Reclamo por numerosas bajas a beneficiarios del Programa

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 18 de abril de 2012.-
VISTO:
Las actuaciones nros. 3417/11, 3450/11, 3523/11, 3634/11,
3934/11, 3946/11, 4191/11, 4242/11, 4325/11, 4389/11, 4620/11, 4793/11,
4835/11, 4983/11, 5172/11, 5229/11, 5323/11, 5329/11, 5338/11 y 696/12,
iniciadas en virtud de las presentaciones efectuadas por vecinas/os de esta
Ciudad Autónoma de Buenos Aires que fueron dadas/os de baja del Programa
“Atención para Familias en Situación de Calle” y solicitan ser reincluidas/os.
Y CONSIDERANDO QUE:
Las actuaciones referenciadas traen a consideración
de esta Defensoría del Pueblo las dificultades que se le presentan a distintas/os
beneficiarias/os del Programa “Atención para Familias en Situación de Calle”
debido a la baja producida por parte de la administración.
I.- Antecedentes.
El derecho a una vivienda digna, es considerado un
derecho humano fundamental, inherente a toda persona por su condición de tal.
Todo ser humano requiere para su desarrollo la satisfacción de las necesidades
básicas, como la vivienda la alimentación y la vestimenta. El presente derecho
se encuentra tutelado tanto por la legislación nacional como por la internacional.
De la interpretación armónica de dichas normas se
colige entonces, que existe en cabeza del Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires una obligación de realizar las prestaciones pertinentes a fin de
asistir a quienes se encuentran en situación de emergencia habitacional.
En virtud de ello, el Ejecutivo local -a lo largo de los
años- ha implementado diferentes programas sociales tendientes a responder a
la emergencia habitacional de sus ciudadanos.
a) Evolución de los Programas que abordan la emergencia
habitacional.
En el mes de diciembre de 1985 se crea el Programa
de Atención en Casos de Emergencia Individual o Familiar a través del
1
Decreto nº 91/85 y se promulga la Ordenanza nº 41.110 (B.M.B.A. nº 17.725).
Este Programa otorgaba alojamiento en hoteles, por el término de 15 (quince)
días, a grupos familiares que se hallaban en situación de calle y que por su
composición1 se encontraban impedidos de alojarse en los hogares
dependientes de la entonces Subsecretaría de Acción Social.
Años más tarde, en el mes de junio de 1997, se crea
el Programa Integrador para Personas o Grupos Familiares en Situación de
“Emergencia Habitacional” a través del Decreto nº 607/97 (B.O.C.B.A. nº
213) con el objetivo de detectar, abordar y orientar a personas solas o grupos
familiares que se encontraran en situación de emergencia habitacional.
En el marco de este Programa Integrador se
instrumentaron dos tipos de intervenciones. Una de ellas era el alojamiento en
dormitorios nocturnos y hogares de tránsito para personas solas (Programa para
las Personas Sin Techo) y otra era el alojamiento por 15 (quince) días en
hoteles a grupos familiares (Programa para las Familias Sin Techo).
Empero, diversos factores -entre ellos la crítica
situación socioeconómica que se vivió en el país en los años subsiguientescoadyuvaron a cronificar la emergencia habitacional de los grupos familiares
asistidos, razón por la cual el alojamiento en hoteles se fue prolongando durante
años.
Esta modalidad de alojamiento transitorio en hoteles
subsidiados por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue
severamente cuestionada, entre otros, por esta Defensoría del Pueblo y la
Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, derivando en
innumerables acciones de amparo ante la Justicia en lo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Al efecto,
se constató que el alojamiento se prestaba en “...condiciones habitacionales
indignas, hacinamiento de familias numerosas en dormitorios que no reúnen las
dimensiones exigidas, subdivisiones clandestinas, falta de higiene, proliferación
de insectos, falta de provisión de ropa de cama y carencia absoluta del servicio
de limpieza de habitaciones que deberían ser prestadas por los hoteleros y que
no pudo verificarse en ninguno de los casos relevados...” (Resolución nº
1510/01 de esta Defensoría del Pueblo).
Posteriormente, a fines del mes de julio de 2002, se
aprueba el Decreto nº 895/GCBA/02 (B.O.C.B.A. nº 1503) que reforma la
modalidad transitoria de alojamiento en hoteles impidiendo el ingreso de nuevos
grupos familiares a dicha modalidad.
A partir de la detección de numerosos casos en los
que el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires verificó que los
inmuebles -hoteles contratados por la entonces Subsecretaría de Acción Socialse encontraban sumamente deteriorados y en condiciones de habitabilidad
degradadas o superpoblados respecto de la cantidad de plazas para las que
estaban habilitados, se dispuso su clausura administrativa. A raíz de ello se
aprobó el Decreto nº 1234/GCBA/04 por el cual en el mes de julio de 2004 se
crea el “Programa de Apoyo Habitacional” (B.O.C.B.A. nº 1985) para efectivizar
1
Grupos familiares no contemplados como población objetivo de los hogares existentes -verbigracia, padres solteros con hijos a su cargo,
familias numerosas, etc.-.
2
la asistencia a “Familias en Situación de Calle” que se encontraban alojadas en
hoteles de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en estado de clausura. En el
marco del mencionado Decreto, las personas debían optar por retirarse del hotel
y acceder a mutuos con garantía hipotecaria, recibiendo un incentivo de hasta
pesos trescientos ($300.-) por mes por el término de seis meses, a efectos de
contribuir durante dicho lapso a su alojamiento temporal o bien, al cobro del
subsidio por el monto de pesos cinco mil ($5.000.-) en el caso de las personas
solas o pesos quince mil ($15.000.-) si se trataba de grupos familiares, pudiendo
en el caso de los grupos familiares numerosos contemplarse un monto adicional
de pesos setecientos ($700.-).
En el mes de enero de 2005 se aprueba el Decreto
nº 97/GCBA/05 que amplía su antecesor, el nº 1234/GCBA/04 (B.O.C.B.A. nº
2119), haciendo extensivo el beneficio a todos los beneficiarios de la modalidad
transitoria de alojamiento en hoteles. En su art. 8º modifica el contenido y
alcance de los arts. 6º y 7º. De esta manera, el art. 6º establece: “Los créditos
con garantía hipotecaria a otorgarse para compra de vivienda individual
quedarán sujetos a la operatoria prevista en la Ley Nº 341 y modificatorias,
siendo el Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires el encargado de la
administración de dichos créditos”. Por su parte, el art. 7º expresa: “En los
supuestos en que las personas o los grupos familiares opten por el crédito
recibirán un incentivo de hasta pesos trescientos ($300) por mes por el término
de seis (6) meses prorrogable por igual monto y plazo a criterio de la Unidad
Ejecutora del Programa de Apoyo Habitacional, a efectos de contribuir durante
dicho lapso a su alojamiento temporal. El monto se incrementa en pesos cien
($100) si se trata de una familia que excede de cinco (5) miembros”.
b) Implementación de la política pública de subsidios habitacionales.
El ya mencionado Decreto nº 895/GCBA/02 modificó
el modo de ejecución de los Programas existentes en el ámbito de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires con el objeto de brindar atención a familias en
situación de calle, introduciendo la herramienta compuesta por un subsidio
habitacional a ser utilizado para el pago de un alquiler.
Dicho beneficio estaba destinado a los grupos
familiares residentes de esta Ciudad que se encontraban en situación de
emergencia habitacional, transitoriamente sin vivienda o refugio alguno por
desalojo o por causas no originadas en fenómenos meteorológicos o hechos
fortuitos. El mismo consistía, de acuerdo a lo expresado en el art. 6º del referido
Decreto, en la entrega de un monto por única vez de hasta pesos mil
ochocientos ($1.800.-) por familia, en un máximo de seis cuotas mensuales,
iguales y consecutivas.
Por otra parte, en el mes de junio de 2006, a fin de
adecuar las normas para mejorar la atención de las familias y establecer
requisitos claros para definir el carácter de beneficiario, se dictó el Decreto nº
690/GCBA/06 que amplía el alcance de la población beneficiaria, incluyendo a
las personas solas en situación de emergencia.
Este Decreto delimitó como objeto del Programa: “...el
otorgamiento de subsidios a fin de brindar asistencia a las familias en situación
de calle, fortaleciendo el ingreso familiar, exclusivamente con fines
3
habitacionales y la orientación de aquéllas en la búsqueda de distintas
estrategias de solución a su problemática habitacional” (art. 3º).
Posteriormente, esa norma jurídica estableció: “El
presente programa asiste a familias o personas solas en situación de calle,
entendiendo por tal a aquéllas que se encuentran en inminente situación de
desamparo habitacional, o se hallen transitoriamente sin vivienda o refugio por
causa de desalojo u otras causas...” (art. 4º).
Asimismo, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 5º de
esa norma, el monto otorgado en concepto de subsidio pasó a ser de hasta
pesos dos mil setecientos ($2.700.-), el que podía ser otorgado en seis (6)
cuotas iguales y consecutivas de hasta pesos cuatrocientos cincuenta ($450.-)
cada una, pudiendo la autoridad de aplicación ampliar el subsidio en una suma
adicional de pesos mil ochocientos ($1.800.-), pagadera en hasta cuatro (4)
cuotas iguales y consecutivas de pesos cuatrocientos cincuenta ($450.-) cada
una, en orden a la persistencia de la situación que en su momento motivara la
entrega del beneficio.
Dos años más tarde, en el mes de agosto de 2008, el
Ejecutivo local dictó el Decreto nº 960/GCBA/08 (B.O.C.B.A. nº 2992 del día 13
de agosto de 2008), que modificó en parte a su antecesor.
De esa manera, el monto otorgado en el marco del
Programa alcanzó los pesos cuatro mil doscientos ($4.200.-), a percibir en seis
cuotas iguales y consecutivas de hasta pesos setecientos ($700.-) cada una,
manteniendo la previsión de renovar el subsidio por el mismo monto mensual,
hasta en cuatro cuotas.
Cabe destacar que tanto la redacción original del
Decreto nº 690/GCBA/06 como la modificación dispuesta por el Decreto nº
960/GCBA08 estipularon la posibilidad de percibir la totalidad del mismo en una
única cuota por el monto total previsto en la normativa.
Sin embargo, esa norma contenía cláusulas de
carácter regresivo, situación que fue abordada desde esta Defensoría del
Pueblo mediante el dictado de la Resolución nº 4440/08 y sobre la que se
expidió el Tribunal Superior de Justicia en los autos caratulados “Ministerio
Público, Asesoría General Tutelar de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
c/GCBA s/acción declarativa de inconstitucionalidad”, en el marco del cual esta
Defensoría del Pueblo se presentó en calidad de amicus curiae, y que determinó
que el máximo tribunal decretara la inconstitucionalidad de los arts. 2º y 4º.
Finalmente, en el año 2011, mediante el Decreto nº
167/GCBA/11 (B.O.C.B.A. nº 3641 del día 11 de abril de 2011), se estableció el
monto vigente en la actualidad, el que oscila en cuotas de entre pesos
setecientos ($700.-) y pesos mil doscientos ($1.200.-), o bien en “...el pago de
un monto máximo de hasta pesos siete mil doscientos ($7.200.-) en una única
cuota, en los casos en que el beneficiario al momento de ingreso al Programa
acredite fehacientemente la posibilidad de obtener una salida habitacional
definitiva concreta, y ejerza la opción requiriendo dicho pago único para hacer
efectiva aquella solución...” (art. 2º, Decreto nº 167/GCBA/11).
4
II.- Análisis de la problemática.
a) Baja del Programa fundada en normativa que no posee vigencia.
En todos los casos de referencia, la administración
local, en cumplimiento del bloque de legalidad vigente, incorporó oportunamente
a los peticionantes en el Programa “Atención para Familias en Situación de
Calle”.
Debe mencionarse, asimismo, que todas las
actuaciones fueron iniciadas luego de la entrada en vigencia de las
modificaciones implementadas por el Decreto nº 167/GCBA/11, siendo los
presentantes aún beneficiarios de ese Programa.
Sin embargo, la Autoridad de Aplicación optó por
continuar aplicando respecto de este grupo de personas, una de las cláusulas
dimanadas del Decreto nº 960/GCBA/08, la concerniente a los montos máximo y
mensual a percibir, los cuales alcanzaban pesos siete mil ($7.000.-) y pesos
setecientos ($700.-), respectivamente.
Debe destacarse, en primer lugar, que en los casos
de las actuaciones nros. 3417/11, 3450/11, 3523/11, 3634/11, 4793/11, 4983/11,
5229/11, 5329/11, 5338/11 y 696/12, los peticionantes fueron excluidos del
beneficio sin haber alcanzado siquiera el tope dispuesto por la normativa previa
a la última modificación, toda vez que el total al que accedieron resultaba menor
a los pesos siete mil ($7.000.-).
Por otra parte, respecto de los titulares de las
actuaciones nros. 3934/11, 3946/11, 4191/11, 4242/11, 4325/11, 4389/11,
4620/11, 4835/11, 5172/11 y 5323/11, resulta necesario mencionar que éstos
fueron dados de baja tras percibir un total de pesos siete mil ($7.000.-), de
manera automática y sin que se tuviera en consideración la persistencia o no de
las situaciones socio económicas y, en particular, habitacionales que motivaron
la intervención estatal.
Ante el accionar descripto, este Organo cursó los
oficios correspondientes, solicitando se evaluara la posibilidad de continuar
abonando el subsidio hasta alcanzar el tope que la normativa vigente establece,
de pesos doce mil ($12.000.-).
Pese a ello, la Coordinación del Programa respondió
a las misivas remitiéndose al art. 5º del Decreto nº 690/GCBA/06 y explicitando
que, en tanto los vecinos habían ingresado al Programa en el marco del Decreto
nº 690/GCBA/06 y su modificatorio, Decreto nº 960/GCBA/08, y en función que
el Decreto nº 167/GCBA/11 no deroga a los anteriormente mencionados, la
intervención del mismo se encontraba agotada (vg. actuación nº 4191/11, fs.
29).
De esta manera, la administración local enmarcó su
conducta en una cláusula que no poseía vigencia, en tanto había sido
reemplazada por el propio Ejecutivo.
5
A ese respecto, corresponde mencionar que para la
determinación de la validez de una u otra norma, existen ciertas pautas que
permiten determinar cuál es la que posee vigencia. Las mismas obedecen a
razones jerárquicas, de especialidad, o temporales.
En lo concerniente a los Decretos nros. 960/GCBA/08
y 167/GCBA/11, se destaca en primer término que ambas normas fueron
dictadas por la misma autoridad y abordan idéntica problemática, resultando la
única diferencia entre ellas la temporalidad.
En ese sentido, y de acuerdo a la pauta que
establece que toda ley posterior deroga a la ley anterior, aparece evidente que
las cláusulas del Decreto nº 167/GCBA/11 que alteran las modificaciones
oportunamente efectuadas por su predecesor son derogatorias de las
anteriores, siendo aplicables sólo estas últimas. Es decir que, si bien tal como
expresó la Coordinación del Programa en análisis, este Decreto no deroga a los
que lo precedieron, sí lo hace respecto de los artículos sobre los cuales
introduce una modificación contradictoria a la norma hasta ese entonces
vigente.
Así, los arts. 4º, 5º, 7º, 8º y 10 del Decreto nº
690/GCBA/06, deben aplicarse actualmente sólo de acuerdo a la redacción que
surge del Decreto nº 167/GCBA/11.
Entonces, la conducta del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires de excluir del Programa “Atención para Familias en
Situación de Calle” a beneficiarios en virtud de un artículo que ya no posee
vigencia -e incluso en los casos enumerados en primer orden, en contradicción
con la normativa anterior2-, resulta violatorio del principio de legalidad, toda vez
que el Ejecutivo no puede optar por aplicar una u otra norma, sino que debe
encuadrar todo su accionar dentro del bloque de legalidad vigente.
Mediante el accionar descripto, la Autoridad de
Aplicación de la norma que persigue la tutela del derecho a una vivienda
adecuada de aquellas personas o familias que se encuentran en emergencia
habitacional, coadyuva necesariamente en su vulneración.
b) Exclusión del subsidio pese a la persistencia de la situación de
emergencia habitacional.
Resulta dable destacar por otra parte, que aún en
aquellos casos en que los titulares del subsidio habitacional alcancen el monto
máximo previsto en la normativa vigente, la administración continúa obligada a
intervenir y brindar las prestaciones necesarias a fin de tutelar sus derechos
fundamentales.
Por lo tanto, no procede la baja si no se acredita la
superación de las condiciones que motivaron su inclusión en el Programa, tal
como fuera expresado con anterioridad por esta Defensoría del Pueblo,
verbigracia en las Resoluciones nros. 2851/07, 4190/07, 0002/08, 0514/08,
1042/08, 2374/08 y 4440/08.
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Decreto nº 960/GCBA/08
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Por su parte, la Sala II de la Cámara en lo
Contencioso, Administrativo y Tributario de esta Ciudad se ha pronunciado en
igual sentido, en los autos caratulados “Dalla Vía Carlos José contra GCBA
sobre amparo”, Expediente nº 32121/0, entre otros, en tanto mantuvo la
sentencia de primera instancia que ordenó al Ejecutivo local: “...siga otorgando
al actor el subsidio mensual consignado en el Decreto 690/06... en la medida en
que se mantengan las causas que dieron origen al otorgamiento del subsidio...”.
Asimismo, desde el dictado de la Ley 3706 el
alojamiento en el Sistema de Paradores no significa la superación de la
situación de calle, sino por el contrario, su mera configuración, por lo que este
Programa se constituye como la única herramienta idónea para satisfacer
adecuadamente el derecho a la vivienda de este sector poblacional.
De esta manera, la exclusión del Programa “Atención
para Familias en Situación de Calle” -que para estas familias que no pudieron
superar las condiciones que motivaron su inclusión implica necesariamente la
vulneración del derecho previamente tutelado-, basada únicamente en haber
sido asistidos anteriormente por el Estado, resulta una medida evidentemente
desproporcionada con relación al objetivo, no sólo ya de la normativa que rige
ese Programa, sino de la jerárquicamente superior que dio lugar a su creación.
III.- Conclusión.
Como se expuso en los capítulos precedentes, la
administración local dictó el Decreto nº 690/06 para garantizar el acceso al
derecho a la vivienda de los vecinos de la Ciudad.
Es en función de ello, que el Gobierno ha procedido a
incluir a aquellas personas que se encuentran en emergencia habitacional en el
Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” con la finalidad de
garantizarles una vivienda adecuada que les permita superar la situación de
vulnerabilidad en la que se hallan inmersas.
Sin embargo, posteriormente el propio Ejecutivo
adoptó conductas que derivaron en la baja de los peticionantes, fundando las
mismas en normativa que carece de vigencia.
Por otra parte, la interrupción de dicha prestación por
el mero transcurso del tiempo, sin que se den ciertas condiciones que permitan
la superación de la emergencia habitacional, resulta desproporcionada respecto
de los objetivos del Programa y por ende carece de razonabilidad, existiendo por
ello un vicio en la finalidad del acto que dispuso la baja.
Por lo expuesto, esta Defensoría del Pueblo entiende
que la problemática reseñada exige tomar medidas urgentes orientadas por la
necesidad de reconocer a las/os vecinas/os denunciantes el derecho a una
vivienda digna y a un hábitat adecuado.
POR TODO ELLO:
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LA DEFENSORIA DEL PUEBLO
DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES
RESUELVE:
1) Recomendar al Director General de Atención Inmediata dependiente del
Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, doctor Ramón María Lanús, adopte las medidas conducentes a fin de:
a) evaluar y, de subsistir la situación de emergencia habitacional,
reincorporar al Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” a las
personas enumeradas en el Anexo I que forma parte integrante de la presente;
b) abstenerse de dictar la baja de los beneficiarios del Programa
“Atención para Familias en Situación de Calle” fundada en normativa que no se
encuentra vigente o sin que se haya alcanzado la superación de las condiciones
que motivaron su inclusión al mismo.
2) Poner la presente Resolución en conocimiento del Coordinador del Programa
“Atención para Familias en Situación de Calle”, don Jerónimo Boeris.
3) Brindar a la presente Resolución el trámite dispuesto por la Ley 1845 de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
4) Fijar en 10 días el plazo previsto en el art. 36 de la Ley 3 de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.3
5) Notificar, registrar, reservar en el Area para su seguimiento y oportunamente
archivar.
Código 441
Ads/sp
Opds/mt/pjc
gv./D/LDS
RESOLUCION Nº 0970/12
3
Ley 3, art. 36: Con motivo de sus investigaciones, el Defensor o Defensora del Pueblo puede formular advertencias, recomendaciones,
recordatorios de los deberes de los funcionarios, y propuestas para la adopción de nuevas medidas. Las recomendaciones no son
vinculantes, pero si dentro del plazo fijado la autoridad administrativa afectada no produce una medida adecuada, o no informa de las
razones que estime para no adoptarla, el Defensor o Defensora del Pueblo puede poner en conocimiento del ministro o secretario del
área, o de la máxima autoridad de la entidad involucrada, los antecedentes del asunto y las recomendaciones propuestas.
Si tampoco así obtiene una justificación adecuada, debe incluir tal asunto en su informe anual o especial a la Legislatura, con mención de
los nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud.
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