas
pocas regiones serían capaces de financiar su gasto con su recaudación, en tanto que la
mayoría de regiones deficitarias tendría serios problemas para hacerlo. En la realidad,
una región rica no quiere unirse a su vecina pobre. Los incentivos propuestos no son lo
suficientemente poderosos para garantizar la conformación de una región; como se
evidenció en el Referéndum del 2005, que no logró el objetivo de que la población
apueste a unirse en una región.
Finalmente, las transferencias de los recursos fiscales ha llevado a que los gobiernos
regionales financien su gasto a expensas de la transferencia presupuestal del Gobierno
central, y que no hagan el esfuerzo por lograr algún nivel de autonomía fiscal. Por el
contrario, los asuntos fiscales están relajados. Un gobierno sin autonomía económica,
sin la autonomía para organizar sus impuestos, definir la carga tributaria a sus
contribuyentes y recaudar; y en base a su recaudación fiscal, asignar y financiar su
gasto, no constituye un gobierno, menos aún un nivel de gobierno con autonomía. El
cambio institucional por si solo no garantiza la descentralización, se requiere voluntad
política y un cambio cultural. Lo lamentable es que las fuerzas centralistas son más
fuertes que las descentralistas.
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