Joan Vintró. Catedràtic de Dret Constitucional.

LEGALITAT I CONSULTA SOBIRANISTA A CATALUNYA
Joan Vintró. Catedràtic de Dret Constitucional.
Institut de Dret Públic. Universitat de Barcelona.
El president de la Generalitat ha reiterat en les darreres setmanes dues afirmacions de
gran transcendència. La primera és el compromís de dur a terme, durant la pròxima
legislatura, una consulta a l'electorat català sobre la possibilitat que Catalunya es
constitueixi com a estat sobirà si de les eleccions del 25 de novembre surt una clara
majoria que hi és favorable. La segona és que la seva primera opció és la convocatòria
d'aquesta consulta en el marc de la legalitat vigent.
La reacció del Govern espanyol ha estat taxativa i contundent. Així, l'Executiu estatal ha
assenyalat que no té cabuda en el marc de l'ordenament constitucional espanyol una
consulta que plantegi la possible separació de Catalunya de la resta de l'Estat i que, si el
Govern català emprèn actuacions per convocar-la, aquestes seran paralitzades per la via
administrativa i per la via jurisdiccional.
Per al Govern espanyol el fonament jurídic de la seva posició es basa en la dada que la
Constitució del 1978 no inclou d’una manera expressa un referèndum de les
característiques apuntades abans en coherència amb el que disposen els articles 1 i 2 del
text constitucional, que, respectivament, prediquen la sobirania nacional única del poble
espanyol i la indissoluble unitat de la nació espanyola. L'Executiu estatal també creu
trobar suport a la seva actitud en la Sentència del Tribunal Constitucional 103/2008, en
la qual sembla que s’exclou la possibilitat de qualsevol consulta relativa a la identitat i
la unitat del titular de la sobirania que no sigui directament la del referèndum de
reforma constitucional amb la intervenció del conjunt dels ciutadans espanyols.
Certament la Constitució no preveu que es pugui convocar en aquest moment un
referèndum mitjançant el qual els ciutadans de Catalunya decideixin de manera
jurídicament efectiva sobre la independència d'aquest territori. Ara bé, també és veritat
que, amb fonament en el principi democràtic de l'article 1 de la Constitució i davant
l'absència de límits a la reforma constitucional, es poden trobar en la mateixa
Constitució i en l'ordenament vigent vies que permetin celebrar un referèndum perquè
els ciutadans catalans puguin pronunciar-se amb caràcter consultiu sobre l´inici del
procediment de reforma constitucional conduent a la independència de Catalunya.
Aquesta vinculació expressa entre el referèndum sobre el futur col·lectiu de Catalunya i
la reforma de la Constitució és la que ha de permetre desactivar els eventuals obstacles a
una consulta, inicialment en el marc territorial català, derivats de la STC 103/2008. Cal
recordar, amb referència a això, que aquesta decisió de l'Alt Tribunal es va dictar a
propòsit del projectat referèndum de l’anomenat Pla Ibarretxe, que precisament no
vinculava de manera expressa la decisió sobre el futur del País Basc a la reforma
constitucional.
Quins són els mecanismes que dins el marc constitucional i de la legalitat vigent poden
fer jurídicament viable conèixer la voluntat del poble de Catalunya sobre la seva
possible configuració com a estat sobirà? Fonamentalment són dos: el referèndum
establert per l'article 92 de la Constitució i el referèndum establert per la llei catalana
1
4/2010, de consultes populars per via de referèndum. Els dos són de naturalesa
purament consultiva, és a dir, del seu resultat no es poden derivar conseqüències
jurídiques directament efectives, encara que en bona lògica democràtica el veredicte de
la consulta difícilment podria no ser vinculant en termes polítics. En el primer cas la
convocatòria correspon a l'Estat central, en el segon al Govern de Catalunya, amb
l’autorització prèvia de l'Estat. Cal recordar que, com ha especificat la STC 103/2008,
per “referèndum” s’ha d'entendre la consulta al conjunt del cos electoral de tot el
territori espanyol, o d’una part d’aquest, duta a terme amb les garanties del procediment
electoral establert per la legislació orgànica estatal.
L'article 92 de la Constitució estableix que decisions polítiques d'especial
transcendència es poden sotmetre a referèndum consultiu dels ciutadans. Aquest
referèndum ha de ser convocat pel rei, a proposta del president del Govern i amb
l’autorització prèvia del Congrés dels Diputats. Destacats constitucionalistes com F. de
Carreras i F. Rubio Llorente creuen que, abans d'obrir-se formalment el procediment
necessari de reforma constitucional per a reconèixer el dret de Catalunya a separar-se
d'Espanya, cal verificar si hi ha aquesta voluntat d'independència en aquest territori i
que la via per fer això és l'aplicació de l’esmentat article 92. Certament aquest precepte i
la llei orgànica que el desenvolupa (LO 2/1980, de les diferents modalitats de
referèndum) no inclouen de manera expressa un referèndum amb la finalitat que s'acaba
d'assenyalar. Per aquest motiu, com apunta el mateix professor Rubio Llorente, caldria
modificar en les Corts Generals la dita legislació orgànica, per mitjà d'una iniciativa
legislativa que podria ser impulsada pel Parlament de Catalunya a l'empara de l'article
87.2 de la Constitució. Aquesta modificació hauria d'incorporar la nova modalitat de
referèndum i la regulació d'algunes qüestions essencials d’aquest, com ara: el requisit de
la claredat de la pregunta o preguntes i la vinculació al procediment de reforma
constitucional; el percentatge de participació i de vots per a l'aprovació de la proposta, i
les conseqüències del que s’aprovés. Sobre aquest darrer aspecte cal tenir en compte que
el referèndum seria jurídicament consultiu, però la llei orgànica podria establir, per
exemple, que els governs afectats s’haurien de reunir conjuntament per a valorar els
resultats del referèndum i haurien de donar compte de la seva posició davant els
parlaments corresponents.
D’altra banda, la Llei catalana 4/2010, aprovada en el marc de l'article 122 de l'Estatut
del 2006, i respectuosa amb la legislació orgànica aplicable en aquesta matèria, permet
sotmetre a referèndum consultiu dels ciutadans de Catalunya qüestions polítiques
d'especial transcendència en l'àmbit de les competències de la Generalitat. Aquest darrer
incís s’ha d’interpretar de manera que l'objecte de les consultes pugui incloure, a més de
qüestions sobre la llista estatutària de matèries competencials, també preguntes relatives
a les facultats de la Generalitat reconegudes per la Constitució i l'Estatut entre les quals
es troba l'exercici de la iniciativa de reforma constitucional, com es desprèn dels articles
166 i 87 del text constitucional. Per tant, té cabuda dins l'ordenament català vigent la
convocatòria d'un referèndum sobre el futur col·lectiu de Catalunya sempre que la
pregunta o preguntes d’aquest es vinculin a un procediment de reforma constitucional.
El referèndum regulat per la Llei catalana 4/2010 té caràcter consultiu, ha de ser aprovat
pel Parlament, és convocat pel Govern de la Generalitat amb l'autorització prèvia de
l'Estat central en virtut del que disposa l'article 149.1.32 de la Constitució i obliga
l'Executiu català a efectuar una compareixença parlamentària per a informar de la seva
2
posició sobre el resultat. En tot cas caldria reformar la Llei catalana per a incorporar-hi
la previsió expressa d'un referèndum amb l'objecte específic ja indicat i els elements
nuclears del referèndum, com ara el requisit de la claredat de la pregunta o preguntes i
el percentatge de participació i de vots favorables per a aprovar la proposta. Finalment,
cal tenir present que, tot i que la Llei 4/2010 va ser objecte de recurs del president del
Govern davant el Tribunal Constitucional, aquest, per mitjà de la Interlocutòria
87/2011, va aixecar-ne la suspensió. En definitiva, la Llei 4/2010 està plenament vigent
mentre el Tribunal Constitucional no digui el contrari en dictar sentència sobre el recurs
o atendre una sol·licitud de reconsideració de l'aixecament de la suspensió.
S'ha especulat amb una tercera via per a celebrar la consulta sobiranista a Catalunya.
Aquesta seria la celebració d'una consulta popular no referendària, regulada per llei del
Parlament de Catalunya, i que com a tal no reuniria els trets propis del referèndum, és a
dir, els votants i les garanties del procediment electoral establertes per la legislació
orgànica estatal i no exigiria l'autorització estatal per a convocar-la. El Parlament de
Catalunya va tramitar, sense arribar a aprovar-lo, un projecte de llei de consultes no
referendàries durant la passada legislatura que incloïa una previsió específica de votants
i de garanties i no incloïa l'autorització estatal de la celebració. No és descartable que
una iniciativa legislativa d’aquestes característiques o similars pugui ser aprovada pel
Parlament de Catalunya en la pròxima legislatura. No és aquest el lloc per a examinar
l’encaix constitucional d'aquest tipus de consultes no referendàries. Cal assenyalar,
però, que en tot cas el seu valor com a expressió de la voluntat democràtica dels
ciutadans seria menor que el dels referèndums. Per aquest motiu només s’hauria
d'acudir a la via de les consultes no referendàries si no és possible la celebració d'un
referèndum davant la negativa de l'Estat central a convocar-lo o autoritzar-lo. És clar
que si s'arriba a aquesta situació és fàcilment imaginable que el Govern espanyol
impugnaria la Llei catalana de consultes referendàries davant el Tribunal Constitucional
i aquest en dictaria la consegüent suspensió de la vigència. Amb això la Generalitat
quedaria privada d'actuar en aquesta matèria en el marc de la legalitat.
De tot el que s'ha exposat abans es desprèn amb claredat que la convocatòria d'un
referèndum sobre el futur col·lectiu de Catalunya vinculat a l'obertura d'un procediment
de reforma constitucional té cabuda en el marc constitucional i de la legalitat vigent.
Certament el Govern espanyol pot bloquejar políticament aquesta iniciativa a les Corts,
impedir-la administrativament negant l'autorització sol·licitada per la Generalitat i
impugnar-la per mitjà de l'article 161.2 de la Constitució davant el Tribunal
Constitucional si entén que les institucions catalanes actuen al marge de la legalitat. La
Generalitat, per la seva banda, podria acudir a la jurisdicció contenciosa administrativa
per a oposar-se a la denegació de l'autorització del referèndum. Per tot això és evident
que, si de les eleccions del 25 de novembre surt una clara majoria parlamentària a favor
d'una consulta sobiranista a Catalunya, el Govern espanyol i el de la Generalitat han de
negociar les condicions de la celebració del referèndum en el marc de la legalitat vigent
i dur a terme les modificacions normatives pertinents. Els precedents de Canadà/el
Quebec i del Regne Unit/Escòcia, tot i que s'hagin produït en contextos constitucionals
diferents de l'espanyol, han de ser una font d'inspiració per a trobar una solució al
referèndum sobiranista de Catalunya, ja que, en definitiva, ha de ser el principi
democràtic el fonament essencial de les decisions a adoptar.
3