Intervención estatal en la innovación tecnológica

JUSTIFICACION DE LA INTERVENCION DEL SECTOR PÚBLICO EN LOS MERCADOS DE
INNOVACION TECNOLOGICA.
Curso: Políticas Pública de Innovación Tecnológica.
Junio de 2000INDICE
• INTRODUCCIÓN
• CARACTERÍSTICAS DE LA TECNOLOGÍA COMO BIEN ECONÓMICO
• APROXIMACIONES TEÓRICAS A LAS IMPLICACIONES DE LA INNOVACION TECNOLOGICA
PARA EL CRECIMIENTO ECONÓMICO.
• JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL PROCESO DE INNOVACIÓN
TECNOLÓGICA
4.1. JUSTIFICACION NEOCLASICA
4.2. TEORÍA DEL CRECIMIENTO ENDÓGENO
4.3. ENFOQUE EVOLUCIONISTA
4.4 LA TEORÍA SOBRE LAS POLÍTICAS TECNOLÓGICAS
4.5. DUDAS ACERCA DE LA PERTINENCIA DE LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
• ADICIONALIDAD
• CONCLUSIONES
•
1. INTRODUCCIÓN
En la literatura económica, el cambio tecnológico es considerado como un elemento de capital
importancia a la hora de explicar el desarrollo económico de las naciones. Las diferencias en el grado
de desarrollo tecnológico de los países explican en gran parte las diferencias en los niveles de renta y de
comercio exterior de los países.
Actualmente, las empresas conviven y compiten en un modelo económico donde las ventajas competitivas se
basan en factores de diferenciación de los productos, en el diseño y calidad que incorporan y en las
prestaciones que ofrecen. Estos factores diferenciales se consiguen cuando las empresas disponen de la
tecnología necesaria. Por tanto, el desarrollo de las economías en la actualidad está fuertemente ligado al
desarrollo tecnológico. En esta línea, la comisión europea en el libro blanco sobre la el crecimiento, la
competitividad y el empleo señala que la capacidad de innovación de las empresas y el acompañamiento de
estas por los poderes públicos constituyen las condiciones de mantenimiento y de refuerzo de esta
competitividad y el empleo.
Por otro lado, hay evidencia empírica de la relación entre esfuerzo en investigación y desarrollo, así como de
que la ventaja comparativa internacional está relacionada con el gasto de las empresas en innovación y que el
esfuerzo tecnológico está fuertemente correlacionado cono los aumentos de productividad tanto a nivel de
empresa como de sector económico (Alaminos, 2000). En un mundo cada vez más competitivo, la tecnología
posibilita la aparición de nuevos productos/procesos, con la consiguiente ventaja competitiva de las empresas
sobre sus rivales, promoviendo el desarrollo del área o región.
1
Esta importancia ha sido recogida también en la literatura económica. Ya la economía clásica concedía gran
importancia a la innovación tecnológica en el desarrollo económico y, aunque las aportaciones posteriores se
desentendieron, en las últimas décadas vuelve a considerarse un factor que afecta directamente al crecimiento
de las empresas. Las crisis de finales de los '60 y principios de los '70, junto a la aparición de nuevas
tecnologías hicieron que se prestase mayor atención a la a innovación en relación con la actividad económica.
• CARACTERÍSTICAS DE LA TECNOLOGÍA COMO BIEN ECONÓMICO
Los resultados de investigación y desarrollo (I+D) básicos, como bien económico, tiene ciertas características
que les hacen especialmente peculiares a la hora de desenvolverse en los mercados.
Según Jones (2000), la tecnología es la forma en que los insumos al proceso de producción se transforman en
producción. Jones centra su razonamiento en la economía de las ideas: considerando que las ideas mejoran la
tecnología de la producción de manera que una nueva idea permite a una combinación determinada de
insumos obtener más o mejor producción.
En esta misma línea de la economía de las ideas, Romer (1986) destaca dos características de las ideas como
bien económico:
• Las ideas que no son rivales entre sí: una vez que se ha creado una idea, cualquiera que tenga
conocimiento de la misma puede aprovecharse de ella. La falta de rivalidad implica la presencia de
rendimientos crecientes a escala, y para elaborar el modelo de estos rendimientos crecientes a escala
en un ambiente competitivo con investigación adicional se requiere por necesidad la competencia
imperfecta.
• Las ideas son (al menos parcialmente) excluyentes: un bien es excluyente cuando el propietario puede
cargar una tarifa por su uso. La no exclusión puede producir desbordamientos de los beneficios que
no capturan los productores (beneficios de los que no se pueden apropiar). Estos desbordamientos se
conocen como externalidades.
A los bienes que cumplen las dos características de no rivalidad y no exclusión se les conoce como bienes
públicos, por tanto, cuando hablamos de la producción resultante de la I+D, hablamos de un bien publico.
Implicaciones de estas características
Los bienes no rivales solo necesitan producirse una vez, y no cada vez que se venden. Esto es, que una vez
que se han producido, se pueden consumir tantas veces como se quiera que no se gastan. Esto implica un
costo fijo de producción y un costo marginal cero de lo cual se deduce la presencia de rendimientos crecientes
a escala y por tanto de competencia imperfecta. Con rendimientos crecientes a escala, el coste promedio
siempre es mayor que el coste marginal y, por consiguiente, la fijación de precios al coste marginal da como
resultado ganancias negativas. Ninguna empresa entraría en ese mercado para desarrollar una investigación si
no pudiera establecer el precio por encima del coste marginal para producir unidades adicionales. La
producción de nuevos bienes requiere la posibilidad de obtener ganancias y, por consiguiente, necesita
alejarse de la competencia imperfecta. Este argumento es la base de la justificación para la intervención del
sector publico en la producción de I+D.
Siguiendo en esta idea, Hernández Castilla (1999) considera que la innovación es un bien preferente o
meritorio, cuyo consumo es socialmente deseable y es, asimismo, estimulado por el sector publico.
Para Hernández Castilla la justificación para la actuación pública se basa en dos pilares:
• Peculiaridades de la innovación (bien meritorio con características de bien publico)
2
• Peculiaridades de los mercados financieros: asimetría entre la información de que disponen los
potenciales prestamistas respecto a la disponible para los potenciales prestatarios.
La asimetría de información entre prestamistas y prestatarios da lugar a asignaciones ineficientes de los
recursos financieros, así como riesgos para el sistema crediticio y a fenómenos de racionamiento de crédito
existentes en los mismos. En cuanto a esto existe además evidencia empírica, ya que la Encuesta Sobre
innovación Tecnológica De España del INE señala que el principal obstáculo para la innovación en nuestro
país lo constituye la barrera financiera.
Lo resultante de este conjunto de factores es una provisión insuficiente (desde el punto de vista social) de
financiación para la innovación, a través de los mecanismos exclusivamente de mercado. Por tanto, para llegar
a la producción óptima de innovación ha de intervenir el sector público, centrando su actuación en la
corrección de los fallos de mercado que provocan estas ineficiencias.
Por otro lado, Rodríguez Cortezo (1999) considera la intervención pública compatible con los principios del
propio mercado ya que lo que se pretende con ella es compensar un comportamiento imperfecto de este. El
fallo de mercado se traduce en una dedicación de recursos desproporcionada en relación con los beneficios
obtenidos de acuerdo con los criterios aplicables a otros tipos de inversiones, y en este contexto el apoyo
público busca paliar estos efectos nocivos para las empresas.
Para Rodríguez Cortezo las causas que provocan los fallos de mercado son esencialmente las siguientes:
• Elevado riesgo de fracaso asociado a un proyecto de I+D, dependiendo gran parte de ese riesgo de
factores externos sobre los que la empresa no ejerce control.
• Incompleta apropiabilidad de los resultados de un desarrollo, es decir, una parte de los retornos
generados por los resultados no revierte sobre la empresa en forma de beneficio. Esta apropiación
colectiva se denomina retorno social.
El Informe de la Fundación Cotec aporta otras dos líneas de justificación de la necesidad del apoyo publico en
el sistema de innovación (Sanz, 1995).
La 1ª de ellas se refiere a las imperfecciones del mercado, relacionadas con el carácter de bien publico de la
tecnología y con el riesgo inherente a todo proceso de innovación: de este modo, las Administraciones
Públicas deben intervenir para incentivar a las empresas a alcanzar el nivel optimo de inversión en función de
su propio beneficio y de las externalidades que se generan para el resto del sistema económico
La 2ª línea de justificación del apoyo público en el sistema de innovación pone el énfasis en los aspectos
relativos a la difusión de las innovaciones más que en la incentivación del proceso innovador en sí mismo.
Los problemas fundamentales son los que se refieren a la dificultad de convertir el resultado de la
investigación básica en nuevos productos o procesos y de transformar conocimiento tácito, intransferible por
definición, en conocimiento codificado, que si puede ser transferido y generar difusión de innovaciones. El
papel de las Administraciones Públicas en este contexto seria de catalizador del proceso de difusión y de
articulador del sistema de innovación.
Finalmente, otra razón para el apoyo publico a la actividad de I+D es la necesidad de mantener el nivel de
competitividad de la industria como elemento determinante de la prosperidad de los países. En una economía
globalizada en la que se comparten los términos de preferencia, la ayuda estatal a la industria en el plano
tecnológico forma parte de las reglas del juego aceptadas que todos los concurrentes practican.
• APROXIMACIONES TEÓRICAS A LAS IMPLICACIONES DE LA INNOVACION
TECNOLOGICA PARA EL CRECIMIENTO ECONÓMICO.
3
El papel de las intervenciones del gobierno en el desarrollo económico e industrial es una continua
discusión de teoría económica moderna. Ya desde el comienzo de la industrialización hay un amplio
apoyo para la no−intervención y el laissez faire (Smith, 1776) pero también para un papel activo de las
fuerzas políticas para asegurar un rápido proceso de industrialización (Hamilton, 1791; List, 1846).
Dentro de la literatura sobre los fundamentos teóricos de la política tecnológica, se pueden reconocer
varios puntos de vista para estudiar este tema: el punto de vista neoclásico, basado en la asunción de la
competencia perfecta y los fallos de mercado (Smith, 1776), las nuevas teorías del crecimiento o
crecimiento endógeno y la perspectiva evolucionista.
Modelo neoclásico
Los modelos neoclásicos son teorías del crecimiento económico basadas en el capital. Estas teorías se centran
en como modelar la acumulación de capital físico y humano. Para los neoclásicos, el capital y el trabajo son
los factores determinantes del crecimiento económico, mientras el progreso tecnológico se considera una
especie de caja negra. Este modelo conceptualiza la innovación como una actividad que consta de fases
aisladas (que se inicia con la fase de investigación básica y finaliza con la fase de introducción de las
innovaciones en el mercado), que se lleva a cabo en centros de investigación y empresas innovadoras, y que
no se deja influir por incentivos desde el mercado u otras unidades de la empresa. Este modelo supone que la
transferencia tecnológica es un proceso automático sin costes significativos basado en el mecanismo de la
mano invisible.
El modelo neoclásico es un modelo lineal en el sentido de que considera la tecnología como un bien público
que es fácil de copiar sin costes adicionales, pudiendo cada agente económico apropiarse de ella de forma
libre.
Modelo evolucionista
La teoría de corte evolucionista parte de la idea de que el cambio tecnológico es un proceso endógeno del
sistema económico que esta interrelacionado con las estructuras del mercado. Así, la capacidad tecnológica
depende de un proceso de acumulación de experiencias y aprendizaje llevado a cabo por las empresas.
Considera que los resultados de la innovación no son bienes fáciles de copiar, dada la gran formación base
que se necesita y el proceso largo de aprendizaje necesarios para asimilar los conocimientos.
Modelo de crecimiento endógeno
Este modelo surge en 1986 de la mano de Paul Romer, como una réplica al modelo neoclásico. El modelo
endógeno establece como principal determinante del crecimiento económico a largo plazo a la creación y
difusión de nuevos conocimientos. En este modelo son claves el capital humano y las ideas, que tienen una
aproximación cuantitativa suficientemente valida en las innovaciones patentadas en un país.
Las nuevas teorías del crecimiento critican al modelo neoclásico basándose en el carácter exógeno aplicado al
desarrollo tecnológico de los modelos neoclásicos. Según estas teorías, el desarrollo tecnológico no se puede
considerar como un proceso exógeno que se desarrolla en una caja negra, sino que hay que integrarlo como
una variable endógena del crecimiento económico.
• JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL PROCESO DE INNOVACIÓN
TECNOLÓGICA
Hemos visto diferentes formas de aproximarnos al concepto de innovación tecnológica y su relación con el
crecimiento económico. A continuación vamos a ver como cada teoría justifica la intervención del sector
público en la producción−difusión de tecnología y las propuestas de política económica de cada una de ellas.
4
4.1. JUSTIFICACION NEOCLASICA
La literatura neoclásica, basada en los fallos de mercado, ha estudiado ampliamente la falta de incentivos que
tienen las empresas para innovar partiendo del modelo de equilibrio (optimo de pareto: mercado de
competencia perfecta donde se genera una asignación o distribución eficiente de todos los recursos), siendo
básicamente tres las formas de disfunción del mercado:
la incertidumbre, las externalidades y las economías de escala.
Según esta teoría, la intervención estatal solamente estaría justificada en el caso de que la asignación de los
recursos para la generación y difusión de nuevas tecnologías mediante la economía del mercado no fuese
apropiada en términos de bienestar, alejándose del Óptimo de Pareto. Esta dislocación puede implicar tanto la
falta de esfuerzos de inversión como duplicidad y superabundancia de inversiones.
Arrow (1962) argumenta que las peculiaridades del mercado de la innovación impiden una asignación óptima
de los recursos destinados a la generación y difusión de tecnología, ya que el bien tecnológico no cumple los
requisitos de un mercado de competencia perfecta. Estas peculiaridades a las que hace referencia son:
• Mercados virtuales de futuro, incertidumbre, asimetría de información y riesgos tecnológicos y
económicos
• Externalidades, bienes públicos y apropiabilidad
• Indivisibilidad y economías de escala
• Superabundancia de inversiones en I+D en un mercado de competencia perfecta
Vemos cada una de ellas de forma más detallada:
• Mercados virtuales de futuro, incertidumbre, asimetría de información y riesgos tecnológicos y
económicos
Los agentes que quieren invertir en un proyecto de innovación tienen que hacer un gran número de supuestos
sobre el desarrollo del mercado en el futuro, sobre los costes del proyecto de innovación, sobre los costes de
producción y los beneficios esperados, sobre el desarrollo tecnológico de productos competitivos y, por ultimo
sobre la reacción de los competidores. Esto implica un alto grado de inseguridad y riesgo económico por parte
de las empresas y sus agentes financieros, inseguridad que está también influida por la asimetría de
información en el mercado (la distribución de la información en cuanto a la innovación resulta muy dispar),
que dificulta el mecanismo coordinador del mercado perfecto.
La inseguridad y riesgos comerciales (la innovación es muy susceptible a cambios en la demanda y la oferta)
conducen a imperfecciones del mercado de capitales provocando que no todas las empresas puedan obtener
financiación para sus actividades innovadoras al mismo precio. El interés al que acceden a los recursos
financieros se condiciona a determinados factores relacionados con la eficiencia y capacidades tecnológicas
de la empresa, garantías de cumplimiento del crédito que ofrece la empresa, presupuesto y riesgo de los
proyectos.
En este contexto el Sector Público podría optar entre un papel activo, invirtiendo en tecnologías claves y
costosas, o un papel menos activo, avalando los préstamos de las empresas garantizando a los prestamistas la
recuperación de los créditos en el caso de la existencia de problemas financieros derivados de los proyectos de
innovación.
La intervención estatal tendría sentido si el estado es capaz de valorar y seleccionar mejor que los agentes
privados los sectores o tecnologías calves con un crecimiento potencial.
5
• Externalidades, bienes públicos y apropiabilidad
El conocimiento es un bien fácil de copiar (bien publico) y su uso y comercialización no esta limitado a
aquellos agentes económicos que lo producen (problema de apropiabilidad).
Las externalidades la podemos ver desde el punto de vista de las empresas y desde el del Sector Publico:
• Desde el punto de vista de las empresas las externalidades son aquellos bienes que podrían ser
utilizados por otros agentes económicos son tener que pagar su valor en el mercado.
• Desde el punto de vista de la administración pública, el concepto de externalidades se puede definir,
por un lado, como efectos derivados de actividades de la administración pública en la ejecución de sus
responsabilidades públicas, y, por otro, como efectos positivos sobre el sistema productivo generados
de manera expresa por el Estado. Los resultados tecnológicos obtenidos en centros públicos de I+D
tienen como objetivo generar tales externalidades. Su difusión lo convierte así en un bien público.
Una política tecnológica implicaría mejorar el proceso de apropiación de la innovación mediante la protección
de la propiedad intelectual. Por otro lado habría que relacionar la intervención estatal con las externalidades
positivas de la I+D pública, es decir, ofrecer conocimientos como un bien publico, desplazando la frontera
tecnológica del sistema nacional y regional de innovación.
La intervención estatal esta solamente justificada en el caso de que las externalidades esperadas generaran un
incremento del bienestar social neto, y tendrían que ser eliminadas en el momento en que los costes
marginales de la producción pública del saber fueran mayores que la suma de las utilidades marginales del uso
potencial de los conocimientos.
• Indivisibilidad y economías de escala
El esfuerzo tecnológico no esta relacionado directamente con los resultados científicos y tecnológicos de este
proceso ni tampoco con el éxito de su comercialización en el mercado. A partir de un cierto esfuerzo
innovador, el avance tecnológico se estanca, lo que implica que los costes marginales, a partir de un cierto
nivel de gastos en I+D, superan a los beneficios marginales.
La indivisibilidad y los altos costes de iniciar el proceso de I+D pueden implicar que solamente algunas
empresas grandes puedan iniciar tales actividades y monopolizar el mercado.
El tipo de instrumentos políticos que requiere este problema podría ser la creación de centros tecnológicos de
consultaría al servicio de las pequeñas y medianas empresas cuyas actividades innovadoras no llegan a la
masa critica. La política tecnológica dirigida hacia las PYMES se justifica en muchas ocasiones con el
argumento de disminuir barreras de entrada mencionadas.
• Superabundancia de inversiones en I+D en un mercado de competencia perfecta
A pesar de los riesgos mencionados, hay agentes económicos que están dispuestos a arriesgarse debido a los
beneficios extraordinarios esperados en los sectores de alta tecnología. Esta apuesta para obtener ventajas
respecto a los competidores, podría implicar una superabundancia de inversiones. La inversión en I+D del
periodo depende de las inversiones esperadas en I+D en el futuro.
El modelo lineal, junto con la teoría de los fallos del mercado, ha dado lugar a una política tecnológica
dirigida hacia la generación de nuevos conocimientos del tipo bien público, cuya difusión en el sistema
productivo se produce sin costes adicionales para las empresas. Apoyar proyectos de innovación de carácter
precompetitivo, innovaciones de carácter general que producen un desplazamiento de la frontera tecnología,
6
generación de externalidades y aumento del bienestar social. Además, ha generado una política de regulación
y protección como intento de corregir los problemas de apropiabilidad.
La teoría económica basada en los fallos del mercado justifica la intervención estatal en caso de que el bien
tecnológico no cumpla los requisitos del mercado. El Estado tendría que posibilitar el desarrollo del mercado,
asegurando su funcionamiento. Pero para muchos autores, los conceptos de equilibrio de mercado,
competencia perfecta u óptimo de pareto, son incompatibles por definición con el concepto de innovación.
Según la teoría shumpeteriana, la innovación genera desequilibrios en el mercado y las empresas buscan el
monopolio temporal para obtener beneficios extraordinarios a través de nuevas tecnologías. La competitividad
de una nación depende de la capacidad de su industria para innovar, un aspecto que se ha formado poco a
poco, y el Estado tendría que asumir un papel activo para cuidar, estimular y desarrollarlo (Porter, 1990).
4.2. TEORÍA DEL CRECIMIENTO ENDÓGENO
Las nuevas teorías del crecimiento critican al modelo neoclásico basándose en el carácter exógeno aplicado al
desarrollo tecnológico de los modelos neoclásicos. Según Romer o Lucas el desarrollo tecnológico no se
puede considerar como un proceso exógeno que se desarrolla en una caja negra, sino que hay que integrarlo
como una variable endógena del crecimiento económico.
La nueva teoría del crecimiento supone la existencia de un mercado de bienes innovadores, y los
investigadores dirigirán sus esfuerzos hacia las actividades rentables. El alto riesgo inherente a la producción
de información y la dificultad de apropiación de sus beneficios tienden a reducir el valor privado de la
información por debajo de su valor o producto social (Arrow, 1962).
La teoría del crecimiento endógeno considera el progreso tecnológico como uno de los locomotores del
crecimiento económico basándose en su gran capacidad de generar externalidades. La administración pública
podría estimular el crecimiento mediante inversiones en I+D cuyos resultados tendrían el carácter de bien
publico generando externalidades. La teoría de crecimiento endógeno utiliza los conceptos de apropiabilidad,
externalidades, ventajas de escala, etc. para mostrar su teoría, asignando un papel a la intervención estatal
como generador de externalidades mediante el progreso tecnológico (Libro Verde de la Innovación. Comisión
Europea 1995)
Si las nuevas tecnologías tienen un carácter de bien publico, se puede desplazar la frontera tecnológica a un
nivel mas alto, por lo que la promoción de I+D resulta lógica.
Por otro lado, el concepto shumpeteriano de destrucción creativa, basa los beneficios extraordinarios de la
innovación en dejar obsoleta la tecnología existente, disminuyendo así los beneficios existentes en las otras
empresas. Esto podría generar una abundancia en inversiones de I+D en el mercado, por lo que habría que
reconsiderar las inversiones innovadoras por parte de la administración pública, buscando una situación de
equilibrio entre los intereses privados y el de la sociedad en su conjunto.
Las teorías indican como las empresas gastan en exceso o en defecto en innovación, generan tecnologías muy
pronto o demasiado tarde, y dan lugar a innovaciones muy similares o demasiado dispersas, lo que implica
que la política tecnología depende en cada m omento de las circunstancias (Metcalfe, 1997). Por lo tanto, se
podría defender tanto una política de subvenciones como una promoción de las actividades innovadoras así
como una política que trate de evitar la superabundancia de los gastos en I+D.
4.3. ENFOQUE EVOLUCIONISTA
El argumento que esgrime a favor de la política tecnológica es que la mejora del nivel tecnológico es un
aspecto fundamental para la creación de ventajas competitivas sostenibles para el crecimiento económico a
largo plazo.
7
La teoría de corte evolucionista parte de la idea de que no existe mano invisible que asegure el óptimo, sino
que se puede influir sobre el proceso de innovación y el crecimiento económico. Según esta teoría, el cambio
tecnológico es un proceso endógeno del sistema económico que esta interrelacionado con las estructuras del
mercado. Por otro lado, existen múltiples formas de articular la innovación por parte de las empresas. Así, la
capacidad tecnológica depende de un proceso de acumulación de experiencias y aprendizaje de las empresas
del sistema nacional de innovación. Por tanto considera la tecnología como un bien privado, ya que está
basado en un proceso de acumulación de conocimientos y aprendizaje, y su imitación seria un proceso costoso
en recursos financieros y en tiempo (modelo interactivo).
El modelo interactivo considera que la política basada únicamente en la generación de tecnologías es
insuficiente. La creación e innovaciones y su conversión en productos son procesos distintos. El objetivo
central de la política es estimular las capacidades tecnológicas e innovadoras del sistema económico,
iniciando y acelerando el proceso de aprendizaje en empresas y otros organismos, creando así una variedad de
comportamientos. Por tanto, la política tecnología tendría que apoyar la gestión empresarial de la innovación,
mejorar la infraestructura tecnológica y fomentar los flujos de transferencia tecnología (estimular tanto el
entorno de la empresa como las capacidades tecnológicas de la empresa en sí misma).
Por otro lado, el progreso tecnológico también depende de que se seleccionen las tecnologías a desarrollar a
corto plazo de forma adecuada, decisión que normalmente toma el Estado. Ese esfuerzo estatal tiene que
dirigirse tanto a la generación de nuevas tecnologías como a la difusión de las existentes, teniendo en cuenta
el efecto de path dependency (dependencia de la senda). Este efecto implica que puedan existir altos costes
para la corrección de una especialización equivocada o un cambio en los parámetros tecnológicos que, debido
a la tecnología tradicionalmente utilizada, quedan obsoletos.
4.4 LA TEORÍA SOBRE LAS POLÍTICAS TECNOLÓGICAS
Aunque aun no esta totalmente desarrollada, esta teoría menciona algunas líneas generales:
• Se desvía de los conceptos de equilibrio y búsqueda de del optimo económico teniendo en cuenta que
los cambios tecnológicos son procesos que en gran parte determinan el cambio estructural y el
desarrollo económico.
• La importancia de la eficiencia y la maximización de la producción de información científica han sido
superadas por la atención a la creatividad, la adaptación a los cambios del mercado y el
aprovechamiento de las oportunidades tecnológicas (Smith, 1991). La política estaría más interesada
en asegurar el proceso de aprendizaje y la capacidad de adaptación del sistema nacional y regional de
innovación que en los resultados tecnológicos concretos. La política tecnología tendría que centrarse
más en la evolución conjunta del entorno tecnológico y el del mercado que en las innovaciones
individuales.
No hay todavía una teoría globalizadora que explique todas las relaciones entre el cambio tecnológico y la
dinámica del desarrollo económico. Existe un buen entendimiento de algunos factores cruciales y sus
relaciones, pero su uso en los estudios empíricos no siempre es exitoso. Los dos principales problemas son la
falta de buenos ajustes de datos y el carácter exógeno de la innovación como un fenómeno dentro de los
modelos macroeconómicos. Además, no existe tampoco una teoría globalizadora del cambio tecnológico y el
desarrollo económico que incluya el papel de la intervención pública, o un modelo macroeconómico que
incluya el papel de las políticas.
4.5. DUDAS ACERCA DE LA PERTINENCIA DE LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
A pesar del amplio consenso acerca de la conveniencia de la intervención del sector publico en los mercados
tecnológicos, este hecho también se encuentra con las siguientes críticas:
8
La primera de ellas sostiene que el Estado no tiene (o no tiene porqué tener) mejor información sobre las
tecnologías y su desarrollo futuro que el sector privado, aunque por otro lado sí le reconoce cierta superioridad
en la coordinación e integración de distintos componentes del sistema de innovación. Esta forma de actuar
como coordinador desvía la atención de los fallos del mercado, subrayando la importancia de la mejora del
comportamiento competitivo y la atención necesaria a los cambios estructurales.
La administración pública podría tener un papel relativamente importante en la modelización del sistema
nacional y regional de innovación, pero está al mismo tiempo restringido por los demás factores del sistema
nacional y regional de innovación (ya vimos que el sistema nacional de innovación tienen varios agentes, y
por tanto la actuación de unos no es independiente de los demás). Se ha demostrado empíricamente que el
papel del estado en el desarrollo económico de un país es marginal, dependiendo dicho desarrollo del sistema
productivo existente y de la actitud de los empresarios.
Una política tecnología evolucionista, que fomente la generación y difusión del conocimiento también seria
fundamental para los países menos desarrollados. Tendrán que desviarse de las estrategias de moderación
salarial y optar por inversiones en la modernización del tejido industrial mediante la innovación.
Pero la concesión de los argumentos teóricos como indicadores medibles útiles es todavía uno de los
principales problemas en la práctica de los estudios de evaluación. Mucha literatura sobre los fundamentos de
las políticas de I+D justifican tal intervención, pero ninguna de ellas ofrece soluciones claras sobre el diseño
de tales políticas y como evaluar su efectividad. Muchos estudios indican que las medidas políticas dependen
de la estructura del mercado, pero por otro lado, los cambios tecnológicos tienen algunos impactos en estas
estructuras, los cuales significan que los instrumentos de política deberían revisarse continuamente para
asegurar un ajuste correcto de los instrumentos para cada mercado en cada momento.
Otro problema es que los argumentos políticos para justificar la política tecnológica no siempre coinciden con
los fundamentos teóricos. Desde un punto de vista teórico, la política tecnológica puede justificarse si genera
un mayor nivel de bienestar social, pero en la práctica la política esta orientada hacia una mejora de la
posición competitiva de las empresas o del país en su totalidad. Si bien, ambos objetivos no son totalmente
excluyentes el uno del otro, estos objetivos están normalmente perseguidos por objetivos intermedios como la
promoción de gastos en I+D, acelerando el proceso de innovación de las tecnologías clave, aceleración de la
difusión de nuevas tecnologías o la mejora del sistema nacional y regional de innovación.
• ADICIONALIDAD
En la actualidad, los gobiernos de todos los países industrializados apoyan financieramente a sus industrias
para el desarrollo de actividades de investigación, desde el convencimiento de que el mercado no incentiva la
inversión en innovación en el nivel socialmente deseable.
Por otro lado, las crecientes restricciones de los presupuestos públicos y la preocupación por la máxima
eficacia en el gasto público, acentúan la evaluación del impacto y de los resultados de los programas públicos
de I+D. Surge así el concepto de adicionalidad.
La adicionalidad es ese algo extra que se obtiene gracias a la intervención pública que no existiría sin ella
(Urzay, 1999).
Por otro lado Georghiou (1994) la define como algo que se obtiene gracias a la intervención pública, que no
existiría sin ella, y que responde básicamente al efecto incentivador de la política pública.
Siguiendo a Buiseret, Cameron y Georghiou podemos distinguir tres conceptos de adicionalidad:
• Adicionalidad financiera:
9
• Adicionalidad total las actividades no se hubieran iniciado sin la ayuda de pública
• Adicionalidad parcial la ayuda pública implica el inicio del proyecto antes o con mayores recursos
• No adicionalidad los recursos destinados habrían sido los mismos sin apoyo estatal
• Adicionalidad de los resultados: son los resultados tecnológicos del proyecto
• Adicionalidad del comportamiento: implica cambios en la actitud investigadora de la empresa y mejoras,
como el aprendizaje y la formación del personal investigador.
Por su parte Joost Heijs (2001) considera que los dos últimos conceptos de adicionalidad no son efectos
generados por las ayudas públicas. Sostiene que los resultados tecnológicos y comerciales y el efecto sobre la
capacidad tecnología de las empresas no son efectos directos de la intervención pública, sino más bien un
impacto derivado del proyecto, ya que los resultados en sí dependen sobre todo de las capacidades
tecnológicas de la empresa.
Fundamentos teóricos de la adicionalidad
El fundamento neoclásico de la política innovadora parte de los incentivos que el mercado ofrece para
innovar. Según este planteamiento, el mercado fracasa a la hora de producir el nivel de innovación
socialmente deseable en términos paretianos, debido a las siguientes causas (que ya vimos antes):
• Indivisibilidad
• Incertidumbre
• Externalidades (problemas de apropiabilidad)
• Características de los bienes públicos.
La teoría neoclásica argumenta que la política tecnológica debe centrarse en solucionar los fallos del mercado,
modificando los incentivos para que las decisiones de los individuos se dirijan hacia el óptimo.
Las ayudas directas a la I+D en la empresa son uno de los instrumentos fundamentales de la política
tecnológica. Pero para medir el efecto incentivador de una subvención a la I+D, el diseñador de la política
debe tener amplia información sobre todos los aspectos relacionados con la rentabilidad marginal del esfuerzo
en I+D, la cual según Metcalfe (1995), será mayor cuanto:
• Mayor es el tamaño inicial del mercado
• Mayor es el crecimiento futuro del mercado
• Mayor es la capacidad de la empresa para organizar y gestionar el proceso innovador
• Menor es el coste del capital invertido en I+D
• Mayor es el horizonte temporal considerado para contabilizar los ingresos futuros
Para la perspectiva evolucionista, la adicionalidad no obedece a una lógica lineal, sino que es mucho más
complejo debido a la diversidad de la conducta innovadora de las empresas. Así, los mismos factores que
influían sobre la empresa optimizadora neoclásica, operan también sobre la lógica evolucionista, aunque en
esta última influyen también otros factores específicos de la empresa (rutinas y frontera de posibilidades de
innovación)
Los diversos instrumentos de apoyo como las subvenciones, tienen los mismos efectos cualitativos, pero su
impacto depende de las características de las empresas receptoras.
Medición de la adicionalidad
La adicionalidad responde a la justificación de los fallos del mercado, y trata de medir el efecto incentivador
de la política pública en términos cuantitativos y cualitativos.
10
La dificultad para convertir los argumentos teóricos en una metodología y en indicadores aplicables de forma
empírica, unido a la falta de un marco teórico y conceptual que recoja todas las relaciones existentes, resultan
ser los problemas metodológicos principales de los problemas a la hora de medir la adicionalidad.
La conclusión más importante extraída de los distintos enfoques teóricos es que cada uno de ellos justifica las
políticas de innovación pero, al mismo tiempo, estas teorías no ofrecen claras soluciones respecto al diseño de
dichas políticas, y tampoco ofrecen criterios claros acerca de cómo realizar un estudio de evaluación.
La perspectiva neoclásica se basa en los fallos de mercado. Tales fallos impedirían llegar al óptimo de pareto
debido a una situación de infra inversiones y el sector público tendría que corregir esta situación mediante
inversiones con fondos públicos. Esto implica que para poder justificar la política tecnología, los esfuerzos
públicos tendrían que generar un aumento de los gastos en I+D del conjunto de la economía. La adicionalidad
de las ayudas seria por tanto un aspecto importante a estudiar.
La teoría del crecimiento endógeno señala que la administración pública podría estimular el crecimiento
económico mediante inversiones en I+D, cuyos resultados tendrían el carácter de bien publico, o mediante la
formación y educación de los recursos humanos, generando de esta forma externalidades y estímulos al
crecimiento de las inversiones en I+D. Estos son objetivos básicos para la política económica, por lo que la
adicionalidad sería un criterio importante para poder justificar la política tecnológica.
Para la perspectiva evolucionista, basada en las nuevas teorías del cambio tecnológico y desarrollo
económico, la innovación es una actividad compleja y la capacidad innovadora no solo depende de la
capacidad tecnología de la empresa, sino también del sistema nacional o regional de innovación. Así, la
perspectiva evolucionista resalta la necesidad de un conjunto de instrumentos mucho más diversos que los que
se refieren a la necesidad de aumentar las inversiones en I+D mediante la oferta de apoyos financieros e I+D
pública. Según esta teoría se podría estimular la innovación mediante instrumentos financieros en
innovaciones fáciles de copiar. Solo para este tipo de tecnologías se podrían generar de forma directa
externalidades. Para las tecnologías que se corresponden con el concepto de conocimiento, habría que diseñar
otro tipo de instrumentos, siendo difícil generar de forma directa externalidades. En estos casos resulta difícil
saber si la política basada en financiación pública está justificada, pues esto dependería de cada proyecto en
particular. El enfoque evolucionista justifica la política tecnológica, pero resulta difícil deducir indicadores
concretos al respecto que posibiliten la evaluación de políticas.
La idea de que solamente se pueden justificar las medidas públicas en caso de generar inversiones adicionales
implica ciertos problemas metodológicos.
• Medir si la adicionalidad es realmente una condición necesaria y suficiente para llevar a cabo la
política tecnológica;
• Si la adicionalidad implica la realización de proyectos que sin ayuda estatal no hubieran sido
económicamente rentables, entonces la adicionalidad no ha sido suficiente, ya que no se han generado
externalidades para la economía en su conjunto.;
• Independientemente del efecto neto de adicionalidad, el resultado depende de si los beneficios en
términos de bienestar social superan los costes de la política aplicada. Por tanto se puede concluir que
la adicionalidad es condición necesaria pero no suficiente.
Además, hasta ahora el impacto de las ayudas públicas se ha estudiado desde la perspectiva de las empresas
beneficiadas, sin tener en cuenta el impacto sobre el sistema productivo en su conjunto o las posibles
externalidades generadas por los proyectos financiados (perdida de competitividad de las empresas que
compiten en el mismo mercado o aumento de los costes salariales). Las perdidas económicas de estas
empresas habría que incluirlas en el análisis coste−beneficio de los estudios de evaluación.
Debido a estos problemas metodológicos y teóricos, el papel y la importancia del estado de los procesos de
11
innovación puede analizarse solamente haciendo un gran número de asunciones sobre las relaciones entre las
actividades públicas y privadas. La justificación de la política tecnológica está, en la mayoría de los estudios
de evaluación, basada en indicadores indirectos. La mayoría de estos estudios analiza el impacto del apoyo
público en algunas variables económicas de las empresas que reciben la ayuda, sin tener en cuenta el impacto
en el sistema económico en su totalidad. Otros estudios están analizando la realización de objetivos
secundarios como el desarrollo de nuevas tecnologías, nuevos productos o la aceleración de la transferencia de
tecnología. Pero el problema de la medida de este tipo de impactos es la dificultad de separar el impacto de la
intervención pública de los resultados que habrían sido generados en el caso de que el gobierno no hubiera
apoyado a la empresa. La evaluación de la política tecnológica es todavía una actividad de diagnostico y error
envuelto en un proceso de aprendizaje.
Si bien la utilidad de la política tecnológica para las empresas y para el desarrollo económico ha sido evaluada
durante mucho tiempo, el impacto neto de la ayuda pública en el desarrollo económico y el bienestar social, y
el análisis del coste−beneficio de la intervención pública no tiene una trayectoria larga y clara dentro de la
ciencia económica. Complejos vínculos interdependientes conectan los procesos de innovación, el desarrollo
económico y el bienestar social y la evaluación de la política tecnológica en el bienestar social están en su
mayoría basados en varias asunciones sobre estos vínculos. La mayoría de los estudios están usando
implícitamente la siguiente secuencia de argumentos:
• El gasto en I+D genera un efecto positivo en el crecimiento económico y el bienestar social.
• La intervención pública genera un crecimiento adicional de las inversiones en I+D
• Por tanto, la oferta pública tendrá un efecto adicional positivo en el crecimiento económico y el
bienestar social.
El tema de la adicionalidad tiene un papel importante en los estudios de evaluación, aunque su
conceptualización e importancia para la justificación de una política tecnológica no siempre resulte muy clara.
Algunos estudios han intentado cuantificar los efectos adicionales sobre las inversiones en I+D, pero la
medición de estos efectos implica en general un análisis descriptivo que no aclara el efecto neto sobre el
aumento del bienestar social.
Las conclusiones de los estudios empíricos sobre el hecho de que la financiación pública de I+D genera
inversiones privadas extra en I+D, no son totalmente concluyentes. Algunos estudios indican que las empresas
están utilizando los fondos públicos para sustituir sus propias inversiones privadas mientras que otros estudios
indican que las ayudas públicas generan inversiones privadas adicionales en I+D.
Dejando de lado las dificultades metodológicas para medir y cuantificar la adicionalidad hay que destacar que
la justificación de la política tecnológica solo por la adicionalidad no es correcta. La adicionalidad tiene que
completarse con un alto nivel de externalidades que implique que una gran parte del sistema de producción
puede obtener ventaja de la ayuda dada a una o varias empresas individuales. Sin la creación de externalidades
o beneficios sociales la utilidad de la intervención pública puede cuestionarse. La evaluación de la política
tecnológica deberá centrarse en la medida de los efectos en el sistema de producción en su totalidad, la cual
será una cara y pesada actividad. En el caso de que se financie un proyecto con fondos públicos, y que este
proyecto se llevaría de igual forma a cabo sin la financiación pública, no se podría asignar el aumento de
bienestar social a la ayuda pública. Otro caso, en el que se financia un proyecto que no genera externalidad, no
se justifica la ayuda. Por tanto, la adicionalidad es condición necesaria pero no suficiente y tiene que ir
acompañada por la generación de externalidades.
El principal problema de la adicionalidad es cómo trasladarla a un concepto tangible, manejable en la práctica
de los estudios de evaluación. En primer lugar, es casi imposible establecer una situación virtual, con la no
existencia de políticas de I+D, y compararla con la situación real. Un segundo problema es que la idea global
de adicionalidad no siempre se corresponde con los objetivos de los instrumentos de la política tecnológica.
Por algunas complejidades, las cuales deberían implicar un concepto más amplio de adicionalidad.
12
Por su parte, Urzay (1999) indica que la adicionalidad debería tener en cuenta tres aspectos:
• Las decisiones sobre I+D (volumen de inversión y aceleración de la realización de proyectos)
• La organización y gestión de tecnología e innovación en las empresas (cambios en el papel de la
innovación dentro de la empresa, las decisiones sobre hacer o comprar, y los efectos de aprendizaje)
• La estrategia de innovación de la empresa (selección de trayectorias de I+D, diversificación y
estrategias de colaboración y coalición)
Junto a esto, el estudio de la adicionalidad, en el caso de las grandes empresas, debería incluir un análisis
sobre el impacto de la configuración global de los proyectos y temas tecnológicos de la empresa.
La importancia asignada a estos aspectos de la adicionalidad pueden defenderse desde un punto de vista
evolucionista y por supuesto los estudios de evaluación deberían tomarlos en cuenta. Pero estas formas de
adicionalidad no pueden justificar por sí mismos los instrumentos de política tecnológica. Los instrumentos
política tecnológica pueden justificarse sólo si sus efectos no pudieran obtenerse sin la intervención pública.
Estudios empíricos sobre adicionalidad: cómo medir la adicionalidad
El poder incentivador para medir la financiación pública de I+D, expresada por la generación de inversiones
adicionales en I+D, es uno de los temas básicos en la mayoría de los estudios de evaluación. Algunos estudios
indican que las empresas utilizan los fondos para sustituir su propia inversión privada mientras que otros
estudios indican el claro poder incentivador de los esquemas de ayuda pública.
Ya adelantamos anteriormente que una de las dificultades para hacer operativo del concepto de adicionalidad
es la imposibilidad de poder establecer una hipótesis nula de no existencia de política pública contra la que
poder verificar la hipótesis de efecto adicional, provocando esto que los estudios realizados hasta ahora para
medir la adicionalidad no sean concluyentes.
Los métodos utilizados normalmente para medir la adicionalidad son:
• Métodos econométricos: consisten en contrastar estadísticamente si las subvenciones otorgadas
aumentan los esfuerzos en I+D de las empresas
• Encuestas de evaluación a los beneficiarios
• Métodos econométricos
Existe un amplio número de estudios que tratan de probar y cuantificar, mediante modelos econométricos la
existencia − o no − de adicionalidad de los esquemas de ayuda pública, pero no son concluyentes. Estos
modelos utilizan series temporales agregadas o secciones de corte cruzado a escala sectorial o de empresas
individuales. Dentro de estos estudios podemos encontrar tres tipos de análisis:
• Investigar el vínculo entre I+D financiada por la empresa y la financiada por el gobierno;
• Estudios de tradición shumpeteriana, incluyendo otras variables para medir el impacto de la estructura
de mercado;
• Estudios macroeconómicos derivados de modelos de demanda en los que se llega un ajuste de
equilibrio tras introducir cambios en los precios de los outputs y / o de los factores.
Los problemas fundamentales de este tipo de estudios son:
• La inversión publica como un factor exógeno, cuando lo lógico es que sea al contrario, dado que las
solicitudes de subvención dependen en buena medida de las intenciones de la empresa de invertir en
I+D.
13
• Elección del grupo control (empresas que nunca hayan participado en el programa de ayuda
pública)para contrastar la hipótesis de que habría sucedido sin ayuda pública
• Encuestas de Evaluación
Nos encontramos con dos finalidades de las encuestas de evaluación:
• La adicionalidad de inputs (recursos financieros que la empresa dedica a I+D)
Esta adicionalidad se puede manifestar de tres formas:
♦ Decisión de inversión: si no se diera ayuda publica no se llevaría a cabo el proyecto
♦ Dimensión del proyecto: el proyecto se realiza a mayor escala gracias a la ayuda pública.
♦ Anticipación del proyecto: aceleración en los tiempos de inversión por parte de la empresa.
• La adicionalidad de comportamiento (impacto de la acción pública sobre la conducta empresarial)
Reducir la adicionalidad a sus aspectos exclusivamente cuantitativos es un grave error, ya que gran parte de
los efectos de la acción pública se manifiestan de otra forma. Por eso, otros estudios no cuantifican las
inversiones adicionales generadas por las medidas de ayuda pública, pero utilizan indicadores cualitativos.
• CONCLUSIONES
A grandes rasgos se pueden extraer las siguientes conclusiones:
• Existen diferentes enfoques en la literatura que se acercan al concepto de innovación tecnológica y su
relación con el crecimiento económico y, aunque sus fundamentos son muy diferentes, los tres tienen
un punto en común, y es que todos justifican la intervención del sector publico en los mercados
tecnológicos.
• Podemos destacar la ausencia de una teoría globalizadota acerca de la producción y difusión de la
innovación tecnológica. Quizá sería recomendable ahondar en esta deficiencia con el objetivo de
alcanzar recomendaciones de política económica más concretas.
• Existen notables problemas para medir el efecto de las ayudas publicas sobre la inversión privada,
encontrándose dificultades para determinar si el efecto es incentivador o sustitutivo de la inversión
privada. En este punto se recomienda afinar los métodos de medición y determinar la recogida de
información que permita una aproximación al efecto real.
• BIBLIOGRAFÍA
♦ Charles I. Jones: INTRODUCCION AL CRECIMIENTO ECONOMICO. Ed. Prentice Hall.
2000.
♦ Comisión Europea: LIBRO VERDE DE LA INNOVACIÓN. 1995.
♦ Delgado Alaminos, J; González Gómez, F; Barrios Martínez, S: LA EMPRESA
GRANADINA ANTE EL RETO DE LA INNOVACIÓN: ALGUNOS FACTORES
EXPLICATIVOS Y DINAMICA DEL ENTORNO. Grupo Editorial Universitario. Granada,
2000.
♦ Eloy Becedas González: LA FINANCIACIÓN DEL SOSTEMA INNOVADOR ESPAÑOL.
PROTAGONISMO DE LAS SOCIEDADES DE GARANTÍA RECÍPROCAS. Economía
Industrial, nº 327, 1999/III.
♦ Fundación cotec par ala innovación tecnológica. EL SISTEMA ESPAÑOL DE
INNOVACIÓN. DIAGNOSTICOS Y RECOMENDACIONES. LIBRO BLANCO. 1998
♦ Javier Urzay Ramírez: EL EFECTO INCENTIVADOR DE LAS AYUDAS PÚBLICAS A
14
LA INNOVACIÓN. Papeles de Economía Española, nº 89/90, 2001
♦ Javier Urzay Ramírez: LA ADICIONALIDAD DE LAS AYUDAS PUBLICAS A LA I+D
EMPRESARIAL. TEORIA Y PRÁCTICA. Economía Industrial. Nº 319, 1998/I.
♦ Jesús Rodríguez Cortezo: APOYO A LA INDUSTRIA Y SISTEMA NACIONAL DE
INNOVACION. Economía Industrial. Nº 327, 1999/III.
♦ Joost Heijs: JUSTIFICACION DE LA POLITICA DE INNOVACION DESDE UN
ENFOQUE TEORICO Y METODOLOGICO. Documento de Trabajo, nº 25. Universidad
Complutense de Madrid. Octubre 2001.
♦ Joost Heijs:PUBLIC FINANCE OF THE R&D ACTIVITIES IN ENTERPRISES: ROLE
AND IMPACT OF THE SPANISH LOW INTEREST CREDITS FOR R&D. Documento de
Trabajo nº 21. Universidad Complutense de Madrid. 2000.
♦ Nicolás Hernández Castilla: FINACIACION PÚBLICA DE LA INNOVACION. ESPECIAL
REFERENCIA AL PAPEL DEL ICO. Economía Industrial. Nº 327, 1999/III
Charmicael, 1981; Griliches, 1986 y Lichtenberg, 1987, indican que la financiación pública no genera
inversiones extras por parte de las empresas. Otros estudios indican que, por lo menos parcialmente, existe un
efecto positivo de la financiación pública en las inversiones privadas en I+D − Levy/Terleckyj, 1981, 1983;
Scott, 1984; Switzer, 1985; Antonelli, 1989; Busom, 1992 − o sobre otras variables económicas, pero la
medición de estos efectos implica, en general, una análisis descriptivo que no aclara el efecto neto sobre el
aumento del bienestar social. Otros critican estas conclusiones ya que, el efecto de sustitución o la
adicionalidad esta relacionado con diferencias sectoriales, depende del tipo de I+D que se ha financiado y de
las estructuras de los mercados en los que se interviene − Link, 1982; Levin/Reiss, 1984 −. Los estudios de
Grilices, 1979; Mansfield, 1984; Scott, 1984 indican que la financiación pública y privada tienen un carácter
mas bien complementario
22
15