Nuevas proyecciones de los Derechos ... interdependiente: El Enfoque Basado en ...

Nuevas
proyecciones
de
los
Derechos
Humanos
en
un
mundo
interdependiente: El Enfoque Basado en Derechos Humanos de la
Cooperación Internacional al Desarrollo1
Por Javier Surasky
Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional
en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan
plenamente efectivos.
Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 28
Introducción
El Informe sobre Desarrollo Humano 2000 del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) define al desarrollo, en tanto desarrollo humano, como
“el proceso de ampliación de las opciones de la gente, aumentando las
funciones y capacidades humanas” (el resaltado es propio)2.
Esta definición tiene un inocultable sesgo Seniano y el valor agregado de brindar
sustento a una aproximación entre las ideas de desarrollo humano y Derechos
Humanos (DDHH), las que se encuentran estrechamente vinculadas a través del
Derecho al Desarrollo, el que tendrá como uno de sus pilares la transformación de
la “ayuda-caridad” en “ayuda-obligación”, en la expresión de M´Baye (según se
cita en Pérez González, 1994:323).
La Cooperación Internacional al Desarrollo debe, en consecuencia, adoptar un
enfoque que recupere y reconozca la relación entre Desarrollo y DDHH, tanto más
cuando ya uno y otro no son divisibles: el derecho al desarrollo es parte integral de
los DDHH.
1. Definiendo qué son los Derechos Humanos
1
Este artículo es resultado del avance en la investigación “Nuevos desarrollos del
derecho internacional: perspectivas innovadoras de aproximación a los Objetivos de
Desarrollo del Milenio”, aprobada por la UNLP (proyecto 11 J/092)
2
Ver el Informe sobre el Desarrollo Humano 2000, PNUD, página 17
Para comenzar es necesario definir qué entendemos por DDHH, ya que el
concepto tiene muchas y disímiles acepciones.
Proponemos una mirada en la que los DDHH son el resultado de luchas sociales,
producto de conquistas de la sociedad, los definimos -siguiendo a Hannah Arendtno como un dato sino como un constructo, una invención humana, en constante
proceso de construcción y reconstrucción (ver Piovesan, 2004). Los DDHH serán
para nosotros, parafraseando a Joaquín Herrera Flores (2001) el conjunto de
procesos sociales, económicos, normativos, políticos y culturales que abren y
consolidan espacios de lucha por una particular concepción de la dignidad
humana (Herrera Flores, 2001).
Esa “particular concepción” de la dignidad se explica a partir de una aproximación
a los DDHH diferente a la tradicional, reconociendo que los mismos se desarrollan
dentro de situaciones sociales particulares y alejándolos de cualquier idea de una
naturaleza humana abstracta y ahistórica.
Puestos en contexto los DDHH pueden ser vistos como herramientas para
enfrentar los modelos sociales imperantes en cada momento: los “derechos del
ciudadano” -que presentaremos como antecedentes de los DDHH- fueron útiles
para que la burguesía en ascenso enfrentara al régimen monárquico; los derechos
humanos en el contexto de guerra fría y descolonización fueron esenciales para
permitir el ascenso de nuevas potencias y de sus propios proyectos económicos y
políticos -derechos civiles y políticos defendidos por el mundo occidental y
derechos económicos sociales y culturales por el soviético-.
La lucha por los DDHH adopta así un claro marco político, alejándose de
elucubraciones teórico-jurídicas y tomando contacto con la realidad cotidiana en la
que se desarrolla la vida de los seres humanos en tanto que seres sociales, en un
mundo organizado (hoy) en Estados nacionales que interactúan dentro de un
particular orden internacional, no siendo ninguna de las partes realidades
esenciales que llegan dadas sino construcciones históricas complejas que llegan a
adoptar ciertas formas en manera alguna definitivas o inamovibles. Dicho de otra
manera la lucha por los DDHH es la lucha por construir un particular sentido del
mundo.
Recurriendo una vez más a Herrera Flores (2005) podemos afirmar que cuando se
habla de DDHH no debemos pensarlos como objetos, logros que se realizan una
vez y para siempre, sino como procesos que abren espacios de lucha para
obtener bienes materiales y simbólicos que se encuentran socialmente distribuidos
de forma inequitativa en respuesta a procesos jerárquicos y desiguales que
operan en el seno de las sociedades, es decir como resultados necesariamente
provisionales en la lucha por una particular concepción de la dignidad que en
forma alguna puede ser considerada única y permanente.
Siguiendo nuevamente los aportes de Joaquín Herrera Flores, ahora en un trabajo
conjunto con Alejandro Médici, podemos identificar tres fases o momentos
históricos ligados a los DDHH:
1. Primera fase: A lo largo del siglo XVIII diferentes procesos, entre los que se
destaca la Revolución Francesa y la Independencia de los Estados Unidos,
dieron origen a diferentes declaraciones por las cuales se positivizaron los
derechos de un tipo especial de personas, el ciudadano burgués
(occidental, hombre y propietario)3, en detrimento, del poder hasta entonces
absoluto del Estado monárquico (Antiguo Régimen), concepción del hombre
y sus derechos que actuó como facilitadora del sostenimiento teórico de la
expansión colonialista de las potencias europeas.
Caracteriza a este período el hecho de que la forma en que un Estado se
comportaba con sus súbditos era una cuestión reservada a su derecho
interno.
2. Segunda fase: Tras el final de la Segunda Guerra Mundial los Estados
asumen que son justamente ellos los principales sujetos en la violaciones
masivas de DDHH, y por lo tanto que no puede dejarse en manos de cada
Estado el respeto y protección de los derechos básicos de sus ciudadanos.
La herramienta para ampliar la protección de todos y todas se encuentra en
el derecho internacional, capaz de hacer que los Estados asuman
obligaciones frente al conjunto de la sociedad internacional. Este proceso
de responsabilización del Estado tiene su hito inicial en la Declaración
3
Ver Marx (1982)
Universal de los Derechos Humanos de 1948, criticada ya desde su
nacimiento por una supuesta perspectiva orientada por valores propios de
occidente4.
3. Tercera fase: en 1993 tiene lugar en la ciudad de Viena la Segunda
Conferencia Mundial de Derechos Humanos de las Naciones Unidas donde
se identifican los pilares teóricos sobre los que se sostiene el edificio de los
DDHH: el Programa de Acción de Viena (A/CONF.157/23 de 12 de julio de
1993) afirma en su párrafo I.5. que: “todos los derechos humanos son
universales, indivisibles, interdependientes y están relacionados entre sí”.
De esta manera se pretendía dar unicidad al campo de los DDHH,
segmentado
por
concepciones
que
refieren
a
la
existencia
de
“generaciones” de DDHH y que respondieron a la lógica del enfrentamiento
que marcaron los años de la Guerra Fría.
Hoy los DDHH aparecen como herramienta de denuncia y acción para el cambio
ante las condiciones que impone el actual sistema de globalización neocapitalista,
más útil para tratar a las personas en su rol de “productores-consumidores” que en
sus espacios de individualidad única e irrepetible.
2. Los DDHH y la CID
Un repaso por la evolución del concepto de “Desarrollo” desde sus orígenes hasta
la actualidad muestra la forma en la que los DDHH han permeado el concepto,
cuya máxima unión llega a partir de la irrupción del Desarrollo Humano.
Para no extendernos sobre este asunto -cuyo tratamiento no es objeto de este
trabajo- vamos a limitarnos a hacer algunas referencias a la forma en la que las
agendas de la CID y de los DDHH tienden a solaparse logrando potenciarse
mutuamente, y para ello nos valdremos de los trabajos realizados a partir del
esfuerzo inicial de las Naciones Unidas para establecer un enfoque basado en
DDHH (EBDH) para la cooperación internacional al Desarrollo.
4
Uno de los pocos votos en abstención al momento de aprobar la Declaración fue el
emitido por Arabia Saudita, sobre la base de la consideración de que la misma contenía
normas incompatibles con textos sagrados del Islam.
2.2. El Enfoque basado en Derechos Humanos
El puntapié inicial del EBDH llegó desde la ONU y de sendos informes que
referían a propuestas de reforma para la Organización del entonces Secretario
General Kofi Annan en los años 1997 y 2002 y en uno elaborado en 2005 como
material de base para la reunión de la primera revisión quinquenal de progreso de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio destacó la importancia de hacer de los
DDHH una variable que cruce transversalmente todas las actividades y
organismos del sistema de las Naciones Unidas, independientemente de que
solamente algunos de ellos los tengan entre sus competencias principales.
•
una tarea fundamental de las Naciones Unidas es mejorar su programa
de Derechos Humanos e integrarlo plenamente en toda la gama de
actividades de la Organización (“Renovación de las Naciones Unidas:
un programa de reforma”, Informe del Secretario General A/51/950)
•
el establecimiento o la consolidación de un sistema nacional de
protección en todos los países, en que se reflejen las normas
internacionales de Derechos Humanos, debería ser un objetivo
primordial de la organización (“Fortalecimiento de las Naciones Unidas:
un programa para profundizar el cambio”, Informe del Secretario
General A/57/387)
•
los Derechos Humanos deben incorporarse en el proceso de examen y
adopción de decisiones relativas a toda la labor de la organización (“Un
concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos
humanos para todos”, Informe del Secretario General, A/59/2005)
Aún antes de la presentación del segundo de los informes referidos, más
específicamente en enero de 2001, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) organizó el primer taller interinstitucional sobre la aplicación de
un EBDH en el contexto de la reforma de las Naciones Unidas.
Dos años más tarde, en mayo de 2003, tuvo lugar un segundo taller
interinstitucional y como primer anexo al documento que recoge el trabajo
realizado en dicho encuentro se presentó la Declaración de Entendimiento Común
sobre la Cooperación en un Enfoque del Desarrollo basado en los Derechos
Humanos, la que comienza recordando que
La Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) reconoce los
derechos humanos como la base de la libertad, la justicia y la paz. La
Declaración y el Programa de Acción de la segunda conferencia de las
Naciones Unidas sobre los derechos humanos (Viena, 1993), que han
sido adoptados en forma unánime, declaran que la democracia, el
desarrollo y el respeto por los derechos humanos y las libertades
fundamentales son interdependientes y se refuerzan mutuamente.
Luego establece 3 conclusiones centrales en torno al trabajo y la experiencia
adquirida por la ONU en la materia, las que constituyen las bases del EBDH:
1. Todos los programas, las políticas y la asistencia técnica al servicio
de la cooperación para el desarrollo deberían promover, como meta
principal, la realización de los derechos humanos en la forma
establecida en la DUDH y otros instrumentos internacionales de
DDHH.
2. Los estándares y principios de DDHH contenidos en la DUDH y en
otros instrumentos internacionales de DDHH, y los principios
derivados de los mismos, guían la cooperación y programación para
el desarrollo, en todos los sectores y en todas las fases del proceso
de programación.
3. La cooperación para el desarrollo contribuye al desarrollo de las
capacidades de los obligados para cumplir con sus obligaciones y/o
las capacidades de los titulares de derechos para reclamarlos.
Los resultados de la Cumbre Mundial de 2005 reflejados en su documento final
(A/RES/60/1) terminaron de consolidar el EBDH dentro de la Organización así
como su proyección hacia los países que la integran; en su punto 126 los países
presentes afirman su resolución de “integrar la promoción y protección de los
derechos humanos en las políticas nacionales y promover una mayor
incorporación de los derechos humanos en la actividad general de todo el sistema
de las Naciones Unidas”.
Desde entonces el EBDH ha ido creciendo hasta convertirse en la actualidad en
un marco conceptual ineludible en el diseño, planificación y puesta en práctica de
procesos dirigidos a aumentar los niveles de desarrollo humano de una sociedad,
ahora inescindible de la promoción y la protección de los derechos humanos ya
que se apoya en su normativa.
Por tanto en el eje del EBDH se encuentra el estudio de las desigualdades como
factor central del subdesarrollo, lo que implica poner en cuestión quiénes y de qué
manera ejercen el poder dentro de las sociedades, volviendo con esto a la
conceptualización que hiciéramos del los DDHH en la primera parte.
Al cruzar este espacio fundamental del EBDH para la CID con su apoyatura en los
textos fundamentales y universales de promoción y protección de los DDHH
encontramos que cualquier idea de la cooperación internacional que piense a la
ayuda al desarrollo como elección voluntaria del donante queda definitivamente
desterrada. Muy por el contrario la ayuda es vista desde la perspectiva que nos
interesa aquí como una obligación de los países más ricos -asumida en el campo
no de la CID sino de los DDHH- y a la vez su recepción es un derecho de los más
pobres debidamente reconocido por el derecho internacional.
A ello se agrega que ahora el análisis pondrá sobre la mesa el debate sobre el
propio funcionamiento de las instituciones y procesos sociales que tengan impacto
en los modos de subsistencia de los grupos especialmente vulnerables y en las
causas mismas de la vulnerabilidad a que están sometidos.
Esta aproximación implica un giro copernicano al poner en términos de derechos
lo que hasta entonces era visto desde la óptica de las necesidades. A esto se
refería en 1999 Mary Robinson, por entonces Alta Comisionada para los Derechos
Humanos de las Naciones Unidas:
El Enfoque basado en Derechos […] significa describir situaciones no en
términos de necesidades humanas o de áreas que requieren desarrollo,
sino en términos de la obligación de responder a los derechos de las
personas. Este enfoque empodera a la población para reclamar justicia
como un derecho y no como caridad […] implica además la participación
directa de las personas en las decisiones relativas a su propio desarrollo.
Comparación entre los enfoques basados en necesidades y en derechos
Enfoque basado en necesidades
Trabaja en una lógica orientada al logro
de metas específicas
Enfoque basado en derechos
Trabaja en una lógica orientada al
desarrollo de procesos que deriven en
el logro de metas específicas
Enfatiza la respuesta frente a las
Enfatiza la realización de derechos
necesidades existentes
vulnerados
Reconoce las necesidades como
reclamos vinculados a la insatisfacción
de requerimientos básicos
Reconoce que los derechos implican
obligaciones para el Estado
Reconoce que los derechos solo
Acepta la caridad como forma de
pueden ser cumplidos potenciando a
atender a las necesidades
las personas y entidades que los titulan
y a las obligadas por los mismos
Reconoce causas estructurales de los
Se enfoca en las causas inmediatas de
problemas que deben ser abordadas
los problemas y en sus manifestaciones junto a sus causas inmediatas y a sus
manifestaciones
Involucra la realización de proyectos
Involucra la realización de programas y
sectoriales y específicos
proyectos intersectoriales y holísticos
Se enfoca a la vez en los contextos
Se enfoca en el contexto social
social, civil, económico, cultural y
político
Bajo énfasis en el rol de las políticas
Alto énfasis en el rol de las políticas
públicas
públicas
Basado en Griesbach y Sauri (2004)
En esta línea el EBDH aplicado a la CID parte de señalar derechos vulnerados a
consecuencia de bajos niveles de desarrollo para luego identificar a sus titulares,
asumiéndose que los Estados y la comunidad internacional en su conjunto son,
por obra y gracia de los compromisos jurídicamente vinculantes asumidos en el
campo de los DDHH, titulares de deberes para con ellos.
En este sentido el EBDH señala tres categorías diferentes de sujetos de cuya
interacción recíproca debe resultar la garantía del pleno ejercicio de los DDHH, lo
que lleva a introducir en el enfoque un estudio contextualizado de los roles y las
capacidades propias de los grupos que las integran, a fin de apoyar que los
mismos asuman el rol que les corresponde. Las categorías a que estamos
haciendo referencia son:
•
Los titulares de derechos: incluye a todos los hombres, mujeres, niños y
niñas sin discriminación alguna, sin embargo debemos mencionar aquí que
algunos derechos -siguiendo la evolución que se ha dado en el campo del
derecho internacional de los DDHH- son a la vez individuales y
comunitarios y por lo tanto en ocasiones serán tanto grupos como
individuos quienes resulten titulares de derechos, y un excelente ejemplo de
esto viene dado por el propio derecho al desarrollo.
•
Los titulares de responsabilidades: aquí encontramos a grupos sociales con
mayor o menor estructuración pero que tienen una importancia central para
el desarrollo del ser humano y en el respeto de los DDHH tales como la
familia, las empresas, la comunidad local y sus organizaciones sociales.
•
Los titulares de obligaciones: entre estos destaca claramente el Estado
como obligado principal tanto en materia de DDHH como de desarrollo, que
es quien ha asumido internacionalmente las obligaciones jurídicas de
respetar, proteger, cumplir y garantizar el efectivo disfrute de los DDHH.
El resultado será siempre concentrar los esfuerzos en aquellos grupos que sufran
mayores niveles de marginación, que tengan menor capacidad de organización y
de hacer escuchar su voz en los procesos de desarrollo liderados por los propios
países “receptores” de ayuda internacional.
Utilizamos la palabra receptores entre comillas porque los fundamentos del EBDH
ponen en tensión la idea misma de que esa denominación sea correcta: es difícil
pensar en que alguien sea “receptor” de aquello a lo que tiene derecho, además
de proponer una posición pasiva en el sujeto que lejos está de la que resulta de
concebirlo como protagonista del proceso, nunca se debe perder de vista que “una
perspectiva pasada en DDHH nos exige considerar a nuestros beneficiarios como
titulares de derechos, que en su condición de seres humanos pueden reclamar
niveles mínimos de tratos, servicios y oportunidades” (Liwski, 2008:11).
3. Conclusiones
Los DDHH tienen un estrecha relación con el Desarrollo, a punto tal que éste es
considerado un derecho humano en sí mismo por diferentes documentos
internacionales entre los que cabe destacar la Declaración de las Naciones Unidas
sobre el Derecho al Desarrollo adoptada por la AGNU en 1986 y la Declaración
Final de la Conferencia de Viena sobre DDHH de 1993. Últimamente el documento
que da origen al Consejo de DDHH de las Naciones Unidas menciona
específicamente la responsabilidad del mismo respecto del Derecho al Desarrollo.
Estas consideraciones están en línea con el concepto de Desarrollo Humano
adoptado por el PNUD en su trabajo desde hace ya más de una década, a través
del cual ubica a la persona, y más específicamente a sus capacidades y libertad,
en el centro de la problemática del Desarrollo.
Pero estas afirmaciones no alcanzan su verdadero valor hasta que no entramos a
analizar qué son los DDHH y cuál es su fundamento último, el que encontramos
precisamente en los procesos sociales, económicos, normativos, políticos y
culturales en los que se desarrollan luchas por construir el contenido de la idea de
dignidad humana. Los DDHH son así resultados de procesos de luchas sociales y
como tales deben ser considerados dentro de la historia y no al margen de la
misma.
Como constructo son además una realidad en permanente tensión y cambio, de
allí que se registren avances y retrocesos en su contenido y que difícilmente -si no
imposible- pueda entenderse que algún derecho fundamental de las personas está
definitivamente conquistado pues su contenido, que es en definitiva lo que debe
importarnos, está siempre sometido a las fuerzas sociales presentes en cualquier
sociedad y en cualquier tiempo y a los intereses en pugna dentro de la misma.
Esta conceptualización de los DDHH se ve claramente reforzada por el estudio de
la historia y surgimiento de los mismos, y nos permite comprender fácilmente por
qué encontramos primero la aparición de derechos que buscan proteger la libertad
de las personas frente al poder del Estado -DDHH civiles y políticos o de primera
generación- y solo más tarde, cuando la fábrica ya se había convertido en el
centro de la vida productiva de los Estados y la ciudad era el centro de la actividad
desplazando al campo, hallamos derechos que buscan fundamentalmente
asegurar la igualdad entre los hombres -DDHH económicos, sociales y culturales o
de segunda generación-, debiendo esperar a que los problemas tuvieran
dimensión global y existieran las capacidades y los actores que tuvieran capacidad
para plantear las tensiones de la dignidad humana a nivel planetario (empresas
trasnacionales, organizaciones internacionales, organizaciones de la sociedad civil
de carácter internacional) para encontrar la lucha por lograr el surgimiento de
derechos vinculados a la idea de una solidaridad planetaria (DDHH de solidaridad
o de tercera generación).
Como se ve los pasaron más de 2 siglos para que el ideario original de la
Revolución Francesa se plasmara en el campo de los DDHH a través de la
inclusión en los mismos de derechos axiológicamente apoyados en los valores de
la libertad, la igualdad y la solidaridad, idea que bien puede ser reemplazada por la
de fraternidad del lema revolucionario.
La importancia de conocer el fundamento filosófico, historia y progresos de los
DDHH, así como cuestiones básicas relativas a su protección, resulta para
quienes trabajan en cooperación internacional una prioridad absoluta en tanto la
cooperación está orientada al desarrollo, que como dijimos es un derecho
humano, y las acciones, programas y proyectos a través de las cuales tiene
aplicación, así como los parámetros que la guían, afectan y se ven afectados por
cuestiones que están presentes en el derecho internacional de los DDHH.
Así lo entiende la propia ONU según resulta del desarrollo, a partir de los trabajos
de la propia organización, del EBDH de la CID.
Se trata de una nueva forma de interpretar las prácticas tradicionales de la
cooperación sobre la base de los DDHH y de considerarlos como parte integral de
los procesos de desarrollo. Para el caso de la ONU esto se planteó como la
consideración del marco de derechos básicos que es propio de cada Estado en el
que se está trabajando, que diferirá en cada caso de acuerdo a las obligaciones
que cada Estado haya asumido internacionalmente en la materia, además del
marco universalmente imperativo dado por la denominada “Carta Magna de los
DDHH” que integra la DUDH, el PIDESC y el PIDCyP.
Así la CID se desplaza de considerar a los receptores como sujetos con
necesidades a sujetos con derechos, y los cambios que persigue están orientados
a darles las herramientas que ellos mismos necesitan para exigir el cumplimiento
de sus derechos violados, asegurando así la sustentabilidad de las intervenciones,
así como a fortalecer la capacidad de las instituciones responsables de asegurar
el disfrute de los derechos que se encuentran violados. Las desigualdades, y no
solo las económicas sino en cualquier aspecto, se ubican entonces en el centro de
la atención del EBDH.
Para ello se distinguen 3 categorías de sujetos: aquellos que son titulares de
derechos, los que tienen responsabilidades para que los derechos incumplidos se
realicen y aquellos que tiene la obligación de asegurar que todos disfruten de los
derechos fundamentales entre los cuales se destaca el Estado en todos sus
niveles.
Este enfoque hace además igualmente importantes a los resultados obtenidos
como a los procesos que conduzcan a los mismos: tanto los productos como
medios para lograrlos deben ser respetuosos de los DDHH y estar en sí mismos
orientados a empoderar a los grupos, especialmente a los más vulnerables dentro
de cada sociedad, y deben estar orientados a producir modificaciones políticas e
institucionales que sirvan a su vez para lograr cambios en los comportamientos
tanto de los titulares de obligaciones como en los de responsabilidades y en los de
derechos con lo que el desarrollo de capacidades queda integrado en la puesta en
práctica de programas y proyectos de CID.
Esto implica un desafío a la CID en general y a las organizaciones de DDHH en
particular referido al desarrollo de indicadores en materia de DDHH, tarea que ha
sido hasta hace no mucho tiempo rechazada por ellas. Estos indicadores deben
ser capaces de aportar información cuantitativa y cualitativa, tanto sobre
cuestiones estructurales como relativas a procesos y de resultados.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio aprobados por las Naciones Unidas en el
año 2000 y levemente reformados en 2007 nos brindan importantes lecciones en
este sentido ya que no solamente pueden ser interpretados en clave de DDHH,
específicamente como avances hacia la realización universal de los mismos, sino
porque cada uno de ellos se ve desagregado en metas a las cuales se han
adosado indicadores, si bien es cierto que se trata de mediciones meramente
cuantitativas.
Lo cierto es que el EBDH ya es una realidad y está siendo adoptado cada vez más
por
agencias
nacionales
de
cooperación
internacional,
así
como
por
organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el tema, y cada vez será más
difícil desconocer sus aportes para cualquier persona que trabaje en cuestiones
que se vinculen a la CID.
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