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Título El Ministerio Público nace en Francia con el primer Estado de derecho que se conoce, durante el régimen napoleónico. En su origen fue un desprendimiento de la administración creado ante la necesidad de que sus intereses sean defendidos ante el Poder Judicial. No es el “vocero” de la administración sino que la defiende ante los jueces de las distintas ramas del derecho y en cuestiones de orden público. Por ello hay fiscales en distintas materias. Se concibe al fiscal como un funcionario que controla a la administración de justicia a través de los recursos que son la herramienta que les fue asignada. En derecho penal con las acciones de oficio se impone la necesidad de contar con funcionarios que requirieran la actuación de la justicia -esto ocurre sólo por excepción en las otras materias-1, y esta exigencia hizo que el Ministerio Público en materia penal fuera evolucionando lentamente hasta convertirse en un acusador. En el comienzo esta tarea le fue asignada con gran desconfianza por lo cual, en lugar de autorizarlo a actuar según su criterio, quedó limitado por las funciones asignadas a los jueces que se encargarían de hacer la mayor parte del trabajo. La división de funciones entre jueces y fiscales puede advertirse en las discusiones que tuvieron lugar antes de la sanción del código de 1808, fundamentalmente entre los que representaban al antiguo régimen y los partidarios de la Ilustración y el acuerdo al que arribaron se mantiene hasta el siglo pasado cuando poco a poco el fiscal comienza a actuar con una presencia mayor y se va perfilando cada vez con mayor intensidad como un acusador; sobre todo a partir de la necesidad de evitar que los jueces sean quienes afirmen aquello sobre lo que después ellos mismos tendrán que decidir. En síntesis, asegurar la imparcialidad de los jueces exigía una nueva distribución de funciones. Algo de esta historia tomaron los constituyentes cuando, en un debate de unas pocas horas, decidieron, por primera vez en nuestra breve historia constitucional, ir un poco más lejos; los debates, cuya reproducción no agrega demasiado, concluyeron con la necesidad de darle jerarquía constitucional a esta institución y sancionaron el artículo 120. Subtítulo: Qué dice el 120: El ministerio público es un órgano: 1. independiente 2. con autonomía funcional y 3. autarquía financiera, El ministerio público tiene por función: 1. promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, La ejerce en coordinación con las demás autoridades de la República. Está integrado por: 1. un procurador general de la Nación y 2. un defensor general de la Nación y 1 La intervención del Ministerio Público en materia civil, contencioso administrativa, etc. es más limitada que en el derecho penal. Por ello, en este trabajo nos ocuparemos de su actuación en el ámbito penal. 3. los demás miembros que la ley establezca. Todos ellos gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de sus remuneraciones Otra vez: ¿qué dice el 120? El 120 categóricamente sólo dice lo que aquellos que promovieron su inclusión quisieron que dijera: por un lado, que no depende del Poder Ejecutivo y que no forma parte del Poder Judicial; y, por otro, que los fiscales tienen inmunidades y sus remuneraciones son intangibles. El resto queda librado a la reglamentación que se haga de la institución. La ubicación del Ministerio Público en el capítulo cuarto de la parte orgánica de la CN nos dice que, a partir de ahora, se suma a los tres poderes tradicionales, un nuevo organismo como cuarto poder del Estado o como órgano extrapoder. En doctrina tradicionalmente se ha sostenido que una de las cuestiones centrales a definir respecto del Ministerio Público es su ubicación institucional y, en consecuencia, hay teorías para todos los gustos que indican las ventajas de la dependencia del Ministerio Público de uno u otro de los poderes del Estado. En nuestro país en el orden nacional el Ministerio Público históricamente dependía del poder administrador y esta “subordinación” era cuestionada por cuanto se decía -y se dice- que el Presidente “podía” presionar al Procurador o a los fiscales para que persiguieran o dejaran de hacerlo en circunstancias dudosas. Se agregaba que esta dependencia limitaría la actuación de aquellos fiscales independientes que quisieran perseguir a funcionarios del Ejecutivo por hechos de corrupción. De allí el empeño puesto en lograr que el Ministerio Público fuera un órgano extrapoder. Sin embargo, otros pensaban que la cuestión central no pasaba tanto por establecer cuál es la ubicación institucional del Ministerio Público, sino por definir claramente sus relaciones con los otros poderes del Estado en el sistema de frenos y contrapesos que establece la CN. En esta dirección, la CN estableció que el Ministerio Público ejerce su función “en coordinación con las demás autoridades de la República”, con las que se relaciona de distintas maneras: Por una parte, el Congreso define la institución desde que dicta la Ley Orgánica del Ministerio Público y las normas procesales penales. Esa ley ha dispuesto que el Congreso y el Ejecutivo intervienen en la designación de los integrantes del Ministerio Público y en la elaboración del presupuesto de la institución; y que los tres poderes intervienen en el proceso de remoción de los fiscales. La CN, por otra parte, ha dispuesto que las relaciones entre la/s cabeza/s del Ministerio Público, el Procurador General, y el Poder Legislativo se realicen a través de una Comisión Bicameral del Congreso creada para ese fin. A pesar de ello esta Comisión a 16 años de la reforma aun no ha sido creada lo que dificulta la existencia de colaboraciones o controles recíprocos2. 2 El Procurador General tiene la obligación de presentar a la Comisión Bicameral del Congreso un informe anual acerca del desempeño del organismo. Este informe debe contener una evaluación del trabajo realizado en el ejercicio; un análisis sobre la eficiencia del servicio, y propuestas concretas sobre Con el Poder Judicial las relaciones se dan en el marco de las causas judiciales y están regladas por el Código Procesal Penal de la Nación que mantiene un sistema inquisitivo reformado en el que la investigación de las causas está a cargo del juez de instrucción –excepto cuando delega esta facultad en los fiscales pudiendo retomarla cuando lo considere oportuno. Merced a este régimen procesal el Ministerio Público continua siendo la “quinta rueda del carro” de la que hablaba Joffre o “el adolescente” del que se queja Julio Maier; su función sigue estando descolorida. En cuanto a las relaciones institucionales con el Poder Ejecutivo, tenemos que destacar que la CN define al Ministerio Público como un organismo con autarquía financiera, con el objetivo de asegurar su carácter de órgano independiente. La ley en la misma dirección dispone que cuenta con crédito presupuestario propio, atendido con cargo a rentas generales y con recursos específicos. Sin embargo el Ministerio Público sólo cuenta con fondos del Tesoro Nacional y, en lo que hace a la negociación sobre el presupuesto, la última palabra la tiene el PE que no está obligado a otorgar lo solicitado por el PG3. Sin dudas que el Ministerio Público pueda cumplir sus tareas eficientemente dependerá del presupuesto que tenga asignado, o, por el contrario, ese será el mecanismo para provocar su ineficiencia y para dejar en sólo palabras la declaración constitucional4. Como vimos la preocupación principal de los reformadores fue evitar que el Ministerio Público continuara de alguna manera dependiendo del poder administrador, por temor a que el ejecutivo digite al PG y a los fiscales e impida que se controle a sus funcionarios. En realidad la dependencia presupuestaria que tiene del Ministerio de Economía torna su autarquía y autonomía en una declaración sin contenido real; ejemplo de ello es que a 16 años de su sanción no ha llegado a juicio una sola causa de corrupción de funcionarios a pesar de las innumerables denuncias de corrupción que son primera plana de los diarios casi cotidianamente. (salvo la causa “armas” y la causa “IBM-Banco Nación” que después de más de 10 años de investigación terminó en un acuerdo y no en un juicio). Por el contrario, el fiscal que tenía a su cargo la persecución de estos delitos renunció por entender que sus facultades estaban siendo restringidas por decisión el Procurador. La desconfianza que se tiene en el Ministerio Público ha llevado a que todos los intentos de darle una participación activa dentro del procedimiento penal se vean mayormente frustrados y la cláusula constitucional no ha impedido que esto continuara sucediendo. Paradójicamente, esa necesidad de limitar al Ministerio Público no se las modificaciones o mejoras que éste requiera. Más allá de que la Comisión no ha sido creada, el PG ha informado al Congreso sobre la actividad del Ministerio Público desde el año 1998. Este debería ser el control externo por excelencia de la actividad del Ministerio Público y, sin embargo, no se advierten hasta el momento, intentos institucionales serios dirigidos a la creación de esta Comisión que, además, debería controlar la gestión del Ministerio Público. Si bien el PG cumple con su obligación de presentar el informe ante el Congreso, ninguna de sus cámaras lo analiza. De este modo se pierde la oportunidad para poner en juego las reglas de la democracia y los principios de la república. 3 La ley incluía un párrafo que fue vetado por el PE que establecía que el PE debía incorporar el anteproyecto de presupuesto elaborado por la PGN al Proyecto de Presupuesto General de la Nación y que solo podía formular observaciones sin modificar su contenido. 4 Así, por ejemplo, podría haberse dispuesto en la CN que se le asignara un mínimo porcentaje del presupuesto nacional de gastos. extiende a los mecanismos de control a su actuación y, por otra parte, esa desconfianza tampoco se refleja en el establecimiento de controles a la actividad de los fiscales, funcionarios y empleados de esta institución. En este sentido, la real inserción del Ministerio Público en el juego de los poderes del Estado lo deja casi aislado, sujeto a mínimos y poco utilizados controles, aunque sometido al Poder Ejecutivo en lo que hace a los recursos que puede obtener para su funcionamiento. Más allá de la pobreza de las instancias de control previstas, los mecanismos existentes han pasado a ser, en la práctica, solo formalidades. En este sentido, con excepción de la participación de los otros poderes en la designación y remoción de los integrantes del Ministerio Público, y el manejo muy limitado que tiene en el tema presupuestario, prácticamente no existe otro control al que estén sujetos sus miembros ni evaluación de su gestión y desempeño. Es fácil advertir que algo fracasó en el sistema de frenos y contrapesos ya que formalmente nadie controla la actividad del Ministerio Público y, al mismo tiempo, el Ministerio Público, escasamente coordina políticas con los otros poderes del Estado. ¿Qué más dice el 120? La CN establece que el Ministerio Público es un órgano independiente, con autonomía funcional. Por su parte ley orgánica sancionada en su consecuencia establece que actúa con unidad de actuación “sin perjuicio de la autonomía que corresponda como consecuencia de la especificidad de las funciones de los fiscales...”5. Esta independencia orgánica, y su consecuente autonomía, ha sido entendida, por un lado, como autonomía respecto del resto de los poderes públicos (en este sentido, no puede recibir instrucciones de ninguna otra autoridad, se le garantiza su presupuesto, etcétera); por otro, como actuación independiente y sin injerencias de cada uno de los fiscales que integran la institución. El problema se presenta por la confusión que existe entre distintos conceptos: por un lado el de la independencia judicial y, por otro, el grado de autonomía necesaria para actuar de los fiscales6. En realidad lo que ocurre es que esta autonomía ha sido interpretada como propia de cada uno de los fiscales que defienden su “autonomía funcional” individual; esto significa consagrar un límite estricto a las facultades de gobierno y organización que podría tener en sus mandos el Procurador General. Consecuencia de esta interpretación es que se debilitan por completo las facultades del jefe del organismo de romper con la organización refleja del Poder Judicial que es una de las principales razones del estancamiento y de la falta de identidad de los fiscales. A ello se suma la creencia de que el Procurador tampoco puede asignar casos de acuerdo con un sistema distinto al vinculado al turno judicial, ni 5 6 Cf. Artículo 1 LOMP. La independencia judicial no tiene nada que ver con la que requiere el Ministerio Público para funcionar; los jueces tiene que ser independientes como garantía para los ciudadanos en el sentido de asegurar que al momento de tomar una decisión son ajenos a cualquier injerencia externa -de los otros poderes del Estado-, o interna -del propio Poder Judicial-. El Ministerio Público, por el contrario, para cumplir con sus funciones se tiene que relacionar activamente con otros poderes u organismos, cosa vedada al Poder Judicial. organizar las fiscalías de modo de terminar con la estructura rígida de “un fiscal-una fiscalía”, ni armar equipos de trabajo o reorganizar el trabajo en virtud de un criterio territorial; tampoco quedaría autorizado a dictar instrucciones obligatorias que establezcan criterios de actuación o interpretaciones legales, facultades estas que también han sido cuestionadas por afectar este “principio de autonomía del fiscal”, que no es otra cosa que una consecuencia de la asimilación que algunos propugnan entre jueces y fiscales. Cómo no puede ser de otra manera, esta “autonomía” también se ve reflejada en la absoluta falta de mecanismos de control y evaluación del trabajo llevado a cabo por los fiscales. ¿Y cuáles son las funciones de los fiscales7? La Constitución dispuso que el Ministerio Público es custodio de la legalidad y defensor de los intereses generales de la sociedad. En general, la doctrina coincide en que el Ministerio Público en el orden nacional tiene por principal función promover y ejercer la acción penal. Tradicionalmente se entendió que la actuación del Ministerio Público debe dirigirse a que se administre justicia y, por ello, su función ha quedado caracterizada como actividad eminentemente judicial y no administrativa. Esto es, por otra parte, lo que permite explicar la fórmula utilizada generalmente que lo define como el organismo que "promueve la actuación de la justicia". Por otra parte, en tanto se considera que su tarea es, también, velar por el cumplimiento de las leyes y las reglas de procedimiento, se le han asignado características propias de un órgano de control y, así, la CN le atribuye la función de “actuar en defensa de la legalidad". Esto significaría que la actividad requirente tradicional del Ministerio Público debe dirigirse a custodiar la legalidad y a ejercer la tutela judicial de los intereses generales de la sociedad. Sobre esto último hay diversas interpretaciones aunque, en general, se sostiene que así se subraya que el Ministerio Público tiene la representación del interés social; consecuencia de ello es que no tiene un interés de “parte” en sentido estricto, sino que cuando actúa en el juicio representa a la sociedad. En este sentido, las funciones y facultades de los fiscales en el procedimiento penal son de escasa importancia, independientemente de que sus atribuciones han ido aumentando con el correr del tiempo y ante la necesidad de encontrar respuestas rápidas a los problemas de aumento de la criminalidad. La legislación procesal penal mantiene una fuerte influencia inquisitiva y los jueces continúan dominando el proceso. En el actual estado de la situación, la actividad de la fiscalía consiste básicamente en el control de lo realizado por los jueces, sobre todo a través de dictámenes que son obligatorios antes de tomar decisiones o a través de los recursos que pueden interponerse contra ellas. Como señala Maier, “fiscales y jueces sólo se distinguen formalmente según el valor que la ley procesal atribuye a sus actos, pues ambos cumplen una misión material idéntica, cada uno desde su particular punto de 7 Más adelante explicaremos porqué nos referimos a los fiscales y no a los defensores oficiales. Cuando nos referimos al Ministerio Público en general, estamos hablando del Ministerio Público Fiscal. vista”. Esto provoca que prácticamente nadie sepa qué es ni qué hace un fiscal; incluso si uno le pregunta a varios fiscales cuál es su función probablemente encuentre tantas respuestas diferentes como fiscales encuestados. Y quiénes forman parte de este órgano extrapoder? La CN concluye disponiendo que el Ministerio Público está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación. Es difícil explicar la razón por la cual organismos con características y funciones tan diferentes aparezcan en una misma cláusula constitucional y con identidad de funciones. En realidad tanto los fiscales como los defensores siguieron la suerte de los tribunales y la razón profunda de esta paridad radica en la teoría argentina que enseñaron Vélez Mariconde y Soler que considera a los fiscales como órganos judiciales y que, en nuestro sistema, se extiende hasta los defensores que también son órganos judiciales y, por lo tanto, tienen las mismas características que tienen los jueces: son nombrados igual que los jueces, son destituidos igual que los jueces, etc.., Para evitar ser considerada la propulsora de la exclusión de los defensores de la Constitución, y aunque me tilden de cobarde por ello, prefiero decirlo con palabras de Julio Maier: “en realidad, el defensor es como un maestro de escuela pública o como un médico de un hospital, es un individuo que pone el Estado para auxiliar a aquellas personas que no pueden acceder a ciertos servicios que se consideran elementales para la dignidad humana. Nada más que esto. Y por eso existen los hospitales, porque el Estado quiere que cierto nivel de salud sea accesible para todos; lo mismo pasa con la escuela pública. No hay duda que los defensores no son autoridades constitucionales; obviamente a ellos no les conviene dejar de ser lo que son, pero no tienen porqué ganar lo que gana un juez, ni ser destituido siguiendo procedimientos similares, etc. Toda esta consideración hacia estos funcionarios como funcionarios judiciales ha permitido que ingresen en las constituciones y que tengan un estatus que no les corresponde. También esta es la razón por la que defensores y fiscales se sienten totalmente independientes y sostengan que a ellos no los puede mandar nadie. Esto es algo que siempre se sostuvo respecto del Ministerio Público. Sin embargo, una cosa es sostener que el principio de legalidad rige para ellos también y, por lo tanto, son responsables disciplinariamente por no observarlo, y otra cosa es dar por tierra con el principio de unidad e indivisibilidad que debe regir la actividad del Ministerio Público. Pero así son las cosas y acá hay tantos ministerios públicos como fiscales existen, cada uno hace lo que quiere con sus casos”. En parte, por seguir esta escuela, es que este trabajo se refiere en general a los fiscales a pesar de que la cláusula constitucional consagra este organismo “bicéfalo”. Y qué dice la reglamentación de la CN? Los principios que regulan la actividad de los integrantes del Ministerio Público fueron establecidos por la ley que reglamentó la norma constitucional que dispone, en primer lugar, que es un órgano jerárquico8 y establece jerarquías diferentes de fiscales. Sin embargo, esta declaración de principios no se traduce en un sistema verdaderamente jerárquico ya que salvo la facultad que tiene el PG de dictar instrucciones generales y, de un cierto poder para delegar; del resto de las disposiciones legales se ha interpretado que el legislador se inclinó hacia el mantenimiento de una corporación en una forma no muy diferente a la que era antes del dictado de la ley. Tanto antes como ahora, en líneas generales se puede decir que los fiscales trabajan en forma individual sin “sufrir” injerencias por parte de otros fiscales o del PG. La línea jerárquica es aparente, además, porque la diferencia entre los distintos fiscales prácticamente queda reducida a una división de tareas en el procedimiento penal y a una diferencia en las remuneraciones. En los pocos casos que se establece una jerarquía, se lo hace débilmente, como cuando se faculta al fiscal de juicio para convocar al fiscal de primera instancia que hizo la instrucción de la causa para que lo sustituya o colabore con él en el debate9. Algo similar ocurre con la incorporación legal de los principios de unidad e indivisibilidad de la función. Estos principios imponen que en el ejercicio de la persecución penal, los fiscales representan al Ministerio Público frente a la organización judicial sin importar cuales son las reglas de organización interna que existan. Históricamente tuvieron como significado organizar jerárquicamente a sus funcionarios. Cualquier funcionario que actúa en un procedimiento representa al Ministerio Público y tanto sus acciones como omisiones le son imputables a la institución. Sin embargo, cuando la misma ley establece normas de distribución del trabajo, la fuerza del principio se desdibuja. En este sentido, cuando el fiscal de jerarquía superior carece de las facultades de dictar instrucciones, de sustituir a un fiscal o de reasumir la investigación de un hecho, así como de asignar recursos en función de necesidades, el principio de unidad deja de tener sentido. Así, la ley vuelve a ser confusa y esta declaración de principio no queda claramente reglamentada. En la práctica, triunfa la tesis que otorga autonomía de gestión e independencia a cada uno de los funcionarios del Ministerio Público, del mismo modo que a los jueces, cuyo resultado es tantos ministerios públicos como fiscales existen. En definitiva, la ley establece que el Ministerio Público tiene una organización jerárquica pero ese principio, en realidad, sólo parece fundar el poder disciplinario de control sobre funcionarios inferiores y tan sólo respecto de algunos miembros del Ministerio Público. Es notable la “judicialización de la fiscalía”, sus funcionarios apenas se distinguen de los jueces en cuanto a las formas de nombramiento y remoción, en lo que hace a las inmunidades y privilegios e, incluso, a la función que desempeñan y cómo lo hacen. Nos encontramos con fiscales con escasos contactos entre sí, organizados al igual que los jueces. Insistimos nuevamente en este punto. Como el Ministerio Público Fiscal se organizó en forma refleja al Poder Judicial, por cada juzgado existente se creó una unidad funcional “fiscalía”. Se copió en forma idéntica la organización judicial, con las 8 9 Cf. Artículo 1 LOMP. En este caso no está previsto que pueda darle instrucciones, sino que la circunstancia de estar en desacuerdo con la acusación formulada por el inferior le permite apartarse de la causa para que el que acusó mantenga esa acusación durante el juicio. mismas divisiones en fueros e instancias y, además, cada “fiscalía” copió la organización que tenían los juzgados, inclusive la planta de empleados. El más importante intento de reorganización del Ministerio Público se realizó luego de la reforma de la CN, y con la sanción de la ley orgánica del Ministerio Público, cuando volvió a surgir la posibilidad del cambio. En la medida que las normas procesales lo permitieron, se retomó la iniciativa de reformular el modelo de organización del Ministerio Público para adaptarlo a las funciones básicas que le corresponden10. Este intento fue profundamente resistido por los integrantes del Ministerio Público y, por ello, descartado. Resultado: tenemos una declaración constitucional que no ha significado un cambio en la institución en lo que se refiere a sus funciones específicas. Más allá de haber crecido en la cantidad de recursos humanos y en la tecnología de la que hoy disponen los fiscales, su actuación continúa rigiéndose por las mismas reglas de organización. Cómo llegamos a esto? Entendemos que la razón de esta situación obedece a que la propuesta de reforma constitucional y la incorporación del 120 estuvo más dirigida a consolidar los privilegios de los integrantes del Ministerio Público –estabilidad en el cargo, inmunidad e intangibilidad en la retribución- que a consolidar un organismo eficaz y eficiente en el ejercicio de las funciones que le asignaron. Es posible que tanto la reforma constitucional como el impulso para la sanción de la ley de organización del Ministerio Público haya sido el producto del trabajo de un grupo de fiscales y de defensores que querían dejar de depender del Poder Ejecutivo pero que no pudieron discriminar dos situaciones completamente diferentes. Una cuestión es qué tipo de instrucciones son legítimas y quiénes son los encargados de controlarlas y qué ocurre en caso de desacuerdo entre el que da la orden y quien debe ejecutarla. En este caso hay distintas posibilidades que permitirían asegurar la transparencia y publicidad de las instrucciones, su control por parte de un órgano ajeno al que las imparte, y la posibilidad de aquel que la recibe de cumplirla u objetarla; y todo esto independientemente de quien sea el que tiene el poder de dictarla –Ejecutivo, Legislativo u órgano extrapoder-. Otra cuestión es cómo se organiza una institución para ser eficiente en la tarea que le toca. Los impulsores de la reforma estaban más interesados en la independencia funcional que en la función institucional. Esta es la razón por la cual el 120 no dice cuál 10 En ese entonces la Fiscalía de Política Criminal de la PGN preparó una propuesta de un nuevo modelo de organización del ministerio público “que pretendía alcanzar la máxima eficiencia procesal, la mayor transparencia en las decisiones internas, el mayor control posible del ejercicio de poder que le toca, el máximo contacto con la comunidad y, por sobre todas las cosas, centrar su atención en las funciones propias del organismo que obligan al abandono del estilo de organización refleja del Poder Judicial partiendo de considerar que dos organismos que tienen funciones autónomas, en gran medida distintas y que responden a principios de actuación distintos, no pueden estar organizados de modo simétrico”. Esta propuesta encontró la oposición de la gran mayoría de los integrantes del Ministerio Público que ni siquiera aceptaron discutirla. es la misión del Ministerio Público y crea un organismo cuyas funciones quedan supeditadas a la decisión legislativa. La ambigüedad de la CN permitió una reglamentación que, por un lado, declaró la vigencia del principio de la jerarquía y, por otro, la borró con el codo al mantener la organización refleja del Poder Judicial; al mismo tiempo que instaló la confusión entre autonomía como institución y autonomía como atributo del cargo y reforzó la idea de que los fiscales son “juecesitos”. Si nadie considera que la ley es inconstitucional es porque el 120 dice poco y todo cabe en su letra. Por ello entiendo que la única consecuencia importante que tuvo el 120 fue la jerarquización del Ministerio Público al dotarlo de rango constitucional y al imponerle al Congreso la obligación de sancionar una ley que diera el marco jurídico a esta institución. De esta manera hoy tenemos algún nivel de organización más allá de que no cambió la cara real del Ministerio Público que continua siendo un espejismo judicial, a pesar de lo cual no parece necesario o conveniente una reforma constitucional en materia de Ministerio Público porque la CN no hace daño, es inofensiva con excepción de la creación de esta institución “bicéfala” ya que, como dijimos, claramente el conjunto de defensores oficiales no debería tener rango constitucional. Para terminar, si bien la preocupación por el Ministerio Público se ha centrado mayormente en unas pocas cuestiones: su ubicación institucional, el giro hacia un sistema acusatorio, el alcance de las facultades discrecionales, etc. y la reforma constitucional es una muestra más de esta situación; entiendo que el éxito o el fracaso en la constitución de ministerios públicos capaces de alcanzar las expectativas puestas en ellos dependerá no tanto de estos temas como de su adaptación a nuevas modalidades de trabajo: dinamismo, flexibilidad, informalidad, trabajo en equipos, especialización, coordinación con otras instituciones y acercamiento con la comunidad. En este orden de ideas, la estructura administrativa de las fiscalías, su cultura organizacional y sus formas de funcionamiento, tanto en lo administrativo como en lo que hace al proceso de investigación, deberían pasan a primer plano.
