Dictámenes del Consejo de Estado Referencia: 2663/2001 Procedencia: ADMINISTRACIONES PUBLICAS Asunto: Adecuación orden competencias derivado la Constitución y Estatuto de Autonomía de las ISLAS BALEARES de la Ley 7/2001 de 23 abril del Impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento. Fecha de Aprobación: 15/11/2001 TEXTO DEL DICTAMEN La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de noviembre de 2001, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen, con el voto particular del Consejero Sr. Arozamena que se copia a continuación: "En cumplimiento de la Orden de V.E. de 6 de septiembre de 2001, con registro de entrada el día 14 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente sobre adecuación al orden de competencias derivado de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears de la Ley 7/2001, de 23 de abril, del impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente. De antecedentes resulta: Primero.- En el Boletín Oficial de las Illes Balears de 1 de mayo de 2001 fue publicada la Ley 7/2001, de 23 de abril, del impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente. Dicha Ley consta de una exposición de motivos, 19 artículos distribuidos en cinco títulos, una disposición adicional, otra transitoria y tres disposiciones finales. La exposición de motivos comienza haciendo una serie de consideraciones sobre el fenómeno turístico en España y en particular en las Illes Balears, donde ha tenido un desarrollo vertiginoso, sobre todo desde los años setenta, y se ha convertido en el principal y casi exclusivo motor de la actividad económica. Se percibe que ese extraordinario desarrollo de la actividad turística ha significado, además del progreso económico y social de la Comunidad Autónoma, un desgaste excesivo de sus recursos territoriales y medioambientales, lo cual ha requerido un enorme esfuerzo de las instituciones de las Illes Balears para la dotación de las infraestructuras necesarias capaces de soportar la intensidad con que tiene lugar esta actividad en su territorio. Prosigue la exposición de motivos indicando que el mantenimiento de la competitividad del producto turístico de las Islas exige a las instituciones un esfuerzo que garantice su desarrollo sostenible, esfuerzo para el cual se espera la colaboración del sector sobre el que, en definitiva, también revertirá la mejora de la calidad a través de la inversión en la preservación del medio ambiente. Así las cosas y dada la insuficiencia de los medios procedentes de las fuentes estatales, se entiende que resulta imprescindible encontrar fuentes de financiación adicionales a cargo de las que sea posible hacer efectivas las políticas necesarias para que la actividad turística pueda seguir desarrollándose armónicamente y para que este desarrollo no implique a medio y largo plazo un riesgo de deterioro irreversible del equilibrio económico y medioambiental. En este sentido, se considera posible identificar como actividad común y esencialmente turística la estancia en empresas de alojamiento situadas en el territorio de las Illes Balears, presupuesto que se configura como hecho imponible del nuevo impuesto. Como título competencial para dictar la nueva ley se invoca el artículo 58 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía, que otorga a la Comunidad Autónoma, en el marco de los principios de coordinación con las haciendas del Estado y locales, la autonomía financiera que le permita llevar a cabo el principio de suficiencia de recursos para poder ejercer las competencias propias de la Comunidad Autónoma y remite a una futura ley de las Cortes Generales la regulación del reconocimiento del hecho diferencial de la insularidad como garantía de la solidaridad y del equilibrio interterritorial. También se hace mención expresa a la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, sobre financiación de las Comunidades Autónomas, que recoge como principios básicos, en sus artículos 2 y 6, la posibilidad jurídica de establecer tributos propios y de disponer de medios suficientes para afrontar el ejercicio de las funciones que forman el ámbito de las propias competencias. En relación con ellas, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears tiene atribuida estatutariamente la competencia exclusiva respecto a determinadas materias, entre las que se encuentran la ordenación del territorio, el turismo, el fomento del desarrollo económico en el territorio de la Comunidad y el patrimonio paisajístico y de interés para la Comunidad. Asimismo se le atribuyen, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos en que se establezca, el desarrollo legislativo y la ejecución de la protección del medio ambiente y la ordenación y planificación de la actividad económica de las Illes Balears. De acuerdo con lo anterior y en ejercicio del poder tributario enmarcado en los artículos 133.2 y 157.1.b) de la Constitución, la Comunidad Autónoma, mediante la nueva Ley, ha decidido establecer el impuesto sobre las estancias en empresas de alojamiento, en el cual el usuario se configura claramente como el sujeto pasivo del impuesto y el empresario turístico recupera el papel de agente protagonista en la obtención de unos recursos que mejorarán el marco en que se desarrolla esta actividad, ya que el rendimiento queda afectado a la financiación de actuaciones que permitan garantizar la mejora de la calidad de la actividad turística y la preservación del medio ambiente de las Illes Balears. Como aspectos más relevantes del impuesto, cabe destacar: a) Es un tributo directo que grava las estancias de las personas físicas en empresas de alojamiento, cualquiera que sea su domicilio fiscal, siempre que sus establecimientos estén situados en el territorio de las Illes Balears. b) Su recaudación queda afectada a la dotación del fondo de rehabilitación de espacios turísticos creado por la Ley 12/1999, de 23 de diciembre. c) Constituyen el hecho imponible las estancias del contribuyente, contadas por días, en los establecimientos de las empresas turísticas de alojamiento sitas en el territorio de las Illes Balears, teniendo tal consideración a los efectos de la Ley las enunciadas en los apartados 2 y 3 de su artículo 6. d) Son sujetos pasivos a título de contribuyente todas las personas físicas que hagan una estancia en las empresas de alojamiento antes referidas; tienen la consideración de sustitutos del contribuyente las personas físicas y jurídicas, así como las entidades que no tienen personalidad jurídica a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria, que sean titulares de las empresas que explotan los establecimientos mencionados. e) El impuesto se devenga con cada estancia, por día o fracción, debiendo el sustituto exigir el impuesto al contribuyente al iniciar la estancia y viniendo éste obligado a satisfacer su importe. f) Aunque se establece como régimen general de determinación de la base imponible el de estimación directa, se regula como opción alternativa el régimen de estimación objetiva, lo cual se prevé con una clara vocación simplificadora del régimen de determinación de la base imponible. g) Los criterios de simplificación que presiden la estructuración de los aspectos materiales del impuesto se advierten, asimismo, en el sistema de determinación de la cuota tributaria, ya que la Ley regula una tarifa sencilla susceptible de ser modificada cada año por la Ley de presupuestos generales de las Illes Balears. Segundo.- La Asesoría Jurídica de la Secretaría de Estado de Hacienda ha emitido el 22 de mayo de 2001 informe "acerca de la posibilidad de que la denominada "ecotasa" de Baleares pudiera incurrir en inconstitucionalidad como consecuencia de afectar a lo dispuesto en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, de acuerdo con el cual se reservan al Estado "las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", y sobre la posibilidad de que dentro de éste pudiera dictarse por el Estado una "ley de bases o de coordinación de la planificación general de la actividad económica" en materia de turismo". Se formulan, en síntesis, las siguientes consideraciones: 1ª.- En referencia a la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.13ª de la Constitución en cuanto a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, se entiende que dicho título habilita al Estado para realizar determinadas funciones en materia de turismo aunque el artículo 149 de la Constitución no contiene ninguna referencia al ámbito material del turismo- desde el momento en que la actividad turística forma parte relevante de la actividad económica en España. Se recuerda en tal sentido la doctrina constitucional conforme a la cual "el ejercicio autonómico de una competencia exclusiva sobre un determinado subsector económico no excluye la existencia de una competencia estatal para establecer las bases y coordinación de ese subsector" (STC 75/1989). Este razonamiento, señala el Tribunal Constitucional, es plenamente aplicable al sector del turismo, dada su expresa relación con la política económica general, en razón de la incidencia que la actividad turística tiene en el conjunto de la economía, su importancia relativa como factor de desarrollo económico y de creación de empresas y de empleos y su especial trascendencia en la balanza de pagos española (STC 125/1984). Ahora bien, esta intervención del Estado también tiene límites de modo que la posibilidad de que incida sobre la materia de turismo "se ciñe a aquellos extremos que puedan entenderse comprendidos en las bases y coordinación de la planificación económica" (STC 152/1988). Por otra parte, la inexistencia de una norma con rango de ley dedicada a regular las bases y la planificación de la actividad turística no impide que, al menos a priori, pueda vulnerarse el título competencial reconocido en el artículo 149.1.13ª de la Constitución por una norma autonómica. 2ª.- Si se advierte que la aprobación de la "ecotasa" es una medida de notable importancia o entidad económica y que tiene un alcance o impacto muy amplio en el sector turístico, podría alegarse que se vulnera el título competencial recogido en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, pese a no existir una ley que coordine o planifique la actividad económica en materia de turismo. 3ª.- Respecto de la cuestión relativa a si, al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución, puede dictarse una ley de bases o de coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de turismo, estima la Abogacía del Estado que, a la vista de la jurisprudencia constitucional sobre este título competencial, cabría sostener esta posibilidad, si bien es interesante destacar que el propio Tribunal Constitucional ha señalado que los mecanismos previstos en el artículo 131.2 de la Constitución para la planificación por ley de la actividad económica general, de acuerdo con las previsiones suministradas al Gobierno por las Comunidades Autónomas, los sindicatos y otras organizaciones profesionales, no resultan de ineludible y obligada aplicación a las acciones de planificación sectorial de ámbito más reducido y al amparo del artículo 149.1.13ª CE (STC 45/1991). Tercero.- El 2 de julio de 2001 la Secretaría General de Política Fiscal Territorial y Comunitaria del Ministerio de Hacienda ha elaborado un informe sobre la Ley 7/2001, de 23 de abril, de las Illes Balears. En primer lugar, procede a analizar la adecuación del nuevo impuesto balear a lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, sobre Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), conforme al cual "los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado". A la vista de tal precepto, indaga si el tributo balear recae sobre hechos imponibles gravados por el Impuesto sobre el Valor Añadido. Comparando el hecho imponible del impuesto balear descrito en el artículo 6 de la Ley 7/2001 con la delimitación del hecho imponible del IVA según los artículos 4 a 19 de su Ley reguladora, estima que en ambos impuestos la capacidad económica gravada es la del consumidor de los servicios de alojamiento en establecimientos turísticos, en definitiva establecimientos hoteleros o apartamentos arrendados con los servicios complementarios propios de un establecimiento hotelero. El hecho imponible se define en el IVA como la prestación de servicios de hostelería o el arrendamiento de un bien inmueble, definición acorde con la particular configuración de los elementos de este impuesto que designa sujeto pasivo al empresario y le impone la obligación de repercutir, permitiendo, asimismo, la deducción de las cuotas soportadas en aras de la neutralidad del impuesto. Para gravar esa misma manifestación de capacidad económica, el impuesto balear define el hecho imponible como la utilización de los servicios de hostelería o de apartamentos con servicios complementarios, pero, puesto que el sujeto pasivo del impuesto es la persona física que realiza la estancia en el establecimiento (sin perjuicio de que se interponga al prestador del servicio a título de sustituto del contribuyente), el presupuesto legal - una acción con una vertiente activa (prestar) y otra pasiva (recibir la prestación)- lleva a configurar el impuesto desde la perspectiva del que recibe el servicio o utiliza el bien, no desde la de quien lo presta o arrienda. Pues bien, el Tribunal Constitucional (SSTC 37/1987 y 186/1993) ha interpretado que el artículo 6.2 LOFCA prohíbe la duplicidad de tributación por los mismos hechos imponibles entre tributos autonómicos y tributos estatales. Planteada así la cuestión, la comparación del artículo 6.1 de la Ley balear con los artículos 4 y 11, números 2º y 15º, de la Ley 37/1992, reguladora del IVA, pone de manifiesto que los hechos imponibles que ambas normas contemplan son sustancialmente iguales. En el primer caso, constituyen el hecho imponible del impuesto "las estancias realizadas por el contribuyente, contadas por días, en los establecimientos de las empresas turísticas de alojamiento situados en el territorio de las Islas Baleares". En el segundo caso, "constituye el hecho imponible del impuesto la prestación de los servicios de hostelería, restaurante y acampamento y los arrendamientos de bienes". Estos dos conceptos legales, que se refieren predominantemente al elemento objetivo del presupuesto de hecho de cada tributo, son sustancialmente idénticos. Vienen a ser los dos aspectos de una misma realidad, cuya diferencia aparente está simplemente motivada por las exigencias de configuración del resto de los elementos del tributo. En su virtud, la Secretaría General informante entiende que el establecimiento de un impuesto sobre estancias en empresas turísticas resulta incompatible con el IVA al gravar el mismo hecho imponible en contravención del principio establecido en el artículo 6.2 de la LOFCA. Respecto a lo dispuesto en el artículo 6.3 de la misma Ley, que permite que las Comunidades Autónomas puedan establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserva a las Corporaciones locales, en los supuestos en que dicha legislación lo prevea y con previsión de las medidas de compensación que procedan, se observa que el impuesto de las Illes Balears somete a tributación la materia imponible del Impuesto sobre Actividades Económicas, sin que exista habilitación legal para ello y sin que se arbitren medidas de compensación a favor de las Corporaciones locales a fin de que los ingresos de éstas no se vean mermados. En concreto, se estima que el Impuesto balear de referencia grava la misma actividad económica que se recoge en la agrupación 68 de las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas. Por lo que se refiere a la competencia exclusiva del Estado en virtud del artículo 149.1.13ª de la Constitución, ésta podría entenderse vulnerada por la aprobación de la denominada "ecotasa" por el Parlamento de las Illes Balears, en la medida en que grava parte de la actividad turística que puede considerarse una pieza esencial de la actividad económica española. Cuarto.- Obra en el expediente certificación expedida por el Ministro de la Presidencia mediante la que se hace constar que, en la reunión celebrada el 27 de julio de 2001, el Consejo de Ministros decide solicitar del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional para la impugnación de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 7/2001, de 23 de abril, del impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente, con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, en relación con el artículo 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con el fin de que se produzca la suspensión de la Ley objeto del recurso. Quinto.- El 5 de septiembre de 2001 la Dirección General de Política Autonómica del Ministerio de Administraciones Públicas ha elaborado un informe sobre el acuerdo por el que se interpone recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de las Illes Balears 7/2001, de 23 de abril, del impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente. Considera, fundándose en idénticos argumentos que los informes precedentes, que la citada Ley vulnera lo dispuesto en los artículos 133 y 157.1.b) de la Constitución y 6.2 y 3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (1980), esta última integrante del bloque de constitucionalidad. Sexto.- En el Boletín Oficial del Estado de 2 de octubre de 2001 ha aparecido publicado que el Tribunal Constitucional, por providencia de 18 de septiembre, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 4.407/2001, promovido por el Abogado del Estado en nombre del Presidente del Gobierno, en relación con la Ley del Parlamento de las Illes Balears 7/2001, de 23 de abril, del impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente. Se hace constar que ha sido invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada desde la fecha de interposición del recurso -30 de julio de 2001- para las partes del proceso y desde la publicación del correspondiente edicto en el Boletín Oficial del Estado para los terceros. Y, en tal situación el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen. Se efectúa la consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de las Illes Balears 7/2001, de 23 de abril, del impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente. La citada Comunidad Autónoma fundamenta su competencia para establecer la nueva figura impositiva que introduce tal Ley - según expresa la exposición de motivos de ésta- en el ejercicio del poder tributario previsto en los artículos 133.2 y 157.1.b) de la Constitución, en el artículo 58 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears y también en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, sobre financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que recoge como principios básicos, en los artículos 2 y 6, la posibilidad jurídica de establecer tributos propios por las Comunidades Autónomas y de disponer de medios suficientes para afrontar el ejercicio de las funciones que forman el ámbito de las propias competencias. Respecto de ellas y desde el punto de vista material, se invoca que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears tiene atribuida estatutariamente la competencia exclusiva en determinadas materias, entre las que se encuentran la ordenación del territorio, el turismo, el fomento del desarrollo económico en el territorio de la Comunidad y el patrimonio paisajístico y de interés para la Comunidad. Además tiene competencias, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos en que se establezca, para el desarrollo legislativo y la ejecución de la protección del medio ambiente y la ordenación y planificación de la actividad económica de las Illes Balears. El impuesto sobre las estancias en empresas de alojamiento es un tributo directo que grava las estancias de las personas físicas en empresas de alojamiento, cualquiera que sea su domicilio fiscal, siempre que sus establecimientos estén situados en el territorio de las Illes Balears. Constituyen así el hecho imponible las estancias del contribuyente, contadas por días, en los establecimientos de las empresas turísticas de alojamiento sitas en el territorio de las Illes Balears, teniendo tal consideración a los efectos de la Ley las enunciadas en los apartados 2 y 3 de su artículo 6 y quedando afectada su recaudación a la dotación del fondo de rehabilitación de espacios turísticos creado por la Ley 12/1999, de 23 de diciembre. De conformidad con el artículo 133.2 de la Constitución, "las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes". En la propia Constitución el artículo 157.1.b) admite, como manifestación de la potestad tributaria derivada reconocida a las Comunidades Autónomas, que, entre sus recursos, estarán "sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales", remitiéndose luego el apartado 3 del mismo precepto a una ley orgánica por la que podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1. Tal regulación está contenida actualmente en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Esta Ley Orgánica, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se integra en el llamado bloque de constitucionalidad y "representa, por tanto, una ley dictada dentro del marco constitucional para delimitar competencias del Estado y de las diferentes Comunidades Autónomas y que, según lo dispuesto en el artículo 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ha de ser tomada en cuenta por el Tribunal Constitucional para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una ley o acto con fuerza de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas (SSTC 183/1988, de 13 de octubre, y 250/1988, de 20 de diciembre). Asimismo, al estar ante una ley de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en el bloque de constitucionalidad a tener presente se integra su Estatuto de Autonomía, cuyo artículo 58 otorga a la Comunidad Autónoma, en el marco de los principios de coordinación con las haciendas del Estado y locales, la autonomía financiera que le permita llevar a cabo el principio de suficiencia de recursos para poder ejercer las competencias propias de la Comunidad Autónoma. La LOFCA establece en el artículo 6, apartados 2 y 3, los dos límites ineludibles que condicionan las potestades tributarias de las Comunidades Autónomas, tanto respecto del Estado como de las Corporaciones locales: "2. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado". "3. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales, en los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro". La STC 289/2000, de 30 de noviembre (recaída en resolución del recurso de inconstitucionalidad 838/92 contra la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 12/1991, de 20 de diciembre, reguladora del impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente), reitera en su interpretación del precepto transcrito la doctrina sentada en la STC 37/1987, distinguiendo entre el concepto de "hecho imponible" al que alude el artículo 6.2 LOFCA y el de "materia imponible" - al que se considera implícitamente como sinónimo de "materia reservada"- referido en el artículo 6.3. Así, considera que el concepto de materia reservada del artículo 6.3 LOFCA, entendido como materia imponible, "no es sinónimo de materia competencial pero tiene un contenido más amplio que el correspondiente al concepto de hecho imponible" (FJ 4). "El hecho imponible es un concepto estrictamente jurídico que, en atención a determinadas circunstancias, la Ley fija en cada caso "para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria" (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14; y 186/1993, de 7 de junio, FJ 4), es decir, es el acto o presupuesto previsto por la Ley cuya realización, por exteriorizar una manifestación de capacidad económica, provoca el nacimiento de una obligación tributaria". Por el contrario, "por materia imponible u objeto del tributo debe entenderse toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica que el legislador decida someter a imposición, realidad que pertenece al plano de lo fáctico". En su virtud, concluye el FJ 4 de la mencionada STC 289/2000, "el artículo 6 LOFCA contiene dos límites al poder tributario propio de las Comunidades Autónomas: los hechos imponibles gravados por el Estado (apartado 2) y las materias imponibles reservadas a las Corporaciones locales (apartado 3). El primero "no tiene por objeto impedir a las Comunidades Autónomas que establezcan tributos propios sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado" (STC 186/1993, FJ 4 c) sino que "lo que el artículo 6.2 prohíbe, en sus propios términos, es la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente" (STC 37/1987, FJ 14; y en términos similares STC 186/1993, FJ 4 c) [...] Por el contrario, el segundo límite reconduce la prohibición de duplicidad impositiva a la materia imponible efectivamente gravada por el tributo en cuestión, con independencia del modo en que se articule por el legislador el hecho imponible. En este segundo supuesto [...] resulta vedado cualquier solapamiento, sin habilitación legal previa, entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local y por un nuevo tributo autonómico". Pues bien, a la luz de los preceptos y doctrina constitucional expuestos, procede contrastar a partir de la definición del objeto del impuesto balear sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, de su hecho imponible y del sujeto pasivo, si se produce doble imposición en los términos que prohíbe el artículo 6 LOFCA. Por lo que se refiere a los tributos estatales, en puridad, sería forzado estimar - como pretende el informe de la Secretaría General de Política Fiscal Territorial y Comunitaria del Ministerio de Hacienda- que existe una coincidencia estricta, en la acepción constitucional reseñada, del hecho imponible establecido en el artículo 6 de la Ley balear 7/2001 con el hecho imponible gravado por la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, en sus artículos 4 a 19. En el impuesto configurado por la Ley de las Illes Balears 7/2001 el hecho imponible consiste en la estancia del contribuyente en los establecimientos de las empresas turísticas de alojamiento situados en el territorio de dicha Comunidad Autónoma. En cambio, en el IVA están sujetas al impuesto las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas en el ámbito espacial del impuesto por empresarios o profesionales a título oneroso, con carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional, según el artículo 4 de la Ley 37/1992. En especial, el artículo 11 de la misma Ley se refiere, en el apartado 2.9º, a los "servicios de hostelería, restaurante o acampamento y las ventas de bebidas o alimentos para su consumo inmediato en el mismo lugar". Si bien existe, naturalmente, una correspondencia entre los beneficiarios de dichos servicios y sus prestadores y en último término la fuente de riqueza gravada es la misma en ambos casos (en uno en su vertiente pasiva y en otro en la activa), no parece ajustado considerar que existe duplicidad de hechos imponibles en sentido estricto, puesto que el legislador autonómico ha configurado el hecho imponible del nuevo impuesto con perfiles propios y diferenciados de los empleados por el legislador estatal respecto del hecho imponible del IVA. Por lo expuesto, se estima que no puede afirmarse en rigor y con estricta propiedad la existencia de una vulneración del límite prevenido en el artículo 6.2 LOFCA por parte de la Ley balear objeto de impugnación. En cuanto a la eventual coincidencia de la materia objeto de imposición con la que está reservada a las Corporaciones locales, hay que realizar el contraste con lo dispuesto en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, ya que, conforme a la citada STC 289/2000, por "materias reservadas" deben entenderse sólo "aquellas materias que configuran el objeto de los tributos locales por haberlo establecido así la "legislación de régimen local" que en materia financiera no es otra, en la actualidad, que la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales" (LHL). A este respecto, puede observarse que la Ley del Parlamento de las Illes Balears 7/2001, procede a gravar la materia sobre la que opera, en la imposición local, el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE). Conforme al artículo 79.1 de la LHL, el IAE "es un tributo directo de carácter real, cuyo hecho imponible está constituido por el mero ejercicio en territorio nacional de actividades empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las tarifas del impuesto". "Se consideran, a los efectos de este impuesto, actividades empresariales las agrícolas, ganaderas, forestales, pesqueras, industriales, comerciales, de servicios y mineras" (apartado 2 del mismo artículo). Se comprueba de modo más palmario la coincidencia material entre determinados supuestos del IAE y el impuesto balear sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento a la vista de lo previsto en el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueban las tarifas del IAE. Dicha norma, que por remisión del artículo 80.2 LHL define las tarifas del IAE, se refiere expresamente en la "agrupación 68" a los "servicios de hospedaje", concretando a continuación en diversos grupos los tipos de establecimientos a los que se aplica (grupo 681: servicio de hospedaje en hoteles y moteles; 682: servicio de hospedaje en hoteles y pensiones; grupo 683: servicio de hospedaje en fondas y casas de huéspedes; grupo 684: servicio de hospedaje en hotelesapartamentos; grupo 685: alojamientos turísticos extrahoteleros...), establecimientos todos ellos en los que las estancias son objeto de gravamen por el impuesto balear establecido por la Ley 7/2001, a tenor de su artículo 6.2 y 3. Los datos expuestos llevan a considerar que, pese a determinadas características diferenciales y precisiones que formula la Ley de las Illes Balears en cuanto al sujeto pasivo y a la finalidad de dotar con la recaudación del tributo el fondo de rehabilitación de espacios turísticos creado por la Ley 12/1999 - las cuales se pretenden erigir como elementos diferenciadores del nuevo impuesto frente al tributo local antes mencionado -, en realidad no se gravan fuentes de riqueza distintas al ejercicio de actividades y prestaciones de servicios previstos en la agrupación 68 del IAE. Cabe traer a colación en tal sentido lo argumentado en caso similar por la STC 289/2000 (FJ 5) en cuanto que el impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento no grava efectivamente la capacidad contaminante de éstas o las distorsiones que producen en los ámbitos hacia los que se enfoca su finalidad extrafiscal, que no son tenidas en cuenta al definir el hecho imponible, puesto que éste es delimitado en función de parámetros idénticos y tenidos en cuenta ya por los tributos locales (categoría de los establecimientos turísticos). A la constatación de que el impuesto sobre estancias en empresas turísticas de alojamiento invade materia imponible reservada a las Haciendas locales ha de sumarse - para apreciar que vulnera lo dispuesto en el artículo 6.3 LOFCA- que no existe habilitación legal específica a tal efecto ni se han acordado medidas de compensación o coordinación tal como dicho precepto exige. En efecto, la disposición adicional quinta de la Ley 39/1988 sólo permite a las Comunidades Autónomas establecer y exigir un impuesto sobre la materia imponible gravada por el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, pero no autoriza ninguna otra coincidencia de impuestos autonómicos con materias imponibles reservadas a las Corporaciones locales. Otra consideración que procede realizar deriva de la eventual vulneración de principios constitucionales financieros en que incurre la creación del impuesto de referencia, muy en particular de lo específicamente prescrito en el artículo 2.1 LOFCA: "La actividad financiera de las Comunidades Autónomas se ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a los siguientes principios: a) El sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas (...) deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales ni suponer la existencia de barreras fiscales en el territorio español, de conformidad con el apartado 2 del artículo 157 de la Constitución". La afectación de este límite por el impuesto balear engarzaría así con la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.13ª de la Constitución, relativa a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en un sector de innegable trascendencia para la economía nacional cual es el turístico. Como ha reconocido el Tribunal Constitucional, "el ejercicio autonómico de una competencia exclusiva sobre un determinado subsector económico no excluye la existencia de una competencia estatal para establecer las bases y coordinación de ese subsector", siendo este razonamiento "también aplicable al sector del turismo, (...) dada su expresa relación con la política económica general, en razón de la incidencia que la actividad turística tiene en el conjunto de la economía, su importancia relativa como factor de desarrollo económico y de creación de empresas y de empleos y su especial trascendencia en nuestra balanza de pagos" (STC 75/1989, FJ 3). Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen: Que existen fundamentos jurídicos suficientes para mantener el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento de las Illes Balears 7/2001, de 23 de abril, del impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente." ----------------------------------------VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANTE DE ESTADO DON JERÓNIMO AROZAMENA SIERRA AL DICTAMEN MAYORITARIO NÚMERO 2.663/2001. El Consejero que suscribe comparte el dictamen en cuanto sostiene que existen fundamentos para mantener el recurso de inconstitucionalidad respecto de la reseñada Ley de Baleares, pues en efecto, en cuanto los recursos de inconstitucionalidad, tiene el ámbito que resulta del art. 27.2 de la LOTC en inmediata relación o conexión con el art. 72 de la Constitución, en cuanto instrumento para verificar la constitucionalidad de leyes autonómicas, aunque la pretensión se concrete respecto de competencias, pues el ámbito de los procesos sobre conflictos, positivos o negativos, cuyo régimen se encuentra en el Capitulo II del Título I, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no se extiende a la invasión competencial que se impute a una Ley, siendo para tal supuesto pertinente el recurso de inconstitucionalidad. Siendo esto así, coincide el Consejero que suscribe, que tratándose tan sólo de verificar si concurren elementos suficientes, esto es, bastantes para mantener el recurso de inconstitucionalidad, parece al que suscribe que son distintos los conceptos o significaciones, la apreciación de suficiencia para mantener el recurso y la suficiencia para fundar con posibilidades de éxito del recurso. Parece pues al Consejero que suscribe, que el dictamen debió incorporar una argumentación más completa, no para fundar o justificar la estimación del recurso, pero sí para proporcionar todos los elementos precisos, a fin de que el Ministro consultante tuviera todos los elementos precisos para formar cabal juicio sobre la cuestión planteada, y optar por la vía jurisdiccional, como ha hecho, o por la vía de la negociación con la Comunidad Autónoma, a la que asisten razones, aunque sin la adecuada base legal estricta, para abordar cuestiones cuyo origen o impulso se conecta directamente con la defensa del medio ambiente, componente importante para la atracción turística de las islas y en definitiva para, en la actualidad y en el futuro, bienestar social y económico de las Illes Balears. La apreciación o valoración por las Illes Balears y también por el Gobierno del Estado, a la que nada que afecte al conjunto es ajeno, debió extenderse el dictamen a reflexiones inferibles del expediente, y sin perjuicio de mantener el recurso de inconstitucionalidad abrir vías de dialogo, que facilitaran soluciones aconsejables no sólo para Baleares, sino también para España, según la idea que está presente en los artículos 1, 2, 148 y 149 de la Constitución, sobre la distribución de competencias, en un marco de solidaridad y común entendimiento. Por otra parte, opina el Consejero que suscribe que, estando en la base del planteamiento constitucional, por un lado la potestad impositiva, y esto desde una perspectiva medial, al servicio del principio rector del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, a cuya defensa y protección están comprometidos todos los poderes públicos, (articulo 45 de la Constitución), debió estudiarse, si siendo ilegitima la vía o medida auspiciada por las Illes Balears, son posibles y legítimas otras vías al servicio del objetivo pretendido de conservar y proteger el medio ambiente, no sólo por ser en sí mismo un valor, sino uno de los componentes del atractivo turístico de las islas. Las Illes Balears ha optado en el texto impugnado por el establecimiento de un impuesto, entendido como prestación pecuniaria requerida a los particulares, a titulo definitivo y sin contrapartida, aunque con el fin de contribuir a la defensa del medio ambiente y obtener fondos para su mantenimiento o restablecimiento. Tal objetivo no podría lograrse por la vía de la figura legal de las "tasas" en cuanto éstas están legitimante ordenadas a la prestación de un servicio, en su acepción técnico-jurídica. Siendo un tributo conectado al objetivo de lograr fondos específicos para el mantenimiento y en su restablecimiento del medio ambiente, sería preciso que se configure el "hecho imponible", con el debido rigor y previsión, para evitar una duplicidad entre tributos estatales y tributos autónomos o tributos locales, con un carácter de mayor generalidad, que no distinguiera entre contribuyentes por razones de la residencia o de la nacionalidad, y si se entendiera que los residentes ya soportan suficiente carga impositiva y no la soportan los turistas nacionales o extranjeros, a pesar de gozar todos de un bien como el medio ambiente, debiera configurarse el hecho imponible en términos específicos, para evitar duplicidades respecto de otros tributos locales, autonómicos o estatales. La incorporación, junto con los instrumentos sancionadores, de instrumentos fiscales, para la defensa del medio ambiente, como se ha hecho en otros ámbitos, a través de lo que se identifica con los llamados "tributos verdes", habiéndose hablado, al respecto, de un impuesto general finalista de carácter ambiental. Por lo expuesto, soy de opinión de que, sin perjuicio de mantener cuanto se dice en el dictamen, incluso la conclusión, debió, a mi juicio, introducir una reflexión en torno a lo que se razona en este Voto particular, para conocimiento no sólo del Ministerio del que procede la consulta, sino también, de los poderes autonómicos de las Illes Balears. -------------------------------------V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 15 de noviembre de 2001 EL SECRETARIO GENERAL, EL PRESIDENTE, EXCMO. SR. MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.