Recurso de objeción interpuesto por Mauricio Soto Samsó en su

RC-248-2000
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Despacho Contralor General.
San José, a las trece horas del veintisiete de junio de dos mil.----------------------------------Recurso de objeción interpuesto por Mauricio Soto Samsó en su calidad de representante
y distribuidor
Fisher Rosemount para Centroamérica, en contra del cartel de la
LICITACION
PUBLICA
No.
1-036-00,
promovida
por
la
REFINADORA
COSTARRICENSE DE PETROLEO para el “suministro de válvulas de control
digital”.---------------------------------------------------------------------------------------------------I.- POR CUANTO: Que la Sala Constitucional admitió para estudio la acción interpuesta
en contra del Reglamento Orgánico de esta Contraloría General de la República (expediente
99-008038-007-CO), impidiendo que la División de Asesoría y Gestión Jurídica dicte
resoluciones que agoten la vía administrativa, en consecuencia, se advierte que la presente
resolución se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución
Política;
1, 3, 34, 37 y 38 de nuestra Ley Orgánica;
94 de la Ley General de la
Administración Pública; 2 y 4 inciso f) del Reglamento de Procedimientos Administrativos
de la Contraloría General de la República, Decreto Ejecutivo No. 27974-MP-H del
veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve y conforme lo señalado en el oficio
GJ-356-2000 del veintisiete de junio del dos mil, emitido por la División de Asesoría y
Gestión Jurídica.-----------------------------------------------------------------------------------------II. POR CUANTO: Que el señor Soto Samsó interpuso recurso de objeción al cartel de la
referida licitación, por medio de su escrito presentado ante este Despacho a las diez horas
con veintiocho minutos del trece de junio de este año, y en lo que interesa alegó: Que los
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puntos 1) del apartado 2.2.1 y 9) del mismo apartado del cartel de esta licitación establecen
especificaciones técnicas de aceptabilidad del violatorias de los principios de libre
concurrencia, igualdad de trato y eficiencia, en virtud de las siguientes razones: 1)
Justificaciones técnicas: a) Que existen en el mercado nuevas tecnologías de válvulas
electro-hidráulicas para control de caudal y cierre exacto al litro en brazo para venta
combustible que han superado a las de tipo diafragma, la cual es una tecnología muy
antigua, como es el caso de las válvulas de pistón. Señala además que algunas empresas
que utilizan este tipo de válvulas son PEMEX, Esso Managua y de El Salvador, Texaco
Guatemala, etc (no se aportó documentación en este sentido). b) Que existen muchas
fábricas de válvulas de pistón y sólo una de válvulas de diafragma. c) Que la empresa que
representa ha desarrollado una familia de válvulas de control digital de pistón para
estaciones de bombeo y llenadoras de combustible, con tecnología muy superior al
diafragma. d) Que las válvulas de pistón están diseñadas para la misma aplicación de las
válvulas de diafragma tal y como requiere la licitación, solo que cuentan con pistón en
lugar de diafragma. e) A su vez este tipo de válvulas genera una vida útil más larga a la que
el diafragma puede dar por su pistón de acero inoxidable que le da resistencia al desgaste y
corrosión; la caída del pistón en las válvulas de pistón es menor que las de diafragma; la
exactitud al litro de flujo es mejor con un pistón sólido que con diafragma con menores
tiempos de respuesta; el tipo de cierre en el corte de flujo de un diafragma tiene mayor fuga
que un pistón con cierre hermético; el diafragma es inestable en su control a bajos flujos
por la vibración del elastómetro de Vitón, mientras que el pistón no, por su robustez y
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resorte interno; que la válvula de pistón ofrece mayor seguridad para evitar fugas en caso
de incendio, pues el acero no se derrite por el fuego mientras que el Vitón si lo hace. 2)
Justificaciones legales: Que limitar la presente licitación al suministro de válvulas de
control digital electro-hidráulicas únicamente de diafragma lesiona el principio de libre
concurrencia, así como el principio de igualdad de trato. Además indica que se está
favoreciendo únicamente a la compañía que suministra las válvulas de control digital de
diafragma. De igual manera, indica que transgrede el principio de eficiencia, pues es
importante que RECOPE tome en cuenta otros tipos de válvulas y que tenga la posibilidad
de escoger la opción que le ofrece mayores ventajas técnicas y económicas. Por todo lo
anterior solicita que se le adicione al punto 2.2.1 la frase “de pistón u otro”, de manera que
se lea “La válvula de control debe ser electro-hidráulica de tipo diafragma, de pistón u otro
para control de caudal y cierre exacto al litro, en brazo para venta de combustible.-----------III.- POR CUANTO: Mediante el auto de nueve horas con treinta minutos del quince de
junio de dos mil, la División de Asesoría y Gestión Jurídica, confirió audiencia especial a
RECOPE, con el objeto de que se refiriera por escrito a los argumentos de la objetante y
remitiera una copia fiel del cartel de la presente licitación.---------------------------------------IV.- POR CUANTO: En tiempo y forma requeridos, el Lic. Giovanni Méndez Carmona
en su calidad de Director de Suministros de RECOPE, contestó la audiencia conferida
mediante oficio CBS-L-1604-00 presentado a esta Contraloría General a las once horas con
veintidós minutos del veinte de junio del año en curso; y en lo que interesa alegó: 1) En
cuanto a las inconformidades esgrimidas por el recurrente señala que las mismas se
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sustentan en aspectos meramente técnicos, como lo es el tipo de válvula solicitada y a la
marca y modelo al que se hizo referencia, motivo por el cual se le dio traslado a la
dependencia técnica promotora de este procedimiento concursal y a la Dirección de
Asesoría Legal, criterios que manifiestan mediante oficios DDC-300-2000 y AL-159F2000
los cuales se adjuntan a la contestación. 2) Indica que las especificaciones técnicas para esta
licitación se definieron con base en las necesidades de operación y de la experiencia que se
ha tenido con este tipo de válvulas, siendo así que la de diafragma se encuentran en prueba
desde hace 10 meses en un brazo de carga de gasolina super, y las de pistón se han
instalado sesenta y cuatro desde 1996. 3) En cuanto a los aspectos meramente técnicos, la
Administración Licitante señaló lo siguiente: 3.a. Se rechazan las afirmaciones de la
recurrente en el sentido de que las válvulas de pistón garantizan una vida útil más larga que
las de diafragma, pues en virtud de la experiencia obtenidas en RECOPE (remite a los
reportes de mantenimiento en los archivos de la Unidad de Instrumentación), se ha
demostrado que las válvulas de pistón al tener varios empaques “o-ring”, en ningún caso
han superado los 12 meses de vida, toda vez que éstas válvulas dependen de la integridad
de estos sellos “o-ring”, alrededor del pistón y si el sello falla no se puede saber en que
posición fallará la válvula, por lo que si falla abierta podrían ocurrir derrames, hecho que se
tornará impredecible, lo cual ocasiona que el sistema de carga sea inseguro. Es por ello que
se llegó a la solución (luego de reparaciones recomendadas por el fabricante de las
válvulas, las cuales incrementaron su valor en más del 50%) de sustituir éstas válvulas por
unas de diafragma que hasta la fecha desde hace 10 meses no han requerido de ningún tipo
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de mantenimiento y su rendimiento ha sido excelente, ya que este tipo de válvulas utiliza
otra tecnología de operación. 3.b. En relación con el punto sobre que la caída de presión del
combustible al pasar a través de la válvula de pistón es menor que en las válvulas de
diafragma para flujos mayores, tampoco está de acuerdo pues de acuerdo a los criterios
técnicos (oficio DDC-300-2000 de la Dirección de Distribución de Combustibles de
RECOPE), los dos tipos de válvulas producen una caída de presión similar, a diferencia que
con la válvula de diafragma lo que se logra es aumentar el caudal de carga en un 20%,
pasando de un máximo de 900L/min con la de pistón, en comparación con 1100L/min con
la de diafragma, además que su diseño permite mayor circulación del producto a una
misma presión de trabajo. 3.c. En lo referido al tipo de cierre en el corte de flujo, indica que
no se han presentado fugas con las de diafragma en estos 10 meses, solamente con las de
pistón, al desprenderse o estirarse los sellos “o-ring”. 3.d. En relación con el punto de que
el diafragma es inestable en su control a bajos flujos, informa que no se han presentado
problemas de este tipo con las de diafragma y si muchas ocasiones en los cuales la válvula
de pistón presenta problemas para controlar el caudal bajo, por las fugas en el sello del
pistón. 3.e. En lo relativo a la seguridad de las válvulas para evitar fugas en casos de
incendio, señala que ambas válvulas tienen el mismo riesgo de una fuga, ya que ambas son
de vitón. Por todo lo anterior solicita desestimar e] recurso y que el procedimiento de
contratación prosiga su normal tramitación, toda vez que RECOPE al solicitar válvulas de
diafragma tiene como único objeto adquirir un producto que teniendo como base la
experiencia adquirida durante meses, obtenga un mejor rendimiento, seguridad y brinde un
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mejor servicio en la distribución de los combustibles, en consecuencia no quebrantan los
principios de igualdad, eficiencia y libre concurrencia, establecidos en la normativa que
rige esta materia.----------------------------------------------------------------------------------------V.-POR CUANTO: En general mediante el recurso de objeción al cartel busca garantizar
ante todo las posibilidades de participación
y a la vez para coadyuvar con la
Administración en la formulación y depuración del pliego de condiciones, es por esa razón
que resultan importantes las razones que brinda la Administración Licitante en defensa de
las condiciones y requerimientos señalados en el cartel, a efectos de determinar si
constituyen limitaciones infundadas a la participación
de los interesados.
Sobre el
recurso interpuesto: A) Señala el recurrente que el punto 1 del apartado 2.2.1 y 2.1.9 del
cartel de licitación al solicitar únicamente las válvulas de tipo diafragma y señalar “igual o
similar al modelo 210 de la marca Smith Meter”, lesiona los principios de libre
concurrencia, igualdad de trato y eficiencia, a su vez justifica técnicamente la conveniencia
de que se permita participar otro tipo de válvulas, como las de pistón que su representada
ofrece y que según señala, son una tecnología más moderna que otorga mayores ventajas
técnicas y económicas, citando algunas empresas que las utilizan a nivel de Centroamérica
y de México. De igual manera señala que la válvula de pistón tiene una vida útil más larga;
que la caída de presión del combustible es menor que en las de diafragma para flujos
mayores; que la exactitud al litro de flujo es mejor con pistón que con diafragma; también
agrega que el tipo de cierre de un diafragma es inestable a su control a bajos flujos por la
vibración del elastómetro de Vitón, mientras que en la de pistón no se inestabiliza por la
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robustez y el uso de un resorte interno; así como que la válvula de pistón ofrece mayor
seguridad para evitar fugas de combustible en caso de incendio. Por ello solicita que se
modifique el cartel para que se permitan las válvulas de pistón y otros. Al respecto, la
Refinadora Costarricense de Petróleo rechaza cada uno de los aspectos alegados, en virtud
de la experiencia que se ha tenido en el manejo de ambos tipos de válvulas y los problemas
que las válvulas de pistón le han ocasionado (Oficio No. DDC-300-2000 de la Dirección de
Distribución de Combustibles), por lo se optó por la válvula de tipo diafragma y por las
diferentes razones técnicas expuestas en el por cuanto anterior, dentro de las que
encontramos que: a) En virtud de la experiencia obtenidas en RECOPE (remite a los
reportes de mantenimiento en los archivos de la Unidad de Instrumentación, no anexados),
se ha demostrado que las válvulas de pistón al tener varios empaques “o-ring”, en ningún
caso han superado los 12 meses de vida, toda vez que éstas válvulas dependen de la
integridad de estos sellos “o-ring” alrededor del pistón y si el sello falla no se puede saber
en que posición fallará la válvula, por lo que si falla abierta podrían ocurrir derrames. Es
por ello que se llegó a la solución (luego de reparaciones recomendadas por el fabricante de
las válvulas, las cuales incrementaron su valor en más del 50%) de sustituir éstas válvulas
por unas de diafragma que hasta la fecha desde hace 10 meses no han requerido de ningún
tipo de mantenimiento y su rendimiento ha sido excelente, pues usan otro tipo de
tecnología. b. De acuerdo a los criterios técnicos (oficio DDC-300-2000 de la Dirección de
Distribución de Combustibles de RECOPE), los dos tipos de válvulas producen una caída
de presión similar, a diferencia que con la válvula de diafragma lo que se logra es aumentar
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el caudal de carga en un 20%. c. En cuanto al cierre en el corte de flujo, indica que no se
han presentado fugas con las válvulas de diafragma en estos 10 meses, solamente con las de
pistón, al desprenderse o estirarse los sellos “o-ring”. d. En relación con el punto de que el
diafragma es inestable en su control a bajos flujos, informa que no se han presentado
problemas de este tipo con las de diafragma y si muchas ocasiones en los cuales la válvula
de pistón presenta problemas para controlar el caudal bajo, por las fugas en el sello del
pistón. e. En lo relativo a la seguridad de las válvulas para evitar fugas en casos de
incendio, señala que ambas válvulas tienen el mismo riesgo de una fuga, ya que ambas son
de vitón. Por todo lo anterior solicita desestimar el recurso y que el procedimiento de
contratación prosiga su normal tramitación. En criterio de este Despacho, corresponde a la
Administración Licitante el determinar los requerimientos y necesidades que debe
satisfacer, en consecuencia entonces, a la hora de elaborar el cartel de licitación todos estos
aspectos son debidamente valorados, de tal manera que esos requerimientos y necesidades
se vean satisfechos. Por supuesto que esa elaboración de especificaciones cartelarias no
puede ser arbitraria, sino debidamente fundamentada en razones técnicas y jurídicas, de tal
manera que si en algún momento se imponen restricciones que pueda limitar la posibilidad
de participación, éstas se encuentren debidamente justificadas, pues la Administración está
llamada a satisfacer sus necesidades de la manera que le sea más favorable al interés
público. Así las cosas en el caso que nos ocupa, el recurrente solicita que adicione el punto
2.2.1 del cartel, de tal manera que se permita la participación de las válvulas de pistón u
otras, lo cual en nuestro criterio es improcedente, toda vez que como se dijo, es la
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Administración la llamada a determinar la mejor forma de satisfacer sus necesidades, lo
cual en el presente caso cuenta con la debida justificación técnica (véase el oficio No.
DDC-300-2000), en consecuencia no puede esta Contraloría General señalarle a RECOPE
el tipo de válvulas adquirir. No obstante lo anterior, sí debe tenerse claro que es
responsabilidad directa de la unidad técnica que vertió el criterio que justifica tal
requerimiento cartelario, que efectivamente se satisfagan las necesidades y expectativas de
la empresa con la adquisición de estas válvulas, de tal forma que realmente sean de mayor
calidad que las válvulas de pistón. Ahora bien, conviene referirse al punto de 9 del apartado
2.2.1, que si bien no se solicita modificar o adicionar, si es cuestionado en cuanto solicita
que la válvula sea igual o similar al modelo 210 de la marca Smith Meter, lo cual en
criterio de esta Contraloría General tampoco lesiona los principios de libre concurrencia,
igualdad de trato y eficiencia; toda vez que se señala “igual o similar”, sin restringirla
únicamente a esa marca. Por último, a nuestro modo de ver, RECOPE debe valorar si el
procedimiento de licitación es el más idóneo para la satisfacción de las necesidades que se
pretenden solventar en este caso, toda vez que si la misma Administración de antemano
conoce que en la práctica lo que se presenta es la existencia de un único proveedor para este
tipo de productos, no tiene sentido llevar adelante un procedimiento como la licitación
pública. Así las cosas, conforme lo expuesto corresponde declarar sin lugar el recurso.-----POR TANTO: Con fundamento en lo expuesto y lo dispuesto por los artículos 182 y
siguientes de la Constitución Política; 4, 8, 10, 17, 34 y 37.3 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, No.7428 del 7 de setiembre de 1994; 1, 4, 5, 6, 82 y 83
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de la Ley de Contratación Administrativa
y 86, 87 y 88 del Reglamento General de
Contratación Administrativa SE RESUELVE: DECLARAR SIN LUGAR el recurso de
objeción interpuesto por Mauricio Soto Samsó en su calidad de representante de FISHERROSEMOUNT, en contra del cartel de la LICITACIÓN PÚBLICA 1-036-00 promovida
por la REFINADORA COSTARRICENSE DE PETRÓLEO para el “Suministro de
Válvulas de control digital”.-----------------------------------------------------------------------------NOTIFÍQUESE.-------------------------------------------------------------------------------------------
Lic. Luis Fernando Vargas Benavides.
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA
Revisión: José Antonio Solera Víquez
Estudio y redacción: Elard Ortega P.
EOP/mgz