LXVII° CCM

MERCOSUR/LXVIII CCM/ DT Nº 18/04 Rev. 1
CODIGO ADUANERO MERCOSUR (CAM)
Aspectos que requieren definiciones
De acuerdo con lo establecido por la Dec. CMC N° 26/2003, la CCM debe
identificar en el transcurso del primer semestre de 2004 los aspectos conceptuales
básicos del CAM que requieren definiciones por parte del GMC.
Situación actual del texto del Código Aduanero MERCOSUR.
Existe un texto aprobado en Ouro Preto, como Código Aduanero MERCOSUR.
Para su efectiva vigencia debía ser ratificado por los Parlamentos de por lo menos
tres Estados Partes; esto no sucedió debido a que el único Estado Parte que obtuvo
su aprobación parlamentaria fue la República de Paraguay.
Las dificultades encontradas en los Estados Partes para lograr la aprobación
legislativa tuvieron su origen en las limitaciones que presentaba el texto de Ouro
Preto. Estas fueron producto de la celeridad con que debió elaborarse el texto
(menos de 24 meses), que conspiró contra la necesidad de un análisis profundo de
las diferencias jurídicas entre los Estados Partes, así como de un análisis
comparativo con legislaciones de países culturalmente cercanos a los nuestros.
Como consecuencia de ello se instruyó al CT2 a revisar dicho texto y elaborar
un Protocolo Adicional al CAM, tarea que se llevó a cabo entre 1997 y marzo de
2000. El Anteproyecto así obtenido (ACAM) no logró, sin embargo, consenso sobre
un conjunto de temas de variado grado de complejidad y requerimiento de decisión
política.
Ante esta situación, el CT2 decidió someter el texto a consultas internas en los
Estados Partes, y finalmente elevó el ACAM a la CCM.
A continuación se señalan los aspectos conceptuales básicos que requieren
definiciones.
Aspectos conceptuales básicos que requieren definiciones
ALCANCE DEL CÓDIGO ADUANERO MERCOSUR
Existen posiciones diferentes en el sentido de si el texto debe implicar un
articulado acotado, configurando un código de características “marco”, o si por el
contrario, debe contener un mayor desarrollo procedimental y reglamentario.
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En el primer caso, el núcleo de la reglamentación queda constituido por las
normas complementarias. Si esta fuera la alternativa escogida, deberá preverse la
simultaneidad de la puesta en vigencia del código marco y toda la normativa
complementaria que fuera necesaria a fin de no dejar vacíos legislativos.
AMBITO DE APLICACIÓN, TERRITORIO ADUANERO Y ZONAS FRANCAS
La definición del concepto de “territorio”, y sus alcances, es necesaria en un
ordenamiento normativo como el que se pretende, dado que de ella se deriva el
ámbito en que se aplicará dicho ordenamiento.
Con respecto al MERCOSUR, es necesario señalar qué tipo de referencias
hacen sus estatutos jurídicos básicos en este sentido:
El Tratado de Asunción, en su Artículo 1º, habla de “La libre circulación de
bienes, servicios y factores productivos entre los países...”, mientras que el Artículo
7º expresa que “En materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los
productos originarios del territorio de un Estado Parte gozarán, en los otros Estados
Partes, del mismo tratamiento que se aplique al producto nacional” (el subrayado, en
ambos casos, es nuestro).
El Protocolo de Ouro Preto, por su parte, en su Artículo 38 establece: “Los
Estados Partes se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para
asegurar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento de las normas emanadas de
los órganos del MERCOSUR previstos en el artículo 2 de este Protocolo”.
En ambos casos (Tratado de Asunción y Protocolo de Ouro Preto), se utiliza el
concepto jurídico-político de territorio, es decir el que está sometido a la soberanía
de la Nación de los Estados Partes.
Sin embargo, en el ACAM, el Artículo 1, numeral 2, establece que la legislación
aduanera del MERCOSUR se aplica a la totalidad de su territorio aduanero,
precisándose en el Artículo 2, numeral 1, que éste comprende el territorio de cada
uno de los Estados Partes.
Este modo de abordar la cuestión, implica que en el ACAM no se diferencie
entre el territorio como concepto jurídico-político al que se ha hecho referencia
anteriormente, y el territorio aduanero, que es un concepto jurídico-económico.
Un caso en que se verifica esta diferencia es el de las Zonas Francas, las que
también deben hallarse reguladas en dicho Código. Esos ámbitos tienen la
característica que en ellos no se aplican el arancel aduanero ni otras medidas de
carácter económico a la importación o exportación.
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En este sentido, las legislaciones de algunos Estados Partes han adoptado el
criterio de que dichas zonas no forman parte del territorio aduanero como modo de
justificar la aplicación en las mismas de normativas específicas diferentes de las
vigentes en aquel.
En otros Estados Partes se ha adoptado el criterio inverso, es decir, incluir a
dichas zonas dentro del concepto de territorio aduanero y estableciendo
excepciones a la legislación general aplicable en aquellas.
LAS SANCIONES PECUNIARIAS CONSTITUTIVAS DE LA OBLIGACIÓN
TRIBUTARIA Y DEL CRÉDITO ADUANERO
El ACAM incluye como objeto de la Obligación Tributaria –además de los
tributos aduaneros- a las “sanciones pecuniarias” derivadas del incumplimiento de la
legislación aduanera.
Esta indiferenciación choca con la situación que se verifica en algunos Estados
Partes que tienen comprometido su esquema jurídico-institucional con esta
distinción. Es el caso de Argentina, donde la Corte Suprema de Justicia y los
tribunales federales han determinado que las sanciones aduaneras revisten carácter
penal y no tributario.
LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PARA EXIGIR EL PAGO DEL CRÉDITO
TRIBUTARIO.
El Artículo 80 del ACAM contempla la prescripción de las acciones para exigir
el pago de los tributos aduaneros así como la de las sanciones pecuniarias.
Si se comparan las dos versiones elaboradas para el texto de dicho Artículo 80,
se advertirá que las mismas son diferentes. En efecto, mientras la versión
portuguesa establece que la acción para exigir el pago de los tributos aduaneros
prescribe en el plazo de cinco años contado a partir del 1º de enero del año
siguiente al de la fecha en que aquél estuviere definitivamente constituido, la versión
castellana dispone que ese plazo se cuenta a partir del 1º de enero del año siguiente
al de la fecha en que fuera exigible, habiéndose colocado entre paréntesis la
expresión “estuviera definitivamente constituido”, la cual se presume que no fue
incorporada a título aclaratorio sino como posible alternativa del texto principal.
Dejando de lado el hecho de que en ambas versiones se ha omitido mencionar
al crédito aduanero, pese a ser a él al que evidentemente se refiere la norma cuando
ésta expresa “estuviere definitivamente constituido” (versión portuguesa) y “fuera
exigible” (versión castellana), lo importante aquí es señalar que esta situación que
contempla el texto portugués - estar el crédito definitivamente constituido - no sólo
no existe en el derecho de alguno de los Estados Partes (Argentina por ejemplo)
sino que además no es la misma que la prevista por el texto castellano - ser ese
crédito exigible -.
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La peculiaridad de dicha situación deriva del hecho que, a diferencia de lo que
sucede en otros países (Argentina, Paraguay y Uruguay), la legislación brasileña
contempla, junto con la prescripción de la acción para exigir el pago del tributo, el
instituto de la “decadencia” o “caducidad” del derecho a la “determinación tributaria”
(“lançamento”).
La caracterización clásica de los dos institutos indica que ambos tienden a la
extinción del crédito tributario, pero mientras la caducidad extingue el “derecho” al
cobro en sí mismo, la prescripción no extingue ese derecho sino la “acción” para
perseguirlo.
Otra consecuencia de esta distinción radica en que mientras el curso de la
caducidad no puede ser suspendido o interrumpido, el curso de la prescripción
admite tanto la suspensión como la interrupción.
El Código Tributario Nacional de Brasil fija un plazo de “decadencia”
(caducidad) para determinar el tributo, que es de cinco años y que, en principio, se
cuenta desde el 1° de enero del año siguiente a aquél en que se produjo el hecho
generador. Dentro de este período el Fisco debe “constituir” el crédito tributario a
través de la determinación correspondiente (artículo 142 CTN), comenzando a partir
de ese momento el plazo de la prescripción de la acción para exigir el pago.
A ello se añade que el sistema brasileño considera que, una vez consumada la
prescripción, se extingue también el “derecho” al crédito tributario, con lo cual los
pagos realizados con posterioridad son repetibles por considerarlos hechos sin
causa. Este tratamiento tampoco se concilia con las características universalmente
atribuidas a la prescripción, la que se distingue de la caducidad justamente por el
hecho de que sus efectos consisten en extinguir la acción pero no el derecho (en el
cual se sustenta la causa de la obligación), razón por la cual el pago no se puede
repetir.
En Argentina la prescripción de la acción para exigir el pago de los tributos
aduaneros se halla regulada por un ordenamiento específico, el Código Aduanero,
el cual, si bien en este aspecto sigue los criterios existentes en la ley de base que
rige en materia de impuestos interiores (Ley 11.683), adapta el sistema tributario a
las particularidades de la operativa aduanera. Los artículos 803 y 804 del
mencionado cuerpo legal disponen que dicha acción prescribe a los cinco años
contados a partir del 1° de enero del año siguiente al de la fecha en la cual se
produjo el hecho generador, con independencia de su determinación tributaria.
Ello se debe a que la liquidación tributaria es elaborada por
administrado o directamente por el Sistema Informático de la Aduana
importador o el exportador entra en el mismo solicitando la destinación
con indicación de los datos necesarios para la clasificación y
correspondientes.
el propio
cuando el
aduanera,
valoración
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Por ello, los plazos para la determinación tributaria tienen relevancia respecto
de las determinaciones suplementarias elaboradas por el servicio aduanero como
consecuencia de errores cometidos en la liquidación originaria y para los casos de
actos ilícitos que den origen al hecho gravado, tales como la importación para
consumo a través del delito de contrabando o la conversión en definitiva de la
importación o exportación temporarias a raíz del incumplimiento de los plazos
impuestos para esas destinaciones.
Para la doctrina argentina el tributo es exigible desde que el hecho generador
se produjo, pues, y sin perjuicio de que lo normal sea la autoliquidación, la
liquidación de oficio del mismo es un mero trámite burocrático previo a su
notificación. Por lo tanto, la redacción en idioma castellano del Artículo 80 del
Proyecto de C.A.M. que se analiza (sin la alternativa entre paréntesis) significaría
para la doctrina argentina que la prescripción operaría a los cinco años desde el 1º
de enero del año siguiente a que el hecho generador se produjo, mientras que para
la doctrina brasileña el referido plazo del Artículo 80 no comenzaría a correr sino
desde que el propio Fisco practica la determinación tributaria y notifica la
correspondiente liquidación.
La norma comunitaria no puede tener alcances jurídicos distintos según el país
que la aplique, ya que, al hacerse referencia a la “constitución definitiva del crédito
tributario” como punto de partida del plazo de prescripción y no hallarse contemplada
esa institución en el ACAM, hay una invitación implícita a llenar ese vacío legal con
los sistemas tributarios locales.
RESPONSABILIDAD DE DETERMINADOS SUJETOS POR PAGO DE TRIBUTOS
ADUANEROS
El ACAM atribuye al representante del importador/exportador responsabilidad
solidaria por el pago de los tributos aduaneros - Artículo 14 -.
En algunos Estados Parte, la legislación atribuye esta responsabilidad solidaria
al representante del importador/exportador por el pago de los tributos aduaneros. En
otros Estados Parte, en cambio, rige el criterio que dado que el representante
(despachante de aduana) no tiene la disponibilidad jurídica de la mercadería (pues si
la tuviera ya no actuaría como tal sino como importador o exportador, según el
caso), no debería adjudicársele la responsabilidad que aquélla genera.
REGULACIÓN ESPECÍFICA DEL DESPACHANTE DE ADUANA
Visto la disparidad de criterios que rigen en los Estados Parte acerca del
alcance de la responsabilidad del despachante de aduana, deberá optarse entre
estas dos alternativas:
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Una regulación específica, o por el contrario, sólo disposiciones sobre la
actividad básica del despachante de aduanas dejando la reglamentación de su
ejercicio para las normas comunitarias complementarias.
RÉGIMEN DE SALIDA DE LA MERCADERÍA
El texto del ACAM omite la regulación de las formalidades que deben cumplir
las mercaderías a los efectos de considerar completada una operación de
exportación.
VALORACIÓN DE MERCADERÍAS EN ADUANA
El ACAM destina una Sección al tratamiento del “Valor en aduana de la
mercadería”; sin embargo, el texto sólo se refiere al valor para el caso de
importación.
Para algunos de los Estados Partes, la existencia actual –o la posibilidad de su
aplicación en el futuro- de tributos y beneficios a la exportación, torna necesario
establecer una regulación específica, en la medida que el valor de las mercaderías
de exportación constituye la base para liquidar ambos.
INFRACCIONES ADUANERAS
Existen diferentes concepciones sobre la naturaleza de las infracciones
aduaneras que se reflejan en la legislación interna de los Estados Partes, y que al
recaer sobre una cuestión tan esencial dificultan de modo sustancial uniformar la
estructura de las conductas punibles.
El CT2 nunca pudo avanzar en la inclusión del tratamiento de las infracciones
dentro del texto de Código Aduanero; ello no es más que el reflejo de las dificultades
expuestas, que hacen que resulte muy difícil lograr la simetría que debe regir su
indicación a nivel comunitario.
En este sentido es importante considerar la experiencia de la Unión Europea,
que no ha terminado de acordar textos en materia de ilícitos aduaneros.
De este modo, se entiende que el tratamiento de las infracciones y delitos
aduaneros corresponderá a las legislaciones nacionales de los Estados Partes.
IV CCM EXT., Bs. As., 21-22/06/04
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