Bolivia National Strategy for Conservation Finance

Financiamiento para la conservación guía
Estrategia Nacional de Financiamiento de la Conservación
Estudio de Caso: Bolivia
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INTRODUCCIÓN
Éste es un estudio de caso sobre la evolución del pensamiento en Bolivia respecto a la manera de
alcanzar la sostenibilidad en su red de áreas protegidas. Es una historia interesante porque aborda
muchos elementos que, además de los financieros, son necesarios para lograr la sostenibilidad. Bolivia,
con uno de los legados de biodiversidad más ricos en el mundo, enfrenta una gran variedad de
amenazas contra las áreas protegidas, las cuales oscilan entre la minería y la deforestación (400.000
hectáreas/año), la agricultura (incluyendo cultivos de coca) y los incendios descontrolados.
Actualmente, Bolivia ha adoptado el principio de “Parques con Personas”. Cuarenta mil personas en 150
comunidades viven dentro y alrededor de sus 22 áreas protegidas. Muchas de éstas son poblaciones
indígenas. Todas éstas son pobres y usan la biodiversidad de una u otra manera para sobrevivir. El
manejo de las áreas protegidas se reconoce como una oportunidad para proveer protección adicional a
los modos de vida tradicionales, y a la vez resolver disputas de tenencia de la tierra y temas de
generación de ingresos a través de procesos de planificación participativa que son manejados
cuidadosamente. Una reciente Estrategia Nacional de la Biodiversidad, ampliamente consultada, ha
seleccionado el fortalecimiento del sistema de áreas protegidas como una de sus prioridades principales.
Bolivia también es uno de los únicos países que han pasado por el diseño de dos proyectos completos
del GEF dedicados a su biodiversidad y en el proceso ha cambiado totalmente su manera de pensar
sobre los fondos nacionales para el medio ambiente.
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ANTECEDENTES
En 1939 se estableció el primer parque nacional en Bolivia, pero no fue sino hasta 1985 que el Gobierno
nacional asignó la responsabilidad de su manejo al Departamento de Manejo Forestal. En1992, todo el
manejo de áreas protegidas fue transferido a la nueva Secretaría Nacional para el Medio Ambiente
cuando fue aprobada la primera Ley Ambiental Nacional. Bajo esta nueva ley, el Congreso de Bolivia
estableció el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) con 18 áreas protegidas. En 1998, el
Congreso creó el SERNAP, una agencia gubernamental autónoma, para manejar el SNAP bajo el nuevo
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
Entre 1993 y 1998, el porcentaje del territorio de Bolivia con categoría de área protegida aumentó del 8%
al 17%, alcanzando en total más de 19 millones de hectáreas. Desafortunadamente el apoyo financiero
no se pudo mantener. Un Proyecto de Conservación de la Biodiversidad apoyado por el GEF fue
aprobado en 1992 y continuó hasta 1998. Luego, en 1998, se realizó una evaluación independiente de
UICN y sus recomendaciones fueron incorporadas en un nuevo proyecto del GEF diseñado por el Banco
Mundial y el Gobierno de Bolivia, el cual fue aprobado en diciembre de 2000. Actualmente, se está
implementando un nuevo programa de sostenibilidad de 15 años de duración, dividido en 3 fases de 5
años cada una. En la primera fase las partes involucradas han comprometido US$ 46 millones. Los
detalles de estas iniciativas se presentan a continuación.
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Estrategia Nacional de Financiamiento de la Conservación – Estudio de Caso Bolivia
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EL PRIMER PROJECTO GEF EN BOLIVIA: 1992-1998
El proyecto original de GEF, aprobado bajo la Fase Piloto del GEF en 1992, obtuvo cofinanciamiento del
Gobierno de Suiza. Las metas principales eran: a) apoyar al SNAP y su administración; b) financiar seis
áreas protegidas existentes (AP) y establecer 2 nuevas; y c) financiar el manejo alternativo de los
recursos naturales en las zonas de amortiguamiento. Los objetivos específicos incluían los planes de
manejo de las AP, el desarrollo de un sistema de información sobre la biodiversidad, un programa de
control y ejecución de las leyes y reglamentos, la capacitación del personal de las AP y el desarrollo de
una estrategia de financiamiento a largo plazo. La mayoría de estos objetivos fueron alcanzados,
incluyendo el establecimiento de comités de ciudadanos en muchas áreas. Las debilidades principales
fueron la planificación financiera y la implementación.
3.1
FONAMA : un fondo piloto nacional para el medio ambiente
En 1992, el Gobierno creó uno de los primeros fondos ambientales nacionales establecidos en el mundo,
FONAMA, cuyo propósito era proporcionar al SNAP financiamiento para los costos recurrentes, como
complemento a las contribuciones fiscales del Gobierno. Inicialmente conformado como una agencia
gubernamental, éste rendía cuentas al Presidente y tenía una autonomía considerable y una flexibilidad
que le permitía recaudar con éxito fondos provenientes de los gobiernos de Suiza, Estados Unidos,
Reino Unido y Canadá. Los fondos eran depositados en una cuenta fiduciaria especial de SNAP con JP
Morgan en Nueva York. Desafortunadamente, bajo gobiernos subsiguientes FONAMA se tornó
altamente politizado y, debido a malos manejos y a falta de transparencia, perdió tanta credibilidad que
su personal tuvo que ser despedido a finales de 1997. Como resultado, se recaudaron o se gastaron
fondos insuficientes para el SNAP y éste se volvió cada vez más dependiente de donantes
internacionales y ONGs. Irónicamente, aunque los fondos extranjeros continuaban disponibles, la
mayoría de éstos iban directamente a sólo unos cuantos parques seleccionados para cubrir costos de
infraestructura. Se perdió la oportunidad de capitalizar sobre el éxito inicial de FONAMA en la
coordinación y motivación de donantes para ocuparse de prioridades en todo el sistema, tales como los
costos recurrentes. De hecho, el fracaso de FONAMA condujo a demoras en el financiamiento aun para
parques que tenían fondos en la cuenta fiduciaria. Esto tuvo como resultado que miembros clave del
personal y guardaparques tuvieran que renunciar.
Ahora FONAMA fue transformado por el gobierno en un intermediario público entre donantes externos, y
sus objetivos incluyen temas de saneamiento ambiental y de conservación de la biodiversidad (asuntos
cafés y verdes). Por ejemplo, FONAMA trabajó con el gobierno de los Estados Unidos para crear la
Fundación Puma, un fondo ambiental privado de enfoque amplio que fue establecido para gastar lo
recaudado por un canje de deuda por naturaleza PL 480 del gobierno de los Estados Unidos realizado
bajo la Enterprise for the Americas Initiative.
3.2
Lecciones no financieras aprendidas del primer proyecto del GEF
Según una evaluación independiente, los factores adicionales que limitaron el rendimiento del primer
proyecto del GEF incluían los siguientes:
 Falta de transparencia en los procesos de contratación
 Énfasis excesivo en los programas con sede en la ciudad de La Paz
 Falta de desarrollo de una estrategia integral de ecoturismo y una política de tarifas de
admisión a los parques
 La no-adopción de la Ley de la Biodiversidad que habría brindado a los guardaparques y a
las propias áreas protegidas un mandato legal más sustancial ante el número creciente de
planes de explotación de recursos
UICN también condujo una evaluación independiente en 1998 y concluyó que además de aumentar
considerablemente el número de áreas protegidas, el proyecto había llevado al fortalecimiento de la
capacidad de manejo de organizaciones nacionales, tanto gubernamentales como no gubernamentales.
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Además, el proyecto contribuyó a poner a prueba mecanismos innovadores tales como los Comités de
Manejo y los Acuerdos de Administración que permiten la incorporación de personas y ONGs locales en
el manejo de áreas protegidas. Finalmente, el equipo de evaluación concluyó que en vista de que los
problemas del proyecto estaban relacionados con el contexto institucional más amplio en Bolivia en ese
momento, la responsabilidad de estas deficiencias debía ser compartida y resuelta tanto por las
instituciones bolivianas como por la comunidad de donantes. Las recomendaciones de la evaluación
incluían los siguientes elementos para un segundo proyecto del GEF:
 Adoptar un Plan del Sistema formalmente aprobado por los poderes legislativo y ejecutivo de
Bolivia.
 Diferenciar los roles, funciones y capacidades de las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales para participar en la implementación del Plan del Sistema y para contribuir
a la sostenibilidad del SERNAP.
 Colocar al SERNAP sobre una base sólida (demarcación de límites, recategorización,
zonificación y derogación)
 Diferenciar las jurisdicciones de las agencias gubernamentales con responsabilidad para las
áreas protegidas.
 Crear una estructura técnica y administrativa dedicada plenamente al manejo del proyecto
que opera en coordinación con la autoridad nacional de áreas protegidas
 Establecer un Comité Directivo del Proyecto
 Realizar análisis de la capacidad real de la autoridad nacional de áreas protegidas para
administrar los fondos del GEF.
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NUEVO PROGRAMA BOLIVIANO DE CONSERVACIÓN DE LA
BIODIVERSIDAD: 2001-2015
Tal como se mencionó anteriormente, el principal fracaso del primer proyecto del GEF fue la falta de un
fondo fiduciario sano y de nuevas fuentes de ingresos, tales como tarifas de admisión a parques, para
financiar los costos recurrentes de operación que suman aproximadamente US$ 5 millones anuales. Sin
embargo, el primer proyecto del GEF también demostró que el establecimiento de un SNAP efectivo es
un proceso a largo plazo que requiere del desarrollo gradual del compromiso y la capacidad de
diferentes grupos de apoyo. Si el propósito del segundo programa es asegurar que la biodiversidad de
Bolivia sea conservada y manejada en forma sostenible a través de un sistema nacional de áreas
protegidas, esto no podrá suceder únicamente con un proyecto adicional de cinco años. Esta vez todas
las partes acordaron que se requiere de un nuevo Programa de Conservación de la Biodiversidad de 15
años que conste de tres fases de 5 años cada una.
 En la Fase I (segundo proyecto del GEF) se consolidarán las funciones esenciales para
permitir el manejo y la sostenibilidad a largo plazo del SNAP, incluyendo las políticas
apropiadas, regulaciones, estructuras de incentivos y fortalecimiento institucional.
 En la Fase II se ampliará el apoyo social y económico para el SNAP a través de la
implementación de mecanismos de recuperación de costos basados en el mercado y de
actividades basadas en la comunidad, que estén relacionadas con la conservación y que
sean generadoras de ingresos en las zonas de amortiguamiento; también se concluirá la
demarcación y se tratarán temas de tenencia de la tierra en las áreas protegidas.
 En la Fase III se fortalecerá el manejo autónomo de las áreas protegidas, incluyendo la
posibilidad de ofrecer a las comunidades, ONGs y el sector privado, concesiones para la
operación y el mantenimiento de dichas áreas.
La Fase I, que corresponde al segundo proyecto del GEF, se propone mejorar la capacidad del Servicio
Nacional de Áreas Protegidas para planificar, implementar y monitorear un sistema eficaz de áreas
protegidas, lo que incluye llenar los vacíos de representatividad de los ecosistemas en las áreas
protegidas actuales. Una segunda meta es consolidar el marco legal y regulatorio para las áreas
protegidas; y una tercera meta es dirigir actividades sostenibles, relacionadas con la biodiversidad y
generadoras de ingresos en las áreas protegidas y alrededor de las mismas. Finalmente, la Fase I
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Estrategia Nacional de Financiamiento de la Conservación – Estudio de Caso Bolivia
intenta incrementar la capacidad financiera del SNAP a través de un Fondo Patrimonial manejado por
una fundación independiente (FUNDESNAP).
Una parte crucial en la elaboración de este Programa de Conservación de la Biodiversidad fue la
preparación de un análisis financiero detallado de las necesidades financieras a largo plazo del sistema
de áreas protegidas y un plan para recaudar fondos para cubrir dichas necesidades. Actualmente,
SERNAP ha llevado a cabo un plan de este tipo por períodos de diez años para cada una de las 20
principales áreas protegidas de Bolivia. Los costos mínimos anuales proyectados por parque oscilan
entre US$ 16.000 y US$ 80.000, con un promedio de US$ 41.000. Se prevé que los costos para la
Unidad de Parques Centrales sumen aproximadamente US$ 185.000 anuales.
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5.1
FUNDESNAP: LA NUEVA FUNDACIÓN DE ÁREAS PROTEGIDAS
Diseño
Las interferencias políticas minaron uno de los primeros fondos ambientales nacionales, FONAMA, lo
que tuvo como resultado que ni siquiera se pudiera obtener de los donantes internacionales el total de lo
prometido inicialmente. En 1999, el Servicio de Parques (SERNAP) inició un proceso participativo para
diseñar y crear una nueva estructura de administración financiera exclusiva para el sistema nacional de
áreas protegidas. Un equipo de diseño conformado por más de 20 representantes del gobierno, ONGs
nacionales e internacionales e instituciones académicas, así como profesionales independientes, el
sector privado y donantes, fueron invitados para ayudar a determinar los rasgos principales de un nuevo
instrumento financiero para los parques de Bolivia. Aunque SERNAP jugó un rol clave en el proceso,
participó en el Equipo de Diseño en condiciones de igualdad con los demás miembros. El proceso de
diseño tuvo como resultado la versión preliminar de las normas y regulaciones para FUNDESNAP, la
Fundación para el Desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Es importante mencionar la
asistencia técnica considerable brindada por una consultora de alto nivel, Silvia Charpentier, con el
apoyo de una donación para The Nature Conservancy proporcionada por el Programa de Alianza
Forestal del Banco Mundial-Fondo Mundial para la Naturaleza. La Sra. Charpentier visitó La Paz siete
veces a lo largo de un período de 12 meses y utilizó su experiencia como una de las principales
negociadoras de la deuda en Costa Rica y como ex Directora Ejecutiva del Banco Mundial para ayudar a
Bolivia en las discusiones con donantes bilaterales y con personal del Banco Mundial sobre las
condiciones de la segunda donación del GEF y la estructura compleja de la relación legal entre SERNAP
y FUNDESNAP.
5.2
Estructura legal
La FUNDESNAP fue creada legalmente en diciembre de 1999, como una organización privada sin fines
de lucro bajo la Ley del Código Civil de Bolivia y otras leyes nacionales aplicables. Su propósito principal
es contribuir al desarrollo y a la sostenibilidad del SNAP a través de la recaudación de fondos y la
administración financiera de recursos dirigidos a la implementación de programas de éste, con la
participación de diferentes sectores de la sociedad boliviana. Aunque la FUNDESNAP está vinculada
operativamente al SERNAP, no es subsidiaria del gobierno ni es una organización que formula políticas.
Las relaciones entre ambas entidades están regidas por un acuerdo que establece claramente sus
respectivos roles y responsabilidades, así como los procedimientos transparentes para el desembolso de
fondos del SNAP.
5.3
Gobernanza
La FUNDESNAP es gobernada por una Asamblea de Fundadores y una Junta Directiva. La Asamblea es
un organismo representante de 9 miembros, de los cuales 3 provienen de agencias gubernamentales, 2
provienen de la comunidad de donantes y 4 representan a la comunidad de ONGs, el mundo académico,
los comités de manejo de áreas protegidas y la comunidad empresarial. La Asamblea se reúne una vez
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al año para elegir a los miembros de la Junta Directiva, aprobar el informe anual y recibir informes del
auditor interno.
La Junta Directiva de la FUNDESNAP está a cargo de las políticas generales y, como su máxima
autoridad, controla, maneja y representa a la Fundación. La Junta Directiva está integrada por 7
miembros que se desempeñan en su capacidad personal. Sólo uno de los miembros de la Junta
Directiva puede ser un funcionario público en cualquier momento, a excepción de los profesores
universitarios. El Director Ejecutivo es responsable de la administración, representación legal y operación
ejecutiva de FUNDESNAP y se desempeña como el Secretario de la Junta Directiva.
5.4
Capitalización inicial
FUNDESNAP fue diseñada para manejar varias cuentas simultáneamente, incluyendo el Fondo
Patrimonial (FP) para cubrir los costos recurrentes de las áreas protegidas. Como resultado de la
preparación del proyecto del GEF, el Gobierno de Bolivia acordó transferir US$ 4,6 millones de fondos de
donantes, anteriormente manejados por FONAMA, a la nueva cuenta del FP manejada por FUNDESNAP
en estrecha coordinación con los donantes (Canadá decidió retirar su contribución de aproximadamente
US$ 1 millón en capital e intereses acumulados). FONAMA fue transformado por el gobierno en un
intermediario público entre donantes externos y los beneficiarios proyectados. Cada uno de los donantes
restantes (Estados Unidos, Suiza y el Reino Unido) tendrán subcuentas separadas, al igual que la nueva
donación dotal, pero compartirán un Administrador del Activo y tendrán reglas comunes para el uso de
estos fondos. Cada donante aceptó estar obligado a las cláusulas comunes establecidas en el Acuerdo
del Fideicomiso GEF-FUNDESNAP a través de Cartas de Entendimiento suscritas en forma separada.
Además de la cuenta del FP, FUNDESNAP también puede manejar otros tipos de fondos para aquellos
donantes que podrían carecer de la capacidad de dedicar recursos a los fondos patrimoniales, pero que
están dispuestos a financiar costos recurrentes y/o inversiones en las áreas protegidas. En estos casos,
FUNDESNAP provee los servicios administrativos y cobra honorarios de acuerdo a los costos de
operación.
Los ingresos anuales del FP se calculan en base a un plan de inversión del 6,5% de rendimiento neto
anual (el rendimiento total menos el monto reinvertido para hacer crecer el fondo) y recursos dotales
adicionales de US$ 1 millón anual durante los 5 años de duración del proyecto del GEF, los cuales
FUNDESNAP prometió recaudar como fondos de contrapartida para dicho proyecto. Inicialmente serán
financiados los costos recurrentes de 10 áreas protegidas consideradas prioritarias, y luego se agregarán
otras áreas a medida que FUNDESNAP recaude fondos adicionales. Un acuerdo sombrilla entre
SERNAP y FUNDESNAP permite que un máximo del 10% del ingreso anual del Fondo Patrimonial sea
asignado para gastos administrativos de FUNDESNAP según un presupuesto presentado a su Junta
Directiva y al Banco Mundial/GEF.
5.5
Desembolsos para SNAP
FUNDESNAP es responsable de manejar y desembolsar los fondos para cubrir los programas del SNAP
sobre la base de un plan de trabajo anual acordado conforme a los procedimientos descritos
detalladamente en su Manual de Operaciones. El servicio de parques, SERNAP, será responsable de
ejecutar los programas de conservación acordados, ya sea directamente o a través de agentes
ejecutores asociados, como ONGs, organizaciones comunitarias locales y comités de administración.
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RESUMEN DEL FINANCIAMIENTO DEL GEF, GOBIERNO Y DONANTES
El costo total del proyecto para los próximos cinco años es de US$ 43,69 millones, de los cuales US$ 15
millones corresponden a la donación del GEF (US$ 5,17 millones, al Fondo Patrimonial del
FUNDESNAP).
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6.1
El Gobierno de Bolivia
Durante la preparación de este proyecto, el Gobierno de Bolivia se comprometió a proporcionar al
SERNAP financiamiento adicional en los años comprendidos entre 1999 y 2002 (US$ 0,5 millones/1999;
US$ 0,6 millones/2000; US$ 0,7 millones/2001 y US$ 0,8 millones/2002). Para continuar con el
incremento anual de US$ 0,1 millón durante los cinco años de duración del proyecto se requieren US$
4,5 millones como fondos de contrapartida del gobierno. Los ingresos generados por el sistema de áreas
protegidas supondrían una fuente estimada en US$ 1,5 millones, y los US$ 3 millones restantes
provendrían de ingresos generales. Se supone que los ingresos de las áreas protegidas serían utilizados
para financiar el manejo de áreas individuales, mientras que la contribución general del presupuesto
cubriría los costos de la unidad central. El acuerdo con el GEF es que el 10% (US$ 0,9 millones) de
todos los bienes adquiridos durante el proyecto provendrían de los fondos de contrapartida del Gobierno
de Bolivia.
6.2
Desembolsos dotales de FUNDESNAP y de donantes
Tal como se describió anteriormente, la dotación inicial de US$ 9,61 millones para el fondo patrimonial
de las áreas protegidas provendrá de los US$ 5 millones de la donación del GEF y de US$ 4,6 millones
de donantes previos a la cuenta patrimonial de FONAMA. A un ritmo de gastos del 6,5% y suponiendo
que no hubiera desembolsos en un año para permitir que el fondo comience a acumular intereses, está
proyectado que el Fondo Patrimonial desembolsará un total de US$ 2,29 millones durante los últimos 4
años del proyecto. La parte no dotal de US$ 9,8 millones de la donación del GEF será invertida en la
áreas protegidas en montos descendentes: un 85% en el primer año; un 70% en el segundo y tercer año;
y un 40% en el cuarto y quinto año. Los fondos de FUNDESNAP y del Gobierno de Bolivia completarán
la diferencia. FUNDESNAP con un 30% en el segundo y tercer año, y con un 50% en el cuarto y quinto
año; el Gobierno de Bolivia con un 15% en el primer año y con un 10% en el cuarto y quinto año.
6.3
Financiamiento paralelo
Donantes bilaterales y ONGs se comprometieron a proveer un financiamiento adicional considerable. Los
Países Bajos proporcionarán US$ 5,37 millones durante los cinco años, tanto para costos recurrentes
como para costos de inversión, aproximadamente el 80% para áreas protegidas individuales y el 20%
para los costos de la oficina central. Alemania se comprometió a proporcionar US$ 11,37 millones
provenientes de GTZ y KfW para programas de manejo de recursos naturales, comunidades de la zona
de amortiguamiento, títulos de tierras y actividades de consolidación.
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FUENTES:
Bolivia: Sustainability of the National System of Protected Areas (SNAP), documento del Proyecto del
GEF presentado por el Banco Mundial, 14 de noviembre de 2000. www.gefweb.org.
Propuesta de planificación estratégica de financiamiento a largo plazo para el Servicio Nacional de Areas
Protegidas de Bolivia. Elaborado por Sonia Cammarata P. La Paz, octubre de 2000 y junio
de 2001.
Informes de labores 1-6, elaborado por la consultora Silvia Charpentier. Noviembre de 1999 a Noviembre
de 2000.
Comunicaciones personales: Monica Ostria, Directora del Programa Bolivia, The Nature Conservancy.
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